Правовые основы отношений, возникающих между государствами и их органами, осуществляющими деятельность в сфере контроля над терроризмом

Например, политолог Д. Сатпаев предлагает такую модель антитеррора, которая, по его мнению, «должна включать в себя шесть взаимосвязанных блоков:

1. Аналитический.

2. Информационно-просветительный: сотрудничество со СМИ; работа с религиозными конфессиями.

3. Антитеррористические тренинги для населения.

4. Правовой компонент (создание законодательной базы).

5. Научно-технический компонент: информационно-поисковая система (на основе биометрического анализа); голосовая фонотека представителей экстремистских и террористических организаций).

6. Силовой компонент (деятельность правоохранительных структур Казахстана)» [105, с.11].

Р.Е.Кайдаров предлагает собственную программу мер борьбы с терроризмом, которая, на его взгляд, должна включать следующие подразделы или блоки:

- правовые меры борьбы с терроризмом;

- общепредупредительные меры, в том числе и установление контроля над «рынками» оружия и других средств массового поражения;

- административно-режимные меры;

- специальные (оперативно-розыскные, технические и охранные) меры;

- предупреждение террористических проявлений [30, с.35-36].

Более детальный комплекс мер по противодействию терроризму предлагается О.М. Хлобустовым и С.Г. Федоровым, которые считают, что соответствующая стратегия должна включать [67, с.94]:

- противодействие - идеологическое, информационное, организационное, а также формированию у граждан террористических намерений и настроений;

- формирование в обществе не только устойчивого мнения о недопустимости террористических методов протеста, но и абсолютной невозможности каких-либо уступок террористам или соглашений с ними;

- противодействие - правовое, информационное, административное и оперативное - возникновению террористических (экстремистских) групп и организаций;

- недопущение приобретения лицами, вынашивающими террористические намерения, оружия и иных средств осуществления преступных действий;

- предупреждение террористических действий

- пресечение - оперативно-боевое, уголовно-правовое, - террористических действий на стадии их реализации.

Нам представляется, что данный список нуждается в совершенствовании, так как, будучи построенным по функциональному признаку, он включает ряд разнопорядковых по степени обобщенности действий (недопущение приобретения оружия входит в превентивную функцию соответствующих государственных органов, а информационное противодействие возникновению террористических групп уже предполагает формирование определенного негативного общественного мнения в государстве).

Более последователен в организации по единому признаку - задачам и сферам деятельности - Восьмой Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, который определил программу по контролю над террористическим насилием, включающую в числе основных направлений совершенствование международного сотрудничества в области борьбы с терроризмом, активизацию просвещения и расширение подготовки сотрудников правоохранительных органов; разработку программ общего правового просвещения и расширения осведомленности общественности (с привлечением СМИ); обеспечение эффективного контроля над оружием, боеприпасами и взрывчатыми веществами и другими опасными материалами; эффективную защиту свидетелей террористических актов, судей и других участников уголовного правосудия по делам о террористических актах; разработку руководящих принципов для СМИ применительно к освещению актов терроризма [106, с.73].

Попытку сформулировать содержание единой антитеррористической политики государства предприняли также Е.Г. Ляхов и А.В. Попов [38, с.55].

При всей несомненной многосторонности предлагаемого подхода, к недостаткам предложенной формулы можно отнести разнородность предлагаемых для ее построения оснований. В частности, она включает как принципы деятельности («сочетание секретности при проведении контртеррористических акций и операций с обеспечением гласности», «осуществление контроля в условиях национальной и международной законности» и др.), так и конкретные задачи («создание... и совершенствование... внутригосударственной институционной основы борьбы с терроризмом», «совершенствование законодательной и международно-правовой базы»).

Наиболее всеобъемлющий список контртеррористических мер был подготовлен Отделением ООН по контролю над наркотиками и предупреждению преступности (UN ОDССР) [107]. Причем основным достоинством данного списка является то, что он предлагает классификацию соответствующих мер.

В частности, среди них выделяются политические и управленческие, экономические и социальные, психологически-коммуникационно-образовательные, военные, судебные и юридические, полицейские и тюремные, разведывательные и секретные, другие меры.

Однако, на наш взгляд, и эта классификация не избежала основной ошибки: единое основание у нее отсутствует, она проведена одновременно и по предметному (сферы деятельности), и по функциональному (деление на компетентные органы, исполняемые ими функции) признакам. По нашему мнению, реализация любых мер по противодействию терроризму должна носить комплексный и целенаправленный характер - только в этом случае она принесет результаты.

Проанализировав имеющиеся подходы ученых к вопросу контроля над терроризмом и конкретные наборы контеррористических мер и суммируя их, на наш взгляд, можно предложить классификацию соответствующих мер по следующим основаниям:

- по сферам применения (законодательная, национальная безопасность, оборона, внешняя и внутренняя политика, уголовно-исполнительная политика, политика в области образования и средств массовой информации, взаимоотношения государства, общественно-политических и религиозных объединений, национальная политика);

- по субъектам исполнения (республиканские и местные органы законодательной, исполнительной и судебной властей, спецслужбы, правоохранительные органы, учреждения образования, средства массовой информации, общественно-политические объединения);

- по задачам (превенция, регулирование, репрессия);

- по функциям (прогнозирование, защита, предотвращение, выявление, пресечение, расследование, воспитание, поиск консенсуса (переговоры);

- по формам применения (политические, силовые).

