Экономическое районирование в России

Экономическое районирование: базовые теоретические принципы и место в системе регионального развития

Экономическое районирование - это процесс разделения страны на целостные территориальные части народного хозяйства, имеющие свою производственную специфику и прочные экономические связи. В основе экономического районирования лежит выделение экономических районов.

Концепция территориального экономического деления страны должна основываться на следующих базовых критериях:

· Экономический критерий - район как специализированная часть единого народно-хозяйственного комплекса страны с определенным составом вспомогательных отраслей. Специализацию района должны определять отрасли, в которых затраты труда, средств на производство продукции и на доставку ее потребителю по сравнению с другими районами будут наименьшими.

Национальный фактор характеризует национальный состав населения.

Исторический аспект указывает на особенности расселения и освоения края в рамках различных периодов.

Административный критерий должен обеспечивать единство административно-территориального деления и экономического районирования.

Он означает следующее: границы экономических районов не должны пересекать границ субъектов федерации. «Единство административно-территориального устройства и экономического деления страны является наиболее общим принципом совместной организации экономического районирования, интегрального территориального комплексо образования и территориального управления…» - пишет проф. В.К. Бугаев. 55 (55 Бугаев В.К. Территориальная структура экономического района. Л., 1986. С.122. )

Рассмотрим эти положения подробнее. В основе экономического районирования лежит учет специализации. Различные части страны значительно отличаются друг от друга природными и экономическими условиями. Специализируясь на выпуске одного или нескольких видов продукции и услуг, каждая территория получает отсутствующие товары и услуги. Происходит обмен результатами труда. Формируется разделение труда между отдельными территориями страны, называемое географическим или территориальным.

Специализация территории возникает в том случае, если:

· стоимость производимой здесь продукции ниже, чем в других районах страны;

· эта продукция может выпускаться в больших объемах, чем необходимо данному району;

· выпуск данной продукции обеспечен ресурсами;

· выпускаемая продукция необходима народному хозяйству страны.

Специализация территорий складывается исторически. Показатель специализации определяется по формуле

К=П/Н,

где П - доля продукции района в общем производстве страны;

Н - доля населения района в населении страны.

Отрасль считается отраслью специализации, если коэффициент К больше или равен 1.

Среди многообразия условий, определяющих территориальную организацию хозяйства стран, важная роль принадлежит системе общественно - политических факторов. Длительное время традиционная позиция советских географов заключалась в том, что для капиталистических стран наиболее типичными чертами территориальной организации хозяйства следует считать стихийность, непрогнозируемость формирования пространственных структур, гиперконцентрацию производства и населения на относительно небольшой территории, наличие районов экономической депрессии и застоя.

Естественно, что социалистический строй характеризовался преимуществами и достоинствами, вытекающими из его природы: общественная собственность на средства производства, отсутствие эксплуатации большинства меньшинством, распределение продуктов общественного труда в интересах всего общества, планомерность развития экономики позволяют рационализировать географию народного хозяйства, постоянно управлять его территориальным развитием, а значит, и добиться его равномерного развития. Поэтому считалось, что построение социалистического общества в Советском Союзе - решающий комплексный фактор, определяющий характер территориальной организации страны и ее народного хозяйства. На практике выяснилось, что и социалистическая, и капиталистическая экономики обладают примерно одинаковыми «родимыми пятнами» в области размещения.

Важнейшим условием, влияющим на развитие народного хозяйства и его территориальную организацию, является хозяйственный механизм - совокупность методов и форм планирования и управления народным хозяйством. Предполагалось, что территориальное планирование и управление обеспечивают сбалансированное развитие элементов хозяйства в пределах определенной территории независимо от их ведомственной подчиненности, способствуют развитию межотраслевых и межрайонных связей, рациональному использованию ресурсов районов, решению природоохранных проблем, т. е. способствуют созданию рациональной территориальной организации.

С 1990-1991 гг. в общественное сознание внедрялись стереотипы прямо противоположного характера. Весь опыт территориального планирования и управления, вся методология экономического районирования подвергалась вульгарной критике. Как это часто бывает, серьезные просчеты, связанные с организацией регионального развития и экономического управления, посчитали достаточным основанием для разрушения системы государственного регулирования вообще. Система территориального планирования и управления за семьдесят лет своего существования «приспособила» размещение производства и расселения под свои требования. В свою очередь, изменение системы управления не могло не стать дополнительным фактором разрушения государства.

Изменения экономики, в том числе глубокие перемены под влиянием перехода к рынку, вызывали потребность в существенной перестройке хозяйственного механизма. В этих условиях главными задачами становятся: совершенствование территориального управления экономики, проведение нового комплексного экономического районирования.

В целях комплексного районирования выделяются следующие факторы, воздействующие на территориальную структуру народного хозяйства: технико-экономические, географического положения, природные, исторические, социально-политические.

Как уже отмечалось выше, территориальная организация народного хозяйства - это не только размещение его элементов, но их взаимодействие, взаимодополнение, соподчинение. Факторы размещения связаны с технико-экономическими требованиями производства к выбору места строительства с их водоемкостью, энергоемкостью, трудоемкостью, необходимыми масштабами транспортной работы и т. д. Факторы взаимодействия определяют экономическую эффективность территориального сближения производств, использующих общее комплексное сырье, общую территорию, транспорт, трудовые ресурсы, утилизирующие отходы, т. е. оказывают влияние на характер и интенсивность связей между элемента ми хозяйства.

