Эволюция участия Соединенных Штатов Америки в международном климатическом регулировании

Очевидно, что США как главный эмитент парниковых газов несут ответственность и имеют огромный потенциал в деле предотвращения климатической катастрофы, кроме того, эта страна заинтересована в предотвращении изменения климата, так как его последствия угрожают ее национальной безопасности. Тем не менее, США долгое время оставались в тени международного климатического регулирования, не участвуя в Киотском протоколе. Сейчас на повестке дня выход США из Парижского соглашения, и вопрос о факторах, влияющих на принятие решения об участии в международных климатических инициативах стоит очень остро. Чтобы определить, является ли выход из климатического соглашения началом долгосрочной тенденции, или же это несистемное явления связанное с фигурой нового президента, нужно проанализировать особенности политического процесса принятия решений и эволюцию участия США в международном климатическом регулировании, что будет сделано во второй и третьей главах данной работы.

2. Политика США в отношении международного климатического регулирования до 2001 года

2.1 Особенности культуры и политической системы США в контексте участия в международных климатических соглашениях

Для отслеживания эволюции позиции США по отношению к международному климатическому регулированию и выделения факторов, влияющих на изменение этой позиции, необходимо обратить внимание на политическую традицию США, проанализировать процесс принятия государственных решений, направленных на мировую политическую арену. В данном параграфе будут выделены особенности политической системы и культуры США, которые могут в той или иной ситуации оказывать влияние на их позицию по климатическим вопросам. В то же время, в последующих частях данной работы факторы, формирующие позицию страны в каждый выделенный период, будут выделяться отдельно.

В первую очередь, стоит отметить, что США - пионер в области защиты индивидуальной свободы. В совокупности с изолированным географическим положением, большой территорией, богатой полезными ископаемыми, это объясняет энергоемкий путь развития и отношение к проблеме изменения климата. Американская культура исторически противостоит активному государственному вмешательству в экономику. Таким образом, различные методы климатического регулирования, такие как введение налогов на выбросы, стандарты энергоэфективности и др., часто рассматриваются как покушения на свободу выбора Lee H., Cochran V. A., Roy M. US domestic climate change policy //Climate policy. 2001. V. 1. №. 3. P. 384.. В это же время, вера в прогресс и успешное стремление к технологическому лидерству, объясняют позитивное отношение ко всем технологическим методам решения проблем.

Также необходимо подчеркнуть важность общественного мнения в отношении той или иной проблемы, которое имеют в виду политические лидеры, желающие сохранить поддержку своего электората. Существуют три основные особенности проблемы изменения климата, которые негативно влияют на значение проблемы в контексте общественного мнения Во-первых, существует сомнение в научной обоснованности проблемы. Во-вторых, скептицизм обусловлен неочевидностью климатических изменений. В-третьих, многим проблема кажется дистанцированной, из-за того, что США меньше развивающихся стран уязвимы перед последствиями Egan P. J, Mullin M. Climate Change: US Public Opinion. //Annual Review of Political Science. 2017. № 20.

P 211..

Поляризация мнений в обществе естественным образом отражается на политике. Тут, стоит отметить традиционное соперничество Демократической и Республиканской партий. Проблема изменения климата - вопрос очень значимый, по которому у сторонников партий мнения резко расходятся. Демократы признают проблему и выступают за строгие меры по противодействию, республиканцы же относятся к проблеме скептически и выступают против экономически невыгодных ограничений на выбросы Dunlap R. E., McCright A. M. A widening gap: Republican and Democratic views on climate change //Environment: Science and Policy for Sustainable Development. 2008. V. 50. №. 5. P.27.. При этом не стоит считать принадлежность к одной из партий абсолютным указателем на позицию представителей. Как будет отмечено далее, должностные лица часто исходят из соображений поддержания личной власти даже в ущерб позиции партии.

В связи с этим следует отметить политическую традицию дебатирования и соперничества на выборах, когда политики пытаются завоевать поддержку электората, путем позиционирования себя в определенном свете и принятия соответствующих решений.

Вышеперечисленные особенности американской культуры и политического процесса стоит принимать во внимание, рассматривая эволюцию участия США в международном климатическом регулировании. Однако, естественно, главным предметом изучения в данном параграфе, являются акторы, которые непосредственно принимают решения и формируют позицию США на климатических переговорах. Рассмотрим, при участии кого формируется решение о вступлении в международные соглашения и как проходит данный процесс.

В подписании и ратификации международных климатических соглашений задействованы органы двух ветвей власти: исполнительной и законодательной. Исполнительную власть представляют три группы акторов: президент, его ближайшее окружение, включая вице-президента и всех представителей Исполнительного офиса, государственные служащие - главы департаментов и агентств, среди которых особенно заметна роль Государственного департамента и Агентства по охране окружающей среды США. Они формируют официальную позицию страны на международных климатических переговорах.

Законодательную ветвь власти представляет Конгресс, без согласия которого (за исключением некоторых случаев, о которых будет сказано отдельно) невозможна ратификация международного соглашения. Во-первых, сенаторы должны проголосовать за принятие соглашение в количестве двух третей от общего числа членов, а точнее 67 человек Palmer B., Senate Consideration of Treaties, Report 7-5700 //Congressional Research Service, Washington, DC. 2009.. Во-вторых, для реализации условий соглашения, необходимо наделить исполнителей полномочиями и легализовать новые нормы. Следовательно, и Сенат, и Конгресс должны принять соответствующие законы. Для принятия закона требуется одобрение 60 сенаторов и 218 членов Палаты представителей Bang G., Hovi J., Sprinz D. F. US presidents and the failure to ratify multilateral environmental agreements //Climate policy. 2012. V. 12. №. 6. P. 757..

Кроме этого, на процесс принятия решения традиционно оказывают влияние лобби определенных кругов - как правило, имеющих интересы в энергетическом и сельскохозяйственном секторах.