Предложенные основания классификации призваны помочь проверить действующую нормативно-правовую основу в сфере борьбы с терроризмом с точки зрения полноты отражения в ней всех сфер применения, направлений контртеррористической деятельности государства, а также субъектов.

Несомненно, на разных этапах развития насильственного конфликта, в зависимости от его форм и интенсивности, государство может делать больший акцент на том или ином варианте ответа на терроризм и контроля развития ситуации, не исключая при этом иных составляющих всей совокупности мер противодействия. Но любая такая деятельность должна проходить в установленных законом рамках, ориентируясь на базовые демократические ценности, в противном случае стоимость ответа на терроризм будет куда больше, чем собственно его возможные последствия. В данной связи нельзя не согласиться с Полом Уилкинсоном, считавшим, что, «за исключением... вариантов, когда террористические группы сами принимают решение отказаться от насилия, нет обоснованных причин полагать, что тотальное искоренение террористического насилия в демократическом обществе реально. Это часть цены, которую мы должны платить за наши демократические свободы и некоторые могут выбрать злоупотребление этими свободами для целей разрушения демократии и некоторых других целей» [108]. Задача государства - охранять эти демократические свободы эффективно, используя пропорциональные и своевременные меры предупреждения, пресечения и разрешения насильственного конфликта.

Для пресечения, а также предупреждения путем сдерживания терроризма основной метод государства - сила закона. Впрочем, закону в правовом обществе должны подчиняться и все остальные методы контроля терроризма - и превентивный, и репрессивный. В последнем случае это тем более актуально, что репрессия, наказание является основной целью государства и функцией соответствующих его институтов. Но в обычной жизни (не связанной с широкомасштабной кампанией насилия, требующей адекватно жестких мер), мы, выражаясь словами Джульет Лодж, «озабочены не тем, как и почему правительства решают бороться с терроризмом при помощи силы, но больше теми усилиями, которые они предпринимают для улучшения процедур по обеспечению уголовного преследования подозреваемых в терроризме» [4, с.3].

Репрессивный метод заключается в том, что законодательная и правоприменительная функция, направленные на правовое регулирование определенных общественных отношений, служат не только целям наказания преступников, но и восстановления нарушенных прав граждан и интересов государства, индивидуализируют степень ответственности каждого в зависимости от конкретных обстоятельств. Одновременно, системой санкций регламентируются поведение лиц, вовлеченных в террористическую деятельность, они вынуждаются в той или иной степени действовать в рамках системы, а также значительно затрудняют само функционирование террористов, делая их действия более предсказуемыми, контролируемыми, увеличивая значительно затраты и риск проведения терактов.

Эти санкции могут включать ограничения стандартного набора прав и свобод граждан и соответственного расширения полномочий компетентных государственных органов, установление жестких стандартов для финансовой, политической или идеологической деятельности различных организаций, криминализацию определенных видов поведения (например, участия в террористической организации, сбор средств для ее нужд и т.д.), перевод функции доказывания на подозреваемое лицо.

Кроме того, «в контексте внутренней репрессии» некоторые авторы рассматривают «более специфические техники и отклики, такие как сдерживающий эффект смертного приговора (включая публичные повешения и обезглавливание, использовавшиеся на Ближнем Востоке для уничтожения террористов), эффективное законодательство по контролю за огнестрельным оружием, сокращающее доступ террористов к оружию, эффективность более жестких иммиграционных и визовых требований для ограничения движения террористов через границы и т.д.» [104, с.163].

Перед такой жестокой опасностью, которую представляет собой терроризм, существует ряд крайних правовых мер, которые может и вправе использовать государство для защиты себя и своих граждан.

Важным правовым средством в борьбе с терроризмом является криминализация самого участия в террористической организации, а также собственно признание организации террористической, когда организация расценивается в качестве террористической не только по результатам своих действий, но и собственно по методам организации и стратегии.

По данному пути пошли многие страны мира, в том числе и Республика Казахстан. Как известно, решением Верховного суда на территории Казахстана запрещена деятельность 11 организаций и движений, отнесенных к террористическим и чья деятельность противоречит законодательству страны.

Руководствуясь нормами закона РК «О противодействии экстремизму», в марте 2005 года судом г.Астаны международная организация «Хизб-ут-Тахрир» признана экстремистской и ее деятельность запрещена на территории республики. Всего в республике 6 организаций, чья деятельность признана вне закона.

Квалификация в качестве преступных не только действий отдельного лица, но и всей организации позволяет более эффективно бороться с терроризмом, как национальным, так и международным. Такое определение помешает попыткам террористических организаций получить публичную легитимность и значительно сократит поддержку в сочувствующих слоях населения.

В то же время, необходимо точно определить, какое внимание терроризму должно уделить уголовное законодательство и насколько глубоко и детально надо разрабатывать составы террористических преступлений. Ведь терроризм - явление многоаспектное, его проявления весьма разнообразны. Не случайно «государства, для которых вопрос борьбы с терроризмом является актуальным на протяжении десятилетий, не удовлетворяются обозначением этого преступления отдельной статьей в уголовном кодексе, а развили правовое противодействие терроризму принятием специальных законов и других целевых нормативных актов, с тем чтобы как можно полнее охватить правовым регулированием не только террористические проявления как таковые, но и побочные факторы и условия, способствующие совершению террористических актов» [9, с.359].

