Региональная политика как социально-политическое явление

81

Содержание

Введение

Глава 1. Практика реализации региональной политики: СССР и РФ

1.1 Региональная политика в бывшем СССР

1.2 Экономическое районирование СССР

1.3 Программно-целевые территориально-производственные комплексы

1.4 Региональная политика Российской Федерации

Глава 2. Региональная политика за рубежом

2.1 Теоретические основания зарубежной региональной политики

2.2 Региональная политика Канады

2.3 Региональная политика США

Глава 3. Социально-экономические диспропорции внутри региона и политика их выравнивания на примере Иркутской области

3.1 Основные направления региональной политики, выравнивания социально-экономических диспропорций в Иркутской области

3.2 Развитие муниципальных образований Иркутской области как фактор преодоления социально-экономических диспропорций внутри региона

Заключение

Библиографический список

Введение

Распад Российской Федерации рассматривается как постоянная угроза. На это имеются объективные и субъективные причины, вызывающие центробежные тенденции в регионах. Возможность решения этой огромной задачи заключается в правильной, научно обоснованной региональной политике.

Региональная политика - это отнюдь не совокупность региональных аспектов других политик; она не должна ни быть первичной по отношению к ним, ни выступать их ''региональной'' тенью. Региональная политика - это целостное и самодостаточное звено политической основы общества, без которого последнее, а также каждый человек в отдельности и природная среда могут лишь случайно и без гарантированного успеха существовать на каждой конкретной территории, оставаясь ''наедине'' с государством, его экономической, внешней, внутренней и иной политикой. Подобного рода ''поединки'' - серьезнейшее упущение, ибо региональные интересы - один из самых мощных двигателей созидательной истории.

Главный региональный интерес России в настоящее время должен быть осознан как минимизация негативных проявлений территориальной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, как поддержка местных преобразований, как создание общероссийских условий для того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал на скудные ныне возможности государственной помощи. Истинной целью региональной политики отдельных регионов является обеспечение полнокровного и сбалансированного существования на данной территории человека, общества и природы.

Выбранная нами тема не нова, она давно рассматривается исследователями социально-экономического развития регионов России, специалистами по региональной политике, политиками-практиками. В их исследованиях обязательно присутствует работа об изучении региональной политики в России и за рубежом.

Однако, несмотря на то, что рассматриваемая проблема широко известна и признаваема всеми специалистами по данному вопросу, нельзя утверждать, что эта тема в достаточной степени изучена.

Объектом дипломной работы является региональная политика как социально-политическое явление.

Предмет исследования - практика реализации региональной политики в Российской Федерации и зарубежных странах (Соединенные штаты Америки и Канада).

Целью данной работы является сравнительный анализ региональной политики в СССР, РФ, США и Канады.

Для реализации поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

- анализ региональной политики и развития регионов;

- описание региональной политики: СССР, России в целом и внутри конкретного региона (Иркутская область), США, Канады;

- выявление степени эффективности региональной политики по выравниванию диспропорций развития муниципальных образований на примере Иркутской области.

Степень разработанности темы. Возрастание внимания ученых к региональным аспектам социально-экономического развития. Теоретические и методические основы региональной политики раскрываются в трудах Ю.Н. Гладкого, А.И. Чистобаева, В.Г. Игнатова, В.И. Бутова. Вопросы, связанные с изучением состояния и перспектив региональной политики, вызвали интерес у следующих авторов: С.М. Шахрай, В.Н. Богачев. Подходы к изучению проблем региональной политики раскрываются в работах ведущих специалистов: А.М. Позняков, Н.И. Ларина, М.К. Бандман. Эти исследования, несомненно, имеют большое теоретическое и практическое значение. Материалы именно этих авторов были положены в основу нашей дипломной работы.

Цель и задачи работы обусловили выбор методов региональных исследований. В работе используются как общенаучные, так и частные методы познания.

Материалом дипломной работы послужили данные исследований по соответствующей тематике ведущих экономистов, статистические данные региональных и федеральных документов, указ Президента Российской Федерации «Основные положения региональной политики в Российской Федерации», также Постановление Правительства Российской Федерации «О совершенствовании механизма государственной поддержки развития регионов Российской Федерации», Проекта TASIS EDRUS 9602 программ социально-экономического развития Иркутской области.

Для нас данная тема представляет живой интерес, поскольку она очень обширна и многогранна. О региональной политике написано большое количество научных трудов и работ ведущих экономистов, социологов на основе анализа имеющихся материалов мы сформулировали собственное мнение по рассматриваемой проблеме.

Глава 1. Практика реализации региональной политики в СССР и Российской Федерации

1.1 Региональная политика в бывшем СССР

Иногда рождение региональной политики в России ошибочно связывают с началом современных экономических реформ, то есть относят к 1992 году. На самом деле ее история насчитывает века. Отдельные элементы региональной политики появились уже при объединении русских княжеств вокруг Москвы, последующем расширении границ Российской империи и так далее. Однако до появления региональной политики как системного явления было еще далеко.

Разработка многих ее принципиальных теоретико-методологических основ началась лишь в советское время - в 1920-х гг., вместе с началом работ по экономическому районированию страны, административно-территориальному устройству СССР. За 70 лет его существования интерес к региональной политике то резко активизировался, то временно угасал. Это относится как к органам государственного управления, так и к научно-исследовательским организациям. Объем работ, выполненных по этим проблемам, значителен, накоплен потенциал знаний по различным сторонам экономического районирования, территориально-производственного комплексообразования, территориального планирования и убавления.