Рассмотри подробнее процесс обсуждения, принятия и ратификации международных климатических соглашений.

Ведение переговоров и подписание соглашения - эксклюзивная прерогатива президента. Он выбирает переговорщиков, определяет позицию страны и принимает окончательное решение о подписании соглашения по окончании переговоров. При этом, президент может консультироваться с Конгрессом, а Сенат может иметь свою группу наблюдателей на особо важных переговорах US Senate. Treaties and Other International Agreements: The Role of the United States Senate. A Study Prepared for the Committee on Foreign Relations, United States Senate. Report. //Congressional Research Service, Library of Congress. January. 2001..

Консультативным органом, влияющем на важнейшие политические решения, является Совет национальной безопасности США. В его повестку входит оборонная политика, взаимодействие в рамках альянсов (НАТО), а также миграционная политика, экономическая безопасность, информационная и кибербезопасность, включаемые в ежегодную стратегию национальной безопасности Стратегия является ежегодной формально. Стратегия национальной безопасности могла не публиковаться в течение одного года или нескольких лет., которая является главным выражением деятельности Совета и отражением официальной позиции Белого дома National Security & Defense. The White House. [Электронный ресурс]. URL: https://www.whitehouse.gov/issues/national-security-defense/ (дата обращения: 06.02.18). Что касается вопросов окружающей среды как предмета рассмотрения Совета, в разные периоды времени они то входили в стратегию национальной безопасности США, то оставались неосвещенными в документах и на собраниях ответственных лиц. Так, в период президентства Джорджа Буша (1989-1993 года) климатические изменения были упомянуты в коротком параграфе стратегии национальной безопасности «Окружающая среда», однако более в документе из 21 страницы вопросы климата и окружающей среды не поднимались National Security Strategy of the United States. 1993. National Security Strategy Archive. [Электронный ресурс]. URL: http://nssarchive.us/NSSR/1993.pdf (дата обращения: 06.02.18).

При Билле Клинтоне (1993-2001 года) в стратегии национальной безопасности, к названию которой были добавлены слова «вовлеченность и расширение» (2014 года), климатическим изменениям было уделено больше внимания: в документах 1994 и 1995 года вопрос о них затронут в контексте Национального плана по климату, а также загрязнения окружающей среды, в 1996 году - Плана действий по климатическим изменениям National Security Strategy of the United States. 1994. National Security Strategy Archive. [Электронный ресурс]. URL: http://nssarchive.us/NSSR/1994.pdf (дата обращения: 06.02.18); National Security Strategy of the United States. 1995. National Security Strategy Archive. [Электронный ресурс]. URL: http://nssarchive.us/NSSR/1995.pdf (дата обращения: 06.02.18). В стратегиях 1997 и 1998 года, которые уже называются «стратегиями национальной безопасности для нового столетия», по-новому подходят и к экологической проблематике: климатические изменения упомянуты в главе «Продвижение интересов США», а не в отдельных коротких пунктах об окружающей среде, что является беспрецедентным случаем по сравнению с более ранними документами; подробно расписаны текущие экологические проблемы и меры, предпринимаемые для улучшения окружающей среды, в том числе в рамках международных организаций и соглашений: Монреальский протокол 1985 года, программа действий Каирской конференции 1994 года, Базельская конвенция 1989 года, Конвенция о биологическом разнообразии 1992 года и др National Security Strategy of the United States. 1997. National Security Strategy Archive. [Электронный ресурс]. URL: http://nssarchive.us/NSSR/1997.pdf (дата обращения: 06.02.18); National Security Strategy of the United States. 1998. National Security Strategy Archive. [Электронный ресурс]. URL: http://nssarchive.us/NSSR/1998.pdf (дата обращения: 06.02.18). В стратегии 2000 года, которая также называется «для нового столетия», климатические изменения снова отнесены к отдельному параграфу об экологических инициативах и определены весьма коротко, так же, как и в стратегии национальной безопасности «для глобализированного века» 2001 года National Security Strategy of the United States. 2000. National Security Strategy Archive. [Электронный ресурс]. URL: http://nssarchive.us/NSSR/2000.pdf (дата обращения: 06.02.18); National Security Strategy of the United States. 2001. National Security Strategy Archive. [Электронный ресурс]. URL: http://nssarchive.us/NSSR/2001.pdf (дата обращения: 06.02.18)

При Джордже Буше-младшем (2001-2009 года) стратегии национальной безопасности были представлены только в 2002 и 2006 года под стандартным названием «Стратегия национальной безопасности США», вопросы изменения климата были рассмотрены только при упоминании трат на развитие энергетики и сохранение окружающей среды (2002 года) и вхождения в Азиатско-Тихоокеанское партнерство по экологичному развитию и климату в 2006 года National Security Strategy of the United States. 2002. National Security Strategy Archive. [Электронный ресурс]. URL: http://nssarchive.us/NSSR/2002.pdf (дата обращения: 06.02.18); National Security Strategy of the United States. 2006 // National Security Strategy Archive. [Электронный ресурс]. URL: http://nssarchive.us/NSSR/2006.pdf (дата обращения: 06.02.18)

В период президентства Барака Обамы (2009-2017 года) окружающая среда и климат вновь стали играть немаловажную роль для Совета по национальной безопасности, однако стратегий, как и при Джордже Буше-младшем, было опубликовано всего две - в 2010 и 2015 года В стратегии 2010 года климатические изменения упоминаются чаще, чем во всех предыдущих указанных стратегиях вместе взятых - в 14 разделах, что возвело важность данного аспекта международной деятельности для США на совершенно новый уровень. Изменения климата в данном документе указываются как один из главных глобальных вызовов, требующий решения усилиями различных блоков государств для достижения как политического, так и экономического благополучия; приводятся аргументы, касающиеся влияния климатических изменений на предпринимательство и развитие современных технологий (в качестве стимула для новых решений) National National Security Strategy of the United States. 2010. National Security Strategy Archive. [Электронный ресурс]. URL: http://nssarchive.us/NSSR/2010.pdf (дата обращения: 06.02.18). В стратегии 2015 года климатическим изменениям отведен отдельный параграф, в котором сказано о Плане действий по климату до 2025 года и сотрудничеству со многими партнерами, преимущественно - в Азии National Security Strategy of the United States. 2015. National Security Strategy Archive. [Электронный ресурс]. URL: http://nssarchive.us/NSSR/2015.pdf (дата обращения: 06.02.18).