Поэтому задача властей не только получить согласие общества на применение жесткой стратегии в правовом регулировании борьбы с терроризмом, но и продемонстрировать реальными результатами эффективность применения на практике такой стратегии, а также обеспечить общество реальными механизмами защиты в отношении любого отклонения властей от установленных правил.

Вместе с тем, вряд ли, учитывая быстро прогрессирующие формы терроризма, удастся криминализовать все его проявления, если наряду со списком аналогичных форм не обозначить еще хотя бы наиболее общие критерии данного международного явления.

Именно на таком подходе основывались разработчики Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма, обозначившие под последним в статье 2 не только «деяния, представляющие собой преступление согласно сфере применения одного из договоров, перечисленных в приложении, и содержащемуся в нем определению», но и любое другое деяние, направленное «на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или отказаться от его совершения» [24].

В большинстве государств стратегия борьбы с терроризмом заключается в том что наряду с политическими и социальными методами устранения собственно причин насильственного конфликта, снятия напряжения в определенных слоях населения, правительство использует применение силы против террористов, в том числе за пределами собственных границ, поскольку считает, что сильное и эффективное государство не должно оставлять безнаказанным (физически или в смысле уголовно-правовых санкций) ни один случай террористического насилия над своими гражданами и ни одну попытку (внутреннюю или внешнюю) нарушения собственного суверенитета.

Проблема силового ответа связана для государства с рядом серьезных проблем. Прежде всего, это адекватность применяемым государством силовых ресурсов и возникающая в связи с этим опасность для гражданского населения в ущемлении их законных прав и свобод.

Во-вторых, некоторые склонны трактовать сам факт начала военных операций против вооруженных формирований террористической организации как некоторую легитимизацию последней, поскольку с ней начинают говорить на равных. Но с таким же успехом можно сказать, что ведение политических переговоров с представителями политического крыла террористической организации является признанием последней полноправным и законным субъектом общественной жизни страны. Предоставление террористам одинаковых со всеми гражданами правовых гарантий (как и применение в отношении них стандартных форм уголовного процесса) в таком контексте выглядит «узакониванием» террористов, сведением оценки их действий к чисто криминологической без учета остальных аспектов последствий терроризма.

Если государство, на основании проверенных и убедительных сведений, анализов и прогнозов, считает, что опасность для демократического существования его институтов, нормальной жизнедеятельности населения определенных территорий со стороны терроризма реальна и значительна (что выражается в серьезности заявляемых террористической организацией преступных намерениях, ущербе, причиняемом жизни и здоровью людей, несанкционированном ограничении и даже прекращении основополагающих конституционных прав граждан, попытках провокации международного вооруженного конфликта и т.п.), оно не только вправе, но и должно применить весь арсенал имеющихся в его распоряжении средств для предотвращения и ликвидации такой угрозы.

Однако если правительство начинает военные действия против террористической группы, то, как правило, это становится причиной международного осуждения. Такое государство может быть обвинено в агрессии со всеми последующими международными санкциями.

Еще сложнее обстоит дело в отношении военных операций внутри государства - любое несоразмерное применение силы международное сообщество, а также внутренняя оппозиция склонны оценивать как нарушение основных принципов международного права, норм международного гуманитарного права и прав человека.

Создается парадоксальная ситуация - существующая для отдельного лица презумпция невиновности не действует в отношении государства - достаточно поверхностных обвинений со стороны террористов и поддерживающих их структур (внутри страны и за ее пределами) в злоупотреблении государства силой, чтобы эти утверждения послужили основанием для требований немедленно прекратить вооруженные методы борьбы с терроризмом и «бескровно» разрешить конфликт путем переговоров.

Государство, применяющее силу, «оказывается под тяжелейшим прессом, который еще более усиливается, если терроризм носит международный характер и государство находится под постоянным прицелом каких-нибудь Советов Европы или Международных Амнистий, а то и вовсе под угрозой осуждающих резолюций ООН или, того хуже, «гуманитарной интервенции» [109, с.30].

Причем международные оценки действий государства зачастую субъективны - в зависимости от политической конъюнктуры, примером чего может стать международная реакция на действия Израиля на оккупированных землях Ливана, Сирии и Иордании, США в Афганистане и Ираке, России в Чеченской Республике, Узбекистана в Андижанской области.

Конечно же, традиционные методы ведения военных операций в отношении террористов и их пособников бессмысленны. Войска и военные методы в обычном понимании часто бесполезны против террористов, поскольку в силу большого разрушительного потенциала современная боевая техника и тактика не всегда применимы в местах, населенных также гражданскими людьми, а с другой стороны, не готовое к партизанским способам ведения военных действий большинство армейских подразделений становится лишь удобной мишенью для террористов - исключительно эффективной для контрпропаганды антитеррористической политики государства.

Вместе с тем, применение государством силы, если оно не желает само опуститься до уровня террористов, должно ограничиваться определенными рамками. В первую очередь речь идет о требованиях норм международного права и положений внутреннего законодательства государств в части обеспечения защиты прав и свобод мирного населения. Если службы государства «попирают закон с претензией на его защиту, это может разрушить чистоту, авторитетность и публичное уважение к закону, что является основой конституционной демократии» [44, с.44].

Прежде всего, жесткие ограничения существуют в отношении интенсивности и направленности применяемой силы, что особенно актуально для эффективного обеспечения прав гражданского населения местностей, где проводятся контртеррористические вооруженные действия. Авиация, артиллерия и иные силы, обладающие повышенным разрушительным потенциалом, - крайние меры. Они могут и в определенных ситуациях необходимы для подавления активного вооруженного сопротивления террористических формирований, ликвидации тренировочных баз и мест постоянной дислокации террористов. Но такие удары в местностях, где рядом расположены гражданские населенные пункты, должны быть ограничены точечным наведением, чтобы, по возможности, исключить какой-либо ущерб некомбатантам.