Существуют основные этапы в становлении и развитии региональной политики в 1921-1991 годах.

С известной условностью в истории становления теории и методологии региональной политики в бывшем СССР можно выделить пять существенно различных этапов. Их последовательность и содержание обусловлены не логикой самого процесса регионального развития и не логикой его теории, а изменением тех общественных условий, в которых развивались и процессы, и теория. Наука как форма общественного сознания не могла успешно развиваться в некоем «вакууме». Она испытывала воздействие тех общественно-экономических условий, в которых вынуждена была развиваться.

Первый этап (1920-1932 гг.) - это период, когда проблемы регионального развития были в центре внимания правительства. Затем проблемы рассматривались и первоначально решались применительно к модели построения социализма на экономической основе, то есть исходя из признания важной роли закона стоимости и объективного характера товарно-денежных отношений, из необходимости постепенного обобществления труда на основе господства общенародной собственности на средства производства. Эта модель предполагала развитие разделения труда, в том числе и территориального, именно как экономического отношения. Она рассматривала местные органы Советской власти не только как политические органы, но и как полноправные субъекты хозяйствования на территории. В рамках этой модели намечалось широкое развитие хозрасчета и оптовой торговли средствами производства. С 1922 года началась реализация этой модели.

Стратегия регионального развития в 1920-х годах определялась планом ГОЭЛРО, тезисами комиссии при ВЦИК по вопросу об экономическом районировании и административно-территориальном устройстве. Применительно к новым задачам Советской власти был сформулирован ряд принципиальных подходов к размещению хозяйственных объектов, территориальной организации общества:

- необходимость создания общегосударственной системы центров, способных организовать реализацию хозяйственной и социальной политики в территориальном разрезе;

- национально-политическое устройство страны, способное обеспечить не только юридическую, но и фактическую ликвидацию социально-экономического неравенства народов, и их развитие в соответствии с проводимой в те годы ленинской национальной политикой;

- создание экономически эффективной территориальной организации производства, в первую очередь промышленности, и формирование экономически завершенных территориальных хозяйственных единиц.

На передний план были выдвинуты проблемы научно обоснованного районирования страны. В его основу были положены принципы специализации и комплексного развития районов, единства экономического районирования, административно-территориального и национально-политического устройства страны. Уже сами эти принципы делали районирование не просто экономическим, а социально-экономическим; районы специализировались прежде всего на удовлетворении насущных нужд населения и лишь потом - на специализации в межрайонном обмене. Районирование рассматривалось как один из методов управления общественным развитием на основе познания объективных процессов и в соответствии с определенной системой целевых установок.

Экономический принцип районирования предполагал выделение в качестве района своеобразной, по возможности законченной в экономическом смысле территории. Каждый из выделенных районов целевым образом организовывался в крупную хозяйственную «комбинированную», по выражению комиссии ВЦИК под руководством М. И. Калинина [37], систему. Этот подход усиливался энергетическим принципом, означавшим целенаправленное формирование в пределах района энерготехнологического комплекса на основе естественных и общественных ресурсов. И ему придавалось не столько технологическое, сколько экономическое содержание: энергетика рассматривалась как связанная организованность и живого труда.

Именно в таком значении этот принцип был введен Н.Н. Колосовским в концепцию территориально-производственных комплексов [38].

Итак, подходы 1920-х годов к составу экономики районов, специализации и межрайонному обмену вытекали из модели построения социализма экономическими методами, из развертывания, а не сокращения сферы товарно-денежных отношений. Приоритетными являлись социальные установки в сочетании с необходимостью экономически эффективного (с наименьшими затратами общественного труда) развития районов и их строго ограниченного участия в межрайонном обмене.

Второй этап (1933-1956 гг.) характеризуется полным отходом от экономического принципа региональной политики. Известно, что так называемая новая экономическая политика (НЭП) прекратилась еще в 1928 году, но начатые до этого работы по теории и методологии регионального развития, постепенно затухая, продолжались до конца первой пятилетки, то есть до конца 1932 года. После этого наметился резкий переход от разработки общих проблем и крупных проектов к выполнению преимущественно технико-экономических обоснований отдельных мероприятий.

Причины отхода региональной политики от экономического районирования, его социально-экономической составляющей заключались в том, что в 1930-е году была создана система административно-нажимной системы управления, то есть приспособленная к сталинской модели построения социализма. В эту модель «не вписывался» объективный процесс районообразования, поскольку он, будучи направленным на усиление относительной экономической обособленности районов и, как следствие, на повышение их самостоятельности, не соответствовал требованиям складывавшейся административно-командной системы управления. В этом и состоят причины отказа от принципа единства экономических и административных границ, дробления и измельчения административно-территориальных единиц управления.

Четверть вековой период рассматриваемого этапа охватил предвоенные пятилетки, Великую Отечественную войну и послевоенное десятилетие. За это время в региональную политику, естественно, вносились те или иные коррективы, но главная суть ее - внеэкономические подходы - неизменно сохранялась. Первостепенное значение имели оборонные соображения, принципы комплексного развития республик и районов, необходимость подъема прежде отсталых районов. Но и здесь преобладали волюнтаризм, престижные устремления, субъективистские подходы, перешедшие и в другие этапы.

