Региональная политика как социально-политическое явление

приватизации, конверсии;

- незавершенность процесса разграничения прав и предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти (вспомним, что федеральные договоры на начало 1998 г. были заключены только с половиной субъектов Федерации);

- предоставление отдельным субъектам Федерации больших экономических и социальных льгот по сравнению с другими;

- недоучет региональных последствий проведения федеральной макроэкономической политики;

- неравномерность в пространственном отношении, в скорости распространения и в глубине экономического спада [9, с. 7].

Не случайно в материале, подготовленном членами рабочей группы по региональным проблемам при Президенте РФ еще в 1993-1994 годах[4], отмечается троякая сущность региональных проблем: а) неравенство регионов; б) использование выгод от разнообразия условий региона; в) сочетание национальных и местных интересов. По их мнению, решение региональных задач перерастает в региональную проблему вследствие различных групп трудностей:

- существуют объективные и неуничтожимые противоречия между страной и регионом и между регионами;

- противоречия типа «эффективность-равенство». Речь идет о том, что развитие экономики (в частности, строительство новых заводов и фабрик) с точки зрения затрат выгоднее вести на уже освоенных территориях, где есть транспорт, трудовые квалифицированные ресурсы, создана производственная и социальная инфраструктура, чем на малообжитых территориях; но тогда будет расти неравенство регионов по уровню развития;

- инерциональность территориальных структур;

- не сложилась четкая система культурных механизмов уничтожения этих противоречий;

Определяя основы региональной политики, по мнению «регионоведов», необходимо учитывать не только специфику регионов в структуре России, но и необходимость переноса основных направлений экономических реформ на региональный уровень, вопросы развития и совершенствования местного самоуправления, проблемы рационального природопользования, социальной сферы [9,12].

Известно, что под политикой вообще чаще всего понимаются цели и задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами, а кроме того - методы, средства, институты, с помощью которых интересы формулируются и защищаются. А региональная политика - это своеобразный компромисс между региональными интересами государства (т.е. интересы государства в отношении регионов) и местными интересами самих регионов.

В 1995 году в представленном Президентом Российской Федерации Послании Федеральному собранию РФ было отмечено, что совершенствование региональной политики - это важнейшее направление федеральной политики на основе целостной системы правовых актов, документов, отражающих, с одной стороны, стратегические интересы национальной безопасности России как единого федеративного государства, а с другой - всех субъектов Федерации в согласованном сотрудничестве друг с другом на благо каждой территории и страны в целом. Однако практика показывает, что интересы отдельных территорий далеко не всегда совпадают с интересами государства в целом и нередко противоречат интересам соседних территорий.

Региональная политика охватывает комплекс законодательных, административных, социально-экономических и других мероприятий, которые должны проводиться федеральными и региональными государственными органами власти. В правовом документе «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» определяются цели и задачи этой политики [4]. К ним относятся:

- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;

- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое

значение;

- максимальное использование природно-климатических особенностей

регионов;

- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

Важнейшие положения региональной политики в России:

- децентрализация власти путем закрепления за субъектами РФ возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиление влияния населения на принятия решений федеральными органами государственной власти; эти меры будут способствовать повышению эффективности взаимодействия федеральных органов власти и органов государственной власти регионов РФ;

- обеспечение действия принципа равноправия субъектов РФ между собой и в отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом особенностей, специфики каждого региона. Разумеется, и это подчеркнем еще раз, для этого необходимо и дальше совершенствовать законодательный процесс, но обязательно с учетом мнения самих регионов еще на стадии разработки концепции законопроектов.

По мнению Д. Шапсугова [18,с.14], конституция РФ должна рассматриваться как система Конституции РФ и конституций (а также уставов) субъектов РФ, а их согласование внутри общей системы - как правовой договорный процесс, получающий современное и соответствующее юридическое закрепление. «Это обстоятельство особенно важно подчеркнуть, так как оно отчетливо отражает именно федеративную природу российской государственности…». Рассматривая методические аспекты региональной политики в России, необходимо иметь в виду, что оно может бить осуществлена только при условии создания для этой политики условий, а также использовании адекватных ей средств. К числу таких условий профессор Г. Атаманчук относит [5, с.19]:

а) государственно-правовые, состоящие в создании согласованного, идентично организованного и правового пространства, которое позволяет максимально использовать доступные технологии социально-экономической и иной деятельности со своей специализацией и кооперацией, свободно обмениваться знаниями, опытом, товарами, услугами, капиталом, трудом;

б) социально-психологические, которые выражаются в том, что на самом деле решения, действия, процедуры, поступки совершаются в целях и русле государственной политики, способствуют этой политике, раскрывают ее ценность для общества. «Нельзя же без конца говорить о реформах и не ощущать реального положительного влияния их на жизнь».