Для размещения многих промышленных предприятий разных отраслей оказываются удачными одни и те же районы. Но ресурсы многоцелевого назначения (водные, энергетические, трудовые и т. д.) могут иметь ограниченные масштабы, что лимитирует возможность размещения в районе всех производств (Центрально-Черноземный и Уральский районы в настоящее время). В то же время открытие новых крупных месторождений может стать решающим фактором дополнительного размещения производств в районе. Поэтому можно говорить о факторах ограничения и факторах активизации размещения в зависимости от масштаба ресурсов и характера условий района. Таким образом, в каждом районе, на каждой конкретной территории складываются определенные условия размещения производств.

Следует отличать факторы, необходимые для проведения экономического районирования, и принципы экономического районирования. Принципы - это основные правила долгосрочной политики, методы хозяйствования, учитывающие закономерности и факторы. В качестве общих принципов территориальной организации народного хозяйства нашей страны на современном этапе ее развития можно выделить следующие:

Общий принцип экономической и социальной эффективности - необходимость учета конечного народно-хозяйственного и социального результата при размещении экономики и ее территориальной организации и соблюдение закона экономии времени и повышения производительности труда.

С ним связаны такие принципы, как:

а) принцип размещения производства с учетом близости источников сырья, энергии и потребителей конечной продукции;

б) принцип комплексности, в том числе комплексного рационального использования природных ресурсов при учете задач охраны и преобразова ния природы и первичного освоения наиболее эффективных ресурсов;

в) принцип выравнивания уровней экономического и социального развития районов страны.

Принцип учета требований военной безопасности при размещении производительных сил. Его содержание лучше всего охарактеризовано в принятой в 2000 г. Концепции национальной безопасности России. В этом документе помимо угроз стратегического характера выделяются и проблемы региональной безопасности.

Наряду с этими общими принципами в практике управления должны использоваться принципы, отражающие базовые направления реконструкции территориальной структуры экономики. Смещение народного хозяйства на восток - это важнейший принцип, действующий как минимум с начала века, со знаменитых столыпинских переселенческих движений. Принцип сдвига народного хозяйства на восток неизменно подтверждался в решениях партийных съездов, предусматривающих постоянное повышение доли производства и роли восточных районов в народном хозяйстве страны. Однако этот процесс происходил с различной степенью интенсивности. В военные годы он шел особенно активно, затем несколько замедлился. В настоящее время сдвиг на восток прекратился и фактически экономика «эвакуируется» с востока, и лишь необходимость использования топливно-энергетических и сырьевых ресурсов тормозит процесс деградации северных и восточных территорий. Вместе с тем, не смотря на увеличение доли северных территорий в России по сравнению с СССР, доля северных территорий в ВВП России постоянно уменьшается.

Наряду с принципами, отражающими крупные территориальные сдвиги народного хозяйства, разрабатываются принципы развития локальных, но многочисленных объектов, например городов разных типов. Так в послевоенные годы был выдвинут принцип активизации развития малых и средних городов. Обычно его связывают с ограничением и регулированием роста больших городов. Однако правильней было говорить о двух принципах: а) ограничения и регулирования роста больших городов; б) подъема и активизации средних и малых городов. У каждого свои основы и причины, хотя эти процессы и взаимообусловлены. Принцип активизации развития малых и средних городов связан с идеей освоения государственной территории, недопущения ее опустения. Второе - это функция малых городов по управлению сельской местностью, по ее культурно-бытовому обслуживанию. Кроме того, следует учесть, что в малых и средних городах сосредоточена значительная часть населения страны, основное производство легкой и пищевой промышленности. Наконец, особое значение имеют малые и средние города в обслуживании транспорта, особенно железнодорожного, в связи, в формировании аграрно-промышленных и санаторно-курортных комплексов.

Принцип регулирования роста больших городов связан, во-первых, с тем, что эти города имеют повышенный жизненный стандарт, и приток сюда населения требует повышенных капитальных вложений в нематериальную сферу. Во-вторых, он связан с оптимизацией государственного управления, выполнением столичных функций и т.д. В-третьих, он действительно перекликается с проблемой малых городов, так как расширение больших городов усиливает отток населения из малых городов и сельской местности. Интересно, что десять лет рыночных реформ, в, казалось бы, новых условиях, должны были снять проблему регулирования роста сверхкрупных городов, однако и сегодня ограничительные меры фактически применяются в Санкт-Петербурге и особенно в Москве.

Следует вновь отметить две особенности действия указанных принципов. Это историческая изменчивость принципов. Они меняются в связи с изменением социально-экономической, политической и военно-стратегической обстановки. Далее, принципы - это, прежде всего политика, т. е. в данном случае выражение финансового предпочтения одним программам и территориям перед другими. Советское государство, формируя принципы территориальной организации производительных сил и придерживаясь их, стремилось реализовать свои программные цели, о которых уже говорилось. Российское государство провозглашает в области регионального развития несколько иные задачи, но и сегодня принципы экономического районирования могут рассматриваться и как теоретическая база, набор ориентиров управления территориальной организацией общества.

