· сочетание здоровых балансов банковских институтов в государственном и частном секторе, разумного управления рисками и в целом незначительная роль токсичных активов;

· большие валютные резервы явились в целом ряде случаев «подушкой» от волатильных потоков капитала, хотя их накопление, вероятно, способствовало образованию международных дисбалансов по текущим статьям;

· большая консервативность нормативно-правовых баз стран Азии с менее полным регулятивным захватом и меньшим упором на преимущества свободных финансовых рынков;

· больший арсенал инструментов макропруденциальной политики азиатских регуляторов (регулирование отношения объема кредита к рыночной стоимости залога (Гонконг, Сингапур), резервных требований (Китай, Южная Корея), валютного контроля (Малайзия), и т.д.).

С другой стороны, азиатские экономики переживают отличающиеся от передовых финансовых рынков стрессы, потому что многие из банковско- кредитных систем все еще относительно менее развиты и больше зависят от розничных продуктов, а не оптового финансирования, на что, в частности, направлены рекомендации Базель III.

Анализ показал, что системные риски в финансовом секторе экономики стран Азии могут возникнуть в результате действия следующих факторов: взаимосвязанность с «теневыми» банковскими институтами, волатильность потоков капитала и цен на активы, воздействия реального сектора экономики (например, структурной перестройки и технологий) на банковские портфели и модели финансирования; доминирование банков с относительно небольшими рынками облигаций и производных финансовых инструментов, а также операций с секъюритизацицией, что делает их более уязвимыми к банковскому кризису; низкая степень развития региональных рынков портфельных инвестиций продолжает выступать основой зависимости азиатских заемщиков от рынков развитых стран, прежде всего Лондона и Нью-Йорка; ограниченный потенциал регулирования затрудняет решение проблемных задач, таких как процикличность, воздействие на финансовый рынок транснациональных компаний, растущее влияние теневой банковской финансовой деятельности, повышение финансовой сложности банковских операций; недостатки в стандартах управленческого и бухгалтерского учета также сужают возможности регуляторов контролировать и регулировать финансовые рынки; уязвимость азиатских экономик для больших потоков капитала, перемещаемых между странами; подверженность влиянию разнонаправленного движения процентных ставок и курсов валюты.

В настоящее время одно из основных направлений реформы регулирования в Азии направлено на обеспечение соответствия нормативам Базеля III по основным его категориям, но в последующие годы национальным регуляторам и объектам регулирования предстоит перестраивать свою деятельность и в связи с дальнейшим развитием нового финансового законодательства в США и Западной Европе.

Финансовый надзор и регулирование на национальном уровне являются основой для обеспечения финансовой стабильности в странах Азии и укрепления внутренних рынков капитала. После глобального финансового кризиса многие правительства этих стран внесли изменения в существующую совокупность норм исходя из международной пруденциальной практики для решения сложных вопросов, вызванных растущими и все более взаимозависимыми связями финансовых секторов. Но вместе с тем, национальные регуляторы продолжали использовать режимы финансового регулирования, основанные на национальных характеристиках и потребностях своих финансовых рынков.

Для основных банков Азии характерен более высокий уровень капитала, который постепенно увеличивается через нераспределенную прибыль и общую эмиссию акций в течение последних лет. Таким образом, реализация реформ в рамках Базеля III в течение нескольких ближайших лет существенно не повлияет на основные показатели достаточности капитала азиатских банков, переход к ним является более плавным, чем в других регионах, таких как, например, Западная Европа.

Более жёсткие требования к капиталу создают целый ряд проблем для азиатских экономик, среди которых на настоящий момент наиболее острыми являются более высокие показатели достаточности капитала могут ограничить рост кредитования и ВВП, а также 100% фактор конверсии кредитов (CCF), применяемый к забалансовым статьям (включая торговые операции) при оценке кредитного плеча Базеля III, что приведёт к повышению стоимости торговых операций и сокращению торговли.

В азиатских странах всё ещё существует многообразие подходов к предшествующим нормам банковского регулирования. К настоящему времени только в Японии, Австралии, Гонконге, Индии, Южной Корее, Новой Зеландии и Сингапуре внедрены в полном объёме нормативы Базеля II, что позволяет банкам этих стран подавать заявку на использование собственного внутреннего рейтинга для моделей при расчете капитала.

Перед азиатскими регуляторами стоит задача обеспечить необходимый баланс между снижением рисков и наличием кредитного финансирования для удовлетворения долгосрочных требований в финансировании малых и средних предприятий (МСП), торговли и инфраструктуры, приводя выполнение правил Базеля III в соответствие с этапами экономического развития и рисками азиатских экономик. Помимо рисков кредитного характера, сюда включаются риски, связанные с теневой банковской системой, волатильностью потоков капитала и «мобильными» деньгами.

В то же время азиатские банки имеют и определённые преимущества в области финансирования, вступая в конкурентную борьбу с американскими и западноевропейскими банками в этой сфере деятельности. В настоящее время они имеют возможность отбирать определенную долю рынка у иностранных конкурентов, которые вследствие более высоких требований к капиталу и финансированию из-за сокращения у них доли заемных средств, вынуждены обращать больше внимания на национальные рынки. Вместе с тем, наличие достаточных финансовых ресурсов и более свободное регулирование не являются единственным фактором в конкурентной борьбе, поскольку американские и европейские банки располагают большими сетевыми ресурсами и развитой институциональной структурой.

В настоящее время азиатские банки являются ликвидными и хорошо финансируемыми, но новые требования для ликвидных активов могут спровоцировать отраслевое перераспределение от неликвидных банковских кредитов к более ликвидным бумагам. Кроме того, продолжающиеся трудности в фондировании на международном уровне, также могут ограничить финансирование азиатских кредитов. Объектом дополнительного международного регулирования может стать торговое финансирование, деятельность малых и средних предприятия и проектное финансирование, непосредственно определяющие развитие азиатских государств на будущий период.