Остановимся на основных направлениях региональной политики в Российской Федерации, целях и задачах региональной политики в различных сферах - в экономике, социальной сфере, в обеспечении экологической безопасности, в области занятости, повышении уровня жизни населения, национально-этнических отношениях. Основной целью региональной экономической политики на ближайшее десятилетие является стабилизация производства, возобновление экономического роста в каждом из регионов Российской Федерации, повышение на этой основе благосостояния населения, создание научно-технических предпосылок укрепления позиций нашего государства на мировой арене, повышение его роли в международном разделении труда [3].

Чтобы достигнуть указанной цели, органы государственной власти РФ и субъекты Федерации должны решить следующие задачи:

- укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности РФ;

- содействие развитию и углублению экономической реформы, формирование во всех регионах страны многоукладной экономики, становление региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, рыночной и институционной инфраструктуры;

- сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния, рационализации систем расселения;

- достижение экономического социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры экономики регионов, повышение ее жизнеспособности в рыночных условиях;

- развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и др.);

- стимулирование развития районов и городов, располагающих крупным научно-техническим потенциалом; именно эти центры науки и высоких технологий могут стать «локомотивами» и «точками роста» хозяйства субъектов Федерации;

- оказание государственной поддержки территориям экологического бедствия, так называемым «депрессивным» регионам, регионам с высоким уровнем безработицы, со сложными демографическими проблемами;

- разработка и реализация научно обоснованной политики в отношении регионов - субъектов Федерации со сложными условиями хозяйствования, требующими более эффективных методов регулирования; к ним можно отнести регионы Крайнего Севера, Дальнего Востока, Арктика и др.

Важной задачей региональной экономической политики является также совершенствование экономического районирования России.

Реализация эффективной региональной экономической политики, региональное и общероссийское прогнозирование невозможны без глубокого и всестороннего системного анализа современного экономического и социального развития регионов. Ибо структура регионов России, как уже не раз подчеркивалось, сложна и динамична, внутрирегиональные и межрегиональные связи разнообразны и многоканальны. Анализ экономического и социального развития регионов предусматривает рассмотрение как бы с двух позиций. С одной стороны - теоретическая характеристика анализа, основной задачей которой является определение места, роли и функций региона в системе единого общероссийского комплекса с учетом формирования и реализации региональных интересов. С другой, - характеристика самого региона, с выделением критериев и показателей, отражающих экономические, социальные, исторические, этнонациональные, демографические, природно-ресурсные и экологические характеристики.

Характеризуя основные цели и задачи региональной социальной политики, подчеркнем, что региональные особенности процессов социального развития требуют соответствующих мер государственного регулирования, направленных на создание равных условий для социального развития населения всех регионов РФ и предотвращение возникновения очагов социальной напряженности. Особенностью развития социальной сферы является то, что здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, культура и другие отрасли имеют территориальный характер, т.е. социальные вопросы решаются в основном на уровне органов власти регионов РФ и органов местного самоуправления. Но когда речь идет о крупномасштабных и острых социальных проблемах, необходимо участие федеральных органов государственной власти. Федеральные органы власти должны активно участвовать в реализации государственной социальной политики, основными задачами которой являются [27]:

- противодействие тенденции ухудшения демографической ситуации, острым проявлениям депопуляции населения;

- предотвращение обнищания населения и минимизация отрицательных последствий безработицы, особенно в экономически слаборазвитых и «депрессивных» регионах;

- сдерживание процесса имущественного расслоения в наиболее «бедных» и наиболее «богатых» регионах;

- регулирование размещения беженцев и вынужденных переселенцев в регионах, имеющих для этого благоприятные условия;

- оказание помощи населению регионов, попавших в кризисную ситуацию в результате стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, военных действий, острых межнациональных конфликтов.

