Правовые основы отношений, возникающих между государствами и их органами, осуществляющими деятельность в сфере контроля над терроризмом

Главы государств обменялись мнениями по военно-политической обстановке в зоне действия Договора о коллективной безопасности и обсудили меры по дальнейшему повышению эффективности Организации.

На пленарном заседании были рассмотрены и одобрены документы по развитию политического, военного сотрудничества и противодействию новым вызовам и угрозам, а также организационные вопросы.

Также подписано Решение СКБ о восстановлении членства Республики Узбекистан в ОДКБ.

В блоке документов политического сотрудничества президенты подписали Декларацию государств-членов ОДКБ о дальнейшем совершенствовании и повышении эффективности деятельности Организации, утвердили Приоритетные направления деятельности Организации на предстоящий год, Заявление ОДКБ на Конференции ООН для обзора прогресса, достигнутого в осуществлении Программы действий по предотвращению и искоренению незаконной торговли стрелковым оружием легкими вооружениями во всех аспектах и борьбе с ней. Накануне министры иностранных дел в пределах своей компетенции рассмотрели и утвердили ряд документов, в том числе План консультаций по вопросам внешней политики, безопасности и обороны на ближайший год.

В рамках развития военной составляющей ОДКБ, главы государств утвердили документы по совершенствованию деятельности Коллективных сил быстрого развертывания центральноазиатского региона коллективной безопасности и другие документы.

В числе приоритетных направлений деятельности ОДКБ на сессии рассматривались меры по наращиванию сотрудничества в противодействии современным вызовам и угрозам, в первую очередь, международному терроризму, воинствующему экстремизму и распространению наркотиков.

Секретари советов безопасности на своем заседании 22 июня рассмотрели конкретные вопросы взаимодействия в этой сфере между государствами-членами Организации.

ОДКБ занимает свою нишу в сложной конфигурации международных отношений на постсоветском пространстве, располагая при этом рядом преимуществ. Во-первых, это единственная в регионе военно-политическая структура безопасности, имеющая необходимый организационный, нормативный и политический инструментарий для противодействия существующим угрозам и вызовам. Во-вторых, в ОДКБ наработан неплохой опыт практического сотрудничества в сфере внешней политики, борьбы с терроризмом и наркоугрозой. Все это выводит Организацию на лидирующие позиции в вопросах обеспечения безопасности, позволяет ей стимулировать военно-политическое сотрудничество на постсоветском пространстве, объединяя вокруг себя другие заинтересованные страны региона. Ведь не секрет, что многие документы и решения СНГ по вопросам безопасности подписаны и реализуются только государствами-членами ОДКБ. Они задают тон деятельности ряда профильных органов, созданных в рамках Содружества.

ОДКБ ведет линию и на активизацию своих рабочих связей с другими интеграционными структурами, действующими в евразийском регионе, прежде всего, с ЕврАзЭС и ШОС, с которыми интересы, цели и задачи Организации пересекаются и тесно переплетаются.

С преобразованием Договора о коллективной безопасности в полноценную региональную структуру безопасности ускорилось успешное встраивание ОДКБ в современную архитектуру международных отношений. Организация была зарегистрирована в Секретариате ООН, получила статус наблюдателя в Генассамблее ООН.

В своей международной деятельности ОДКБ отдает приоритет взаимодействию с политическими структурами ООН. Генеральный секретарь ОДКБ регулярно участвует в организуемых встречах с руководителями региональных организаций. Организация была представлена и на проводившихся под эгидой ООН международных конференциях по вопросам безопасности, урегулирования конфликтных ситуаций и пр. ОДКБ, единственная из организаций постсоветского пространства, включена в состав Постоянного комитета, учрежденного для координации усилий ООН и региональных организаций. Установлены официальные контакты с Контртеррористическим комитетом Совета безопасности ООН, представители ОДКБ регулярно участвуют в его заседаниях. С Исполнительным директоратом КТК прорабатываются вопросы конкретного сотрудничества. ОДКБ активно взаимодействует с ОБСЕ и ее подразделениями - Антитеррористическим управлением, Форумом по сотрудничеству в области безопасности, Центром ОБСЕ по предотвращению конфликтов. Генеральный секретарь ОДКБ участвует в ежегодных заседаниях СМИД ОДКБ. В рамках многовекторной политики по налаживанию диалога и сотрудничества с различными и международными организациями, занятыми в сфере безопасности, со стороны ОДКБ были сделаны соответствующие предложения и НАТО, от которой мы все еще ждем адекватной реакции.

Однако, следует признать, что достигнутый в рамках ОДКБ уровень взаимодействия, степень его эффективности пока не во всем отвечает требованиям современной геополитической обстановки, не может в полной мере удовлетворить потребности государств-членов в обеспечении их национальной безопасности. С тем, чтобы вывести ОДКБ на должный уровень сотрудничества, имеется в виду реализация практических мер по созданию комплексной системы вспомогательных органов ОДКБ и соответствующих коллективных сил и средств, включающей многосторонние вспомогательные органы ОДКБ по координации антитеррористической и антинаркотической деятельности, совместному противодействию нелегальной миграции, силы чрезвычайного реагирования для оказания помощи на случай техногенных и природных катастроф, миротворческие силы Организации, а также региональные антитеррористические структуры. Задействуя их, мы получим значительные дополнительные ресурсы и возможности для адекватного реагирования на любые возникающие изменения в военно-политической ситуации в регионе и мире. Речь в первую очередь идет о дальнейшем повышении эффективности координации деятельности спецслужб, правоохранительных органов государств-членов по пресечению террористических акций, о наращивании совместного контртеррористического потенциала в формате ОДКБ. В дополнение к уже существующим рабочей группе по терроризму и экстремизму и Координационному совету руководителей антинаркотических подразделений сейчас предлагается создать в качестве рабочего органа ОДКБ Комитет руководителей спецслужб и правоохранительных органов по противодействию терроризму в составе руководителей министерств внутренних дел, органов безопасности, разведок пограничных служб, что позволило бы обеспечить должную скоординированность действий разнопрофильных ведомств государств-членов, позволило бы успешно планировать и проводить комплексные операции по антитеррору. Другое новое направление в работе по противодействию терроризму - в возможном формировании региональных коллективных антитеррористических сил ОДКБ для оперативного реагирования на террористические и экстремистские проявления.