Подведем итоги. Нельзя сказать, что в стране раньше отсутствовала стратегия регионального развития, но в условиях ведомственно разобщенного управления это развитие зачастую складывалось как сумма отраслевых усилий. Порочная практика бессистемного принятия все новых и новых региональных программ продолжается и поныне с той только разницей, что она осуществляется в отсутствии у государства свободных средств.

На основании проанализированного материала можно выделить ряд устойчивых особенностей региональной стратегии СССР. Во-первых, это унаследованный от Российской империи колонизационный крен, политика сдвига на Восток. Принцип более равномерного размещения производства и расселения. Плановые органы постоянно пытались сочетать не сочетаемое - выравнивать уровни развития, поднимать национальные окраины и т. д., повышая эффективность всего народного хозяйства, совершая заведомо внеэкономические действия. Выдвигалась концепция комплексности районов, но ее практическое применение в виде территориально-производственных комплексов, по сути, служило средством ударного строительства в новых ресурсных ареалах. Во-вторых, центральные планирующие органы обходили вниманием закономерные процессы вторичной деградации старо промышленных районов. Из четырех главных объектов региональной политики в сколько-нибудь развитых странах (слаборазвитые, аграрные, пионерные, перегруженные столичные и кризисные) советская политика, увлеченная стройками века, наиболее откровенно игнорировала именно последний. В-третьих, доминировал унифицированный подход к модернизации крайне разнородных в природном и культурном отношении регионов. Всюду применялась по существу одна и та же модель индустриализации, типовое проектирование и администрирование. И теперь подавляющее большинство регионов привлекает новые, наиболее прибыльные, отрасли независимо от возможностей их внедрения и успешной работы у себя. В-четвертых, в региональной, как и в любой другой, стратегии очевидна приверженность к прямым рычагам централизованного планирования и госбюджетной мобилизации средств. Средства лобового административного противодействия нежелательным, по мнению Центра, пространственным тенденциям (например, росту крупных городов) не давали эффекта. Обычные в практике других стран стимулы или компенсирующие региональное неравенство выплаты использовались слабо. Поэтому часто считают, что классическая региональная политика в западном ее понимании у нас вообще отсутствовала.

Экономические ассоциации межрегионального сотрудничества - функции в системе регионального развития

Среди экономических, политических аспектов интеграционных межрегиональных процессов особое значение имеет горизонтальная экономическая интеграция. В 1991-1999 гг. регионы России устанавливали экономические связи самостоятельно. Правительства республик, краев и областей подписывали двусторонние договора о сотрудничестве, и такого типа межрегиональные взаимодействия связывали регионы друг с другом.

Однако колоссальные масштабы территории России, резкие различия между субъектами Федерации по обеспеченности ресурсами, по природно-климатическим, этно-национальным и историческим условиям развития, структурные особенности их хозяйственных комплексов, неравные возможности регионов по адаптации к условиям рыночной экономики вносили специфику в направления, формы и механизмы экономической интеграции российских регионов. В этих условиях особенно большое значение приобретали интеграционные процессы внутри крупных экономических районов (макрорегионов) России, таких как Сибирь, Дальний Восток, Урал, Поволжье и др., субъекты Федерации которых объединены историческими узами, общими интересами, спецификой развития и сложившимися экономическими связями. Осуществление интеграционных связей внутри макрорегионов России позволяет, в частности, экономить на капитальных и транспортных затратах и на основе экономического взаимодополнения формировать внутри них целостные хозяйственные комплексы.

Предпосылками для усиления экономической интеграции субъектов Федерации России в рамках ее макрорегионов являются:

· возникновение новых задач, связанных с функционированием межрегионального рыночного и информационного пространства;

· пространственное рассредоточение элементов производительных сил на обширной территории России;

· необходимость проведения согласованной межрегиональной структурной, инвестиционной, социальной, внешнеэкономической, финансово -кредитной, экологической и научно-технической политики, учитывающей особенности развития макрорегионов, что требует объединения ресурсов, технологий, информации;

· целесообразность перевода многих функций государственного управления на макрорегиональный уровень.

Усиление интеграционных процессов внутри макрорегионов России кроме экономической основы имеет также конституционные, политические и институционально-административные аспекты, оказывающие непосредственное влияние на совершенствование российского федерализма. В этом смысле действительно не исключена возможность реформирования в будущем сетки административно-территориального деления России с учетом «встраивания» в нее крупных экономических районов (федеральных округов). Однако система мер в этом направлении должна быть тщательно подготовлена и осуществлена поэтапно с преобладанием на начальных этапах ассоциативных экономических и институциональных межрегиональных структур в крупных экономических районах. Профессор И.И. Сигов указывал еще в 1997 г.: «…ассоциации (союзы) краев и областей могут стать переходной ступенью к новому административно-территориальному делению страны. Одним из примеров такого союза является соглашение девятнадцати сибирских субъектов Российской Федерации об учреждении межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» (МАСС)».56 (56 Сигов И.И. Региональная политика и управление. Чебоксары, 1997. С. 15. )

В настоящее время в крупных экономических районах (Поволжье, Урал, Сибирь, Дальний Восток и т. д.) действуют межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. Учитывая, что «ядро» этих ассоциаций составляют руководители исполнительной и законодательной властей всех субъектов Федерации, расположенных на территории таких макрорегионов, данные ассоциации могли бы выполнять функции генерирования и регулирования не только экономических, но и политических интеграционных процессов между регионами России. Ассоциации могли бы выступать также в роли своеобразного «арбитра» при разрешении конфликтных ситуаций между отдельными регионами и федеральным Центром, не доводя процесс конфронтации до Конституционного Суда.