Региональная политика в сфере обеспечения экологической безопасности включает решение таких вопросов, как:

- экологическое обоснование размещения производительных сил;

- экологически безопасное развитие отраслей хозяйства;

- рациональное использование природных ресурсов;

- предупреждение возникновения противоречий в экологически неблагоприятных регионах РФ между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия;

- предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций;

- обеспечение естественного развития экологических систем, сохранение и восстановление уникальных природных комплексов при решении территориальных проблем;

- совершенствование управления в области охраны окружающей среды и природопользования.

Важнейшими задачами региональной политики в области повышения уровня жизни населения являются создание прочной основы для повышения уровня жизни населения, государственная поддержка малообеспеченных слоев населения в регионах, которые самостоятельно не в силах выполнить эти задачи. Необходимо поэтапное повышение, уровня минимальных государственных гарантий - минимальных пенсий и пособий, их регулярная индексация в соответствии с ростом потребительских цен. Чтобы обеспечить реализацию этих программ, необходимо[29]:

во-первых, создание максимально благоприятных экономических, правовых и организационных условий для роста заработной платы, пенсий, пособий, других денежных доходов граждан Российской Федерации;

во-вторых, стабилизация уровня жизни населения, создание прочной основы для его повышения во всех регионах РФ.

Чтобы сократить до минимума отрицательные последствия расслоения общества, региональная политика должна быть ориентирована на совершенствование налоговой системы путем постепенной отмены налогов на средства, направляемые организациями на потребление, при одновременном усилении налоговой нагрузки на индивидуальные, особенно сверхвысокие, доходы и имущество физических лиц.

Необходимо также расширить права регионов в регулировании вопросов оплаты труда на основе региональных соглашений между объединениями профсоюзов, работодателями и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Важную роль в деле повышения уровня жизни граждан России играет региональная политика в сфере занятости.

Основными задачами этой политики являются:

- перевод высвобождаемых работников на предприятия развивающихся отраслей, организация профессиональной подготовки кадров для новых, перспективных производств;

- защита трудовых прав работников несостоятельных предприятий, эффективная поддержка граждан, потерявших работу, их профессиональная переориентация.

Основная нагрузка в реализации мероприятий по повышению занятости населения ложится на органы государственной власти субъектов Федерации, а федеральные органы государственной власти должны активно участвовать в осуществлении мероприятий в сфере занятости в районах концентрации государственных организаций, относящихся к отраслям естественных монополий и военно-промышленного комплекса. Особое внимание должно быть уделено организациям, являющимся основной жизнедеятельности населения малых и средних городов, регионам с высоким уровнем социальной напряженности, слаборазвитым регионам, где наблюдается избыток трудовых ресурсов.

В «Основных положениях региональной политики…» [3, с.23] в числе методов и форм государственного воздействия выделяются в первую очередь прогнозирование и программирование. Выделение регионального аспекта при разработке общероссийских прогнозов и программ дает субъектам Федерации необходимые ориентиры, которые позволят им определить господствующие тенденции, примерные количественные параметры социально-экономического развития, место во внутрироссийском разделении труда, произвести корректировку в прогнозируемой динамике общероссийского и региональных рынков.

Причем в проектах долгосрочных и среднесрочных прогнозов должны быть отражены вопросы не только совершенствования региональной экономической политики, но и региональной социальной политики, региональной политики в сфере занятости, обеспечения экологической безопасности, в области международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, повышения уровня жизни населения.

Исходными пунктами разработками являются прогнозирование платежеспособного спроса и его регионального распределения, изучение региональных рынков, оценка финансов, природно-ресурсного потенциала, выявление путей и средств активизации собственного потенциала, выявление путей и средств активизации собственного потенциала каждого региона для решения всех важнейших социально-экономических проблем их развития.

К числу методов государственного регулирования регионального развития и регионального воздействия «регионалисты» относят: фискальную политику (налоговое регулирование); монетаристскую политику (субсидируемые кредиты, инвестиционные субвенции, дотации), тарифную политику, прямую селективную поддержку жизнеспособности предприятий, фирм, предпринимателей; регулирование свертывания экономически бесперспективных производств, стимулирование развития сектора услуг [17, с.7].