При этом целесообразно ориентироваться (и регламентировать это в законодательстве о чрезвычайном и военном положении, а также в ведомственных инструкциях, воинских уставах) на, по определению П. Уилкинсона, «главный принцип, управляющий использованием силы либеральным государством - доктрину минимальной силы» [44, с.45].

Войсковые операции - вынужденный, но не самый лучший способ борьбы с терроризмом. Не менее эффективны так называемые «точечные удары» с захватом или ликвидацией лидеров и активистов террористических организаций. Значительного успеха в этом направлении добились Россия (ликвидации Д. Дудаева, Хаттаба, А. Масхадова, арест Радуева) Израиль (ликвидация эмира Ясина), Турция (арест А. Оджалана) и ряд других стран.

Антитеррористические контрмеры, используемые в сфере противодействия терроризму, во многом аналогичны тем, которые требуются для борьбы с другими серьезными насильственными преступлениями. Но специфика самого явления терроризма ставит перед любым государством особые задачи, требующие высокой степени специальных знаний и опыта в сочетании со стратегическими, тактическими, техническими и разведывательными ресурсами, находящимися за пределами обычных оперативных подразделений. По этой причине во многих странах созданы специальные антитеррористические подразделения. Такие подразделения имеются, например, в Австрии, Бельгии, Великобритании, Дании, Израиле, Испании, Италии, Индонезии, Норвегии, США, ФРГ, Франции, Швейцарии и многих других государствах мирового сообщества.

В контртеррористической деятельности различных государств является обычной практикой при встрече с террористическим насилием прибегать к жестким репрессивным мерам для восстановления порядка. При этом первой линией государственной обороны являются специальные службы и правоохранительные органы. Вне зависимости от того, приобрели террористические акты интенсивность и глобальность либо же в стране проявляются отдельные всплески терроризма, данные структуры пытаются адекватно реагировать на те или иные действия террористов.

Элитные специализированные подразделения армии и полиции, применяющие военную тактику, адекватную тактике террористов, используются в случае различных террористических угроз от спасения заложников и осады террористов, до проведения акций физического устранения лидеров террористических организаций и способны достаточно эффективно разрешать ситуации ограниченного насильственного конфликта.

Специальные службы Республики Казахстан, вероятно, могут многое позаимствовать у спецслужб тех стран, для которых терроризм является бичом уже на протяжении нескольких десятков лет, и которые накопили солидный багаж в области его предупреждения. Выработанная наступательная стратегия и отработанные тактические приемы и методы борьбы с террористами, несомненно, представляют практический интерес для силовых структур Казахстана при разработке путей борьбы с терроризмом.

Подводя итог обзору репрессивного подхода к контролю терроризма, хотелось бы отметить, что исключительно важно придерживаться той точки зрения, что приоритет должен отдаваться надлежащему использованию обычных процедур и полномочий, предоставленных законодательством для контроля за общественным порядком и борьбы с преступностью. Для того чтобы не уподобляться террористам, не признающим никакие международные правовые нормы, важно, чтобы любое противодействие террористической угрозе - политическое или силовое - находилось неукоснительно в русле международно признанных правил и процедур.

Однако если эффективность надлежащего исполнения этих мер низка по причине ли общего несовершенства законодательства, либо в связи необычно высокой степенью активности террористов и масштабностью негативных последствий от их действий, если обычные правовые и институциональные механизмы бессильны, требуется выработка и применение адекватных угрозе жестких и решительных мер, помня при этом, что, как сказал Гэрри Экштейн, «репрессия может быть обоюдоострым мечом. До тех пор, пока она основывается на исключительно хорошей разведке, ее применение благоразумно. Безжалостное и продолжительное ее применение может иметь совершенно противоположный эффект, чем предполагалось. Некомпетентная репрессия ведет к смеси недовольства и презрения к элите. Также репрессия может сделать врагов режима более компетентными в их искусстве конспирации» [104, с.160].

Важнейшая роль в борьбе с террористическими проявлениями отводится политико-экономическим мерам государства, так как терроризм является крайней формой политической борьбы, подводит под преступные действия идеологическое основание и, таким образом, является неотъемлемой частью социально-политической жизни. Поэтому возможность воздействия на терроризм как на явление политического характера должна рассматриваться наравне с другими мерами контроля. Тем более, если учесть, что цена любого совершенного террористического акта, его ближайших и долговременных последствий обычно значительно превышает большинство своевременных затрат государства на разрешение собственно конфликтной ситуации - особенно, принимая во внимание, что любая человеческая жизнь бесценна.

В уже упоминавшийся составленный Отделением ООН по контролю над наркотиками и предотвращению преступности (UN ОDССР) всеобъемлющий список возможных контртеррористических мер [107] входят политические и управленческие, экономические и социальные, а также рассматриваемые в комплексе психологические, коммуникационные и образовательные меры. И это вполне оправданно, учитывая, что «в ближайшем будущем даже в наиболее развитых странах мира будут существовать проблемы политического, социального, экономического, структурно-организационного, иного характера» [110, с.253], то необходимо направлять основные усилия на их решение. В противном случае эти проблемы будут источниками экстремистских и террористических проявлений.