ГЛАВА 3. МЕГАРЕГУЛИРОВАНИЕ КАК СОВРЕМЕННАЯ ТЕНДЕНЦИЯ РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1 Состояние и основные проблемы развития финансового сектора экономика Российской Федерации

Одной из важнейших характеристик экономического развития России в прошедшем десятилетии стал быстрый рост финансового сектора. Роль банковской системы и финансовых рынков в обеспечении экономического роста неизмеримо выросла. В начале 2000-х гг. доля банковского кредита в приросте совокупного внутреннего спроса не превышала 15%, а к середине прошлого десятилетия этот показатель превысил треть. Активы банковской системы увеличились с 37% ВВП в 2000 г. до 72,4% на начало 2011 г. Объем акций, торгуемых на бирже, вырос с 16,6% ВВП до 67,8% ВВП, а стоимость корпоративных облигаций в обращении - с 0,5 до 6,0% ВВП.

По отдельным показателям российский финансовый сектор приблизился к уровню развития стран Восточной Европы. К примеру, кредиты нефинансовому сектору увеличились с 18 до 40% ВВП, что соответствует уровню Польши (41%), Словакии (43%) и Чехии (48%). Благодаря наличию больших компаний по уровню капитализации и по объему торгуемых активов Россия значительно опережает большинство стран Восточной Европы.

Вместе с тем положение в финансовом секторе нельзя считать удовлетворительным и отвечающим задачам устойчивого и динамичного экономического роста. В международных рейтингах оценки развития российского финансового сектора выглядят хуже, чем средняя оценка уровня развития экономики. Индекс доверия населения к финансовому сектору невелик, о чём свидетельствует показатель объёма депозитов (31% ВВП) Россия серьезно отстает от тех же стран Центральной Европы (Польша - 40%, Венгрия - 47%, Словакия - 49%, Чехия - 61%). Опережая эти страны по размеру капитализации и размеру рынка, Россия отстаёт от них по количеству компаний, акции которых обращаются на бирже, в расчёте на 10 тыс. жителей. Для России этот показатель составляет всего 0,02, в Чехии - 0,03, в Венгрии - 0,04, Польше - 0,11, Словакии - 0,25 (для сравнения, в США - 0,17, в Великобритания - 0,37).

Быстрое развитие финансового сектора в 2000-е гг. привело к накоплению значительных диспропорций, в результате падение российских финансовых индексов в ходе кризиса было одним из самых больших в мире. Банку России пришлось потратить значительные средства на поддержку ликвидности в банковском секторе. В результате, ситуация нормализовалась, однако фундаментальное несоответствие размеров сектора уровню его институционального развития сохраняется.

Устойчивому развитию сектора препятствует целый ряд ограничений макроэкономического, институционального и структурного характера, которые формируют три круга проблем.

Проблема 1. Неустойчивость банковского и финансового сектора в целом. Кризисы, сопровождающиеся колебаниями уровня ликвидных активов и резким оттоком депозитов, происходят каждые 4-6 лет. Уровень доверия вкладчиков остается низким, депозиты населения выступают дорогим и краткосрочным пассивом. Крупнейшие банки в значительной степени зависят от притока зёемного капитала, в первую очередь, иностранного. В результате любое ухудшение состояния мирового рынка капитала приводило к кризису на внутреннем рынке. Сектор остается мало транспарентным для надзора, и тем более - для инвесторов и вкладчиков, несмотря на объёмные и трудоёмкие требования к отчётности.

В количественном отношении бульшую часть сектора по-прежнему составляют кэптивные банки и структуры, ведущие рискованный бизнес или занимающиеся обналичиванием и отмыванием денег.

Проблема 2. Низкая конкурентоспособность фондового и финансового рынка, неразвитость отдельных форм финансовых рынков. Сегодня в российской экономике работают крупнейшие мировые компании, она генерирует крупные денежные потоки: так, в 2007-2009 гг. Россия занимала 5-е место в мире по размеру средств, привлекаемых на IPO. Российский фондовый рынок имеет все возможности для того, чтобы стать крупным международным финансовым центром, привлекательным для международных инвесторов и предоставляющим финансовые услуги компаниям и правительствам своего региона. Однако пока российским рынком пренебрегают даже российские компании, предпочитающие проводить IPO в Лондоне, Нью-Йорке, Париже и даже Гонконге и Польше.

Основные причины такого положения дел авторы доклада «Стратегия- 2020: Новая модель роста - новая социальная политика» видят в следующих факторах:

· отечественный регулятивно-правовой и налоговый режимы делают осуществление многих сделок в российской юрисдикции менее выгодным и процедурно неконкурентным по сравнению с зарубежными площадками. Это тормозит развитие фондового рынка и рынка облигаций, а некоторые рынки (хеджевых инструментов и производных инструментов, синдицированных кредитов, простейшие способы секьюритизации активов) и финансовые услуги (долевое управление) практически отсутствуют;

· российская судебная система не обеспечивает удовлетворительного качества решения финансовых споров;

· несовершенство корпоративного управления снижает уровень доверия к российским активам со стороны миноритарных инвесторов;

· инфраструктура рынка (депозитарий, клиринговые и платёжные системы и т.д.) не обеспечивает того уровня надежности, качества и стоимости финансовых операций, который предоставляют конкурирующие площадки, что связано как с недостатками нормативной базы, так и с уровнем технологий. Следствием этого является ограниченный доступ российских экономических агентов к услугам по получению финансирования и инвестиций, а также хеджирования рисков.