Выделяется ряд видов региональной политики:

- по целям: выравнивание уровней развития регионов, расширение спектра социальных ролей в регионах, рационализация использования местных ресурсов, рационализация межрайонного сотрудничества;

- по механизму: автоматическая (распределение по формуле), проблемная (по специальным программам), целевая (по конкретным регионам);

- по средствам: финансовая (помощь, льготы, штрафы), административная (разделение и запреты), инфраструктурная (строительство дорог);

- по объекту: борьба с чрезмерной специализацией хозяйства; суживание конкуренции регионов, снижение остроты противоречия «регион-страна», сглаживание контрастов «бедные» - «богатые» регионы;

- по адресату: региональные власти, предприятия, организации, граждане.

Задачи региональной политики имеют долговременный характер. Как подчеркивает академик РАН А. Гранберг, многие из этих задач «перешли из прошлого, но теперь трансформируются с учетом новых условий. Меняются приоритеты задач, требуются новые подходы к их решению». К числу новых задач региональной политики А. Гранберг относит [6, с.6]:

- переспециализацию новых приграничных регионов, создание здесь рабочих мест и ускоренное развитие социальной инфраструктуры с учетом потенциальных переселенцев и передислокации воинских частей (западные области, граничащие с Украиной, Беларусью, странами Балтии, регионы Северного Кавказа, юга Урала и Западной Сибири);

- стимулирование развития экспортных и импортазамещающих производств в регионах, формирование свободных экономических зон, технополисов;

- осуществление региональных программ создания новых экономических форм - приватизация, аграрная реформа, рыночная инфраструктура.

Важную роль в повышении эффективности региональной политики, несомненно, может сыграть принятое 7 декабря 1996 года Постановление Правительства РФ «О совершенствовании механизма государственной поддержки развития регионов Российской Федерации» [4]. Образованная этим постановлением Правительственная комиссия совместно с региональными органами государственной власти должна решать такие основополагающие задачи, как:

- подготовка для представления в Правительство РФ предложений по определению приоритетных направлений регионального развития на перспективу с учетом совершенствования межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации, общегосударственных и межрегиональных интересов и разработка плана их реализации как базы регионального раздела годовых прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации;

- рассмотрение проектов федеральных целевых программ развития регионов Российской Федерации и представление в Правительство РФ заключений по этим проектам;

- подготовка на этапе составления проектов годовых прогнозов социально-экономического развития РФ и федерального бюджета перечня федеральных целевых программ развития регионов, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета;

- организация работ по совершенствованию системы мониторинга социально-экономического развития регионов РФ;

- координация деятельности органов государственной власти по улучшению использования выделяемых бюджетных средств, мобилизации собственных ресурсов организаций всех форм собственности, средств отечественных и иностранных инвесторов, а также населения;

- организация и контроль за работой федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по выполнению решений Президента Российской Федерации и Правительства России по государственной поддержке регионов и повышение ответственности этих органов за достижение высоких конечных результатов.

Этим же постановлением было предусмотрено рассмотреть предложения органов исполнительной власти субъектов РФ об образовании Центра федеральных программ по развитию регионов при Правительстве России.

Основные цели современной государственной региональной политики провозглашены благосостояние граждан, целостность государства, территориальная справедливость.

В 1994 году была разработана региональная структура России, на базе которой правительство в 1995 году создало и приняло официальную государственную региональную политику, а вначале 1996 года - программу помощи депрессивным районам, затем были разработаны и утверждены Основные положения региональной политики, которые становятся ориентиром для государства.

Региональная политика РФ построена на новых принципах. Она нацелена на повышение благосостояния граждан и осуществляется не приказами, а мерами по стимулированию или содержанию различных общественных процессов в зависимости от того, какие из них сочтены полезными для общества, а какие - нежелательными.

Глава 2. Региональная политика за рубежом

2.1 Теоретические основания зарубежной региональной политики

При определении основных направлений региональной политики, западные «регионалисты» в первую очередь обращают внимание на состав и причины территориального (регионального) неравенства. К ним чаще всего относят такие вопросы [9, с, 6]:

ѕ Масштабы, качества и направления использования природно-ресурсного потенциала, который влияет на определение «продуктивность»; влияние это разнопланово. Периферийное положение региона, его отдаленность от основных центров производства и потребления, что оказывает влияние на величину транспортных расходов, масштабы внутрирегиональных и межрегиональных связей.

ѕ Несовершенство структуры производства, связанное с технологической и организационной отсталостью, запаздыванием инновационных «вливаний».