Первые предусматривают следующие варианты поведения правительства в отношении угрозы терроризма: обращение к конкретной причине политического недовольства террористов, т.е. изменение политики так, чтобы уладить полностью или частично политическое недовольство среди лиц, поддерживающих террористов; непосредственное включение в разрешение конфликтной ситуации путем переговоров; предложение политических уступок; участие в широком политическом процессе; амнистию; дипломатическое давление на государства-спонсоры для уменьшения поддержки с их стороны.

Экономические и социальные меры предполагают особое внимание со стороны правительства к конкретным причинам социально-экономического недовольства части населения, поддерживающей террористов; применение социально-экономической политики, которая сокращает склонность к участию в политическом насилии, а также обращение к финансово-денежным аспектам терроризма.

И, наконец, третий блок включает меры психологического, коммуникационного и образовательного характера, направленные на попытку установления базы общих с оппонентами ценностей, для чего возможно проведение форума с целью свободного выражения мнений (в т.ч. на нейтральной территории) и открытого обсуждения конфликта между правительством и вооруженной оппозицией; использование конструктивных возможностей СМИ и связей с общественностью для борьбы с терроризмом.

Государству необходимо обеспечить эффективную контрпропаганду идеологии террористов, используя для этого возможности подконтрольных государству средств массовой информации. Необходимо проанализировать и при необходимости внести изменения в политику государства в части трансляции на экранах и опубликования на страницах печати террористических актов, деталей их совершения, описания средств террора и порядка их изготовления. Подобная практика имеется в России. Так, после событий в Печатниках (Москва) 31 октября 2002 года Госдума РФ приняла поправки к закону «О средствах массовой информации». В соответствии с этими поправками СМИ не должны озвучивать призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и к нарушению целостности государства. Через СМИ не может распространяться информация, раскрывающая техническую сторону и тактику проведения контртеррористических операций. Кроме того, СМИ не должны раскрывать данные о сотрудниках спецподразделений и членах оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией. И главное - в новой редакции закон не допускает публикаций, оправдывающих терроризм и экстремизм [111, с.4].

Опыт проведения контртеррористических операций в различных странах показывает, что политика уступок и переговоров может привести к сиюминутному тактическому выигрышу, но в будущем серьезно подорвать возможности государства противостоять терроризму. Но часто на другой чаше весов - конкретные жизни заложников либо потенциальных, ни в чем не повинных жертв. Отказ правительства от переговоров может им дорого стоить. Еще свежи в памяти подобные действия в Москве на Дубровке, в Беслане, когда силовые действия привели к многочисленным жертвам среди гражданского населения. В этой связи не вызывает сомнения позиция П. Малкина, бывшего офицера израильских спецслужб о том, что в борьбе с террористами «главным оружием являются интеллект и надежная разведывательная информация, позволяющая упреждать и предотвращать террористические нападения. Как только начинается беспорядочная стрельба, это неизбежно влечет за собой гибель людей и фактически означает конец операции» [103].

В таких ситуациях (например, когда захвачен самолет, у террористов находятся заложники) в отношении отдельных тактических требований террористов государство может пойти на позиционные действительные или мнимые уступки, чтобы оттянуть время и выбрать наиболее удачный момент для атаки. Однако могут создаться такие ситуации, когда проведение силовой операции просто невозможно, поскольку принесет катастрофические результаты. Такое безвыходное положение можно предположить, если бы, например, террористам удалось захватить атомную электростанцию и угрожать ее взрывом.

Выбором же государства, приверженного тактике «никаких уступок», является политика использования силы (т.е. прямой атаки, снайперов или химических препаратов) или техника осады для разрешения кризиса.

Сторонники стратегии «ни сделки - ни согласия», включая правительство США, говорят, что капитуляция перед требованиями террористов повысит их надежды на успех и только приведет к все большим и большим требованиям. Более того, по словам П. Уилкинсона, они «утверждают, что согласие подмывает власть государства», поскольку «ничто так быстро не разрушает авторитет и власть конституционного правительства, как очевидная готовность иметь дело и заключать сделку с теми, кто открыто нарушает конституцию». Таким образом, «правительства не должны смешивать террористические «краткосрочные тактические требования с их стратегическими целями», поскольку по последним не может быть переговоров» [104, с.168].

Аналогичной позиции придерживается и бывший Госсекретарь США Гарри Киссинджер: «Если у террористических групп сложится впечатление, что они могут принудить США к переговорам и принятию их требований, мы можем спасти жизни в одном месте ценой риска сотнями жизней где-либо еще» [104, с.170].

Признавая в последнее время все больше право государств на силовой ответ терроризму, мировое сообщество в своем большинстве придерживается позиции о необходимости использования мер, направленных на устранение причин насилия, подобного терроризму. Те же Соединенные Штаты Америки, придерживаясь силового варианта борьбы с терроризмом, оказывают экономическую помощь тем странам, которые создают питательную среду для терроризма [52, с.99].

Сторонниками такого же мнения являются многие исследователи. Так, по мнению Ю.И. Авдеева, в подходах к контролю над терроризмом очевиден существенный дисбаланс: «современная борьба с терроризмом... ограничивается в основным правовыми и силовыми мерами предупредительного и репрессивного характера, по преимуществу направлена на нейтрализацию и ликвидацию уже существующих террористических организаций, других субъектов террористической деятельности и не приобрела еще многопланового комплексного предупредительного характера, не сориентирована на целенаправленное воздействие прежде всего на те социальные условия, которые порождают терроризм и серьезно ему способствуют» [112, с.163].