Проблема 3. Отсутствие внутренних долгосрочных инвестиций. Международный опыт показывает, что без наличия внутренних инвесторов невозможно построить финансовый центр не только регионального или мирового, но даже локального масштаба. Между тем в России сектор институциональных инвесторов все еще находится в зачаточном состоянии. Общая стоимость активов в накопительной составляющей пенсионной системы составляла в 2010 году 914,2 млрд руб., или около 2% ВВП. Объем пенсионных накоплений и пенсионных резервов в НПФ в 2010 г. составлял 798,6 млрд руб., из них пенсионных накоплений - только 155,3 млрд руб., или чуть больше 0,3% ВВП. Это ниже значений аналогичных показателей большинства стран Восточной Европы: отношение инвестиций пенсионных фондов к ВВП составляет в Чехии 4%, в Польше - 5,6%, в Венгрии - 8%174.

В странах, являющихся крупными региональными или мировыми финансовыми центрами, отношение инвестиций пенсионных фондов к ВВП еще выше: в Гонконге - 24%, в Великобритании - 72%, в США - 111%. Сектор страхования жизни в России также слабо развит.

В настоящее время глубокий долговой кризис, разразившийся в развитых странах, ограничивает возможности форсированного роста российского финансового сектора. Однако по мере нормализации ситуации или в случае чрезмерной государственной поддержки сектора он вновь окажется на развилке форсированного или сбалансированного роста. Высокие цены на нефть создают благоприятный фон для возвращения на траекторию форсированного роста, характерную для предкризисного периода. Возврат к механизмам и методам докризисного развития грозит раздуванием пузырей на отдельных рынках (недвижимость, потребительское кредитование, неконкурентоспособный сектор обрабатывающей промышленности) при торможении развития других (развитие рынка отечественных длинных денег будет тормозиться из-за относительно высокой инфляции, свойственной этому сценарию). В этом сценарии на фоне роста количественных показателей сектор будет сохранять отмеченные выше структурные и институциональные недостатки, способствующие формированию предельно высоких рисков.

Глобальный финансовый кризис 2008-2009 гг. показал, что форсированное развитие финансового сектора несет в себе опасность раздувания пузырей и провоцирования глубоких экономических кризисов. В связи с этим страны «Группы 20» подписали «Хартию сбалансированного роста». Сценарий сбалансированного роста российского финансового сектора представляется наиболее предпочтительным и с точки зрения национальных интересов. Такой сценарий подразумевает:

1. Приоритет обеспеченности роста внутренними ресурсами в противовес внешним, что предполагает переход к формированию внутреннего рынка долгосрочных инвестиций за счет стабилизации инфляции, изменения модели денежно-кредитной политики и институциональных реформ.

2. Избавление банковской системы от организаций, занимающихся использованием банковских лицензий для легализации незаконно полученных доходов, что позволит существенно повысить уровень доверия населения к банкам и другим финансовым институтам, оптимизировать и повысить эффективность системы контроля.

3. Улучшение правового и налогового режима, что подразумевает нацеленность институтов правоприменения и судов на защиту законных прав инвесторов, создание конкурентных налоговых условий, а также совершенствование инфраструктуры финансового рынка.

Только такие изменения создадут условия для превращения российского финансового рынка в международный финансовый центр, предоставляющий кон курентоспособные финансовые услуги внутренним и региональным экономическим агентам, нуждающимся в капитале или хеджировании рисков, обеспечивающий комфортные условия работы для отечественных и иностранных инвесторов.

Существует и инерционный сценарий «финансовой стагнации», подразумевающий отсутствие как форсированного роста, так и институциональных и структурных изменений. Низкий уровень транспарентности и высокая инфляция сделают российский рынок непривлекательным для отечественного и иностранного капитала. Ситуация усугубится проблемами на глобальных рынках: долговыми «пузырями» в Европе и США, а также ростом спроса на инвестиции со стороны развивающихся стран, прежде всего азиатских, и вероятным удорожанием ставок на глобальных финансовых рынках. В этих условиях банковский сектор обречен на стагнацию, а фондовый рынок - на дальнейшее снижение конкурентоспособности.

Сценарий сбалансированного роста неявляется инерционным и предполагает значительные усилия со стороны государства и бизнеса по реализации комплекса институциональных и структурных мер. Для реализации этого сценария необходимо реализовать программу мер по трём направлениям:

· повышение устойчивости финансового сектора;

· повышение его конкурентоспособности;

· формирование отечественного рынка долгосрочных инвестиций.

Необходим последовательный переход к внутренне устойчивой модели макроэкономической политики, предполагающий переход от формирования денежного предложения за счёт операций на валютном рынке к формированию денежного предложения преимущественно за счёт операций на рынке внутренних долговых обязательств, как государственных, так и корпоративных.

Как полагают авторы доклада «Стратегия-2020…» , для перехода к сбалансированному росту финансового сектора необходимо, наконец, предпринять решительные действия по расчистке и консолидации банковского сектора. Для этого необходимо:

· повысить минимальный размер капитала банков до уровня, который сделал бы использование банковской лицензии для проведения полукриминальных операций экономически невыгодным. Речь может идти об уровне капитала в 1 млрд руб. Банки с низким уровнем капитала не могут иметь достаточный объем активов для осуществления банковских операций на рыночных принципах, они либо кэптивные, либо осуществляют операции, не являющиеся по существу банковскими. Банки, которые не смогут найти необходимые средства для капитализации или партнеров для формирования более крупных структур за счет слияний, должны будут либо закрыться, либо переоформить банковскую лицензию на лицензию небанковской кредитной организации или специализированного банка с ограниченной лицензией;

· качественно изменить модель микропруденциального надзора для банков, удовлетворяющих новым нормативам достаточности капитала («мотивированное суждение»).