ѕ Агломерационные преимущества (речь идет о большом пересечении в регионе межотраслевых связей) и агломерационные недостатки (перенаселение регионов).

ѕ Политические факторы, формы общей и региональной политики.

ѕ Социально-культурные факторы (степень образованности населения региона, наличие научных, учебных и культурных центров и т.д.).

ѕ Стадии экономического и технологического развития.

ѕ Физические факторы размещения (наличие транспортных систем, аэропортов, гаваней, телекоммуникационное обеспечение и др.).

Региональная политика зарубежных стран возникла на основе объективных требований развития производительных сил на современном этапе. Весь объем мероприятий региональной политики за рубежам направлен на создание условий, которые позволяют лучше, эффективнее приспособиться к ужесточению конкурентной борьбы в мире за рынки сырья и сбыта, сферы приложения капитала.

На выработку региональной политики существенное влияние оказали структурные сдвиги в отраслях экономики, вызванные научно-техническим прогрессом.

Основами концепции региональной политики за рубежом являются:

а) децентрализация власти и экономики, предоставление значительной самостоятельности регионам;

б) выработка совместных экономического развития страны и регионов с учетом возможности использования собственного природно-ресурсного потенциала, обменов с соседними регионами;

в) выравнивания уровней экономического развития территорий;

г) координация долговременных региональных программ, стратегических целей, региональной политики.

К числу общих принципов зарубежной региональной политики профессор В. Долятовский относит [7]: сохранение устойчивого развития; эффективное использование ресурсов региона, выработку рациональной структурной политики, использование внешних источников роста и обменов для решения различных региональных задач.

Следует отметить, что региональная политика в развитых странах существенно отличается от региональной политики развивающихся стран.

Характерными чертами региональной политики развитых стран являются [13]:

- освоение слаборазвитых регионов, а также реконструкция «депрессивных» регионов;

- децентрализация агломераций и территорий сверхконцентрации населения и промышленного производства;

- образование новых промышленных узлов за пределами городских поселений, не связанных с существующими центрами промышленного производства.

Другое дело - развивающиеся страны. Здесь важнейшей задачей государственной региональной политики является ускорение процесса социально-экономического развития, ликвидация последствий колониальной зависимости в экономике от бывших метрополий. Поэтому основными направлениями региональной политики в развивающемся мире выступают:

- интеграция всех регионов страны в единый национальный рынок, формирование единого рыночного пространства;

- смягчение противоречий между городом и деревней;

- регулирование процесса урбанизации;

- возможно более полное освоение национальных природных и трудовых ресурсов;

- рациональное размещение новых промышленных объектов.

2.2 Региональная политика Канады

В силу объективных причин широкое государственное вмешательство в воспроизводственный процесс всегда было одной из важнейших особенностей Канады. Здесь существуют давние традиции позитивной роли государства в экономическом развитии. Этатизм, под которым следует понимать замещение экономических функций частного сектора государством, практиковался всеми основными политическими партиями, находившимися у власти. При этом главным направлением государственного вмешательства в хозяйственную жизнь долгие годы оставалось содействие развитию транспортной инфраструктуры. Совершенно очевидно, что для Канады, раскинувшейся на огромных малозаселенных территориях, проблема коммуникаций совпадала по существу с проблемой формирования единого общенационального рынка и относительно самообеспеченной национальной экономики с развитыми широтными связями с соседними США. Интенсивно развивалось также государственное предпринимательство в сфере электроэнергетики. В послевоенный период государство стало непосредственно участвовать в развитии добывающей и обрабатывающей промышленности, прежде всего, - отраслей малопривлекательных для частного бизнеса и стратегически важных для общенационального развития (добыча угля и урана, атомная энергетика, авиационная промышленность, производство синтетического каучука).