При разработке комплексного подхода к созданию многофункционального механизма по поддержанию безопасности и стабильности в зоне ответственности ОДКБ придается должное значение формированию необходимого коллективного инструментария по предупреждению, минимизации и ликвидации последствий крупных природных и техногенных катастроф, крупномасштабных эпидемий, других чрезвычайных ситуаций, угрожающих безопасности и жизнеспособности государств-членов. В этих целях предлагается создать в качестве вспомогательного органа ОДКБ Координационный совет по чрезвычайным ситуациям и Коллективные силы чрезвычайного реагирования в составе полицейских подразделений, контингентов спасателей по линии МЧС, санитарно-эпидемиологических отрядов. Важное место в разрабатываемых планах по усилению взаимодействия государств-членов в сфере безопасности занимают вопросы налаживания эффективного сотрудничества в сфере пограничной политики. Первоочередной проект на этом направлении - разработка и заключение соглашения о совместных мерах при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах ОДКБ, что обеспечит правовую основу для взаимодействия по нейтрализации и отражению внешних террористических угроз.

Важным элементом создаваемой универсальной системы реагирования на современные вызовы и угрозы должен стать миротворческий потенциал ОДКБ. Уже готов для рассмотрения в органах ОДКБ пакет документов по миротворчеству, включая соглашение о миротворческой деятельности, создание в формате ОДКБ Коллективных миротворческих сил.

По-прежнему органично встроены в механизм ОДКБ по вызовам и угрозам военные структуры Организации, которые также находятся в процессе перестройки и совершенствования в соответствии с Планом коалиционного военного строительства на период до 2010 года и последующую перспективу.

Важнейшим мероприятием в военной сфере должно стать создание Объединенной (коалиционной) группировки войск (сил) в Центральноазиатском регионе коллективной безопасности, что должно иметь и действенный политический эффект в плане поддержания стабильности в регионе и нейтрализации угрозы террористических вылазок со стороны афганских талибов, которые вновь набирают силу и становятся реальной опасностью.

На достижение цели центральноазиатской стабильности направлены наши усилия по укреплению и совершенствованию Коллективных сил быстрого развертывания для ЦАР в составе 10 батальонов (около 4 тыс. чел.) от Казахстана, Кыргызстана, России и Таджикистана (в дальнейшем - и от Узбекистана), которым придается и антитеррористический потенциал.

Будет продолжена и акцентирована линия на создание в формате ОДКБ единого пространства безопасности, ключевым элементом которого должно стать тесное взаимодействие, взаимопроникновение, совместимость и взаимодополняемость как существующих, так и вновь создаваемой Центральной Азии региональных систем коллективной безопасности, которые в своей совокупности должны обеспечивать оперативное коллективное реагирование на возникающие вызовы и угрозы, в т.ч. в режиме трансрегионального взаимодействия.

Указанные выше планы, проекты и осуществляемые организационные меры имеют своей целью, прежде всего, налаживание и усиление практического сотрудничества на всех уровнях, организацию и проведение совместных операций, рациональное использование имеющихся в формате ОДКБ ресурсов взаимодействия в политической и военной областях, в работе по вызовам и угрозам.

Практически значимой сферой нашего взаимодействия в формате ОДКБ становится сейчас информационное противодействие современным вызовам и угрозам. Разработан и проходит согласование в государствах-членах План мероприятий по информационному противодействию, развивает свою деятельность созданный под эгидой ОДКБ в 2004 г. на постоянной основе Международный антитеррористический Медиафорум.

Таким образом, можно констатировать: ОДКБ располагает всей необходимой организационной и нормативной базой для эффективного выполнения стоящих перед ней задач. И в этом плане важно добиваться повышения исполнительной дисциплины, усиления ответственности и инициативности в выдвижении новых, перспективных проектов сотрудничества, углублении интеграционных процессов.

Нужно, чтобы у всех государств-членов была уверенность в том, что их национальные интересы могут быть намного надежнее защищены с опорой на коллективные усилия, совместные скоординированные действия. Каждое государство-член должно заслуженно рассчитывать на политическую и морально-психологическую поддержку со стороны своих партнеров и союзников в ситуациях, наносящих ущерб его суверенитету, международному престижу.

4 июля 1999 года в г. Минске был подписан Договор о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом. Участниками данного Договора в тот период были Азербайджан, Армения, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан.

В данном Договоре было дано достаточно подробное определение терроризма, впервые вводилось понятие «технологический терроризм», к которому относится совершение таких действий, как использование или угроза использования ядерного, радиологического, химического или бактериологического оружия или его компонентов «в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения, оказания воздействия на принятие решений органами власти, для достижения политических, корыстных или любых иных целей, финансирование или участие в качестве подстрекателя, сообщника или пособника лица, которое совершает или пытается совершить такое преступление» [124].