Наконец, Дональд Трамп (с 2017 года) резко прервал траекторию своего предшественника в отношении климата, исключив климатическую и экологическую повестку как с сайта Белого дома, так и из национальной стратегии безопасности, опубликованной в 2017 года, чем вызвал недовольство многих сенаторов и политических деятелей National Security Strategy of the United States. 2017. National Security Strategy Archive. [Электронный ресурс]. URL: http://nssarchive.us/NSSR/2017.pdf (дата обращения: 06.02.18); Milman O., Morris S. Trump is deleting climate change, one site at a time | US news | The Guardian [Электронный ресурс]. URL: https://www.theguardian.com/us-news/2017/may/14/donald-trump-climate-change-mentions-government-websites (дата обращения: 07.02.18). Поэтому в ближайшие годы вопросы климата и международные соглашения по нему не будут рассматриваться Советом национальной безопасности.

Таким образом, позиция Совета национальной безопасности США по поводу климатических изменений как составляющей внешнеполитической повестки страны менялось в период правления различных президентов. Билл Клинтон и Барак Обама проявляли большую обеспокоенность по поводу климатических проблем, и именно при них США активно участвовали в международных климатических и экологических инициативах. При этом необходимо отметить, что политические условия во многом определяли частоту упоминания климатических изменений в стратегиях национальной безопасности, например, на стратегии и деятельности Совета в начале деятельности Джорджа Буша-младшего оказал сильное влияние теракт 9 сентября 2001 года: экологические проблемы были не так важны, как проблема борьбы с терроризмом. Напротив, на стратегию 2006 года большое влияние оказал ураган Катрина.

В контексте процесса вступления в международные соглашения, необходимо, разумеется, упомянуть роль Государственного департамента США, который рассматривает международную обстановку и целесообразность вступления в международные соглашения, а также контактирует с различными министерствами США для помощи в принятии окончательного решения. Важным моментом является и то, что госсекретарь и его аппарат активно взаимодействуют со средствами массовой информации, которые, в свою очередь, могут отображать различные международные договоренности в разном свете и собирать дополнительную информацию, которая может быть также использована в Белом доме US Department of State [Электронный ресурс]. URL: https://www.state.gov/ (дата обращения: 07.02.18).

Агентство по охране окружающей среды разрабатывает и контролирует исполнение норм, основанных на принятых законах. Также проводит оценку состояния окружающей среды, ведет научную и образовательную деятельность. Глава Агентства -администратор - входит в состав Кабинета EPA: U.S. Environmental Protection Agency [Электронный ресурс]. URL: https://www.epa.gov/ (дата обращения: 17.02.18).

Существует три типа международных соглашений:

соглашения, подпадающие под действие второй статьи Конституции США и требующие ратификации президентом и Сенатом;

соглашения, требующие ратификации президентом и Конгрессом;

соглашения, требующие ратификации только президентом - исполнительные соглашения.

Международное соглашение может относиться к последней категории, если оно не требует изменения национального законодательства или является вытекающим из уже ратифицированного соглашения Kemp L. Bypassing the `ratification straitjacket': reviewing US legal participation in a climate agreement //Climate Policy.2016. V. 16. № . 8.P. 1014..

Международные климатические соглашения, включающие финансовые обязательства и обязательное сокращение выбросов парниковых газов, требуют изменения национального законодательства и получают статус федеральных законов, которые являются частью «высшего закона государства» в соответствии с Конституцией США. Соответственно, официально решение о ратификации того или иного международного договора принимает Сенат США The Constitution of the United States. [Электронный ресурс]. URL: http://constitutionus.com (дата обращения: 04.02.18). Для вступления в международное соглашение Сенат должен одобрить его большинством в две трети при условии ратификации Президентом. Кроме этого, обе палаты Конгресса (67 сенаторов и 218 представителей) должны поддержать необходимые изменения в национальном законодательстве. Детально сам процесс принятия соглашения происходит в следующем порядке Международные договоры в правовой системе США. Международное право. [Электронный ресурс]. URL: http://interlaws.ru/mezhdunarodnye-dogovory-v-pravovoj-sisteme-ssha/ (дата обращения: 07.02.18):

Представители Государственного департамента США проводят переговоры с государствами-инициаторами и/или членами соглашения;

Условия соглашения подробно обсуждаются представителями стран;

Получив разрешение Государственного секретаря США, договор подписывается;

Президент США передает договор в Сенат для голосования;

Комитет по международным отношениям изучает договор и готовит отчет по нему для членов Сената;

Происходит голосование в Сенате (перед этим предлагаются оговорки и поправки);

При голосах «за» в количестве более 2/3 Президент США подписывает ратификационную грамоту, и после этого считается, что государство присоединилось к соглашению.

Важно отметить, что многие важнейшие климатические соглашения, такие как Киотский протокол, были подписаны президентами, однако не получили одобрения в Сенате. За период с 1989 года по 2011 года таких соглашений было 11 Bang G., Hovi J., Sprinz D. F. Op. cit., P. 756..Процесс голосования в Сенате иногда бывает непредсказуемым. Частично это объяснятся тем, что сенаторы могут голосовать не только в соответствии с курсом своей партии, но и против него, защищая интересы своего избирательного округа Ibid.. Однако, для одобрения соглашения необходимы голоса трети республиканцев, при условии, что все демократы проголосуют «за». Таким образом, прохождение через Сенат соглашения, которое противоречит позиции одной из партий обычно невозможно.