Мера подразумевает переход на принципы содержательного надзора с возможностью использования мотивированного суждения при требовании обязательного аудита по МСФО, подтверждённого аудиторскими компаниями с высоким уровнем репутации, а также на регулярное проведение стресс-тестирования. Орган надзора должен иметь право самостоятельно проводить оценку достаточности капитала и требовать от акционеров внесения капитала или, в случае отказа, переоценивать капитал до реального уровня и передавать банк под управление АСВ с лишением права контроля акционерами кредитной организации. Эта процедура должна быть формализована, а регулятор - нести ответственность за принятые решения.

В целях повышения доверия к структурам, осуществляющим операции на фондовых рынках, аналогичный подход должен быть применен и к профессиональным участникам рынка. Небольшие профучастники могут поменять свой статус на статус финансовых консультантов.

Необходимость предотвращения накопления системных рисков и создания в этих целях системы макропруденциального регулирования была признана странами «Группы 20» по итогам кризиса 2008-2009 гг. Целсообразно вести регулярный мониторинг зарубежной практики, а также разработку и внедрение собственных мер макропруденциального регулирования, отвечающих российской специфике.

Важным представляется:

· создание российского стандарта финансовой отчетности и раскрытия информации, аналогичного МСФО,

· создание системы электронного документооборота между надзорными органами и поднадзорными институтами

· сокращение количества форм отчетности, предоставляемых финансовыми организациями, в том числе за счёт отказа от дублирования при сборе информации внутри и между основными ведомствами, оптимизирована частота предоставления расчетов по формам.

· разработка и принятие «дорожный карты» по внедрению до 2020 г. стандартов Базель-2 и элементов Базель-3.

Международный и российский опыт показал, что чрезмерно быстрое развитие финансовых услуг, основанное на низкой финансовой грамотности потребителя и непонимании им сути услуги, ведет к дестабилизации финансового сектора и, как следствие, росту социальной напряжённости. Группой G20 признана необходимость создания систем защиты прав потребителей финансовых услуг

Комплекс мер по развитию безналичного оборота должен включать изменения на законодательном уровне, направленные на стимулирование использования различных инструментов безналичных расчётов, развитие платежной инфраструктуры и инновационных технологий предоставления финансовых услуг.

3.2 Специфика создания и функционирования мегарегулятора финансового сектора экономики Российской Федерации

Основной современной тенденцией реформирования финансового регулирования является переход к мегарегулированию. Данный переход представляется закономерным результатом эволюции отраслевой модели в условиях конгломерациии и глобализации финансового сектора.

В качестве альтернативных моделей мегарегулирования представляются «интегральный» подход, предполагающий объединение функций регулирования в едином органе, и модель «twin peaks», предусматривающая создание двух институтов с полномочиями на основе функционального принципа (обеспечение макростабильности и защита прав потребителей финансовых услуг).

Динамичные изменения на финансовых рынках изменяют само представление об эффективной модели финансового регулирования и надзора, что приводит к необходимости реформирования соответствующих систем в ряде государств. Основным трендом последних лет в сфере финансового регулирования является переход к интегрированным системам (мегарегулированию). Причины, а также возможные преимущества и риски такого перехода описаны, в частности, в работе О.В. Буклемишева и Ю.А. Данилова . Указанные авторы отмечают существование различных наборовцелей регулирования финансового рынка. Так, Й. Нимейер выделяет три главных цели: обеспечение потребностей инвесторов в абсолютной защите; устранение системного риска; обеспечение эффективного распределения ресурсов и рисков в экономике.

Группа российских исследователей выделяет четыре цели: защита интересов инвесторов; обеспечение справедливого ценообразования; устранение системного риска; обеспечение эффективности фондового рынка как механизма экономического развития.

В рамках проблематики настоящего исследования структура целей, задач и функций регулирования финансового рынка может быть представлена в виде схемы.

Учитывая ключевое значение финансового сектора для оптимального распределения ресурсов в экономике, главная цель, которой подчинено его регулирование, по мнению Р. Мертона, - обеспечение эффективного функционирования рынков и передачи ценовых сигналов без искажений. Для достижения указанной цели необходимо решение двух задач.

Первая задача - предотвращение системных кризисов, т.е. ситуаций, которые способны нанести непропорционально большой ущерб, в том числе далеко выходящий за рамки собственно финансового сектора. Под защиту регулятора в данном случае передаются общественные интересы в самом широком смысле. Функционально решение данной задачи может быть обеспечено как за счет купирования рисков, угрожающих стабильности системы в целом (макропруденциальное регулирование, осуществляемое «сверху вниз»), так и в институциональном аспекте - путем контроля устойчивости системно значимых институтов финансового сектора

– (микропруденциальная функция (контроль «снизувверх»)), осуществляемая для повышения стабильности и платежеспособности отдельных финансовых институтов.

Микропруденциальная функция, обеспечивая сохранность вложенных в рыночные институты средств, позволяет решить и вторую задачу финансового регулирования - защита интересов инвесторов. Поскольку финансовые продукты и услуги обычно характеризуются значительной степенью сложности и информационной асимметрии, такая защита требует обеспечения соблюдения финансовыми институтами установленных регулятором «правил игры».

Для решения указанных задач каждое государство выбирает такую институциональную модель регулирования, которая оптимальным образом отвечает уровню развития и структуре национального финансового рынка, а также имеющимся возможностям и потребностям в надзорной сфере.

При выборе модели регулирования с точки зрения её адекватности характеристикам национального финансового рынка, по мнению О.В. Буклемишева и Ю.А. Данилова следует ориентироваться на следующие параметры:

· размер финансового рынка;

· степень развития процессов конгломерации и интеграции различных секторов финансового рынка;

· роль финансовых конгломератов, степень их межсекторной активности и уровень потенциальной трансляции рисков;

· степень открытости национального финансового рынка.