Дополнительно в рамках Содружества Независимых Государств был заключен Договор о порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на территориях государств-участников СНГ.

21 июня 2000 года Советом глав государств-участников СНГ была утверждена Программа по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 года. В рамках реализации данной Программы 1 декабря 2000 года Совет глав государств СНГ принял решение о создании Антитеррористического центра (АТЦ) - постоянно функционирующего специального органа, предназначенного для координации взаимодействия специальных служб и органов безопасности стран-участниц СНГ в борьбе с международным терроризмом и экстремизмом.

Перед Антитеррористическим центром был поставлен ряд задач, среди которых наиболее важными являются следующие:

- обеспечение координации взаимодействия компетентных органов государств Содружества в борьбе с международным терроризмом;

- формирование специализированного банка данных и анализ поступающей информации о состоянии, динамике и тенденциях распространения международного терроризма;

- координация взаимодействия в процессе проведения антитеррористических мероприятий по решению Совета глав государств Содружества, а при необходимости и пол поручению глав заинтересованных государств СНГ;

- разработка модельных законодательных актов, нормативных документов, а также международных договоров, затрагивающих вопросы борьбы с терроризмом и экстремизмом.

18 апреля 2001 года Советом руководителей органов безопасности и специальных служб государств - участников СНГ было принято решение о создании Оперативной группы АТЦ СНГ по центральноазиатскому региону с местом дислокации в г. Бишкек Кыргызской Республики. Впоследствии, решением глав государств Содружества с 7 октября 2002 года группа переименована в отделение АТЦ.

За годы, прошедшие со времени создания Антитеррористического центра, реализованы многие инициативы государств-участников Содружества, согласованы механизмы взаимодействия силовых структур и специальных служб при возникновении тех или иных террористических угроз.

Вместе с тем, накопленный опыт работы Антитеррористического центра СНГ показывает, что еще остаются нерешенными отдельные вопросы совместного участия в контртеррористических мероприятиях, что не позволяет использовать имеющийся потенциал данного органа в полном объеме.

Например, Положение об Антитеррористическом центре СНГ не содержит механизмов практической реализации мероприятий по предупреждению и пресечению террористических актов и совместного использования вооруженных сил нескольких государств на территории определенной страны-участницы Содружества.

Конечно же, решение имеющихся проблем в деятельности Антитеррористического центра требует длительного процесса согласования различных вопросов. Однако практика реализации подобных ОДКБ масштабных проектов показывает, что решение наиболее сложных с точки зрения согласования вопросов, во многом зависит от политической воли руководителей государств. В то же время отдельные исследователи весьма скептически оценивают данную возможность.

Так, профессор В.Е. Петрищев отмечает: «Можно, конечно, представить утопическую ситуацию, при которой верховные власти всех государств решат совместно бороться с международным терроризмом, опираясь на некие общечеловеческие ценности. Однако к каким последствиям в области практической политики ведет подход, когда во главу угла ставят не интересы собственной страны, а «общечеловеческие» идеалы, мы знаем из урока собственной новейшей истории.

В реальной жизни государственные деятели, болеющие за благополучие собственной страны и своего народа, формируют политику, отталкиваясь именно от национальных интересов. При этом методы практической ее реализации вовне могут принимать самые циничные формы» [125, с.195].

В современных геополитических условиях значительную роль в деле предупреждения терроризма и борьбы с ним играет Шанхайская организация сотрудничества (ШОС).

Созданная как «Шанхайская пятерка», данная структура превратилась сегодня в крупную региональную организацию, деятельность которой направлена на поддержание безопасности и стабильности в регионе, совместное противостояние угрозам, исходящим от международного терроризма, этнического сепаратизма и религиозного экстремизма.

К деятельности ШОС проявляют интерес и изъявляют стремление вступить в члены организации Индия и Иран.

Участниками ШОС принята Шанхайская конвенция по борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 года, которая устанавливает, что перечисленные явления представляют угрозу международному миру и безопасности, развитию дружественных отношений между государствами, а также осуществлению основных прав и свобод человека.

В развитие Конвенции государствами-участниками ШОС принят ряд документов, среди которых Декларация Глав государств - членов Шанхайской организации сотрудничества, принятая 7 июня 2002 года в г. Санкт-Петербурге, «Соглашение об обеспечении защиты секретной информации в рамках региональной антитеррористической структуры Шанхайской организации сотрудничества», «Проект Соглашения о банке данных Региональной антитеррористической структуры Шанхайской организации сотрудничества».

В последнем документе, в частности, отмечается, что «Государства - члены Шанхайской организации сотрудничества преисполнены решимости активизировать сотрудничество в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, организованной преступностью, незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также оружия. Они рассматривают эти явления как транснациональные угрозы, эффективное противодействие которым может быть организовано только коллективными усилиями международного сообщества» [126].

16 июня 2004 года Президентом Республики Казахстан утверждено «Соглашение об обеспечении защиты секретной информации в рамках региональной антитеррористической структуры Шанхайской организации сотрудничества».

17 июня 2004 года в г. Ташкенте состоялось открытие Исполнительного комитета Региональной антитеррористической структуры ШОС в г. Ташкенте.

Значительную роль в построении региональной системы безопасности и противодействия терроризму играет Совещание по взаимодействию и мерам доверия в Азии, первый саммит которого состоялся летом 2002 года в г.Алматы.