Нельзя обойти вниманием и лоббистов, которые выражают свои интересы в отношении законов или договоров. В последние десятилетия сложилась четкая тенденция конфликта между лобби адептов альтернативной, или «зеленой», энергии и традиционного, и весьма многочисленного из-за успешности данного бизнеса, лобби угольщиков и нефтяников. Как можно сделать вывод, исходя из партийных особенностей и практик США, интересы первых представлены в большинстве своем у демократов, вторых - у республиканцев Косырев Д. Почему экологическое и медицинское лобби боится Трампа - РИА Новости, 02.01.2017 [Электронный ресурс]. URL: https://ria.ru/analytics/20170102/1484922281.html (дата обращения: 04.02.18). При этом, лоббизм в сфере окружающей среды весьма популярен: большие группы «зеленых» сосредоточены в Ассоциации профессионалов в области государственного управления США, Ассоциации профессиональных лоббистов Флориды, Профессиональной ассоциации адвокатов США, а средняя зарплата таких лоббистов составляет $102000 в год What is an Environmental Lobbyist | EnvironmentalScience.org [Электронный ресурс]. URL: https://www.environmentalscience.org/career/environmental-lobbyist (дата обращения: 08.02.18).. Несмотря на то, что в последнее время в Сенате действуют определенные ограничения (закон начала 2010-х о материальном пороге для лоббизма с допуском к лоббистской деятельности сенаторов с минимумом зарплаты в $130500 в год и закон 2017 года о пятилетнем ограничении на лоббирование), продвижение политических интересов все равно остается важным фактором принятия политических решений на государственном уровне в США Трамп запретил чиновникам лоббировать интересы других стран - РИА Новости, 29.01.2017 [Электронный ресурс]. URL: https://ria.ru/world/20170129/1486709549.html (дата обращения: 08.02.18)..

Таким образом, можно сделать вывод, что вступление в международные соглашения - это многоуровневый процесс, затрагивающий Президента США, Совет национальной безопасности, Государственный департамент, Конгресс, а также лоббистов и отдельных политиков. Поэтому особенно важно, чтобы соглашение было поддержано группой сил, так как одобрение президента еще не гарантирует участия США в соглашении.

2.2 Участие США в международном климатическом регулировании до 1993 года

В истории международного климатического регулирования до принятия Киотского соглашения исследователи выделяют пять периодов:

«основополагающий», во время которого закладывался научный фундамент проблемы изменения климата;

период «формирования повестки» с 1985 по 1988 года, когда вопрос о проблеме изменения климата стал предметом не только научных исследований, но и политики;

«предпереговорный период» с 1988 по 1990 года, когда правительства стран начали принимать активное участие в процессе подготовки Рамочной конвенции;

«конституциональный» период с 1991 по 1995 года, во время которого произошло принятие (1992 года) и вступление в силу (1994 года) Рамочной конвенции ООН по изменению климата;

«регулирующий» период с 1996 до 2005 года, посвященный выработке, принятию и ратификации Киотского протокола Bodansky D. The international climate change regime //Perspectives on climate change: Science, economics, politics, ethics. Emerald Group Publishing Limited, 2005.P. 150..

В данной части работы будет рассмотрена политика США по отношению к международным климатическим инициативам до конца 1992 года, когда Сенат одобрил Рамочную конвенцию, а на президентских выборах победил Билл Клинтон.

Надо отметить, что Соединенные Штаты являются лидерами по количеству научных исследований, посвященных проблеме изменения климата, и пионерами в этой области. Еще в 1950-е года на Гавайях велись наблюдения за концентрацией углекислого газа в атмосфере, а вскоре началось развитие моделей для предсказания будущих климатических изменений Agrawala S. Context and early origins of the Intergovernmental Panel on Climate Change //Climatic Change. 1998. V. 39. №. 4. P. 620..

На федеральном уровне проблеме изменения климата впервые было уделено внимание в начале 1970-х года, как ответ на обозначение соответствующей проблемы со стороны СССР. Однако вскоре все внимание правительства было поглощено нефтяным кризисом 1973 года и о проблеме временно забыли Rabe B. Contested federalism and American climate policy //Publius: The Journal of Federalism. 2011. V. 41. №. 3.P.499..

Вновь в политическую повестку проблема вошла только в 1980-е года Важно отметить, что в 1987 года был подписан Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой. В рамках этого соглашения регулируются выбросы хлорфторуглеродов, которые не только разрушают озоновый слой, но также являются парниковыми газами.

В 1987 года Рональд Рейган (1981-1989 года) подписал Закон о защите климата, создавая новую межведомственную группу по данному вопросу Ibid..

Знаковым стал 1988 года В январе 1988 года президент подписал Закон о защите климата. Лето 1988 года выдалось невероятно жарким. 23 июня 1988 года, как раз в том день, когда температура достигла рекордной отметки, прошли слушания в Сенате, во время которых ученый НАСА Джеймс Хансен призвал членов прекратить сомневаться в научной обоснованности проблемы и в ключевой роли человека Statement of Dr. James E. Hansen 1988. P. 40 [Электронный ресурс]. URL: https://climatechange.procon.org/sourcefiles/1988_Hansen_Senate_Testimony.pdf (дата обращения: 18.02.18). Выступление Хансена транслировалось по всем телеканалам, именно тогда о проблеме изменения климата начали говорить всерьез.