В 90-е гг. государству (преимущественно в лице провинций) принадлежала большая часть земельного фонда и все земные недра: реки и озера, судоходная система по р. Св. Лаврентия, более 70% железнодорожной сети, многочисленные электроэнергетические, угольные, урановые, нефтегазовые предприятия, авиационная компания «Эйр Канада», радиотелевизионная «Эй-Би-Си» и др. [38]. Особый интерес в данном случае представляет вопрос о том, как использовалась мощь канадского государства при освоении природных ресурсов Севера, а также при сглаживании многочисленных региональных диспропорций, порожденных как внутренними причинами, так и однополюсной ориентацией внешнеэкономических связей на США. Освоение северных территорий. Практический интерес к ресурсам Канадского Севера в полной мере проявился уже в годы второй мировой войны, когда Канада стала выполнять снабженческие функции в обеспечении США и Великобритании сырьем и полуфабрикатами. Окончание войны предоставило возможность более основательно подойти к освоению территорий с экстремальными природными условиями. Были приняты и осуществлены специальные программы развития северных частей провинций Квебек, Онтарио, Альберта, Манитоба, Саскачеван и Британская Колумбия. Они включали в себя развертывание геолого-поисковых работ, картирование местности, трассировку коммуникаций, создание новых населенных пунктов. В условиях большой самостоятельности канадских провинций, значительная доля расходов была осуществлена ими. В качестве самостоятельной федеральной региональной программы 50-х годов можно рассматривать также весьма дорогостоящие мероприятия по освоению железорудных месторождений полуострова Лабрадор (создание производственной инфраструктуры, тепло- и гидроэлектростанций, автодорог, аэродромов, портов в устье р. Св. Лаврентия: Севен-Айлендс, Картье и Пуэн-Нуар, десятков городков и промышленных поселков).Однако лишь на рубеже 50-60 годов канадское правительство перешло от реализации фрагментарных региональных мероприятий к выработке «тотальных» региональных программ (таких как «Лицом к Северу», «Дорога к ресурсам» и др.), относящихся ко всем северным территориям. Были предложены конкретные меры по экономическому стимулированию частного капитала: полное освобождение предпринимателей и фирм, создавших производственные мощности в северных регионах от подоходного налога сроком на три года и сокращение налога на имущество на более продолжительное время, освобождение от арендной платы за разработку недр в течении трех лет, сдача на льготных условиях или бесплатно земель и т.д. В рамках общенациональных программ развития Севера особое значение приобрела идея создания и развития северных городов. Вложения федерального правительства в промышленную и социально-бытовую инфраструктуру таких городов иногда составляют до 75 % от общих вложении в освоение того или иного месторождения (субсидии и кредиты иногда ассигнуются от имени провинции) [39]. В целях экономии средств северные города создаются как центры экономической активности всей прилегающей территории; в них, как правило, не допускается развитие излишне трудоемких слабомеханизированных процессов; давно практикуется «вахтовый» метод освоения сырьевых месторождений; не поощряет использование профессионально необученной рабочей силы и т. д.

Канадский опыт в проектировании и строительстве городов в северных необжитых регионах представляет несомненный интерес для современной «полурыночной» России с точки зрения, как привлечения частного бизнеса, так и эффективности методов и средств нового строительства, организации исследования территорий. Кстати, здесь придается большое значение привлечению ученых и специалистов различного профиля дня проведения конкретных исследований по северной тематике. Серьезные разработки по контрактам с правительством или с частными фирмами осуществляют местные университеты. (При этом государственные расходы на исследование проблем Севера заметно больше, чем расходы частных фирм и компаний). Основная первичная единица канадского регионального планирования - «город-регион», трактуемая как симбиоз собственно городской территории и окружающей местности (с радиусом 80-100 км). Причем первичные регионы могут иметь как моноцентрическую структуру - с одним центральным городом, так и полицентрическую, в том случае, если несколько близлежащих городов образуют экономический центр. Более крупными таксономическими единицами регионального планирования являются провинция, группы провинций (например, три степные провинции: Манитоба, Альберта и Саекачеван), а также специфические регионы речных бассейнов и отдаленные северные регионы с экстремальными природными условиями. В целом в региональном планировании Канады выделяются три основных методологических элемента (Ю. Павлов) [38]: 1) всестороннее исследование региона; 2) конкретизация целей планирования и 3) составление конкретного плана организации работ. В каждой канадской провинции существуют специальные плановые органы, тесно координирующие свою работу с Государственным экономическим советом Канады, Федеральным советом науки и развития, министерством по делам Севера, университетами, а также соответствующими органами более крупных территориальных образовании (регион Приморских провинций, регион Стенных провинций, Северные провинции). Сам же процессе регионального планирования Канады как бы распадается на несколько фаз. Первая - это, в сущности, городское планирование, и ее задачи определяются неотложными местными проблемами (перегрузка транспорта, рост производственных издержек, деградация окружающей среды и т. п.). Вторая фаза имеет уже национальный (а не местный) подтекст и связана с попытками стратегического регулирования использовании земель в том или ином регионе. Наконец, третья фаза ассоциируется с разработкой региональных программ развития для более обширных регионов или территории, с которыми связываются реальные надежды па интенсификацию национального механизма воспроизводства.