Как говорится в итоговом документе Алматинского саммита, «государства-члены СВМДА безусловно и однозначно осуждают терроризм во всех его проявлениях, а также осуждают его поддержку или молчаливое признание, равно как и неспособность прямо осудить терроризм».

Нереализованный потенциал в налаживании взаимодействия в сфере борьбы с терроризмом имеется у Казахстана и других государств региона в рамках Организации Центрально-Азиатского сотрудничества (ОЦАС), объединяющей Казахстан, Узбекистан, Таджикистан и Кыргызстан. По линии данного межгосударственного объединения регулярно обсуждаются вопросы о гармонизации национальных законодательств в сфере борьбы с терроризмом и экстремизмом, о налаживании полноценного сотрудничества.

В соответствии с решением глав государств - участников Организации Центрально-Азиатского сотрудничества в 2002 году создано Совещание руководителей служб безопасности и силовых структур государств - членов ОЦАС, предусматривающее совместную борьбу с международным терроризмом, религиозным экстремизмом, транснациональной оргпреступностью и незаконным оборотом наркотиков.

Таким образом, процесс консолидации усилий государств СНГ в борьбе с терроризмом развивается достаточно динамично.

В то же время, несмотря на казалось бы успешное развитие сотрудничества стран СНГ в рамках различных региональных организаций, еще имеется немало резервов для ее активизации. В качестве основных направлений сотрудничества государств СНГ, которые остаются не до конца реализованными, на наш взгляд, можно выделить:

- выработка единых научно-обоснованных подходов к оценке действий, подпадающих под террористические;

- принятие совместно подготовленных договоров в рамках Содружества Независимых Государств, учитывающих современные реалии международной обстановки в сфере борьбы с терроризмом, поддерживаемых всеми участниками соглашений и совершенствование уже имеющихся;

- применение согласованных санкций в отношении тех стран, которые идеологически и материально поддерживают террористические организации, предоставляют свою территорию для укрывательства террористов;

- привлечение возможностей сотрудничества государств в правоохранительной сфере, путем нахождения оптимальной комбинации участия силовых структур и национальных систем обеспечения безопасности в борьбе с международным терроризмом, укрепления взаимосвязи между ними.

Однако данные направления сотрудничества государств могут быть эффективными и способствовать искоренению терроризма лишь в том случае, если оценка действий террористов не будет увязываться с заявленными ими политическими мотивами, и ко всем террористам будет применяться единый стандарт преступной природы их действий. Что, впрочем, ни в коей мере не умаляет важности решения правительствами политических, экономических и социальных проблем, в большинстве случаев являющихся причиной террористических акций.

Очевидно, что решение проблемы терроризма важно не только для стабильного развития какой-либо отдельной страны, но и для всего Содружества. Борьба с этим явлением должна проводиться с использованием возможностей всех заинтересованных государств, с привлечением к этому имеющихся сил и средств.

Важность данного вопроса находит широкое понимание среди большинства лидеров государств. В частности, как отмечает Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев: «….раз уж мы признаем международный, интернациональный характер современного терроризма и экстремизма, то мы также должны признать эффективность только и именно международной координации в борьбе с этими явлениями, представляющими угрозу для региональной и глобальной безопасности мирового сообщества» [119, с.40].

К большому сожалению, несмотря на заключенные между отдельными государствами на международном, региональном, а зачастую и двустороннем уровнях соглашения, договоры, конвенции и прочие межгосударственные акты, сотрудничество стран в вопросах борьбы с терроризмом находится еще не на должном уровне. По нашему мнению, основными причинами этого являются:

1) отсутствие четких механизмов практической реализации имеющихся соглашений у договаривающихся сторон. К сожалению, государства зачастую не готовы обеспечить исполнение принятых соглашений вследствие того, что они могут идти в противоречие с внутренним законодательством договаривающейся страны. По этой причине при подписании соглашений представители государств часто делают оговорки по тем или иным пунктам соглашения, которые их не устраивают;

2) различный подход государств к оценке тех или иных действий, которые одними признаются как террористические, а другими - как стремление к национальной независимости, борьба за демократические свободы. Подтверждением этому служат многочисленные дефиниции терроризма и подходы к его классификации, существующие как в научной литературе, так и в международных соглашениях;

3) желание государств в первую очередь защитить свои интересы и в этой связи преобладание национальных интересов над межнациональными. Как справедливо отмечает В.Е. Петрищев: «Эти интересы у различных стран не только не совпадают в полном объеме, но и могут быть противоположными. Это - объективный факт, его необходимо учитывать» [125, с.195].

Подобного же мнения придерживается В.Ф. Антипенко. «Практика международной жизни указывает, что государства, заботясь о суверенитете, в ряде случаев весьма неохотно идут на заключение международных соглашений, выполнение которых требовало бы от них внесения значительных изменений в свое внутреннее законодательство» [9, с.646];

4) боязнь вызвать отрицательный резонанс в мировом сообществе, имеющими место провалами в проводимой внутренней политике. Подписывая соглашения, государства принимают на себя определенные обязательства, неисполнение которых может вызвать неоднозначную оценку со стороны международных организаций, а в ряде случаев и прямое давление;

5) объективная невозможность со стороны государства, вследствие общего состояния развития экономики, реализовать согласованные нормы на практике.