Возьмем, к примеру, принцип комплексного развития республик и районов, о котором говорилось при анализе предыдущего этапа. Из него было выхолощено экономическое содержание, оно стало подменяться понятием «всестороннее развитие», что на практике означало стремление республик, краев, АССР, областей к определенной натурализации своей экономики путем развития в ней всех звеньев и достижения в конечном счете большей экономической автономности. В замаскированном виде такое понимание комплексного (всестороннего, гармонического) развития районов и республик означало реализацию принципа «всем сестрам по серьгам», что и стало проявлением пресловутого уравнительного подхода к региональному развитию.

Но в то же время именно на этом этапе были созданы теории, сохранившие свое значение до наших дней. Одна из них - концепция энергопроизводственных циклов - территориально-производственных комплексов (ЭПЦ-ТПК). Она стала прямым продолжением работ первого этапа по экономическому районированию. «Представление о производственно-территориальном сочетании, - писал Н.Н. Колосовский, - …не подменяет и не может подменить собой учение об экономических районах и не «отменяет» самих районов, но позволяет органически ввести в … районирование представления о производственно-организованных силах» [38].

По Колосовскому, производственные и общеэкономические связи для районных комплексов могут распространяться на различные компоненты экономики, в том числе на использование общих источников водоснабжения, жилья, продовольствия, культурных и научных сил и средств. Таким образом, он переводил проблему ТПК из сферы сугубо производственной в сферу общеэкономического и более того - в сферу социально-экономическую [20].

Однако теоретические разработки на втором этапе игнорировались, административно-территориальное устройство перестало отражать объективные тенденции социально-экономического развития. Именно в это время набрала силу административно-командная система управления, реализовавшая модели «бюрократического социализма».

Третий этап (1957-1964 гг.) - это очень короткий - семилетний период, когда была предпринята попытка реформы управления путем создания совнархозов. Этой реформой не предполагалось совершенствовать управление развитием общества и даже экономики в целом. Приоритеты ведомственно-отраслевого управления сохранялись, предполагалось лишь обеспечить ослабление отраслевых ведомств за счет передачи некоторых управленческих функций на «места», то есть в регионы. Оценки экономической эффективности деятельности предприятий продолжали вести по неизменным критериям, прежде всего - объемам валового производства. Совнархозы не только не были хозяевами на территории, но часто противостояли местным органам советской власти. Особенно сильным это противостояние было в межобластных совнархозах.

В ходе обсуждения Закона о совнархозах многие ученые выступали против измельчения совнархозов, против несоответствия административных и экономических районов, против паллиативной сферы функционирования совнархозов и их искусственного отрыва от экономики тех районов, в пределах которых они были созданы. Многие идеи, высказанные в ходе обсуждения проекта Закона о совнархозах, были затем фундаментально и системно изложены в целом ряде работ, к сожалению, оставшихся нереализованными в практике территориального управления развитием общественного производства.

В этих работах развитие регионов увязывалось с демографическим развитием, со структурой, качеством и количеством трудовых ресурсов, с качеством и масштабами отношений в системе «общество-природа», то есть с социальной проблематикой. Проблемы комплексообразования стали впервые увязываться с региональной спецификой общественного производства: сначала со спецификой районов нового освоения, а в дальнейшем этот вопрос стал рассматриваться шире. Необходимость специализации регионов базировалась не на отраслевой, а на общеэкономической эффективности; не только на отраслях материального производства, но и на других сферах.

Одновременно появилось большое количество публикаций противоположного содержания, прежде всего обосновывающих комплексное развитие регионов как всесторонний процесс - вплоть до автаркии регионального развития. Может быть, именно по этой причине возрос интерес к концепции ТПК. Изначально являясь экономической и основываясь на воспроизводственном подходе, она - в упрощенном виде - приобрела определенную популярность. К этому времени в глазах большей части лиц, принимающих решения, слово «производство» утратило свой экономический смысл и приобрело узкое значение непосредственного материального производства. Поэтому словосочетание «территориально-производственный комплекс» воспринималось как соответствующее духу неэкономической системы управления. Не случайно именно после ликвидации совнархозов ТПК практически сразу же вошли в директивные документы. Но это касалось только вновь формируемых комплексов, которые именно вновь в то время и получили название программно-целевых.

Таким образом, тенденция территориально-производственного комплексообразования стала несомненной и получила официальное признание. Одновременно выявилось противоречие этой тенденции сложившейся системе административно-территориального устройства: в ряде случаев территория ТПК перекрывала административно-территориальные единицы, что вносило дисбаланс в систему управления региональным развитием.

Четвертый этап (1965-1985гг.) - это стремление органов власти обеспечить сочетание отраслевого и территориального развития. Хотя приоритет ведомственно-отраслевых интересов сохранялся, понятие ТПК вошло в директивные документы и они стали рассматриваться прежде всего как непосредственно управляемые формы организации хозяйства. Более того, ТПК получили признание как прогрессивная форма организации хозяйства, по двенадцати комплексам устанавливались плановые задания. Первоначально это представлялось серьезным достижением науки и практики, но на деле проблемы территориально-производственного комплексообразования так и не нашли рационального решения. Все более очевидным становилось нарастающее расхождение между теорией и практикой комплексообразования.