Межрегиональные ассоциации социально-экономического взаимодействия российских регионов были образованы в 1990-1993 гг. Основные принципы организации их деятельности были закреплены в Указе Президента Российской Федерации от 11 ноября 1991 г. № 194 «Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы». Указом поддержана инициатива российских территорий по формированию и развитию региональных ассоциаций экономического взаимодействия в целях отработки новых методов управления народным хозяйством в условиях децентрализованной экономики и рыночных отношений, выработки процедуры принятия совместных решений по вопросам развития национально-государственных, национально-территориальных и административно -территориальных образований и методам социальной зашиты населения при переходе к рынку. Подчеркнута добровольная основа объединения, определены права юридического лица ассоциации, порядок утверждения Устава на собрании учредителей и последующей его регистрации в Минюсте, Минэкономики и Минфине России. Согласно Указу руководящим органом ассоциации является Совет в составе высших должностных лиц входящих в нее территорий. Особо отмечается целесообразность разработки экономических программ развития (а в их рамках - конкретных подпрограмм с указанием источников финансового и материального обеспечения) с утверждением их Советом ассоциации, а также создания Фонда реализации программ.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации было принято Постановление Правительства 16 сентября 1993 г. № 918 «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления». Постановлением был определен порядок взаимодействия Правительства и федеральных органов исполнительной власти с ассоциациями, утверждено «Временное положение о порядке формирования, регистрации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления». «Временное положение» (действовало до принятия соответствующего федерального закона) определило основные задачи ассоциаций, среди которых создание необходимых условий для эффективного взаимодействия субъектов Российской Федерации в вопросах социально-экономического развития на основе объединения материально-финансовых ресурсов.

Затем был принят федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» (17 ноября 1999 г.) и № 211-ФЗ (вступил в силу 21 декабря 1999 г.). В первой статье закона отмечено: «Настоящий Федеральный закон определяет общие принципы организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации в целях обеспечения правовых, экономических и организационных гарантий деятельности указанных ассоциаций, создания условий, способствующих социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом. При осуществлении своей деятельности ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации руководствуются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органы государственной власти которых входят в указанные ассоциации, а также учредительными договорами и уставами ассоциаций». При этом важно учитывать то, что в статье 2 сфера и характер действия настоящего Федерального закона определены так: «Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации (далее - ассоциация) - некоммерческая организация, учредителями которой являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации и которая создается на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально -экономического развития субъектов Российской Федерации».

Признавая значительный положительный эффект от деятельности Ассоциаций, нельзя не отметить и ряд существенный недостатков. В целом эффективность работы межрегиональных ассоциаций в настоящее время пока относительно невелика. Это определяется нечеткостью их функций и сложным правовым статусом, отсутствием реальных механизмов регулирования интеграционных процессов, ориентацией руководителей регионов только на локальные интересы. Зачастую руководство этих ассоциаций использует их потенциал лишь для оказания давления на федеральный Центр и для «пробивания» нужных для них решений. Существует еще один аспект проблемы. Ряд экспертов, причем не только в России, но и за ее пределами считают, что «…Россия столь велика и разделена на множество частей, и в связи с тем, что нерусские регионы в рамках Федерации теперь, кажется, пользуются специальными привилегиями, многие русские, проживающие за пределами Москвы, сейчас рефедерализируют страну снизу. Только в течение прошлого года возникли многочисленные региональные группировки - в особенности, на Дальнем Востоке, в Сибири и на Украине - которые способствовали принятию около 14 тыс. законов, прямо противоречащих центральному законодательству. В отсутствие экономического роста, соответствующих административных структур или сдерживающих моментов, многие из этих регионов отдаляются от Москвы и даже задумываются о независимости». 57 (57 Гобл П. Россия нуждается в национальной политике сегодня // Национальная политика в Российской Федерации. М., 1993. С. 62. )

Такие оценки не универсальны, но они справедливо фиксировали сформировавшуюся проблему. Именно поэтому в феврале 1999 г. на заседании ассоциации «Северо-Запад» Е.М. Примаков, подчеркнув экономическую и политическую перспективность ассоциаций, в очередной раз развил идею укрупнения регионов и восстановления властной вертикали. Е.М. Примаков отметил, что раньше могло казаться политической игрой ради изоляции наиболее влиятельных глав региональной администрации, сейчас приобретает очертания реальных намерений Белого Дома, предпринимающего параллельно попытки перевести ведомственные федеральные структуры на укрупненные округа.58 (58 Петров Н. Регионы России или Россия регионов: перспективы территориально -государственного переустройства страны // Брифинг московского центра Карнеги. Т.1. 1999. Вып. 3. Март. С. 5. )

Начиная с 1999 г. представители Центра все чаше говорят о восстановлении властной вертикали. Призывы к этому звучат из правительства и администрации президента, от коммунистов в Думе и от ряда региональных лидеров. Глав региона предлагают либо прямо назначать властью президента, либо избирать региональным парламентом по представлению президента. Примерно то же относится и к руководителям органов местного самоуправления: их мог бы назначать глава региона (как это сейчас и практикуется, скажем, в Татарии и Башкирии), «популярность» таких локальных политиков могли бы задним числом подтверждать выборы в региональный парламент или органы местного самоуправления.