Как известно, реализация принимаемых норм, тем более, если для этого необходимо внесение дополнительных изменений в национальное законодательство - это дело дорогостоящее, требующее значительных материальных затрат, и не каждое государство готово позволить себе такое, даже если на это есть желание. Косвенным свидетельством этому служит то, что не все государства Содружества Независимых Государств ратифицировали имеющиеся 12 международных актов, касающихся вопросов борьбы с терроризмом;

6) скрытое бойкотирование чиновниками принимаемых решений. Как уже отмечалось, отдельные эксперты, политики, государственные чиновники, сотрудники спецслужб и военные действуют в режиме секретности не столько в общих, государственных, сколько в своих собственных интересах. Последние заключаются в сохранении их полномочий и привилегий.

Учитывая изложенное, повышению эффективности взаимодействия будет способствовать подготовка новых международных договоров, регламентирующих ранее не учитываемые аспекты терроризма и организации борьбы с ним. В частности, до сегодняшнего дня отсутствует согласованная позиция государств относительно критериев отнесения той или иной организации к террористической, механизма объявления её таковой и применения в отношении таких организаций необходимых санкций правового характера.

Кроме того, избирая полем своего регулирования лишь тот сегмент терроризма, который связан в основном с объективной стороной противоправных действий террористов, международно-правовые акты оставляют без должного внимания те политические, социальные и экономические аспекты международных отношений, которые порождают и усиливают террористические процессы во всем их многообразии и сложности.

Важным элементом региональной системы СНГ по борьбе с терроризмом является институт обмена необходимой информацией между правоохранительными структурами и спецслужбами государств по предмету сотрудничества.

Говоря о значимости взаимодействия специальных антитеррористических формирований в рамках региональной системы СНГ по борьбе с терроризмом, следует указать на такое новое направление сотрудничества, как проведение совместных учений.

Так, стороны по взаимному согласию и на основе отдельных договоренностей проводят совместные учения специальных антитеррористических формирований и на взаимной основе организовывают стажировку представителей другой стороны в своих национальных антитеррористических подразделениях. Как известно, в последние годы проведены совместные учения «Юг-Антитеррор-2001», «Юг-Антитеррор-2002», «Азов-Антитеррор-2003», «Запад-Антетеррор-2004», «Каспий-Антитеррор-2005».

Региональная система СНГ по борьбе с терроризмом строится на основе равенства всех ее участников. Весь комплекс специальных мероприятий по пресечению терроризма проходит надлежащие стадии согласования с выходом на взаимоприемлемое решение.

Эффективный режим взаимодействия, сформировавшийся в региональной системе СНГ по борьбе с терроризмом, получил свое развитие в Соглашении о сотрудничестве министерств внутренних дел в борьбе с терроризмом от 8 сентября 2000 года.

Участниками Соглашения явились министерства внутренних дел Азербайджана, Армении, Грузии, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, России, Таджикистана, Узбекистана, Украины. В постановочном плане зафиксировано, что стороны осуществляют сотрудничество в вопросах предупреждения, выявления, пресечения и расследования актов терроризма.

Практическое воплощение вопросы взаимодействия правоохранительных структур государств находит также в вопросах задержания и экстрадиции лиц, причастных к террористическим организациям, незаконным вооруженным формированиям. Так, по сообщениям спецслужб Казахстана, установлены и экстрадированы в Узбекистан, Россию, Турцию 5 лиц, в отношении еще 5 преступников завершаются процедурные вопросы [127]. Все экстрадированные разыскивались в своих странах как лица, виновные в совершении террористических актов либо за участие в незаконных бандформированиях и организациях, отнесенных к террористическим.

В современных условиях, стремясь к построению принципиально нового суверенного и демократического государства, Республика Казахстан не может и не должна оставаться в стороне от процессов, происходящих в центральноазиатском регионе и мировом сообществе, так как устойчивое и безопасное развитие Казахстана во многом зависит от них. И в этой связи обоснована точка зрения М.М. Тажина, который отмечает, что «национальная безопасность Казахстана становится зависимой от процессов реальной интеграции страны в мировые и региональные системы безопасности» [1128, с.7].

Казахстан всегда был и остается сторонником активизации сотрудничества силовых ведомств с аналогичными структурами государств, граничащих с республикой.

Для повышения эффективности такого сотрудничества одной из первостепенных задач должно стать совместное с центральноазиатскими странами пресечение деятельности радикальных религиозных и националистических группировок.

Соответствующим силовым структурам Казахстана необходимо проработать и реализовать схему проведения совместных операций с другими странами региона по пресечению деятельности террористов и религиозных экстремистов.

Спецслужбам необходимо наладить взаимодействие с соответствующими органами Кыргызстана, Таджикистана, России и Узбекистана по созданию общей базы данных об организациях и клерикальных центрах, пропагандирующих идеи религиозного экстремизма; их месторасположении и устремлениях; об их лидерах и членах; тактике и методах деятельности; источниках финансирования; используемых средствах и центрах подготовки экстремистов.

Следует наладить оперативный обмен информацией со специальными службами соседних стран и о готовящихся террористических акциях и деятельности экстремистов, о возможном пресечении государственных границ и т.д.

Странам-участницам Содружества Независимых Государств необходимо разработать межгосударственные комплексные (координационные) целевые программы, которые позволят обеспечить проведение мероприятий, различных по характеру и содержанию, но объединенных общностью конкретных целей и задач в сфере борьбы с террористическими проявлениями.

Анализируя современное состояние взаимодействия между силовыми структурами и спецслужбами стран Содружества Независимых Государств, можно констатировать, что еще остаются многие проблемы, решение которых способствовало бы повышению результативности данного процесса.

Во-первых, необходимо образовать единую межгосударственную специализированную базу данных, в которой были бы сосредоточены сведения по конкретным регионам и государствам о лицах, причастных к различного рода террористическим и экстремистским движениям, силах, средствах, методах, каналах связи, финансовых операциях действующих террористических и экстремистских организаций.