2.3 Региональная политика США

Один из парадоксов региональной политики США состоит в том, что уступая многим странам «большой семерки» в масштабах целенаправленного государственного регулирования территориальных пропорций, «школу региональной науки» они прошли раньше их. Речь идет о деятельности американского правительства по стимулированию экономической экспансии в необжитые регионы Запада и Юга сразу же после победы промышленного Севера над рабовладельческим Югом в 1865 г. Известный гомстед-акт, или закон о даровой раздаче земель фермерам в новых регионах, на несколько десятилетий опередил практику регионального экономического стимулирования в Западной Европе. Он сопровождался другими законами о льготах и о предоставлении земель железнодорожным компаниям, в частности в связи со строительством трансконтинентальной магистрали. Несколько позже федеральные законы стали дополняться местными законами на уровне штатов: о землепользовании, о развитии населенных пунктов, о строительстве дорог, объектов энергетики и т. д. Определенным этапом в развитии региональной политики США стала первая мировая война. Бурный рост промышленности ускорил рост территориальных диспропорций, привел к затуханию некоторых ранее процветавших индустриальных очагов: привел в движение массу мигрантов (особенно чернокожих) и т.д. В 1922 году в стране создается Государственный комитет планирования городов, в задачи, которого входило предотвращение стихийного роста крупных городов. (Осязаемых результатов комитету добиться не удалось, зато были созданы многие транспортные коммуникации между штатами и выработана база методических приемов планирования). Великая экономическая депрессия 30-х гг. востребовала накопленный опыт и побудила федеральное правительство принять целый ряд административных и законодательных актов, с целью поддержки депрессивных регионов, охваченных массовой безработицей. Конгресс США утвердил более 60 «антикризисных» законов, в том числе закон «О восстановлении национальной промышленности» [39], содержавший элементы региональной стратегии, а также закон о создании Национального Совета промышленного планирования и государственных предприятии при министерстве внутренних дел. Последний ориентировал усилия правительства на развитие следующих четырех типов проблемных регионов:

1) депрессивные регионы южной части Аппалачей с массовой безработицей, пришедшие в упадок вследствие закрытия убыточных шахт;

2) депрессивные регионы Юго-Востока, охваченные кризисом местного хлопководства;

3) индустриальный регион Великих Озер с быстро деградирующими антропогенными ландшафтами;