Анализ эволюции моделей регулирования финансовых рынков позволяет сделать вывод о трёх этапах развития финансовых рынков и соответствующих им стандартных моделях финансового регулирования: протоотраслевой, отраслевой (секторальной) и консолидированной отдельные функции данного рода принадлежали профильным подразделениям национальных правительств, как правило, министерствам финансов (в частности, в начале XIX в. в Российской империи указом императора Александра I регулятивные функции по надзору за биржевой торговлей были возложены на Министерство финансов). Специализированные финансовые регуляторы были сформированы значительно позже - в период Великой депрессии (1929-1933 гг.), когда сформировалось устойчивое понимание необходимости кардинального изменения самой философии регулирования.

Принятие в США в 1933-1940 гг. массива законодательных актов по регулированию финансовых рынков и создание в 1934 году специализированного регулятора - Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC) стали важными этапами в переходе от преобладающего биржевого к полноценному государственному регулированию, построенному на «отраслевых» принципах.

Создание государственного регулятора в период глубокого рыночного кризиса было направлено в первую очередь на обеспечение защиты широкого круга инвесторов.Биржевое саморегулирование ориентировалось в основном на защиту брокеров и дилеров от недобросовестных действий контрагентов.

В других странах принятие законодательства часто опережало образование отраслевого регулятора. В большинстве государств с развитыми финансовыми рынками такие регуляторы появились лишь во второй половине XX в., причем их полномочия изначально, как правило, были связаны с регулированием рынков ценных бумаг и лишь затем распространились на другие секторы финансового рынка.

Таким образом, начиная с 30-х гг. XX в. в мире использовалось несколько моделей финансового регулирования, в основном организованных строго по отраслевому принципу (отраслевой этап):

ь регуляторы, функции которых ограничивались одним сегментом финансового рынка (самый известный пример такого рода - США, где SEC отвечает только за рынок ценных бумаг, но регулирует также управляющие компании и инвестиционные фонды; в Швейцарии Федеральное бюро частного страхования является чистым отраслевым регулятором страхового сектора, в то время как регулирование рынка ценных бумаг и банковского сектора находится в ведении Федеральной банковской комиссии; в других странах с крупными и сложными финансовыми рынками «чистых» примеров строго отраслевого регулятора к настоящему времени почти не осталось);

ь регуляторы, полномочия которых распространялись на несколько секторов, чаще всего в рамках единого регулятора объединялись функции регулирования и надзора в отношении рынка ценных бумаг и срочного рынка (в качестве примера можно рассмотреть ситуацию в КНР, где Комиссия по регулированию рынка ценных бумаг (China Securities Regulatory Commission) отвечает за рынок ценных бумаг и рынок производных финансовых инструментов, Комиссия по регулированию банковской деятельности (China Banking Regulatory Commission) совместно с Народным банком Китая (People's Bank of China) - за банковский рынок, а Комиссия по регулированию рынка страховых услуг (China Insurance Regulatory Commission) - за рынок страхования. К концу XX в. функции регулирования и надзора в отношении рынка ценных бумаг, срочного рынка и рынка страховых услуг стали консолидироваться в одном органе, тогда как центральный банк продолжал отвечать за банковское регулирование (именно так регулирование было организовано в России в 2010-2012 гг.));

ь полномочия по регулированию финансовых рынков и соответствующему надзору сохранялись у министерства финансов (например, в Японии до 1998 г.). Существовавшая в Японии в течение короткого времени после Второй мировой войны Комиссия по ценным бумагам и биржам была упразднена по окончании оккупации как институт, навязанный стране против её воли).

Необходимым условием функционирования отраслевой модели финансового регулирования являлось поддержание нормативных барьеров между различными видами финансовой деятельности, исключающее регулятивный арбитраж (выбор поднадзорными структурами наиболее благоприятного для себя режима регулирования) и возникновение неконтролируемых сфер, где проводятся операции, функционально не соответствующие профилю основного регулятора. Примерами таких ограничений служат американское законодательство о разделении функций коммерческих и инвестиционных банков (закон Гласса-Стигала), а также регулирование финансового рынка в Китае, длительное время устанавливавшее барьеры между разными видами деятельности.

Важным фактором сохранения отраслевого характера регулирования и надзора остается также соотнесение уровня издержек, связанных с выполнением поднадзорными организациями нормативных требований регулирующих органов, с принципами целесообразности (различным уровнем риска, принимаемого финансовыми институтами разных типов, а также с дифференциацией размеров таких институтов). В частности, надзорная нагрузка, которую несут коммерческие банки, может оказаться непосильной для большинства организаций других секторов финансового рынка

В рамках отраслевой модели финансового регулирования макропруденциальная функция обычно реализуется всеми регуляторами совместно, изначально посредством механизмов неформального взаимодействия, а в современных условиях - в рамках формальных коллегиальных структур типа советов финансовой стабильности. Особая роль в реализации данной функции, как правило, отводится центральному банку, поскольку непосредственно регулируемый им банковский сектор является основным источником системного финансового риска. Это в первую очередь связано с императивом поддержания устойчивого функционирования платежной системы и контагиозным характером банковских рисков при современных банковских системах, основанных на неполном резервировании (fractional-reserve banking).

В кризисных ситуациях, как утверждают О.В. Буклемишев, Ю.А. Данилов, Р.А. Кокорев, макропруденциальная функция центрального банка должна тесно корреспондировать с его микропруденциальными возможностями как секторального регулятора, в том числе в роли кредитора последней инстанции: от этого, в частности, зависит оперативное предоставление ликвидности системно значимым банковским институтам. В свою очередь микропруденциальная функция осуществляется всеми отраслевыми регуляторами в рамках их институциональной компетенции - отдельно по банкам, участникам рынка ценных бумаг и страховщикам. Контроль над стандартами ведения бизнеса (защита потребителей финансовых услуг) также организован по отраслевому признаку. Кроме того, различные аспекты этой функции иногда передаются специализированным агентствам.