Сами силовые структуры не в состоянии решить столь сложную проблему, какой является терроризм. Причина такой ситуации заключается в том, что террористические проявления, бороться с которыми они призваны, произрастают из тех общественных отношений, на которые силовые структуры влиять не могут (экономика, политика, социальные и межнациональные отношения и т.п.). Здесь нужна общегосударственная программа (а в рамках СНГ - и межгосударственная), включающая в себя не только оперативные, специальные, военные меры, но и меры политические, идеологические, социальные, экономические, воспитательные, пропагандистские, а также иные [114, с. 115]. И хотя США отрицают возможность политического и иного диалога с террористами, в целях избежания последствий использования вооруженных сил для подавления внутренних беспорядков даже они разработали и применяют так называемую политику градуализма - постепенного проведения социальных преобразований и реформ - как единственной альтернативы власти перед лицом возможных беспорядков и мятежа.

Касаясь вопросов противодействия террористическим проявлениям, государству необходимо в полном объеме использовать возможности специальных служб государства, так как практика свидетельствует, что «международное террористическое сообщество… создается и поддерживается спецслужбами сверхдержав, использующих террористов для реализации своих стратегических целей» [115,с.27]. И только спецслужбы, обладающие необходимым людским и техническим потенциалом, в состоянии успешно противостоять своим соперникам. Тем более, что «в последние годы усилилась деятельность спецслужб ряда зарубежных стран по созданию условий для дестабилизации внутриполитической обстановки в странах СНГ. Они поддерживают сепаратистов, содействуют проникновению террористов, экстремистски настроенных исламских фундаменталистов, особенно ваххабитов, в регионы своих интересов» [116].

В свою очередь, говоря словами Ф.Д. Бобкова, бывшего первого заместителя КГБ СССР, в борьбе с терроризмом для спецслужб «главным оружием должна быть хорошо отлаженная агентурная работа. При организации оперативной работы по борьбе с террором важно учитывать специфику выявления и пресечения акций индивидуального террора, а также использования диверсионно-террористических методов в боевых операциях, осуществляемых на территории своего противника. Кроме того, учитывая, что террор сегодня тесно связан с коррумпированной средой, которая поощряет убийство соперников, снабжает деньгами и оружием, помогает скрываться от уголовной ответственности, необходимо знание оперативной обстановки в коррумпированной части общества» [117]. Подобной точки зрения придерживаются также А.Г. Шаваев и С.В. Лекарев, отмечающие, что «выиграть войну против современного терроризма невозможно без комплексного проникновения агентуры спецслужб в сферы, в которых действуют международные террористы» [118, с.381].

К числу мер противодействия терроризму, в особенности международному, следует отнести согласованные действия государств мирового сообщества. Так как, несмотря на то, что международно-правовые меры в последнее время, безусловно, активизировались, но все же, согласно общепризнанной оценке, остаются недостаточно эффективными [9, с.291].

В целом, подводя итоги рассмотрения изложенной проблемы, хотелось бы отметить, что на эффективность контртеррористической политики государства могут влиять различные факторы, в том числе такие, как наличие пробелов в системе безопасности государства (они могут быть связаны с несовершенством правовой базы и отсутствием единой контртеррористической политики, неэффективными системами финансового, пограничного, миграционного и иного контроля, плохой работой правоохранительных органов и органов разведки, нежеланием по тем или иным причинам или неспособностью власти разрешить конфликт на стадии его возникновения). А также - относительная доступность боевого потенциала (людских ресурсов: наемников, профессиональных убийц и военных специалистов, обычного оружия и новейшей типов вооружений, возможности создания тренировочных лагерей). Поэтому предпринимаемые со стороны государств меры противодействия могут быть эффективными, если в рамках политической системы будут сформированы надежно функционирующие механизмы прогнозирования, выявления и разрешения политических конфликтов, угроз, неопределенностей и рисков.

При определении вариантов ответа на терроризм важно помнить, что люди обращаются к терроризму по разным причинам. Многие террористы действуют, исходя из политических, идеологических или религиозных убеждений. Некоторые - просто наемные преступники. Другие становятся террористами из-за видимого угнетения или экономических лишений. Проницательная политика должна принимать во внимание все причины, по которым люди обращаются к террору, и, где приемлемо и возможно, адресоваться им. Однако никакие причины не оправдывают терроризм.

2.3 Международное сотрудничество государств в вопросах борьбы с терроризмом

На пороге нового тысячелетия мировое сообщество осознало, что терроризм в самых гнусных его проявлениях не имеет национальной принадлежности и государственных границ. Сегодня можно часто услышать высказывания лидеров различных государств о том, что терроризм, как явление, затрагивает интересы всех цивилизованных народов. Например, как отмечает Президент Казахстана Н.А. Назарбаев: «Совершенно очевидно, что каковы бы ни были геополитические причины происхождения терроризма в лице отдельных террористов или террористических групп, терроризм окончательно вышел из-под контроля мировых и региональных держав» [119, с.32].