В 1988 года прошла конференция в Торонто, на которой присутствовали и американские представители. Эта конференция стала первым шагом на пути к климатическому соглашению. Декларация Торонто признает историческую ответственность развитых стран за климатические изменения и призывает их занять лидирующую позицию в борьбе с изменением климата и уменьшить выбросы диоксида углерода на 20% от уровня 1998 года к 2005 г Toronto Economic Summit Economic Declaration, 1988 [Электронный ресурс]. http://www.g8.utoronto.ca/summit/1988toronto/communique.html (дата обращения: 18.02.18). Кроме этого, на конференции обсуждался вопрос о создании фонда в поддержку сокращения эмиссии в развитых странах. Несмотря на то, что на конференции присутствовали ученые и положительно настроенные официальные лица, в том числе и Тимоти Вирф, который был инициатором слушаний в Сенате, официально правительство США не поддержало ни один пункт декларации Interviews - Timothy Wirth | Hot Politics | FRONTLINE | PBS [Электронный ресурс].

URL: https://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/hotpolitics/interviews/wirth.html (дата обращения: 19.02.18)..

Во время своей предвыборной кампании в конце лета 1988 года республиканец Джордж Буш-старший (1989-1993 года) сам себя называл энвайроменталистом и обещал бороться с климатической проблемой George HW Bush's 1988 Environmental Speech - Climate State [Электронный ресурс]. URL: http://climatestate.com/2017/04/20/george-hw-bushs-1988-environmental-speech/ (дата обращения: 18.02.18).. Однако, несмотря на значимые шаги на национальном уровне (Дополнение к Закону о чистом воздухе 1990 года), президентский срок не принес выдающихся результатов на мировой арене. США выступали за более мягкие меры по предотвращению климатических изменений, чем их партнеры - развитые страны. На министерской конференции в Нордвейке (Нидерланды, 1989) США отклонили предложение европейских стран установить жесткие цели и сроки по сокращению выбросов, а на следующий год на конференции в Бергене (Норвегия) призывали уже только к развитию национальных планов Agrawala S., Andresen S. Indispensability and Indefensibility-The United States in the Climate Treaty Negotiations //Global Governance. 1999. V.5. P. 460..

К началу переговоров о климатической конвенции в 1991 года США были единственной, кроме Турции, страной-членом ОЭСР, у которой не было национального плана по сокращению выбросов Depledge J. Against the grain: the United States and the global climate change regime //Global Change, Peace & Security. 2005. V. 17. №. 1. P. 14..

Переговоры проходили в рамках Межгосударственного переговорного комитета до мая 1992 года, во время второй половины президентского срока Дж. Буша-старшего. В национальной политике этот период характеризовался отходом от «энвайроменталистской» позиции: президент одобрил освоение 50 млн. акров болот, открытие Арктического заповедника на Аляске для разработки нефти, а также отложил исполнение многих положений Закона о чистом воздухе 1990 года Schneider K. Bush on the Environment: A Record of Contradictions - New York Times, 4.07.1992. P.1,7.. Эта тенденция еще более ужесточила позицию страны на переговорах.

Продолжая свою линию, заявленную еще на переговорах 1989 и 1990 года, США категорически отвергали закрепление в Конвенции обязательных целей и сроков сокращения выбросов, предлагая взамен формулировку о национальных стратегиях. Также переговорщики настаивали на включении в соглашение всех парниковых газов, включая хлорфторуглероды (ХФУ), сокращение выбросов которых в США уже произошло в рамках Монреальского протокола. При условии общей корзины парниковых газов, необходимый объем снижения выбросов диоксида углерода для США был бы ниже. Кроме этого, США отказывались оказывать дополнительную финансовую поддержку развивающимся странам для выполнения последними их обязательств в рамках соглашения. Наконец, США уделяли особое внимание, не столько количественным значениям и целям Конвенции, сколько процессуальным деталям. США активно работали над выработкой механизмов для отслеживания и проверки деятельности стран в рамках Конвенции Agrawala S., Andresen S. Op.cit. P. 461..

Такова была позиция США, которая была заявлена на переговорах по Конвенции и которая претерпела некоторые изменения по итогам переговоров. Во-первых, было принято решение исключить ХФУ из соглашения. Во-вторых, США согласились предоставить финансовую помощь развивающимся странам: $50 млн в Глобальный экологический фонд, и $25 млн на исследования методов адаптации к климатическим изменениям в развивающихся странах Agrawala S., Andresen S. Op.cit. P. 461.. Тем не менее, администрация держалась однозначно относительно непринятия обязательных количественных целей по сокращению выбросов.

Итоговый текст Конвенции не содержит никаких конкретных обязательств по сокращению выбросов, используя наиболее обтекаемую формулировку: «каждая из этих Сторон проводит национальную политику и принимает соответствующие меры по смягчению последствий изменения климата путем ограничения своих антропогенных выбросов парниковых газов и защиты и повышения качества своих поглотителей и накопителей парниковых газов» Рамочная конвенция ООН об изменении климата. Ст.4.2 (а) [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/climate_framework_conv.shtml (дата обращения: 19.02.18). При этом Конвенция стала основой и «рамкой» для всех последующих климатических переговоров и соглашений, поэтому в данной работе подписание Конвенции считается актом создания и отправной точкой системы международного климатического регулирования. Все предшествующие климатические переговоры предлагается считать самостоятельными переговорами вне установленного Конвенцией режима.

Надо отметить, что Буш-старший до последнего сомневался, стоит ли ему ехать на конференцию ООН по устойчивому развитию - «Саммит Земли» - в Рио-де-Жанейро. Внутри страны на него оказывалось огромное давление со стороны как демократов, так и республиканцев, по-прежнему, отрицавших научную базу проблемы. Президент не мог выработать свою четкую позицию, что стало символом его слабости и отразилось на результатах выборов Interviews - Timothy Wirth | Hot Politics | FRONTLINE | PBS [Электронный ресурс]. URL: https://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/hotpolitics/interviews/wirth.html (дата обращения: 19.02.18). Тем не менее, в июне 1992 года в Рио-де-Жанейро Рамочная конвенция была подписана, а затем в октябре получила одобрение Сената.

Присоединение к Рамочной конвенции открывает первый этап эволюции участия США в международном климатическом регулировании. Ключевыми вопросами на протяжении этого этапа для США станут вопросы о количественных обязательствах по сокращению эмиссии и участии развивающихся стран в сокращении выбросов.