При этом, в отличие от надзорного акцента центрального банка, мандат страховых и фондовых регуляторов гораздо в большей степени сосредоточен не на поддержке устойчивости отраслевых институтов, а на защите интересов инвесторов. Специфика страховых, фондовых и некоторых других рынков заключается еще и в том, что регуляторы часто делят надзорную компетенцию в части обеспечения необходимых стандартов ведения бизнеса с отраслевыми саморегулируемыми организациями (СРО).

При возложении на центробанк функции обеспечения финансовой стабильности возникает ряд проблем, на которые обращают внимание исследователи

· какой цели - стабильности национальных денег или финансовой стабильности рынков - центробанк должен отдать приоритет, т.е. каким образом совмещать денежно-кредитную и макропруденциальную политику;

· как должны быть связаны макропруденциальные нормативы и макропруденциальное регулирование; макропруденциальное регулирование должно в том числе проявляться в форме динамичного изменения микропруденциальных нормативов (достаточности капитала, ликвидности и т.п.);

· какими дополнительными полномочиями должен быть наделен центробанк для обеспечения финансовой стабильности и какие инструменты он должен использовать для её поддержания.

Ряд исследователей пришли к выводу, что в связи с новой функцией центробанкам придется отказаться от прежнего основного механизма - таргетирования инфляции. Данный вывод, по мнению М.Н. Ковалёва и С.И. Пасеко, определяет необходимость перехода к существенно более широкому пониманию таргетирования инфяции, измеряемой не только индексом потребительских цен (ценовая стабильность), но и индексами цен на основные группы активов, что предотвращает формирование «ценовых пузырей» на ипотечном, фондовом или любом другом рынке активов. Отсюда следует, что в модели «центробанк - макропруденциальный регулятор» центрообанк должен регулировать деятельность всех финансовых

Указанная модель концентрирует полномочия в центробанке, что дает ему большую власть над всей финансовой сферой страны, но при этом требует усиления контроля за деятельностю центробанка со стороны парламента.

Исторически функции отраслевых регуляторов нередко выполнялись различными СРО. На наш взгляд, именно здесь можно искать причину неоднократно использовавшегося механизма формирования отраслевого регулятора (а затем и мегарегулятора) на основе неправительственной организации, которая со временем получала государственные функции и полномочия, иной раз включая установление обязательных сборов с участников рынка. Это связано с тем, что в небанковских секторах финансового рынка значительная часть регулятивных норм первоначально вырабатывалась на основе механизмов саморегулирования (сначала создавшимися биржевыми сообществами, позднее - ассоциациями профессиональных финансовых посредников), и замещать такие установления аналогичными нормами законодательного уровня было бы нерационально

Вынесение функций регулирования финансовых рынков и надзора за его участниками за рамки правительственных институтов и формирование отраслевых регуляторов создало проблему контроля за их деятельностью со стороны органов государственной власти. С течением времени во многих странах все более явно стали осознавать необходимость обеспечения независимости регулирующего органа как фактора эффективности финансового регулирования. Задача нахождения оптимальной формы общественного контроля над деятельностью частично или полностью независимых от правительств финансовых регуляторов в этой связи приобрела особую актуальность для исключения их бесконтрольности.

К настоящему моменту сложились две основные формы такого контроля за деятельностью финансовых регуляторов: подчиненность и подотчетность.

Подчиненность независимого регулятора органам власти - фактически переходная форма от регулятора в составе органов исполнительной власти к независимому регулятору как институту в составе «широкого правительства» или неправительственному органу.

Подотчётность регулятора означает его обязанность направлять регулярные отчеты о своей деятельности тому или иному органу государственной власти (при сохранении оперативной независимости). Чаще всего в качестве таких органов выступают правительство в целом или министерство финансов, реже - президент или представительные органы власти. Независимость финансового регулятора стала общепринятым признаком эффективного регулирования, который характерен не только для отраслевой модели регулирования, но и для консолидированных моделей. Кроме того, операционная независимость регулятора является вторым принципом эффективного регулирования IOSCO (International Organization of Securities Commissions; Международная организация комиссий по ценным бумагам)

С конца 80-х гг. XX в. в ряде стран начался новый этап развития финансового регулирования - консолидированный, отмеченный созданием новых моделей регулятивных органов - мегарегуляторов, построенных по надотраслевому принципу, т.е. распространявших свои полномочия сразу на несколько секторов финансового рынка или даже на весь национальный финансовый рынок. Кроме расширения сферы полномочий изменилось также функциональное наполнение деятельности финансовых регуляторов.

В наиболее общем виде эти функции делятся на правоустанавливающие и правоприменительные. Понятие правоприменения, как правило, используется в более узком смысле - как часть функций органа надзора. Однако, по нашему мнению, этот термин следует понимать в более широком смысле, поскольку правоприменение включает в себя такие функции, как лицензирование, надзор и инфорсмент (определённая мера или условие, направленное на принуждение каждой стороны договора выполнить свои обязательства по нему). Следовательно, более разветвленная структура финансового регулирования в функциональном разрезе представлена четырьмя основными блоками: 1) правоустановление (нормотворчество);2) лицензирование; 3) надзор; 4) инфорсмент. Исходя из данного подхода к структуре функций можно построить матрицу «секторы/функции», в рамках которой различные юрисдикции осуществляют выбор границ поля полномочий для своих регуляторов.