Сегодня для всех стало очевидным, что нет и не может быть альтернативы в борьбе с международным терроризмом, кроме как сотрудничество всех заинтересованных государств, так как бороться с терроризмом, который приобрел международные масштабы, в одиночку не в состоянии ни одна из стран, тем более что «борьба с терроризмом требует максимальной мобилизации экономических, военных, политических и морально-психологических ресурсов страны - небеспредельных по определению для любого государства мира» [120, с.10]. Поэтому взаимодействие различных государств, пострадавших или нет от террористических действий, на глобальном или региональном уровне - это объективная необходимость. В этой связи справедливо высказывание Ж.О.Кулжабаевой о том, что «основной путь к устранению проблемы терроризма лежит через сотрудничество государств» [165].

Безусловно, координация действий по борьбе с терроризмом между различными странами мирового сообщества осуществляется в разнообразных аспектах. Под эгидой различных международных организаций было сделано немало для создания правовых и функциональных инструментов пресечения террористической деятельности. Однако, как показало время, они недостаточны или неполны для адекватного ответа на все существующие угрозы терроризма.

Причинами этого являются различные обстоятельства, в том числе объективного характера и в первую очередь - отсутствие единых подходов к правовой и терминологической оценке данного общественно опасного феномена. Это подтверждают научные труды многих зарубежных и отечественных ученых и практиков.

Так, по мнению В.В.Устинова: «Существующая размытость границ и расширительное толкование терроризма негативно влияют на согласованную оценку тех или иных насильственных актов, а, следовательно, и на сотрудничество государств в деле пресечения терроризма» [166].

Естественно, что пока не будет выработана общепризнанная дефиниция терроризма и единые подходы противодействия ему, обеспечить согласованность действий стран в борьбе с терроризмом будет практически невозможно. В этой связи нельзя не согласиться с мнением А.И. Долговой, отмечающей, что «успех реагирования на любое нежелательное явление определяется осведомленностью о нем: определением его содержания, границ, сущности; познанием его закономерностей, особенностей детерминации, причинности, чувствительности к различным принимавшимся мерам» [123, с.184].

Для государств Содружества Независимых Государств, обеспечения их территориальной целостности, сохранения конституционного строя, поступательного развития также необходима интеграция и взаимодействие в вопросах борьбы с терроризмом. Данный постулат признается фактически всеми странами бывшего единого союзного государства и находит отражение в соответствующих документах, в том числе внутригосударственных. Ведь в силу своего геополитического положения государства СНГ являются привлекательными для международных террористических организаций и, естественно, всячески втягиваются в сферу их интересов. Подтверждением этому служат события в России, Кыргызстане, Узбекистане.

Каково же современное состояние взаимодействия государств Содружества Независимых Государств в борьбе с террористическими проявлениями? Насколько эффективно функционируют согласованные механизмы коллективной безопасности?

На первоначальном этапе становления независимых государств в качестве основного правового механизма противодействия террористическим и иным угрозам безопасности стран СНГ, их территориальной целостности, суверенитета, ограждения от посягательств на основы конституционного строя и сохранению стабильности в регионе служил Договор о коллективной безопасности (ДКБ), подписанный 15 мая 1992 года в г. Ташкенте Казахстаном, Кыргызстаном, Россией, Таджикистаном, Узбекистаном и Арменией.

В 1993 году к Договору о коллективной безопасности присоединились Азербайджан, Беларусь, Грузия. Договор вступил в силу 20 апреля 1994 года.

Договор о коллективной безопасности сыграл важную роль в период становления независимых государств, образовавшихся с распадом Советского Союза. Данный документ помог созданию и становлению национальных вооруженных сил и спецслужб, предупреждению и урегулированию конфликтов на территории стран Содружества Независимых Государств.

Вместе с тем изменяющаяся общественно-политическая ситуация в евразийском регионе и мировом сообществе потребовала внести в деятельность Договора определенные коррективы и дополнения. В этой связи, в мае 2000 года в Минске главами государств-участников Договора о коллективной безопасности был согласован и подписан Меморандум о повышении его эффективности и адаптации к современной геополитической ситуации.

В результате террористических актов, совершенных в США 11 сентября 2001 года, в сфере деятельности ДКБ особое внимание стало уделяться вопросам противодействия международному терроризму. Для того, чтобы повысить эффективность антитеррористической деятельности и с целью ее дальнейшего совершенствования были согласованы позиции государств-участников Договора в плане участия в антитеррористической коалиции, устранены узкие места в функционировании консультационного механизма.

В мае 2002 года на сессии Совета коллективной безопасности было принято решение о целесообразности преобразования ДКБ в международную региональную организацию - Организацию договора коллективной безопасности (ОДКБ). В октябре 2002 года в г.Кишиневе главы государств-участников ДКБ подписали основополагающие документы, регламентирующие деятельность ОДКБ, - Устав и Соглашение о правовом статусе ОДКБ. Ратификация этих документов большинством государств содействовала укреплению и развитию сотрудничества между ними, в том числе в вопросах борьбы с терроризмом.

На сессиях Совета коллективной безопасности в Минске, Бишкеке, Ереване, Москве и Душанбе, в Заявлениях Глав государств нашло свое отражение полное совпадение взглядов по ключевым моментам развития ситуации в мире. Эти общие позиции во многом подкрепляют ту практическую работу, которую проводят государства в международных организациях, в том числе по вопросам борьбы с международным терроризмом, организованной преступностью, наркобизнесом, контрабандой оружия, по налаживанию согласованных действий в международном плане на этом направлении.

Государства-участники ДКБ считают, что сегодня международный терроризм и сопряженные с ним контрабанда оружия, незаконный оборот наркотиков, этнорелигиозный экстремизм, незаконная миграция превратились в одну из самых острых проблем, в один из основных факторов, подрывающих безопасность не только отдельных стран и регионов, но и на международном уровне.