Позицию США на климатических переговорах в рамках рассматриваемого временного периода до 1993 года можно охарактеризовать следующим образом. Несмотря на внимание к проблеме на национальном уровне и общую поддержку идеи заключить всеобъемлющее мировое соглашение по противодействию климатическим изменениям, США выступали против каких-либо обязательных целей по сокращению выбросов, предпочитая исключительно процессо-ориентированный подход, фокусируясь на формировании и контроле национальных стратегий и разработке долгосрочных планов.

Чем можно объяснить такую двоякую позицию администрации? Во-первых, противостоянием республиканского президента и демократического Конгресса, которые продвигали свои противоположные позиции. Демократическое большинство Конгресса поддерживало в том числе и идею обязательных целей по сокращению выбросов, однако полномочия Конгресса в контексте международных соглашений уступают президентским, поэтому итоговая позиция представляет собой компромисс между двумя ветвями власти и двумя оппозиционными партиями.

Во-вторых, стоит отметить роль неправительственных энвайроменталистских организаций, под влиянием которых проблема изменения климата была введена в политическую повестку в 1980-е года Многие НПО работали в рамках одной международной кампании по признанию научной обоснованности проблемы и воздействовали на политические дебаты и широкие массы «сверху вниз» Agrawala S., Andresen S. Op.cit. P. 469.. Отсутствие в то время сформировавшегося оппозиционного блока только усиливало влияние сторонников борьбы с климатическими изменениями.

В-третьих, необходимо обратить внимание на противоречие интересов политиков, обеспокоенных последствиями изменения климата, и политиков, обеспокоенных экономическими издержками мер по противодействию. В 1980-е года Агентство по охране окружающей среды и Государственный департамент, занимавшие экоориентированную позицию, противостояли Министерствам энергетики, торговли и внутренних дел, Совету экономических консультантов и Административно-бюджетному управлению, которые боролись за экономические и промышленные интересы страны. Аппарат Белого дома, объединенный в исполнительный офис при Президенте, который включает Совет экономических консультантов и Административно-бюджетное управление, имеет большие возможности влияния на президента. В рамках выполнения своей энвайроменталистской программы в первые годы своего президентского срока Дж. Буш-старший назначил Уильяма Рейлли - бывшего главу Фонда дикой природы - главой Агентства по охране окружающей среды. Именно он стоял за многими национальными экологическими инициативами. Однако продвинуть идею активной борьбы с климатическими изменениями на международном уровне он не смог На это повлияла позиция главы Исполнительного офиса Джона года Сунуну, который сомневался в научной обоснованности проблемы. Кроме этого, отчет 1990 года, подготовленный Советом экономических консультантов, представил стоимость перехода на низкоуглеродное топливо в размере $800 млрд при самом лучшем сценарии Council of Economic Advisers. Economic Report of the President, 1990 [Электронный ресурс]. URL: http://www.presidency.ucsb.edu/economic_reports/1990.pdf P. 214 (дата обращения: 28.02.18). Кроме этого, аппарат Белого дома был против принятия на себя финансовых обязательств перед развивающимися странами в рамках Конвенции. Стоит добавить к этому и рецессию, в которой находилась американская экономика, и высокий уровень безработицы: в подобных условиях решение принять на себя обязательства по сокращению выбросов парниковых газов в ущерб экономическим показателям было бы очень непопулярно Statista: Unemployment rate in the United States from 1990 to 2017 [Электронный ресурс]. URL: https://www.statista.com/statistics/193290/unemployment-rate-in-the-usa-since-1990/ (дата обращения: 28.02.18).

Наконец, были и внешние факторы, повлиявшие на позицию США. Создание в 1988 года Межправительственной группы экспертов по изменению климата вывело проблему на международный уровень. Последующие доклады, доказывающие со все большей точностью антропологическую причину климатических изменений и предсказывающие дальнейшее повышение температуры, стали международно-признанной научной базой для международных соглашений, а также способствовали убеждению американского истеблишмента в необходимости принятия мер.

Подводя итоги данного периода можно сказать, что, хотя проблема изменения климата наконец устойчиво встроилась в политическую повестку на федеральном уровне, внутренние противоречия и соперничество в рамках двухпартийной системы не позволили США занять лидирующую позицию на переговорах в Рио-де-Жанейро.

2.3 Участие США в международном климатическом регулировании с 1993 года до 2001 года

Выборы 1992 года выиграл кандидат от демократической партии Билл Клинтон, вместе с ним на пост вице-президента был избран энвайроменталист Альберт Гор.

Экономический план Клинтона, представленный на рассмотрение Конгрессу в феврале 1993 года, отвечал как озвученной во время предвыборной кампании цели сокращения бюджетного дефицита, так и экологической повестке Альберта Гора. Главным пунктом Плана стал налог на БТЕ (Британскую тепловую единицу) - налог на теплосодержание топлива. Дополнительные поступления должны были сократить бюджетный дефицит, а более эффективное потребление энергии привести к снижению выбросов парниковых газов PAST DAILY: Bill Clinton Addresses A Joint Session Of Congress - February 17, 1993 [Электронный ресурс].URL: https://pastdaily.com/2015/02/17/bill-clinton-addresses-a-joint-session-of-congress-february-17-1993/ (дата обращения: 03.04.18). Вскоре после представления Плана, в «День Земли» президент произнес речь, в рамках которой анонсировал принятие мер для снижения эмиссии до уровня 1990 года к 2020 г The American Presidency Project: Remarks on Earth Day - April 21, 1993 [Электронный ресурс]. URL: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=46460 (дата обращения: 03.04.18).