Еще до перехода к консолидированному регулированию развитие

«отраслевых» регуляторов, преследуя цель преодоления ограниченности чисто институционального подхода, в большинстве стран шло по пути интеграции различных функций и секторов рынка в рамках «ведущего» института. Это делалось для устранения информационной асимметрии между различными надзорными органами и обеспечения оптимальной степени координации их действий.

Впоследствии во многих странах интегрирующая корректировка систем финансового регулирования по секторальному признаку (банковская, страховая, фондовая и прочие виды деятельности) сопровождалась продолжением функциональной консолидации (нормотворчество, лицензирование, надзор, инфорсмент и более мелкие функции).

Таким образом, на этапе перехода к консолидированной модели регулирования в реальной практике различных государств были сформированы самые разные сочетания функционально-отраслевых блоков.

До формирования отраслевых финансовых регуляторов функции правоустановления и правоприменения естественным образом сочетались (строго говоря, с момента появления самой функции надзора) в рамках того правительственного органа, полномочия которого распространялись на финансовый рынок. Однако подобное совмещение функций было характерно далеко не для всех финансовых регуляторов. Первоначально создание специального института такого рода преследовало цель освободить министерство финансов или иной правительственный орган, занимающийся правоустановлением для финансовых рынков, от наиболее обременительных «технических» надзорных функций. В других случаях потребность в специальном надзорном органе возникала, если все регулирование было делегировано на законодательный уровень. Поэтому для многих отраслевых регуляторов, созданных в ведущих странах на соответствующем этапе развития финансового регулирования, была характерна концентрация только на надзорной функции (такая система регулирования финансового рынка сформирована в Великобритании, Франции и Германии).

При реализации модели «множественный макропруденциальный регулятор» исследователи отмечают возможность возникновения проблем распределения ответственности, потери оперативности принятия решений, а также необходимость формировать новый технический орган по координации деятельности всех надзорных органов. Данная модель реализована в Канаде (1987 г.), Автралии (1998 г.), Италии (1999 г.), Португалии (2000 г.), Нидерландах (2012 г.), Франции (2003 г.), США (2010 г., закон Додда-Франка)

Обамой 21.07.2010). Цель закона - обеспечить финансовую стабильность США, при помощи улучшения прозрачности и учета, исключения ситуации «too big to fail», когда за спасение банка платят налогоплательщики, защиты потребителей финансовых услуг от недобросовестной практики банков.

Швеция (1991 г.), Венгрия, Япония (2000 г.), Латвия (2001 г.), Эстония, Мальта (2002 г.), Польша (2008 г.).

Первым еще до кризиса 2008-2010 гг. признал финансовую стабильность своей функцией Банк Англии; позднее в ходе институциональной реформы ему была вменена в обязанность функция осуществления макропруденциального регулирования и надзора.

Эта функция обоснована не только необходимостью согласования денежно-кредитной политики с обеспечением финансовой стабильности, но и требованием опережающего поведения экономических объектов, которые в случае понимания стратегии центрального банка будут способствовать её успешной реализации

Позднее более 20% центральных банков рассматривали финансовую стабильность как приоритетную цель, составной частью которой является стабильность потребительских цен и цен активов на финансовых и валютных рынках. Вместе с тем, новая политика центробанков может привести к противоречиям между используемыми инструментами (в соответствии с принципом лауреата Нобелевской премии Я. Тинбергена, число инструментов должно равняться числу целей).

К концу XX в. после окончания периода финансового дерегулирования большинство регуляторов стали сочетать функции правоустановления и правоприменения. Сегодня такое сочетание характерно практически для всех стран с крупными финансовыми рынками. Оно, как правило, сохраняется и в рамках большинства сформированных на новом этапе мегарегуляторов.

В 49 из 50 стран (исключение - Германия) с наиболее развитыми финансовыми рынками соответствующий орган регулирования и/или надзора пользуется законодательно закрепленным правом принимать нормативные акты. Однако в Германии меганадзорному органу (BaFin) в соответствии с законом могут быть делегированы функции принятия нормативных актов от министерства финансов, что и происходит на практике.

Совмещение в рамках одного регулятора функций правоустановления и правоприменения имеет ряд преимуществ:

· регулятор имеет возможность как выявлять недостатки существующей законодательной и нормативной базы, так и оперативно реагировать на изменение рыночной ситуации и увеличение рисков, предлагая необходимые решения в кратчайшие сроки в силу глубокого понимания и постоянного мониторинга ситуации на подведомственном сегменте рынка;

· объединение функций позволяет снижать издержки участников рынка на взаимодействие с регулирующими и надзорными организациями, а также страхует от ситуаций регуляторного арбитража.

Анализ причин перехода к мегарегулированию показывает, что процессы финансового дерегулирования, наиболее активно протекавшие в последние годы XX в. и в самом начале XXI в. (вплоть до начала глобального финансового кризиса в 2007 г.), привели к беспрецедентной интеграции различных рынков и инвестиционных продуктов, а также развитию финансовых конгломератов, одновременно осуществляющих операции по всему рыночному спектру. Это стало особенно заметно на небольших национальных рынках, где безраздельно господствуют несколько крупных международных игроков.