Идея перехода к назначаемости в принципе вполне приемлема для региональных лидеров, поскольку за исключением политиков, чьи позиции сверхпрочны, шансы большинства губернаторов на переизбрание проблематичны. Однако они добиваются подчинения себе глав местной администрации. Вырисовывающаяся схема по сути своей очень близка к той, по которой назначали глав администраций в 1991 г., - с той разницей, что тогда президент выбирал одного из двух предлагавшихся региональным Советом кандидатов, сейчас же из предлагаемых Центром выбирать будет региональный парламент. И в том, и в другом случаях перед нами компромисс между центральными и региональными элитами; последовательность шагов особой роли не играет (за исключением, может быть, нескольких конфликтных ситуаций). В итоге может произойти отказ от прямых выборов - одного из главных завоеваний последних лет - и возврат к старой аппаратно-номенклатурной системе.

При этом ассоциации можно рассматривать не только как экономический и политический альянс территорий, но, зачастую, прежде всего, как альянс региональных элит. Так, например, межрегиональные ассоциации сотрудничества создавались в начале 90х гг. в основном именно как противовес Центру, как способ отстаивания своих интересов на федеральном уровне.

На примере ассоциаций хорошо видны и многие глобальные проблемы современной Российской Федерации. Так, большой проблемой является сегодня асимметричность российской модели федерации, которая связана как с различным уровнем полномочий и привилегий субъектов РФ, так и с разницей потенциалов регионов.

В последнем случае необходимо говорить о беспрецедентных межрегиональных контрастах между субъектами РФ. Среди них наиболее значимы различия по площади территории, уровню урбанизированности, объему валового национального продукта на душу населения, стадии социально - экономического развития. Неравномерность экономического развития территорий, наличие в каждой из них каких-либо преимуществ, своеобразных «экономических козырей», защита «регионального монополизма» также формируют «мощный потенциал обособления регионов».

Это становится особенно очевидным, если вспомнить о постоянных требованиях «русских регионов» политического и, прежде всего, экономического равноправия субъектов Российской Федерации. Периодически возникающие идеи образования так называемых «русских республик» в составе России также являются, как правило, выражением регионами определенных экономических или политических требований (характерны примеры проектов создания Уральской и Дальневосточной республик). Получившие в свое время достаточно широкое распространение инициативы создания Ненецкой и Мансийской республик также являли собой типичный пример проектов, внутренняя логика которых, в первую очередь, подчинялась мотивам, весьма далеким от поисков представителями данных народов собственной национальной идентичности. Требования национальной государственности, часто выражаемые даже не представителями данных национальностей, являются лишь внешней оболочкой для формулирования определенных политических и экономических требований.

В данном случае важно подчеркнуть, что асимметричность российского федерализма провоцирует не только сепаратистские тенденции в проведении региональных элит, но становится и фактором интеграции пространства.

Сохраняющиеся и сегодня опасности сепаратизма связаны, прежде всего, не с прямым выходом тех или иных субъектов РФ из ее состава, а со своеобразной «внутренней эмиграцией» регионов, формированием на их территории закрытых политико-экономических систем. Несомненно, что подобная опасность лишь усилилась с обретением региональными элитами полной политической самостоятельности в ходе губернаторских выборов 1995-1997 гг. Речь идет и о стремлении местных элит к горизонтальной интеграции, которая осуществляется в противовес федеральному Центру.

Таким образом, проблема дезинтеграции единого пространства усугубляется появлением реальных признаков частичной региональной интеграции, осуществляемой на принципах, которые подчас весьма далеки от самой идеи единой российской государственности. Наиболее очевидными в данном случае являются возможности создания на территории России как «нескольких десятков суверенных государств, одни из которых попадают под влияние других, и все они, в той или иной степени находятся в зависимости от крупных зарубежных государств», так и «конфедерации суверенных государств по типу СНГ на основе межрегионального договора русских и отдельных национальных регионов».

Пример ассоциаций возникает, когда речь идет не только о возможности распада России, но и возможности реформирования территориально государственного устройства РФ. В настоящее время создается впечатление, что новая федеральная политическая элита готова к проведению административно-территориальных реформ. Однако сохраняется опасность «излишней централизации», которая может найти свое выражение в попытках возвращения к системе назначения губернаторов, введения прямого федерального правления в регионах, а также перераспределения властных полномочий в пользу Центра. Не вызывает сомнения и то, что могут найтись достаточно серьезные политические силы, которые будут стремиться использовать данную ситуацию в своих интересах.