Законопроект введения налога на БТЕ с трудом прошел в Палате представителей, однако был отклонен Сенатом, несмотря на большинство демократов в обеих палатах US Senate: Party Division // URL: https://www.senate.gov/history/partydiv.htm ; US House of Representatives: History, Art & Archives // Party Divisions of the House of Representatives [Электронный ресурс]. URL: http://history.house.gov/Institution/Party-Divisions/Party-Divisions/ (дата обращения: 03.04.18) . Поняв, что высокие энергетические налоги политически неприемлемы, администрация начала искать другие пути для снижения эмиссии.

В октябре 1993 года был опубликован План действий по борьбе с изменением климата The Climate change action plan / President William J. Clinton, Vice President Albert Gore, Jr, 1993 года [Электронный ресурс]. URL: https://babel.hathitrust.org/cgi/pt?id=pur1.32754063163632;view=1up;seq=1 (дата обращения: 03.04.18). План предлагал около 50 новых и расширенных мер для снижения эмиссии до уровня 1990 года, в том числе стандарты энергоэффективности, инициативы в области возобновляемой энергетики, общественного транспорта. Предполагалось, что выполнение данных мер будет добровольным, и производства будут инвестировать в высокотехнологичное оборудование в расчете на значительное сокращение издержек в долгосрочной перспективе.

В 1994 года выборы в Конгресс доминировали в политической повестке, оттеснив климатическую проблему. Победа большинства республиканцев в обеих палатах еще больше усложнила борьбу с климатическими изменениями.

В марте 1995 года стороны РКИК встретились в Берлине, чтобы обсудить результаты работы над сокращением эмиссии парниковых газов. В частности, были пересмотрены пункты о том, что развитые страны должны самостоятельно принимать меры по сокращению выбросов и докладывать о них. Было решено пересмотреть их обязательства и разработать новое соглашение, которое бы фиксировало обязательные цели по сокращению выбросов для развитых стран. Кроме этого, страны договорились запустить проекты совместного осуществления, в рамках которых развитые страны из Приложения I РКИК, к которым относились и США, могли бы спонсировать мероприятия по борьбе с изменениями климата в других странах Приложения I или в странах, не вошедших в Приложение I, и получать за это дополнительные квоты и покрывать свои обязательства Royden A. U.S. Climate Change Policy Under President Clinton: A Look Back. 2002. P. 425.

На первой конференции сторон РКИК американская делегация по-прежнему выступала против установления обязательных объемов и сроков сокращения эмиссии. Однако, главным камнем преткновения стал не вопрос об установлении целей, а вопрос о том, кто эти цели должен выполнять. Американская сторона настаивала на том, что задачи по сокращению выбросов должны ставить перед собой все страны, включая развивающиеся, и особенно крупнейшие эмитенты. В то же время развивающиеся страны выступали категорически против и отказывались вести дальнейшие переговоры на таких условиях. В итоге развитым странам, в том числе и США, пришлось пойти на уступки и взять на себя ответственность за сокращение эмиссии Depledge, J. Op. cit. P. 15..

Принятие Берлинского мандата стало важной вехой в развитии американской климатической дипломатии. Несмотря на огромное внутреннее давление, оказываемое на делегацию со стороны бизнеса и промышленного лобби, которые опасались конкуренции со стороны дешевых китайских, индийских и бразильских товаров, положительное решение по мандату все же было принято. Стоит выделить несколько факторов, которые оказали влияние на позицию США. В качестве внутреннего фактора можно рассматривать то обстоятельство, что главной своей целью в Берлине США видели сохранения статус-кво по вопросу обязательных целей и запуск проектов совместного осуществления, которые были выгодны США и невозможны без принятия мандата Royden A. U.S. Op.cit. P. 424.. При этом, так как не было установлено обязательных целей и сроков их достижения, условия реализации дальнейшей климатической политики для развитых стран все равно оставались гибкими. С точки зрения внешней политики, принятие Берлинского мандата было необходимым шагом для того, чтобы климатические переговоры имели свое продолжение, и на США оказывалось определенное давление со стороны со стороны Евросоюза. Таким образом, поддержка общего решения развитых стран была выгодна и с точки зрения укрепления репутации страны на международной арене.

Принятие Берлинского мандата подвергалось жесткой критике со стороны преимущественно республиканского Конгресса, представителей бизнеса и промышленного лобби. Это стало внутренним фактором, повлиявшим на позицию США на второй встрече сторон РКИК в 1996 года Американская делегация сделала шаг назад, отстаивая необходимость для всех стран, включая развивающиеся, сокращать эмиссию, что вызвало критику со стороны как развитых, так и развивающихся стран. В то же время, произошел и положительный сдвиг: американская сторона впервые выступила за введение обязательных целей Depledge, J. Op. cit. P. 15..

Таким образом, будущее климатическое соглашение начало приобретать свои очертания. Стало понятно, что лидерами в борьбе против климатических изменений станут развитые страны, развивающиеся страны не будут нести количественных обязательств по сокращению выбросов, необходима постановка обязательных целей сокращения эмиссии и контроль за их выполнением. Кроме этого, начала оформляться система, которая в рамках Киотского протокола получит название «механизмы гибкости».

В рамках переговоров 1996 года позиция США включала следующие пункты. Во-первых, США выступали категорически против каких-либо обязательных целей по сокращению выбросов в краткосрочной перспективе (до 2010 года), при этом выступая «за» в долгосрочной. Во-вторых, особое значение придавалось свободе стран в выборе механизмов и путей сокращения эмиссии. Это предполагало также систему межгосударственной торговли квотами и возможность для развитых стран реализовывать климатические проекты на территории развивающихся стран в счет собственных обязательств. В-третьих, как и при Дж. У. Буше, американская сторона хотела добиться включения в будущее соглашение всех парниковых газов, а также подчеркивала необходимость создания централизованной системы наблюдения и контроля.