Пока же государства под различными предлогами неохотно идут на создание подобной базы данных, ограничиваясь сбором сведений в своих силовых структурах, либо направляя в общую базу данных дозированный объем информации.

Во-вторых, - это своевременность обмена информацией между компетентными органами государств. Проблема заключается именно в своевременной ее передаче заинтересованной стороне. Существующие препоны в национальных законодательствах, процедурные моменты в вопросах согласования, волокита, бюрократизм чиновников и прочее, зачастую создают трудности с передачей информации.

В-третьих, налаженный уровень взаимодействия между силовыми структурами и специальными службами государств на участках соприкосновения государственных границ. Тем более что государственная граница всегда занимала и занимает важное место в деятельности спецслужб сопредельных стран, прежде всего, как объект нелегального преодоления с целью проникновения на территорию другого иностранного государства.

Целесообразно организовать проведение регулярных встреч между правоохранительными структурами заинтересованных стран, согласованных мероприятий по выявлению, предупреждению и пресечению функционирования террористических организаций, деятельность которых носит международный характер.

Ни одно контртеррористическое подразделение не может выжить без своевременной и точной информации и разведывательных данных о своем противнике. Современные компьютерные технологии как раз предоставляют возможность сбора и анализа неограниченного числа информации относительно террористических организаций, их членов и характеристик.

Повышению эффективности взаимодействия будет способствовать и согласованная позиция стран Содружества Независимых Государств по внесению предложений по совершенствованию существующих международных соглашений, в частности таких, как Конвенция ООН по борьбе с бомбовым терроризмом, Международная конвенция по борьбе с финансированием терроризма, Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов и других. Тем более что сегодня «эскалация терроризма обусловливается неэффективностью международно-правовых актов, принимаемых в сфере борьбы с терроризмом» [9, с.8].

Практика показывает, что для прикрытия истинных намерений, финансовые средства террористических организаций, радикальных экстремистских группировок могут направляться на строительство школ и больниц, поддержку развиваемых в государстве социальных программ, оказание материальной адресной помощи малоимущим и незащищенным слоям населения и другую подобного рода благотворительную деятельность. Основная цель всей этой «благотворительности» - привлечение в свои ряды новых сторонников.

Значительные средства тратятся также на организацию вербовки, боевую подготовку собственных ударных отрядов и наемников, на создание современной материально-технической базы (компьютерное обеспечение, связь, транспорт и современное оружие). В том и заключается проблема, что выявление истинных целей спонсирующей и спонсируемой стороны часто затуманены, сбор средств террористической организацией ведется часто под благовидными предлогами и, как правило, через третьи организации. И хотя доказывание расходования средств на уже совершенный или приготовляемый теракт (то есть финансирования как формы соучастия в конкретном преступлении) исключительно затруднено в связи с секретным характером соответствующих финансовых операций, однако оно представляется возможным с помощью имеющегося в наличии в любом уголовно-процессуальном законодательстве набора процессуальных действий, а также в рамках стандартных форм взаимной правовой помощи по уголовным делам.

Сегодня перед всеми странами стоит поистине глобальная задача - пресечь саму террористическую деятельность, важную роль в существовании которой играет ее финансовая основа, дающая возможность терроризму, его людским и материальным ресурсам воспроизводиться и наращивать силу. Несомненно, ликвидировав финансовую основу терроризма, можно будет достичь сколь-нибудь положительных результатов в борьбе с этим явлением.

Как было отмечено в Заявлении Европейского союза на Четвертом специальном совещании КТК ООН с региональными организациями, проведенном в г. Алматы в январе 2005 года, «средства, с помощью которых они этим занимаются, охватывают широкий круг легальных и нелегальных операций. Терроризм часто финансируется за счет легально полученных доходов. Одним из крупных источников финансирования могут быть, например, благотворительные взносы, поэтому в последние годы работа неправительственных организаций стала подвергаться пристальному изучению.

Террористы и террористические организации могут также использовать неофициальные системы перевода денег. Кроме того, террористы часто зависят от доходов от преступлений. Многие лица, которые занимаются сбором средств для террористических организаций, все чаще сами также вовлечены в преступную деятельность. И сегодня деятельность террористов, как и обычных мошенников, и тех, кто занимается отмыванием денег, носит транснациональный характер и осуществляется через глобальные сети» [129].

Однако создание правовой базы не решает всей проблемы, поскольку для пресечения самой финансовой операции в пользу террористов необходима своевременная разведывательная информация об истинных целях и адресата операции.

Признаки «подозрительных операций», свидетельствующие об отмывании, в случае финансирования терроризма, как правило, играют несущественную роль. Основная задача по выявлению того, является ли данная конкретная операция, совершаемой в интересах террористов, ложится на плечи специальных служб и финансовой полиции государства. Но, принимая во внимание глобальные аспекты финансирования террористов, само государство и соответствующие структуры не обладают часто всей полнотой необходимых разведывательных данных, что препятствует эффективному выявлению и ликвидации международных каналов финансирования террористов. Помочь в решении данной проблемы может лишь повышение уровня сотрудничества между государствами на двусторонней и многосторонней основе.

Принимая во внимание ту основополагающую роль, которую играет в развитии современного терроризма финансирование его из негосударственных источников, особое значение приобретает выработка (в рамках реализации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма) практических мер по созданию эффективной системы контроля за финансовыми потоками, как на международном, так и на внутригосударственном уровнях.