На этом этапе лавинообразно росло число публикаций, связанных с тем, что было названо комплексным и социальным планированием. Именно тогда начались и набрали определенный потенциал работы по территориальным социально-экономическим системам, социально-экономическим комплексам. Сочетание теорий территориально-производственного и социально-экономического комплексообразования обусловило активизацию работ по территориальной организации общества, но и в этой проблеме не было ориентации на решение стратегических задач региональной политики.

Пятый этап (1986-1991 гг.) назван «перестройкой». В этом термине просматривался отказ от старого, но в нем не была сформулирована цель нового. Этот период характеризуется полной неопределенностью в плане социального целеполагания и экономического механизма управления. В части региональной политики выделялись следующие три сферы приоритетов:

- решение межотраслевых региональных проблем общесоюзного значения;

- коренная перестройка хозяйства старопромышленных районов с целью модернизации уже сложившихся индустриальных баз общесоюзного значения;

- создание новых межотраслевых территориально-производственных образований общесоюзного значения, в том числе и совместных с зарубежными фирмами.

Предполагалось, что в новой системе не просто сохраняются централизованное планирование и управление, а происходит их укрепление путем уточнения функций и прав центральных экономических органов, разгрузки их от текущих вопросов и концентрации внимания на стратегических народохозяйственных проблемах (в том числе региональных), усиления управленческой деятельности постоянных органов Совета Министров СССР. Важное внимание отводилось сохранению программного аспекта планирования и управления, причем программы рассматривались в качестве прогнозных документов и составных частей государственных планов. Предусматривался переходный период реализации программы перестройки системы управления экономикой, во время которого должны согласованно функционировать элементы как сложившегося, так и нового хозяйственного механизма.

Все намечаемые меры по перестройке управления народным хозяйством, включая региональный аспект, остались невыполненными в силу их аморфности, необоснованности с научных позиций. В этих условиях развал СССР оказался предрешенным вопросом. В разрушенном едином экономическом пространстве оказались разорванными хозяйственные связи, обвал экономики возникших пятнадцати новых государств стал неминуем.

1.2 Экономическое районирование СССР

В региональной политике государства экономическое районирование выполняло не только познавательные, но и практическое задачи территориальной организации общества в соответствии с долгосрочной экономической стратегией. Экономические районы рассматривались как объективные экономические категории, имеющие качественные отличия от других экономических явлений и развивающиеся в соответствии с законами развития производства. Наиболее важным в районе считалась не однородность территории по какому-либо одному признаку, а наличие экономического единства, экономической целостности территории. Именно общность экономической жизни, территориально-экономическая целостность были основой экономического районирования, позволяли выявлять районы, решать вопросы их таксономии и типологии, делать их объектами управления.

Вместе с тем, теория экономического районирования учитывала, что производство всегда опирается на свою естественную базу - природные условия и ресурсы - и, в той или иной мере, зависит от нее в своем размещении. Эта зависимость определялась уровнем развития производства, то есть объективными возможностями использования природных предпосылок.

Таким образом, для районирования СССР одинаково важное значение имели как социально-экономические, так и природные факторы. Следовательно, экономическое районирование по сути - это социально-экономико-природное районирование, или интегральное районирование. И лишь для того, чтобы не усложнять терминологию использовался традиционный термин «экономическое районирование».

Экономическое районирование носило динамичный характер, то есть не было застывшей категорией, а изменялось в соответствии с задачами территориальной организации народного хозяйства. «Сетка» экономических районов претерпела ряд изменений, но число основных районов варьировало в небольших пределах - от тринадцати до двадцати одного района. Начиная с 1980-х годов районирование по существу оставалось неизменным. На завершающем этапе существования СССР территориальная структура единого народохозяйственного комплекса была представлена тремя уровнями.

Первый уровень - макрорайонирование - составляли три макрозоны (европейская территория страны, включая Урал; Сибирь и Дальний Восток; Казахстан и Средняя Азия) и 19 крупных («госплановских») экономических районов. Последние либо объединяли группы областей, краев и автономных республик одной союзной республики (в РСФСР - Центральный, Северо-Западный, Северный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный, в УССР - Донецко-Приднепровский, Южный и Юго-Западный), либо группы союзных республик - Прибалтийский (Латвийская, Литовская и Эстонская ССР), Закавказский (Азербайджанская, Армянская и Грузинская ССР), Среднеазиатский (Узбекская, Туркменская, Киргизская и Таджикская ССР), либо совпадали с территорией союзной республики (Белорусский и Казахстанский районы). Молдавская ССР не входила в состав крупных экономических районов. Макрорайоны, за исключением районов, территория которых совпадала с территорией союзной республики, не имели единых органов управления, поэтому использовались на предплановой стадии научных разработок для выработки с позиции всего народохозяйственного комплекса страны общей экономической стратегии территориального развития производства [11].

Второму уровню - мезоэкономическому районированию - соответствовали небольшие союзные республики, масштабы развития которых слишком малы для выделения их в качестве крупных экономических районов, а также 20 автономных республик, 6 краев и 121 область. К этому же уровню районирования относили также автономные области и автономные округа. В задачу этих административно-территориальных единиц, имеющих органы управления, входило обеспечение комплексного экономического и социального развития на подведомственной территории.