Федеральные округа как перспективная модель территориального управления в России

Ранее был рассмотрен ряд базовых вопросов теории и практики территориальной организации российского общества. На основе многочисленных процитированных работ следует считать доказанным тезис о том, что идеи безграничной федерализации действительно были поддержаны рядом политиков, ученых, увидевших в процессах развития России в 1991-1999 гг. некие исторические аналогии.

Предложения по реформированию территориально-политического устройства, как уже было отмечено, выдвигались непрерывно в 80-90е гг. Российские эксперты уже в 1997 г. указывали, что «не исключена возможность реформирования в будущем сетки административно-территориально го деления России с учетом «встраивания» в нее крупных экономических районов (федеральных округов). Однако система мер в этом направлении должна быть тщательно подготовлена и осуществлена поэтапно с преобладанием на начальных этапах ассоциативных экономических и институциональных межрегиональных структур в крупных экономических районах». 59 (59 Селиверстов В.Е. Межрегиональная интеграция субъектов Российской Федерации: перспективы развития и механизмы осуществления // Вторая Международная конференция по федерализму. Москва, 16-17 декабря 1997 г. М., 1999. С. 207.) Однако лишь в настоящее время они существуют как часть общей тенденции. Так, в 2001 г. была озвучена идея ликвидации дотационной Курганской области путем раздела ее между Челябинской, Свердловской и Тюменской. 60 (60 Умножение на ноль // Эксперт. 2001. № 12. 26 марта. С. 7. )

В 2002 г. проблемы укрупнения субъектов Федерации поднимались несколько раз губернаторами Красноярского края Александром Лебедем и Ярославской области - Анатолием Лисицыным. Первый предложил вернуть в состав края Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа. Второй - присоединить к более богатой, индустриально развитой Ярославской области две соседние - Ивановскую и Костромскую. В комментариях к своему законопроекту об укрупнении регионов Центральной России, который Лисицын направил на рассмотрение в администрацию президента и правительство РФ, он писал, что слияние промышленно развитой Ярославской области с аграрной развитой Костромской дало бы хорошие результаты. Кроме того, он напомнил, что Ярославская область является донором российского бюджета, а упомянутые соседи получают дотации. В результате слияния они могли бы образовать самодостаточный эффективный регион и не просить денег у Центра. Бывший руководитель межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ «Центральная Россия» Анатолий Лисицын считает, что Москва должна в порядке эксперимента разрешить объединение двух-четырех регионов центральной части России.

Было бы серьезным преувеличением видеть за такими губернаторскими инициативами только хорошо продуманный пиар. Политический аспект проблемы не должен затмевать экономический и управленческий аспект проблемы. Как правило, предлагается делить или присоединять дотационные области. В этом случае банкротство региона действительно может быть предотвращено. Потенциально такая возможность существует. Журнал «Эксперт» приводит слова заместителя министра финансов, руководи теля департамента внутреннего долга Минфина РФ Беллы Златкис о том, что в отношении регионов, неспособных обслуживать собственный внутренний долг, может начаться процедура банкротства. 61 (61 Регионы тоже можно обанкротить // Эксперт. 2001. № 46. 10 дек. С. 9. ) Существуют, впрочем, технические сложности. Угрожая регионам «внешним управлением», Минфин на самом деле не может вмешаться в их финансовые дела. В Бюджетном кодексе РФ не прописана сама процедура введения федерального контроля. Более того, в кодексе сказано, что решение о введении внешнего управления принимает «орган государственной власти», но какой именно - неизвестно. Тем не менее очевидно, что стойкая бюджетная недостаточность может стать основанием не только для федеральной санации но, в конечном счете, запустить процедуру изменения территориально-политического устройства. Мнения специалистов сходятся на том, что существуют некоторые ключевые проблемы, которые с неизбежностью возникнут в случае постановки задачи укрупнения субъектов Федерации в практическом плане. Отсутствует целостное видение «конечного продукта» укрупнения, т.е. той модели Федерации, к построению которой в процессе укрупнения субъектов стремится власть. Вследствие этого нет ответов на вопросы: сколько должно быть субъектов Федерации, каким статусом они должны обладать, каким образом формироваться и т.д. Законодательно не установлены пределы укрупнения, что также свидетельствует как о непродуманности процесса реформирования российского федерализма, так и об абстрактном представлении властью его результатов. Кто серьезно исследовал последствия, к которым приведет стихийное укрупнение? Если вместо 89 будет создано 20-30 субъектов Федерации, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень мощными в экономическом, политическом и социальном отношении, что позволит им весьма успешно конкурировать не только друг с другом, но и с Федерацией в целом. Усиление потенциала субъектов само по себе неплохо, но какова в таком случае перспектива конституционного принципа единства и территориальной целостности Российской Федерации? Безусловного одобрения заслуживает идея необходимости законодательного закрепления мер федерального протекционизма для некоторых случаев укрупнения (например, при объединении сложносоставных, малочисленных субъектов, при объединении субъекта-донора с дотационным субъектом и др.). Ясно, что субъекты Федерации должны быть экономически самодостаточны. Существует еще один очень интересный аспект укрупнения субъектов: «Трудно управлять 89-ю субъектами Федерации, но еще труднее управлять крупными, экономически и политически мощными субъектами, которые станут претендовать на суверенизацию, на новую версию разграничения компетенции, ибо в ходе предлагаемой реформы неизбежна тенденция к расширению властных амбиций их политических элит. Поэтому в рамках упомянутой концепции необходимо разработать нормы допустимости слияния субъектов РФ, а также численные пределы их укрупнения. Наиболее оптимальным вариантом укрупнения представляется поэтапное создание симметричной Федерации, состоящей из одностатусных субъектов». 62 (62 Современные проблемы государственного строительства // Аналитический Вестник Совета Федерации ФС РФ. 2001. № 20 (151). С. 83.)