О приоритетности данного направления международного сотрудничестве в борьбе с терроризмом свидетельствует Резолюция 1373 (2001), принятая Советом Безопасности ООН 28 сентября 2001 года, которая среди основных мер противодействия терроризму обозначила согласованные действия по пресечению его финансовых потоков [130].

Конкретные инициативы по выработке согласованных мер противодействия финансированию терроризма должны исходить от правоохранительных органов и финансовых структур. Учитывая это, очевидна необходимость налаживания систематического обмена с зарубежными партнерами информацией, касающейся деятельности террористических и экстремистских групп.

На международном уровне неоднократно подчеркивалось, что для успешной реализации международного мандата на ликвидацию терроризма исключительно важными являются вопросы уточнения юрисдикции государств, повышения их ответственности, устранения случаев произвольного отказа с их стороны в выдаче преступников, осуществления беспристрастного уголовного преследования непосредственно в запрашиваемом государстве (в том числе без требований материальной компенсации).

Нередко ссылки на ограничения во внутреннем законодательстве служат прикрытием определенных политических интересов и приоритетов.

В таких обстоятельствах, по точному выражению Л.Грина, представляется маловероятным, чтобы терроризм контролировался на универсальной основе до тех пор, пока международные организации или индивидуальные страны готовы применять двойные стандарты посредством чего они даруют легальность и респектабельность актам насилия, совершенным теми, кому они симпатизируют, особенно когда они могут представлять, выражаясь языком нового международного порядка, места самоопределения и независимости независимо от любых других принципов или обязательств. Никто не может ожидать от общественности осуждения таких актов, если средства массовой информации описывают их как героическую деятельность, полную очарования, наделяя ее большей респектабельностью путем отказа от термина «убийства» в пользу правового термина «казнь» [133, с.194-195].

Отдельные страны, не одобряющие в принципе террористическую тактику, и не желающие предоставлять террористам убежище, не склонны к публичному осуждению актов терроризма или к осуждению стран, предоставивших террористам помощь и убежище, на том основании, что такое осуждение могло бы обидеть другие страны, с которыми у них дружеские отношения.

В числе основных причин, объясняющих недостаточность международного сотрудничества в противодействии терроризму, отдельные исследователи также называют то обстоятельство, что определение и криминализацию терроризма, а также осуществление контртеррористических мер против террористов многие страны больше склонны считать делом политическим, а не юридическим: «большинство стран имеет более важные беспокоящие их проблемы, чем террористы, особенно чужие террористы. Если жизни могут быть спасены и временное спокойствие может быть получено путем освобождения нескольких заключенных, то не кажется необоснованным сделать это, несмотря на связанное с этим нарушение закона» [134, с.21].

К сожалению, на протяжении долгих лет идет работа над созданием Всеобъемлющей конвенции о борьбе с терроризмом, причиной чего являются разногласия между странами по различным аспектам оценки террористических проявлений. Тем не менее, в последнее время лидерами различных стран была выражена твердая решимость способствовать скорейшему окончанию работы над проектом рассматриваемой Конвенции, что будет способствовать унификации подходов стран в вопросах борьбы с терроризмом, большей согласованности и эффективности соответствующих международных действий.

Таким образом, в современных условиях обострения проблемы терроризма нет и не может быть альтернативы международному сотрудничеству различных стран в борьбе с этим опасным явлением. Терроризм является глобальной международной проблемой, поэтому и предпринимаемые меры должны носить согласованный международный характер.

Основная задача цивилизованных государств - если не искоренить полностью, то максимально пресечь саму террористическую деятельность, важнейшую роль в существовании которой играет ее финансовая основа, дающая возможность терроризму, его людским и материальным ресурсам воспроизводиться и наращивать силу.

Очевидно, что, выбив из-под ног террористических организаций такую основу, как финансовая, можно будет достичь сколь-нибудь желаемых результатов в борьбе с терроризмом.

Задачи по выявлению финансовых операций, совершаемых в интересах террористов, ложатся на плечи специальных служб и финансовой полиции государства. Но, принимая во внимание глобальные аспекты финансирования террористов, само государство и соответствующие структуры не обладают часто всей полнотой необходимых разведывательных данных, что препятствует эффективному выявлению и ликвидации международных каналов финансирования террористов. Помочь в решении данной проблемы может лишь повышение уровня сотрудничества между государствами на двусторонней и многосторонней основе.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В научной литературе существуют различные подходы к определению дефиниции терроризма и основания, по которым они даются. В то же время, в основе практически всех предлагаемых определений лежит признание того, что терроризм - это насилие. Однако, отождествляя терроризм с насилием, авторы не проводят четкую грань между ним и иными близкими, но далеко не идентичными понятиями. Именно поэтому важно определение места терроризма в системе координат насилия вообще.

Прежде всего, большинство предлагаемых определений связано с различными характеристиками терроризма по идейному мотиву. Почти ничего нового в понимание сути непосредственно терроризма и специфики методов противодействия ему они не привносят.

Определенную трудность для определения дефиниции терроризма и его классификации представляет собой вопрос соотношения политической и криминальной составляющей терроризма.

К проблеме определения дефиниции «терроризм» непосредственное отношение имеют и трудности с его классификацией. По аналогии с многообразием дефиниции «терроризм» в этом вопросе также существуют различные мнения. Существующее обилие классификаций отличается тем, что часто в одном ряду оказываются несопоставимые понятия. А в силу многообразия природы терроризма по различным основаниям можно выделить огромное количество разновидностей терроризма. Однако во многом это обилие отражает не специфические черты терроризма как социально-политического явления или же только ему присущие криминологические особенности, а общие для многих других явлений общественной жизни. Зачастую у авторов происходит подмена оснований классификации: в одних случаях речь именно о терроризме как о преступлении, в других - о терроризме как о форме политической борьбы. В действительности же необходимо исходить из того, что современное международное право не рассматривает государство в качестве субъекта преступления.