В начале 1997 года американское правительство начало разрабатывать свою программу для внесения на рассмотрение на третьей встрече сторон РКИК в Киото. Была создана рабочая группа по изменению климата во главе с Тоддом Стерном. Группа начала вести работу в двух направлениях. Во-первых, надо было выстроить диалог и объяснить свою политику в области изменения климата на национальном уровне, в том числе избирателям, инициативным группам и представителям бизнеса и промышленности. Во-вторых, необходимо было донести позицию США и до других стран - участниц переговоров. В течение года Тимоти Вирт - первый заместитель госсекретаря США по глобальным делам - совершил несколько поездок в Европу, Саудовскую Аравию и провел встречи с официальными представителями Австралии, Японии, Канады и Новой Зеландии Royden A. U.S. Op.cit P. 433.. Тем не менее, достичь понимания со странами Евросоюза не удалось. Европейский драфт Киотского соглашения представлялся для США нереалистичным и неприемлемым с точки зрения потенциального ущерба для экономики Under Secretary of State for Global Affairs Timothy E. Wirth Statement before the Senate Foreign Relations Committee, Subcommittee on International Economic Policy, Export and Trade Promotion, Washington, DC, October 9, 1997 [Электронный ресурс]. URL: https://1997-2001.state.gov/global/oes/971009tw.html (дата обращения 12.04.18).

Необходимо также отметить, что на международном уровне на президента Клинтона оказывалось давление со стороны мирового сообщества. На саммите Большой восьмерки в Денвере президент Франции Жак Ширак назвал американцев «главными загрязнителями» Royden A. U.S. Op.cit.P. 434..

В июне 1997 года, за пять месяцев до саммита в Киото, в Сенате единогласно приняли резолюцию Бирда Хагеля Senate Resolution 98 of the 105^th Congress 12/06/1997 [Электронный ресурс]. URL: https://www.congress.gov/bill/105th-congress/senate-resolution/98/text (дата обращения 12.04.18). Резолюция требовала отклонения любого соглашения, которое не включало бы обязательных целей по сокращению эмиссии для развивающихся стран на тот же срок, что и для США, что, конечно, противоречило Берлинскому мандату, принятому США двумя годами ранее. Вторым требованием резолюции было недопущение установки в соглашении таких обязательных целей, которые ударили бы по американской экономике. Таким образом, администрация и Конгресс оказались в оппозиции друг другу по вопросу борьбы с изменением климата.

В октябре 1997 года на выступлении в Национальном географическом обществе Билл Клинтон обозначил позицию США на будущих переговорах. Страна готова была сократить эмиссию шести парниковых газов до уровня 1990 года к 2008 - 2012 года, что значительно уступало амбициозным целям стран Евросоюза, Канады и Японии, которые готовы были сократить эмиссию по отношению к уровню 1990 г Depledge, J. Op. cit. P. 16.. Кроме этого, как и было обозначено ранее, США придавали большое значение свободе стран в выборе механизмов выполнения собственных обязательств. Эта речь и сопутствующие программные документы, выпущенные Рабочей группой, окончательно прояснили климатическую повестку как для внутренних, так и для внешних игроков The White House: Climate Task Force - Climate Change Principles [Электронный ресурс]. URL: https://clintonwhitehouse4.archives.gov/PCSD/tforce/cctf/principles.html (дата обращения 15.04.18).

В декабре 1997 года состоялся саммит, результате которого было заключено знаковое Киотское соглашение. На нем США приняли на себя обязательство сократить эмиссию парниковых газов на 7 % от уровня 1990 года, что противоречило изначальной позиции. В соответствии с Берлинским мандатом в соглашение также не удалось включить никаких обязательств для развивающихся стран. В остальных вопросам американской делегации удалось пролоббировать интересы страны. В соглашение было включено шесть видов парниковых газов вместо трех, что было выгодно США. Также обязательные цели были установлены на пять лет, а не по годам, что давало некую свободу в их реализации. Кроме этого были согласованы система торговли квотами и механизмы гибкости.

В то время как администрация запустила процесс по разработке практического плана реализации целей соглашения, противостояние законодательной ветви власти только усиливалось. Так как период ратификации Протокола был продлен для обсуждения практических деталей до шестой встречи сторон РКИК в 2000 года, администрация использовала время, чтобы каким-то образом удовлетворить требования резолюции Бирда Хагеля и добиться участия развивающихся стран Depledge, J. Op. cit. P. 18..

На саммите 1998 года американская делегация сохраняла ту же позицию, что и на переговорах в Киото, и надеялась, что хоть какие-то развивающиеся страны выразят желания взять на себя обязательства по сокращению выбросов. По итогам переговоров две страны - Аргентина и Казахстан - заявили о готовности это сделать Report of the Conference of the Parties on its fourth session, held at Buenos Aires from 2 to 14 November 1998. Part one: Proceedings. P. 34. [Электронный ресурс]. URL: https://unfccc.int/sites/default/files/resource/docs/cop4/16.pdf (дата обращения 15.04.18). Их инициатива немного улучшила положение американской администрации, однако не разрешила внутренний конфликт с Сенатом. Во время саммита США подписали Киотский протокол, что вызвало протест со стороны присутствовавших республиканцев Chicago Tribune: Clinton Signs Pact On Global Warming, November 13, 1998 [Электронный ресурс]. URL: http://articles.chicagotribune.com/1998-11-13/news/9811130120_1_greenhouse-gas-emissions-greenhouse-gases-global-warming (дата обращения 15.04.18).

На пятой конференции сторон РКИК позиция США осталась неизменной. Конференция 2000 года проходила на фоне ожесточенных споров по поводу результатов президентских выборов. Глава американской делегации заявил, что вне зависимости от того, кто - демократ Гор или республиканец Буш - станет следующим президентом, американская климатическая политика останется неизменной, однако большая часть политического истеблишмента придерживалось того мнения, что кто бы не занял пост, США не ратифицируют Киотский протокол Depledge, J. Op. cit. P. 18.. Когда же было официально объявлено о победе на выборах Дж. Буша, судьба Протокола стала очевидной.