После выхода Указов Президента РФ № 849 (13.05.2000) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и № 1149 (21.06.2000) «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах» и прохождения законодательных инициатив о новом порядке формирования верхней палаты парламента Российской Федерации, а также внесения изменений в общие принципы организации законодательных, исполнительных органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления политологи и юристы заговорили об усилении исполнительной власти. Так называемый пакет президентских инициатив по укреплению государственности, состоял из пяти документов: двух Указов - «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» (13.05.2000) и «О государственном Совете РФ» (1.09.2000); и трех законов - «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» (5.07.2000), Изменения и дополнения (поправки) к законам «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (29.07.2000) и «Об общих принципах организации органов местного самоуправления РФ» (4.08.2000).

Ситуация качественно изменилась после создания новых единиц территориального деления страны, а именно семи федеральных округов.

Перечень федеральных округов (с изменениями на 21 июня 2000 г.)

Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область. Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва. Центр федерального округа - г. Москва.

Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградс кая область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Санкт-Петербург.

Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область. Центр федерального округа - г. Ростов-на-Дону.

Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Нижний Новгород.

Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Екатеринбург.

Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярс кий край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ. Центр федерального округа - г. Новосибирск.

Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ. Центр федерального округа - г. Хабаровск.

Итак, только состав субъектов Дальневосточного федерального округа повторяет состав Дальневосточного экономического района. Остальные федеральные округа создавались путем объединения нескольких районов или их частей. Сибирский федеральный округ объединил субъекты Западно- и Восточно-Сибирского районов. Значительные изменения при формировании федеральных округов произошли на Урале. В составе Уральского федерального округа из субъектов Федерации Уральского экономического района остались: Курганская, Свердловская и Челябинская области. При этом остальные субъекты Уральского района (Башкортостан, Удмуртия, Оренбургская и Пермская области, Коми-Пермяцкий автономный округ) «ушли» в состав Приволжского федерального округа. Однако это было компенсирова но отделением от Западно-Сибирского экономического района и присоединением к Уральскому округу Тюменской области с округами, находящимися внутри ее (Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким). Соответственно, в состав Приволжского округа вошел Волго-Вятский экономический район, Поволжский район без Волгоградской и Астраханской областей и Республики Калмыкия и пять субъектов Федерации Уральского района.

В состав Центрального федерального округа полностью вошли субъекты Центрального и Центрально-Черноземного экономических районов. Северо-Западный округ составили два экономических района - Северо-Западный и Северный районы и Калининградская область. Наконец, Южный федеральный округ включает все субъекты Федерации Северо-Кавказского экономического района, а также три региона Поволжского экономического района.

Важно выяснить, какова же цель создания семи округов? Обратимся к формулировке Указа Президента Российской Федерации (13.05.2000) № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изменениями 9 сентября 2000 г.). В документе отмечено, что округа создаются: «в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений».

Таким образом, нельзя говорить о том, что Указом Президента РФ введены новые единицы территориального деления страны. Обобщение статистической информации и координация деятельности территориальных подразделений федеральных органов государственной власти - это еще не основание для того, что бы называть новую схему «системой территориального управления». Конечно же, с политической точки зрения федеральные округа приобрели гораздо большее значение, нежели экономические районы, но формально деление страны на экономические районы не отменено. «Формирование мегарегионов, если можно их так назвать, не должно сказываться на снижении устойчивости вертикали власти. Ведь речь идет не о регулировании экономических процессов, а о соблюдении правового поля «единых правил игры», определенных федеральным законодательством в границах округа и обусловленных национальными геостратегическими интересами страны. Трудно сказать, что будет через два-три года, может быть, изменятся границы округов». 63 (63 Абросимов Н. Управленческий баланс России // Экономические стратегии. 2000. Ноябрь-декабрь. С. 108. )

Откуда же появилась подобная схема, имеющая достаточно слабое сходство с системой экономического районирования? Ответ можно получить, обратившись к Указу Президента РФ (27.07.1998) № 900 «О военно-административном делении Российской Федерации». Согласно Указу установлено следующее военно-административное деление Российской Федерации:

Ленинградский военный округ - в административных границах Республики Карелия, Республики Коми, Архангельской, Вологодской, Ленинградской, Мурманской, Новгородской, Псковской областей, Санкт-Петербурга и Ненецкого автономного округа;

Московский военный округ - в административных границах Белгород ской, Брянской, Владимирской, Воронежской, Ивановской, Калужской, Костромской, Курской, Липецкой, Московской, Нижегородской, Орловской, Рязанской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Тульской, Ярославской областей и г. Москвы;