Процессы финансовой конгломерации существенно увеличили потенциал системных рисков. Кроме того, глобализация и интернационализация финансовых рынков содействовали росту системных угроз: в результате сближения финансовых систем различных стран контагиозные факторы унифицировались, преумножая потенциальный объем потерь. Исследователи Ф. Аллен и Р. Херринг выделяют четыре ключевые характеристики развития финансовых рынков (общие для всех стран мира), которые способствуют увеличению системного риска:

· интернационализация крупнейших инвестиционных компаний продолжает нарастать, что повышает системный риск в части его трансграничной трансляции по внутрифирменным каналам;

· крупнейшие инвестиционные фирмы становятся все более аффилированными с коммерческими банками и/или страховыми компаниями в рамках финансовых конгломератов, что повышает системные угрозы за счет трансляции рисков между секторами финансового рынка;

· участники рынка ценных бумаг наряду с банками и страховыми компаниями активно участвуют в процессах укрупнения, что способствует повышению системного риска за счет интенсификации трансляции риска внутри отдельных секторов и стран;

· рынок деривативов, особенно внебиржевой его сегмент, сформировал единое пространство повышенного уровня риска, идеально подходящее для трансляции рисков в любой сектор финансового рынка и любую страну мира.

Выделенные выше факторы отражают не только процессы, происходящие внутри финансового сектора, но и реакцию финансовых рынков на потребности социально-экономической системы в целом. Интернационализация финансового бизнеса идет следом за аналогичными процессами в сферах предпринимательства и инвестиций.

Глобализация требует диверсификации, интернационализации и укрупнения транснациональных корпораций, соответственно финансовые организации для обеспечения адекватного обслуживания наиболее крупных и привилегированных клиентов стремятся соответствовать их новым запросам, в том числе с точки зрения объемов и разнообразия форм предоставляемого финансирования. Они максимально расширяют линейку сберегательно-инвестиционных продуктов, становясь финансовыми холдингами; открывают представительства и филиалы во многих странах мира; активно участвуют в процессах слияния и поглощения в целях укрупнения. Так, за период с 2003 г. по 2006 г. объем иностранных ценных бумаг во владении инвесторов США вырос почти в два раза (с 3,1 трлн долл. до 6 трлн долл.)

Несмотря на некоторый откат финансовой глобализации, наблюдаемый после кризиса, этот процесс в недалеком будущем, скорее всего, вновь интенсифицируетс. Среди отмеченных факторов распространения системного риска следует обратить особое внимание на возрастающее значение рынка деривативов. Совокупная стоимость открытых позиций (по стоимости базисных активов) всех внебиржевых производных инструментов с декабря 1999 г. по июнь 2014 г. выросла в 7,8 раза (с 88,2 трлн долл. до 691,5 трлн долл.), а стоимость открытых позиций (по стоимости базисных активов) фьючерсов и опционов, 63 торгуемых на организованных рынках, с декабря 1999 г. по сентябрь 2014 г. - в 5,8 раза (с 13,5 трлн долл. до 77,9 трлн долл.).

Действительно, как показал опыт глобального кризиса 2008-2010 гг., на внебиржевом рынке производных инструментов сформировались самостоятельные источники системного риска, отличные от кредитно- банковских по своему механизму, но не менее опасные. Таким образом, регуляторы по всему миру столкнулись с новым для себя вызовом: стало необходимым оценивать не только риски каждой линии бизнеса, но и их потенциальное воздействие на совокупные позиции финансового конгломерата. Однако в связи с различиями в стандартах учёта, бизнес- моделях, профилях риска, каналах дистрибуции и других существенных характеристиках в различных финансовых секторах их специализированные регуляторы в принципе не могли адекватно отреагировать на этот вызов, и часть институтов, операций и продуктов фактически оказалась вне всякого регулирования, что, несомненно, явилось одной из причин глобального финансового кризиса 2008-2010 гг.

Значение устранения системного риска в иерархии целей регулирования финансовых рынков увеличивается, а борьба с ним становится необходимым условием эффективности регулирования. Соответственно изменяются и требования к регулятивным институтам, во многом предопределяя постепенный переход к новой философии регулирования финансовых рынков - мегарегулированию.

При этом мегарегулирование не является единственно возможным ответом на современные процессы финансовой конгломерации, интенсифицирующие системные риски. В рамках традиционной отраслевой модели регулирования применялись два надзорных подхода - институциональный и функциональный, призванные обеспечить контроль за деятельностью финансовых конгломератов.

Институциональный подход в проведении надзора предполагает ориентацию на финансовую организацию определенного типа как на юридическое лицо, правовой статус которого (коммерческий банк, брокер- дилер, страховая организация и др.) предопределяет тот надзорный орган, который будет заниматься всеми аспектами надзора и контроля в отношении этой организации.

В рамках функционального подхода поднадзорность финансовой организации предопределяется теми видами деятельности, которые она осуществляет, и теми сделками, которые она заключает, безотносительно ее правового статуса, т.е. у каждого вида деятельности может быть свой «функциональный» регулятор.

В качестве альтернативы указанным подходам в рамках традиционной отраслевой системы регулирования со временем сформировались два новых подхода - интегральный и «twin peaks», представляющие собой уже принципиально иную регулятивную модель - модель мегарегулирования.

Интегральный подход предполагает, что существует единый универсальный регулятор, который осуществляет все функции надзора и контроля (включая контроль за обеспечением стандартов ведения бизнеса) в отношении поднадзорных организаций, представляющих все секторы и виды деятельности на финансовом рынке. Органы регулирования, распространяющие свои полномочия на все сегменты финансового рынка, за исключением (или частичным исключением) кредитных организаций, также чаще всего называются мегарегуляторами.

Подход «twin peaks», основываясь на функциональном разделении регулирования по отдельным целям, опирается на иные принципы. Он предполагает распределение регуляторных (надзорных) функций между двумя регуляторами: один осуществляет надзор в части безопасности и устойчивости (макропруденциальный и микропруденциальный надзор), а другой фокусируется на контроле за обеспечением стандартов ведения бизнеса. В частности, в соответствии с этим подходом в большинстве видов финансовой деятельности вводится разделение между обслуживанием крупных и мелких (розничных) клиентов, с передачей последнего вида деятельности под надзор регулятора, отвечающего за обеспечение стандартов ведения бизнеса.