Третий уровень - это микрорайонирование или выделение низовых хозяйственных единиц - административных районов. В СССР насчитывалось более трех тысяч областных и 570 городских административных районов. В этих районах, помимо промышленных предприятий, удовлетворяющих внерайонные потребности, функционировали учреждения и организации по обслуживанию населения, в них «замыкались» демографические и многие другие социальные процессы [27].

Кроме перечисленных категорий районов, составляющих общегосударственную систему районирования, во многих республиках, краях и областях местными советскими органами выделялись внутриреспубликанские и внутриобластные (внутрикраевые) районы, не получившие административного оформления, но являющиеся объектами комплексных социально-экономических исследований для целей планирования.

1.3 Программно-целевые территориально-производственные комплексы

В самом обобщенном виде под ТПК в СССР понимали совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных компонентов народного хозяйства, планомерно формируемую в пределах компактной территории на основе объективных закономерностей социально-экономического развития с целью получения определенного народохозяйственного эффекта. Данное определение отражало: 1) отношение между производством и территорией; 2) наличие отношений между компонентами производства; 3) наличие субъекта планомерного воздействия на формирование ТПК и 4) необходимость соответствия процесса комплексообразования определенным целевым установкам. Предполагалось, что ТПК формируются на начальных этапах становления общерайонного производственного комплекса либо в период кардинального изменения (или углубления) его специализации. В отдельных случаях ТПК охватывали значительную часть территории крупного экономического района (например, ТПК Северо-Западной Сибири), но чаще они формировались в пределах отдельных частей районов (например, Тимано-Печорский, ТПК Курской магнитной аномалии, Канско-Ачинский) [12].

В СССР ТПК официально были признаны прогрессивной формой пространственной организации производительных сил, в пятилетних планах выдвигались задачи организации планирования и управления процессом их формирования. Так, в плане одиннадцатой пятилетки (1971-1975 гг.) впервые были сформулированы задачи по двенадцати комплексам. При разработке плана двенадцатой пятилетки утверждались показатели развития по восьми формируемым комплексам. В Генеральной схеме развития и размещения производительных сил СССР, Основных направлениях, экономического и социального развития СССР на 1986-1990 гг. и на период до 2000 года была поставлена задача не только расширять, но и совершенствовать практику формирования ТПК, улучшать структуру сложившихся комплексов.

Во второй половине 1980-х годов страна вкладывала многомиллиардные средства в формирование и развитие следующих комплексов: Западно-Сибирской равнины, Тимано-Печорского, Южно-Якутского, Красноярского края, на базе Курской магнитной аномалии, Павлодар-Экибастузского, Южно-Таждакского. За счет новых ТПК обеспечивался весь прирост добычи нефти и газа, значительная часть прироста выработки электроэнергии, железной руды, а также производства продукции некоторых видов машиностроения. В 1986 году эти объекты обеспечили добычу 74% нефти РСФСР, 87% - природного газа, 48% - железной руды, 23% - угля, 9% - производства электроэнергии, 8,2 % вывозки древесины, 4,8% выпуска грузовых магистральных вагонов [14]. Одновременно велись подготовительные работы по формированию новых ТПК: Прикаспийского, Нижнее-Ангарского, Верхнее-Ленского, Сахалинского, Восточно-Туркменского, Каршинского. Намечались работы и по ряду других комплексов [38]

Для программно-целевых ТПК устанавливалась официально оформленная система предплановых и плановых документов, порядок их информационного обеспечения, разработки, экспертизы и утверждения. Каждому этапу предплановых обоснований и планирования соответствовал определенный документ: прогнозированию - гипотеза и схема формирования ТПК; долгосрочному планированию - программа формирования и развития ТПК; среднесрочному планированию - пятилетний план формирования ТПК.

Программа формирования и развития ТПК и пятилетний план ТПК являлись директивными, адресными документами, показатели которых увязывались по заданиям, ресурсам, исполнителям и срокам с соответствующими разделами Государственного плана СССР, отраслевыми и территориальными планами. Все документы имели строго целевой межотраслевой, а иногда и межтерриториальный характер и предназначались для координации взаимодействия всех участников создания ТПК, для осуществления полного комплекса заданий и мероприятий, обеспечивающих достижение поставленной цели. Эти документы не заменяли и не дублировали планов экономического и социального развития автономных республик, областей, краев, в пределах которых создавались комплексы. Они являлись планами решения конкретной региональной проблемы.

После распада СССР, отмены всех институтов планирования появились скептические оценки возможностей ТПК при решении народо-хозяйственных проблем в новых условиях управления экономикой. Такое мнение связано с тем, что в практике формирования ТПК выявились серьезные недостатки, обуславливающие деградацию окружающей природной среды вследствие территориальной концентрации производства, несогласованности критериев деятельности участников создания ТПК, системы регулирования их взаимоотношений и интересов.