Северо-Кавказский военный округ - в административных границах Республики Адыгея, Республики Дагестан, Республики Ингушетия, Кабардино-Балкарс кой Республики, Республики Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Северная Осетия Алания, Чеченской Республики, Краснодарского, Ставропольского краев, Астраханской, Волгоградской и Ростовской областей;

Приволжский военный округ - в административных границах Республики Башкортостан, Республики Марий Эл, Республики Мордовия, Республики Татарстан, Удмуртской Республики, Чувашской Республики, Кировской, Оренбургской, Пензенской, Пермской, Самарской, Саратовской, Ульяновской областей и Коми-Пермяцкого автономного округа;

Уральский военный округ - в административных границах Курганской, Свердловской, Тюменской, Челябинской областей, Ханты-Мансийско го и Ямало-Ненецкого автономных округов;

Сибирский военный округ - в административных границах Республики Алтай, Республики Бурятия, Республики Тыва, Республики Хакасия, Алтайского, Красноярского краев, Иркутской, Кемеровской, Новосибирской, Омской, Томской, Читинской областей, Агинского Бурятского, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Усть-Ордынского Бурятского и Эвенкийского автономных округов;

Дальневосточный военный округ - в административных границах Республики Саха (Якутия), Приморского, Хабаровского краев, Амурской, Камчатской, Магаданской, Сахалинской областей, Еврейской автономной области, Корякского и Чукотского автономных округов.

Самостоятельной военно-административной единицей, не входящей в состав военных округов Вооруженных Сил Российской Федерации, является Калининградский особый район в административных границах Калининградской области.

В настоящее время Уральский и Поволжский округ объединены, но в целом федеральные округа повторяют военные округа России.

Из всего сказанного можно сделать вывод, что президентские законодательные инициативы станут серьезной правовой и экономической базой для упорядочения структур государственной власти и местного самоуправления. В случае эффективного использования президентских законопроектов есть все основания полагать, что у провинциальной бюрократии будет меньше возможностей вмешиваться в полномочия органов местного самоуправления, поскольку это вмешательство в основном осуществляется через судебные правоохранительные структуры федеральных органов власти в том или ином районе, городе. Можно также предположить, что эти планы могут быть реализованы только при условии, если будет по-настоящему развернута работа полномочных представителей президента России и всех других федеральных контрольных органов в семи федеральных округах. Свидетельством этой тенденции является то, что все больше управляющих функций передается с регионального уровня на окружной. Для конкретного анализа положения дел на местах и утверждены полномочные представители президента, а также представители Генеральной прокуратуры в ранге заместителей Генерального прокурора, структуры Министерства юстиции России в семи федеральных округах.

Идущая реформа связана с масштабными институциональными сдвигами, пересмотром сфер влияния, переориентацией финансовых потоков. Институту полномочных представителей президента в федеральных округах идет второй год. За прошедшее время стало ясно, что эксперимент был успешен и принес первые значимые результаты. Окружной принцип организации, не ломая регионального, удачно дополняет его. Регионы получили механизм, потенциально стягивающий их в более крупные образования с более серьезными возможностями. В перспективе можно будет говорить о запуске процесса складывания окружных экономик, которые будут иметь собственные программы развития. Важно при этом помнить, что совершенствование административной системы первый, но не единственный необходимый шаг. В российских условиях административная система управления хозяйством может не совпадать с системой экономического управления. Хотя в идеале в будущем границы экономического обособления региона в принципе должны определяться мерами и рыночного, и налогового обособления. Главный вопрос - модель экономических отношений региона с Центром. Система федеральных округов пока еще не поменяла главное - механизм финансовых отношений Центра и региона.

Территория округов действительно мозаична, неоднородна, иногда относится к различным эпохам хозяйственного развития. Важной закономерностью современного экономического роста в России является его региональная неравномерность, обусловленная процессом последовательного замещения целостных комплексов технологически сопряженных производств - технологических укладов. В настоящее время движение технологических укладов в России связано со структурным кризисом мировой экономики. Регионы России, лидировавшие в предшествующий индустриальный период, сталкиваются с деструкцией накопленного капитала и неадекватностью квалификации трудовых ресурсов. Каждый раз смена доминирующих технологических укладов сопровождается серьезными сдвигами в разделении труда между регионами страны, причем в современных условиях региональное и международное разделение труда становится более связанным. «Мы не ставим вопрос о том, нужно ли рассматривать Северо-Западный и Северный районы как единый регион. Вопрос ставится в совершенно иной плоскости: Большой Северо-Запад, по нашему мнению, представляет собой репрезентативную модель России. Здесь есть типичные ресурсные районы, богатые самыми разнообразными природными ресурсами, но имеются и ресурсно-дефицитные районы: сочетаются высокоурбанизированные индустриальные и аграрно-промышленные территории. Разумеется, есть здесь приграничные и приморские районы, но имеются и так называемые «внутренние» районы, не имеющие выходов к государственным границам России. В состав региона входит даже такой анклав, как Калининградская область, которая имеет только государственные границы, но вообще не имеет непосредственного территориального контакта с Россией». 64 (64 Агафонов Н.Т., Исляев Р.А. Основные положения концепции перехода Российской Федерации на модель устойчивого развития. СПб, 1995. С. 84. )