На нынешнем этапе государства-участники ДКБ, в силу их геополитического положения, оказались на переднем крае борьбы с международным терроризмом.

Свидетельством этому являются известные события на Северном Кавказе и периоды обострения обстановки в центральноазиатском регионе, порождавшиеся действиями воинствующих, экстремистских сил в Афганистане, который на протяжении ряда лет был эпицентром и оплотом всякого рода группировок международных террористов.

Государства-участники ДКБ в полном соответствии с их принципиальной, неоднократно заявленной, в том числе и в ООН, позицией на объединение международных усилий для борьбы с международным терроризмом, с особым акцентом на роль ООН, в специальном Заявлении от 12 сентября 2001 года, осудили террористическую акцию в США и объявили о своей солидарности с международным сообществом в борьбе против терроризма и готовности безотлагательно действовать в этом направлении.

Эта позиция государств-участников была четко зафиксирована и в Московском от 14 мая 2002 года Заявлении глав-государств по случаю десятилетия подписания ДКБ.

Антитеррористические меры, как и другие важные направления деятельности в рамках ДКБ, осуществляются в тесном взаимодействии с соответствующими межгосударственными, уставными и отраслевыми органами СНГ - Исполнительным комитетом, МПА, Координационной службой Совета командующих пограничными войсками, Штабом по координации военного сотрудничества, Антитеррористическим центром, Советом руководителей органов безопасности и специальных служб государств СНГ.

В новых геополитических условиях последних лет и с учетом создания Организации ДКБ государства-члены ОДКБ резко активизировали свои усилия по поиску путей более тесного сотрудничества в сфере обеспечения безопасности с международными организациями (ООН, ОБСЕ, ШОС и др.), с другими государствами.

Указанные вопросы и проблемы регулярно рассматриваются на заседаниях Комитета секретарей советов безопасности ОДКБ, который является консультативным и исполнительным органом Организации по вопросам координации взаимодействия государств-членов ОДКБ в области обеспечения их национальной безопасности.

30 ноября 2004 года в Ереване под председательством Секретаря Совета национальной безопасности при Президенте Республики Армения, министра обороны С. Саргсяна прошло очередное заседание Комитета секретарей советов безопасности Организации Договора о коллективной безопасности. В нем приняли участие секретари и представители советов безопасности Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан, Генеральный секретарь ОДКБ, представители межгосударственных органов СНГ.

В центре внимания участников заседания были актуальные аспекты практической деятельности и развития Организации в условиях ныне существующих угроз и вызовов. В этой связи они обменялись мнениями по вопросам военно-политической ситуации в зоне ответственности Организации Договора о коллективной безопасности и тенденциях ее развития, обсудили особенности международной обстановки, оказывающие влияние на коллективную и национальную безопасность государств-членов Организации Договора о коллективной безопасности.

Именно в целях обеспечения коллективной безопасности в 2004 году в рамках ОДКБ была проведена большая и весьма конкретная работа - совместные антитеррористические учения вооруженных формирований государств-членов ОДКБ «Рубеж-2004», международная антинаркотическая операция «Канал-2004», итоги и опыт которых были также предметом внимания на заседании КССБ.

Состоялся обмен мнениями о роли и месте ОДКБ в вопросах противодействия международному терроризму. Рассмотрены вопросы, связанные с совершенствованием деятельности Организации в этой сфере. Принят ряд решений, регламентирующих деятельность ОДКБ, в т.ч. о координирующей структуре по противодействию незаконному обороту наркотиков государств-членов ОДКБ, о формировании перечня террористических организаций, подготовке военных кадров, о совершенствовании механизма военно-экономического сотрудничества в рамках Организации, которое бы способствовало развитию системы коллективной безопасности в условиях противостояния международному терроризму.

Повестка дня прошедшего заседания свидетельствует, что государства-члены Организация Договора о коллективной безопасности системно и последовательно проводят линию на повышение значимости и авторитета ОДКБ в вопросах формирования международной системы стабильности и безопасности в своем регионе. Они видят ее на путях развития политического сотрудничества, совершенствовании военной составляющей ОДКБ, совместной активной деятельности против терроризма и распространения наркотиков.

В заседании приняли участие члены рабочей группы от Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан, а также сотрудники Секретариата Организации.

В ходе заседания рассмотрен и одобрен проект Положения о рабочей группе экспертов по вопросам противодействия незаконной миграции при Комитете секретарей советов безопасности ОДКБ. Участники заседания обсудили возможные направления согласованной деятельности в сфере разработки национальных систем паспортно-визовых документов с использованием биометрической информации.

Обсужден ряд практических вопросов дальнейшей консолидации и наращивания интеграционного потенциала государств-членов Организации по противодействию незаконной миграции и связанными с ней вызовами и угрозами коллективной безопасности в зоне ответственности ОДКБ.

23 июня 2006 года в Минске состоялась очередная сессия Совета коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности (СКБ ОДКБ) на уровне президентов государств-членов. В соответствии с регламентом прошли заседания Совета министров иностранных дел, Совета министров обороны и Комитета секретарей советов безопасности ОДКБ.

В работе сессии приняли участие министры иностранных дел и обороны, секретари советов безопасности, Генеральный секретарь ОДКБ. В качестве приглашенных присутствовали представители СНГ, ЕврАзЭС.