В связи с этим необходимо заметить, что большинство недостатков связано не с сущностью ТПК, как форма организации производительных сил, а с недостатками в осуществлении приватизации, в нормативно-законодательной сфере. Поэтому переход на новые принципы управления ни в коем случае не снимает необходимости использования ТПК как специфический формы организации производства и не исключает сохранения их в качестве объектов программного управления. Основанием для этого являются следующие обстоятельства:

- страна и в будущем будет решать крупные межотраслевые производственные региональные проблемы - создавать новые индустриальные базы, осваивать новые территории, осуществлять коренную реконструкцию сложившихся уже хозяйственных комплексов, и ей нужны будут формы организации производительных сил, соответствующие содержанию проблем и условиям их решения;

- опыт других стран свидетельствует о том, что и в рыночной экономике сохраняет свое значение программный аспект управления, причем целевые комплексные программы особенно важны при решении сложных хозяйственных проблем;

- многие элементы новой системы (централизованное финансирование строительства особо важных объектов и инфраструктурного обустройства, решения первоочередных хозяйственных проблем) уже сейчас могут не только внедряться, но и способствовать упорядочению процесса формирования ТПК, повышению заинтересованности участников создания комплексов в их деятельности;

- в составе ТПК могут присутствовать и успешно сочетаться различные формы собственности (например: основное производство - государственная собственность, организация межцикловых связей - частная собственность).

При разработке предложений по совершенствованию управления процессом формирования ТПК необходимо, с одной стороны, учитывать специфику рыночной экономики, а с другой - ни в коем случае не потерять специфику объекта, содержания задач и путей их решения с учетом новых условий.

Программно-целевые народохозяйственные зоны. Этот вид региональных разработок и управления региональным развитием использовался в СССР при решении какой-либо главной (узловой) проблемы на обширной территории.

В 1967 году была разработана программа развития экономики и культуры малочисленных народов Севера. Основные ее цели: перевод на оседлый образ жизни кочевого населения районов Крайнего Севера, ускорение темпов социально-экономического развития, укрепление базы традиционных промыслов, создание новых отраслей хозяйства.

Одна из главных «зональных» программ - программа преобразования Нечерноземной зоны РСФСР, охватывающей территорию от берегов Балтики до Урала, от северных морей до черноземных областей. В ней была поставлена задача превратить этот край в высокоразвитую зону интенсивного земледелия и животноводства, осуществить социальные преобразования в сельской местности, создать надлежащие условия труда и быта на селе. Программа разработана в 1974 году, на ее осуществление выделялись немалые средства. Однако преобразовать древнюю землю России так и не удалось.

В то же время разрабатывалась и осуществлялась не менее грандиозная по масштабам задуманного программа освоения зоны Байкало-Амурской магистрали (БАМ). Ее задачи были связаны не только с улучшением транспортных условий восточных районов страны, но и освоением природных богатств Восточной Сибири и Дальнего Востока - угля, железных руд, руд цветных металлов, леса. Однако и эта программа осталась не осуществленной.

Хозяйственное освоение территории. Вовлечение в хозяйственный оборот «новой» территории со всеми ее природными ресурсами, включая и собственно «территориальный» ресурс, то есть площадь, на которой могут быть размещены те или иные объекты, связанные либо с производством, либо с обеспечением проживания людей в данном месте, - одно из главных направлений советской региональной политики. Причем речь шла не о выборочном, узкоотраслевом использовании природных ресурсов, а о комплексном хозяйственном освоении территории. Такой характер развития производительных сил отвечал положению Программы КПСС: «При освоении новых районов особое экономическое и политическое значение имеет неукоснительное обеспечение комплексного решения производственных задач и развития всей социальной инфраструктуры в интересах улучшения условий труда и жизни людей».

В предвоенный период началось освоение обширных территорий Европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока, Казахстана и Средней Азии. Символически звучали в тот период названия таких крупнейших новостроек, как Турксиб, Урало-Кузнецкий комбинат, Джезказган, Дальстрой. «Сдвиг на восток» стал одним из главных принципов размещения производительных сил СССР.

В послевоенный период в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока ускоренными темпами развивалась добывающая промышленность, возникли горнообогатительные комбинаты, рыбоперерабатывающие и деревообрабатывающие предприятия. В полосе Транссибирской магистрали появилось машиностроение. На сибирских реках сооружены крупнейшие гидроэлектростанции. Развитие гидроэнергетики способствовало специализации этого региона на энергоемких отраслях.

В этот же период характер нового освоения был в значительной мере присущ Поволжью, где осуществлялись проекты «Большая Волга» (строительство ГЭС и искусственных судоходных путей), «Второе Баку» (освоение ресурсов нефти и природного газа). То же можно сказать и относительно Северного Казахстана, Голодной степи, Алтая (подъем целинных и залежных земель). Крупнейшие масштабы получило в Казахстане и Средней Азии освоение железных, медных, полиметаллических руд, фосфоритов и некоторых других видов сырья.

Новое освоение не являлось самоцелью - оно имело своим началом задачу общегосударственную и обеспечивалось в основном извне, то есть в основном из районов освоенных, высокоиндустриальных. Поэтому новое освоение не имело «собственной» эффективности, а только эффективность народохозяйственную. Именно поэтому в районах нового освоения необходимо было особенно жесткое, целенаправленное проведение ресурсосберегающей и трудосберегающей политики; исключительное значение приобрела экономия живого труда как генеральная, стратегическая линия. Именно необходимость трудосберегающей политики в районах нового освоения делала особенно эффективным здесь внедрение достижений научно-технического прогресса. К сожалению, это далеко не всегда выполнялось; освоение новых районов шло экстенсивным путем, в результате чего численность населения в отдаленных районах, часто с экстремальным природными условиями, быстро возрастала.