Другая часто допускаемая исследователями ошибка - недостаточное отграничение терроризма как формы насильственного разрешения конфликта, в результате чего ему приписываются основополагающие характеристики других форм насилия, в том числе легитимных.

Очевидно, что само насилие может выражаться как в форме политической борьбы, так и сугубо криминальной деятельности, при этом перечисленные формы не являются выведенными из единого основания, поэтому не могут быть сравнимыми и тем более противопоставляемыми понятиями. По нашему мнению, действия террористов связаны с применением насилия или угрозой насилия против лиц или вещей ради достижения политических целей, они направлены в первую очередь против структур, олицетворяющих власть.

Причина необоснованности отдельных классификаций, как представляется, лежит в попытке жестко увязать понятия «террор» и «терроризм» с понятиями «революция», «народно-освободительные движения», «агрессия», «война» и т.п.

Для определения наиболее значимых характеристик терроризма, очевидно, отправной точкой может стать положение, согласно которому «не все насилие это терроризм, но весь терроризм это насилие (физиологическое или психическое).

Можно сказать, что как социально-политическое явление терроризм представляет собой одну из форм насильственной политической борьбы, характеризующуюся крайним нигилизмом и цинизмом по отношению к общепринятым нормам морали и действующим нормам права.

На наш взгляд, терроризм целесообразно определить как осознанные действия лиц, организаций или государств с применением насилия (или угрозой такового), направленные в отношении преимущественно невоенных целей для психологического воздействия на государственные институты, население страны и достижение таким путем политических целей. Тогда как война, агрессия будут рассматриваться как использование насилия (или угроза такового) в отношении военных целей в целях оказание воздействия на вооруженные силы, службы безопасности и органы государственной власти и достижение таким путем политических целей.

Одним из вариантов решения проблемы выработки дефиниции терроризма может стать подготовка и согласование на уровне ООН перечня конкретных видов деятельности или деяний, которые международное сообщество считает неприемлемыми и которые могут рассматриваться как террористические.

Таким образом, от того, насколько четко и обоснованно будут проведены разграничения различных насильственных акций от террористических, зависит определение совокупности средств и методов, применяемых государством для разрешения конкретной конфликтной ситуации.

Одной из основных проблем, часто рассматриваемых в научной литературе и средствах массовой информации, обсуждаемых в политических кругах и среди «обывателей» - является то, что в ходе решения вопросов противодействия терроризму может быть нанесен ущерб основам демократии, могут быть ущемлены права человека, а в случае жесткой реакции со стороны государства демократические основы могут вообще быть отменены.

В случае борьбы с терроризмом очень много споров возникает по поводу ограничений возможного негативного влияния прессы на разрешение контртеррористической операции.

Варианты регламентации поведения средств массовой информации в подобных ситуациях могут быть самыми различными: от введения профессиональных кодексов поведения самим журналистским сообществом до неофициальных соглашений с правительством и жесткой регламентации в законе.

В законодательстве Республики Казахстан отсутствуют нормы, ограничивающие свободу слова в условиях проведения контртеррористической операции. В этой связи нами предлагается ввести запрет на распространение информации, раскрывающей специальные техническое приемы и тактику проведения контртеррористической операции; способной затруднить проведение контртеррористической операции и создать угрозу жизни и здоровью людей, оказавшихся в зоне проведения контртеррористической операции или находящихся за пределами указанной зоны; служащей пропаганде или оправданию терроризма и экстремизма; о сотрудниках специальных подразделений, членах оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией при ее проведении, а также о лицах, оказывающих содействие в проведении указанной операции. С учетом положений проанализированных выше международно-правовых норм в области ограничения свободы слова, а также с целью создания условий для эффективного противодействия действиям террористов, введение данной нормы представляется совершенно оправданным.

Опыт истории свидетельствует, что в обстановке военного времени или в периоды жесткого давления внешних сил (каковым можно назвать международный терроризм), в условиях осознанной большинством населения необходимости напряжения общих усилий по решению жизненно важных проблем всеобщее государственное регулирование и регламентирующий контроль, в том числе со стороны специальных служб, воспринимаются как неизбежная плата за выживание. И напротив, в ситуации нормального развития общества мобилизационные усилия власти и накладываемые ею на общество ограничения отражаются в сознании людей как произвол и ущемление их гражданских прав, что может вызвать резкий сбой в функционировании всей системы, включая механизм обеспечения безопасности. Следовательно, введение ограничений гражданских прав и свобод со стороны государства возможно, однако ограничения должны быть адекватны существующей угрозе, и в любом случае должны найти поддержку у большинства общества.

Для контроля над правомерностью использования спецслужбами исключительных полномочий и эффективной защиты прав граждан должна существовать четко отлаженная система контрольных механизмов -парламентских, судебных, надзорных, внутриведомственных и общественных. В противном случае, полная бесконтрольность государства, его непререкаемый авторитет во всех сферах жизнедеятельности, подкрепленные властью, силой и насилием, могут привести к деградации этого государства и его отчуждению от гражданского общества. Поэтому целесообразно изучить и проанализировать имеющийся мировой опыт организации борьбы с терроризмом и определить наиболее приоритетные направления в этом вопросе.