Масштабность освоения природных ресурсов в районах нового освоения (особенно в экологических неустойчивых арктических, аридных и горных зонах) остро поставила на повестку дня вопросы охраны природы. Анализ предшествующего опыта хозяйственной деятельности показывает, что в ряде мест экологическая обстановка настолько ухудшилась, что стала осложнять добычу ресурсов и условия работы и проживания населения. Как следствие, возникла необходимость в дополнительных, не предусмотренных проектами затратах материальных средств и трудовых ресурсов.

Проблемы хозяйственной деятельности и проживания людей не увязывались с экологическим потенциалом природных систем, с теми их свойствами, которые обобщенно можно квалифицировать как экологическую емкость природных систем. Как правило, к решению экологических проблем приступали лишь тогда, когда они «заявляли» о себе во весь голос.

Несмотря на просчеты в выборе используемых методов, освоение большинства территорий было объективной экономической необходимостью, одной из важных составляющих долгосрочной экономической стратегии, направленной на экономическое и социальное развитие страны. В 1960-1980-х годах от экспорта западносибирской нефти было получено более 500 млрд. долларов. Северо-восточные регионы дали почти треть мировой добычи золота, на них приходилась вся добыча алмазов. Советский Север давал также подавляющую часть добываемой в стране нефти, природного газа, никеля, платины, а также минеральных удобрений, леса, олова, меди и др.

Региональные системы расселения. Выработка стратегии социально-экономического развития СССР была нацелена на преобразование всех сторон жизни общества и, не в последнюю очередь, на совершенствование территориальной организации производства и жизнедеятельности (или территориальной общности людей). В структуре советского общества целенаправленно формировались единый народохозяйственный комплекс, единая система расселения, единая транспортная система, единая энергетическая система и т. д. Развитие всех составных структурных частей общества взаимообусловливалось как во времени, так и в пространстве. Именно сопряженность их и определяла магистральный путь общественного развития.

Все проблемы населения и его расселения рассматривались в тесном взаимодействии с производством. В частности, устанавливалась взаимозависимость между производством и расселением: являясь функцией производства, расселение влияет на его размещение; производство по сравнению с расселением более динамично. Именно с этих позиций обосновывались концепции развития городов, городских агломераций, урбанизации, городского и сельского расселения. Характерная черта этих концепций - их неразрывность с теорией и практикой пространственной организации производительных сил и всего общества.

Так, формирование групповых систем расселения, и особенно городских агломераций, всегда опиралось на территориальную организацию промышленных узлов, центров, пунктов, их территориальных сочетаний. Пространственная организация урбанизации тесно взаимоувязывалась с развитием единого народохозяйственного комплекса, с интегральным районированием страны. Процессы размещения производства и расселения осуществлялись взаимообусловлено как в старопромышленных, так и во вновь осваиваемых районах.

Пространственная организация производства и населения в форме региональных систем расселения была направлена на создание сложной иерархической территориально-хозяйственной структуры. В составе этой структуры - хозяйственные узлы, центры и пункты и соответствующие им системы поселений - городские агломерации, города, сельские населенные пункты. Каждому поселению отводилось свое определенное место в системе географического разделения и интеграции труда и характеризовалось определенными параметрами. На основе наиболее мощных экономических узлов, социально-экономических комплексов формировались крупные городские агломерации, консолидирующие и организующие все производство и население в границах региона. Их командная роль проявлялась в хозяйственной, социальной, экистической, культурной, административной и других функциях. С целью совершенствования внутренней (внутрирайонной) организации производства и расселения формировалась система опорных центров, а их сочетание обеспечивало опорный каркас расселения.

Таким образом, в советской градостроительной концепции основным выступало положение о том, что региональная система городского и сельского населения с сетью опорных центров наиболее полно отвечает требованиям региональной организации хозяйства. Она создает наиболее благоприятные возможности для использования природно-ресурсного, экономического, социального и культурного потенциалов, для создания равноценных условий труда, быта и отдыха населения.

Территориальные общественные системы. Каждая система расселения в советской экистической теории рассматривалась с двух позиций: как часть более крупной системы расселения и как подсистема территориальной общественной системы (ТОС) соответствующего иерархического уровня.

ТОС трактуется как ведущая форма пространственной организации всей жизни общества. Она включает все сферы жизни общества в рамках региональной системы расселения - социально-экономическую, духовную, политическую, функционирующих во взаимосвязи с окружающей природной средой.

Назовем основные черты ТОС:

1. В состав ТОС входят все материальные и духовные стороны жизни людей, все сферы бытия населения, проживающего на определенной целостной территории.

2. ТОС - это иерархически организованные формы пространственной организации ойкумены - заселенной, освоенной или иным образом вовлеченной в орбиту жизни общества части географической оболочки Земли с ее пространственными структурами хозяйствами и формами организации жизни общества; это составные части более крупных систем, с которыми устанавливаются экономические, социальные, культурные и другие связи и отношения.

3. В границах ТОС протекают процессы общественного воспроизводства, включающие материальные, духовные, социальные стороны воспроизводства, воспроизводство людей, благ, услуг, форм общения и т. д. ТОС развиваются на основе территориальной формы общественного разделения труда, кооперирования в сфере услуг, культуры и т.д.

4. Базисом формирования ТОС выступает трудовая деятельность людей, и в первую очередь, материальное производство, функционирующее в форме территориально-производственных сочетаний.

5. Главная цель развития ТОС совпадает с ведущей целью развития всего общества.

6. ТОС - это сложное полиструктурное образование, включающее разноуровневые подсистемы (от природно-ресурсной до духовной).

Может сложиться впечатление (особенно с позиций сегодняшнего дня) об умозренческом характере конструкции ТОС, малопригодной для теории и практики регионального развития в условиях реформируемой России. Но не следует о том, что в СССР она служила своеобразным «методологическим ориентиром» для всех разработок в области регионалистики. Завершая обзор региональной политики в бывшем СССР, добавим, что она существенно дифференцировалась по союзным республикам - ныне суверенным государствам. Анализ этой специфики - большая самостоятельная задача, ее решение немыслимо в рамках данной главы. Отметим только, что во всех республиках бывшего СССР, как и на общегосударственном уровне, региональная политика базировалась исключительно на директивных началах. Что касается рыночных рычагов, то они полностью отсутствовали. Их внедрение началось после распада СССР.

1.4 Региональная политика Российской Федерации

Под региональной политикой в Российской Федераций понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. Так определяется понятие «региональная политика» в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ 3 июля 1996г [3].

В последние годы и в официальных документах, и в научных публикациях все сильнее звучат призывы к совершенствованию региональной политики, хотя фактически такая политика в нашей стране только формируется.

По мнению многих ученых, региональную политику следует рассматривать как особый вид государственный политики по регулированию экономического, социального, этнополитического, экологического развития страны в пространственном (региональном) аспекте [8].

Следует различать государственную региональную политику, проводимую центральными (федеральными) органами государственной власти в отношении регионов и собственно региональную политику, проводимую субъектами Федераций в отношении территорий, которые находятся под их юрисдикцией.

В числе крупных работ, посвященных региональным проблемам России, следует назвать монографию группы ученых-экономистов РГЭА В. Золотарева, В. Наливайского, Э. Чебановой, Н. Невской и Э. Бабаян «Экономические условия развития федерализма в России» изданную в 1998 году [38].

Подчеркивая, что региональная политика - это особый вид государственной политики, авторы монографии считают, что ведущим звеном в региональной политики является политика перераспределения, которую «можно интерпретировать в трех аспектах. Во-первых, перераспределение есть не только результат, но и процесс.… Во-вторых, перераспределение может быть активным (путем прямого изъятия ресурсов из одних регионов и передачи другим) и пассивным (путем поощрения или сдерживания процессов в различных регионах). И, в-третьих, политика перераспределения неравнозначна политике выравнивания межрегиональных различий».[8, с. 206].

О том, что проблемы перераспределения и концентрации экономической активности по регионам России действительно весьма актуальны, подтверждают такие примеры. На начало 1997г. 10 крупных регионов производили 44% ВВП страны. На первые 17 регионов приходилось уже 58% ВВП. По ВВП на душу населения Ханты-Мансийский автономный округ опережал Костромскую область, стоящую по ВВП на 17 месте, в 3,7 раза. Притом, что ВВП на душу населения в Костромской области составлял 127,5% среднего по Российской Федерации [16]. На Всероссийской научно-практической конференции «Формирование основ региональной политики Российской Федерации», проходившей в июне 1994г., была предложена концепция региональной политики РФ [15]. В концепции были определены направления перехода от командно-административного к правовому цивилизованному федерализму, главными из которых являются:

- сохранение и укрепление целостности и единства общества и государства;

- значительное сокращение перечня полномочий и предметов ведения, традиционно принадлежавших к исключительной компетенции органов государственной власти федерального Центра;

- определение системы полномочий и предметов совместного ведения органов государственной власти федерального Центра и субъектов Федерации;

- расширение границ суверенности, исключительной компетенции и предметов ведения органов государственной власти субъектов Федерации за пределами компетенции и предметов ведения органов государственной власти федерального Центра;

- утверждение принципа равноправия всех субъектов Федерации во взаимоотношениях между собой и с органами государственной власти федерального Центра;

- установление механизмов законотворческой деятельности органов государственной власти федерального Центра и субъектов РФ;

- установление договорного порядка взаимного дополнительного делегирования полномочий и предметов ведения органами государственной власти Федерального Центра и субъектов Федерации;

- введение институтов взаимного представительства в структурах исполнительной власти федерального Центра и субъектов Федерации;

По мнению С. Шахрая [19], многообразие российских регионов и многонациональный состав - это не слабость России, а ее потенциальное могущество, потенциальное превосходство над многими другими государствами. В совокупности проблем, которые характеризуют региональную политику России, С. Шахрай выделяет целый ряд противоречий. В первую очередь - между этнической и территориальной моделями государства: «Мы федерально-унитарное государство». Второе противоречие - противоречие между развитием и управлением экономикой по отраслевому принципу и переходом к управлению непосредственно через субъекты Федерации [19].

Определяя региональную политику, необходимо учитывать ряд особенностей. Во-первых, огромные размеры территории России. Во-вторых, сложные природные условия. В-третьих, неравномерность расселения. И наконец, неравномерность экономического развития регионов России: наличие высокоразвитых, многоотраслевых регионов наряду с депрессивными, узкоспециализированными. К этому можно добавить и существенную разницу в территориальных размерах регионов, в численности населения.

К числу причин пространственного неравенства можно отнести и такие, как:

- разные темпы экономических преобразований, например процессов