4) равнинные регионы восточнее Скалистых гор, подверженные сильной ветровой и водной эрозии. Конкретным вкладом в развитие экономики отсталых регионов стало осуществление известного проекта, связанного с комплексным освоением бассейна р.Теннесси. Специальным законом была учреждена Государственная корпорация долины р. Теннесси (ТВА), ставшая самой крупной хозяйственной государственной организацией США с огромным уставным капиталом. Основой комплексной программы ТВА явилась энергетика (лишь гидроэнергетический комплекс насчитывает 27 плотин: 9 на р. Теннесси и 18 на ее притоках).В течение трех десятилетий экономика бассейна Теннесси имела наивысшие в США темпы роста, а сама территория превратилась в высокоразвитый регион с диверсифицированный отраслевой структурой. Новый всплеск региональной деятельности федерального правительства приурочен ко второй мировой войне. Больших размеров достигли государственные расходы на военные контракты, на научно-исследовательские работы, строительство военных баз, испытательных центров и полигонов в горах и безлюдных пустынях. В частности, были ассигнованы миллиарды долларов на развитие экономики Тихоокеанских штатов, которое предусматривало: развитие портов Сан-Франциско, Сиэтл, Сан-Диего; строительство государственных заводов; создание крупных исследовательских лабораторий; реконструкцию городов; сооружение аэродромов; возведение гидросооружений в Калифорнийской долине и на р. Колумбия: субсидии университетам для исследовательских работ и т. д. Государственное peгyлирование нового строительства отчасти облегчалось тем обстоятельством, что свыше половины всей земельной площади западных штатов (преимущественно малопригодные для земледелия горные и пустынные территории) является собственностью федерального правительства. Однако в последующие годы крупномасштабное вмешательство США в региональное развитие стало резко ослабевать, что связывается в целом с линией федерального правительства на ограничение (как минимум) государственного вмешательства в хозяйственную жизнь. «Целью нашей администрации, - говорил Р. Рейган, - было обеспечить Америке новый прогресс, а всем ее гражданам -- новые возможности. Способ достижения этой цели - один: освободить личность, отменить регулирование рынка, ограничить размеры правительственного аппарата и власть федерального правительства… Моей первой и самой главной задачей было улучшить функционирование экономики путем сокращения роли федерального правительства во всех его многообразных измерениях. Мы должны оставить частной инициативе все функции, которые индивидуумы могут реализовать сами» (1982). К концу 70-х годов был достигнут предел расширения экономической роли государства вообще и в региональном регулировании экономики (на макроуровне) в частности. А затем стали отчетливо просматриваться тенденции децентрализации и ограничения государственного вмешательства в воспроизводство. Наметилось даже сокращение относительного объема федерального (и государственного) бюджета в экономике. Однако, как известно, не существует жесткой, прямолинейной связи между объемами прямого государственного финансирования и масштабами проведения региональной политики. Существенную роль в сохранении и использовании накопленного опыта региональной деятельности в США играет трансформированная налоговая система, кредитно-денежные стимулы на местном уровне и т. д. С известной долей условности можно утверждать, что после того, как федеральная власть устранила или, по крайней мере, «смягчила» наиболее резкие региональные контрасты на макроуровне, инициатива перешла к местным органам власти. Характерной особенностью американского государственного механизма является сильная децентрализация власти. Целый ряд полномочий и сфер деятельности передан па местный уровень и осуществляется без какого бы то ни было вмешательства со стороны федерального правительства и правительств штатов. В конце 90-х годов в США насчитывалось более 80 тысяч местных единиц управления. Это - графства, муниципалитеты, таушшты, тауны, школьные округа, специальные округа, причем первые четыре из них реально осуществляют управление на местах, последние два выполняют одну или ограниченное число функций). Местные органы управления функционируют па прочной финансовой базе, что обеспечивает им административно-хозяйственную независимость (2/3 их общих доходов составляют местные поступления, а 1/3 они получают за счет передачи средств из бюджетов штатов и федерального бюджета). Таким образом, местные органы власти США не только имеют реальные рычаги для регионального планирования локальном уровне (микроуровне), но и эффективно пользуются ими: строят шоссейные дороги и аэропорты, системы водоснабжения и канализации, ведут жилищное строительство, разбивают парки и места отдыха и т. д. В этой связи, тезис о том, что масштабы государственного вмешательства США в региональное развитые незначительны, нуждается в уточнении.

Глава 3. Социально-экономические диспропорции внутри региона и политика их выравнивания на примере Иркутской области

3.1 Основные направления региональной политики, выравнивания социально-экономических диспропорций

в Иркутской области

Эффективность региональной политики во многом зависит от того, как организованы и как функционируют учреждения, созданные для ее проведения. Реализовывать федеральную региональную политику необходимо в тесном сотрудничестве с региональными и местными властями. С другой стороны, у Федерального исполнительного ведомства должны быть организационные и юридические возможности принять независимое решение, хотя оптимальным было бы выработка устраивающих все стороны решений. При проведении политики устранения диспропорций надо обозначить функции региональных и местных властей:

- выделение особо нуждающихся депрессивных и слаборазвитых территорий в регионе;

- определение, какие их подразделения/институты отвечают за разработку программ и осуществляют сотрудничество с Федеральным исполнительным ведомством;

- указанные выше подразделения, созданные в регионах, собирают программные предложения, поступающие из местных властей, неправительственных организаций, предприятий и т.д.;

- эти же региональные подразделения составляют и одобряют программу, решают вопрос о финансировании ее на уровне субъектов Федерации;

- реализуют официально утвержденные программы в рамках полномочий, делегированных им Федеральным исполнительным ведомством;

- региональные и местные власти включают расходы по совместному финансированию одобренных программ в свои бюджеты;

- сотрудничают с территориальным подразделениями Федерального исполнительного ведомства по вопросам отбора проектов и мониторинга и оценки программ. [33]

Международным проектом TASIS были разработаны направления по устранению региональных диспропорций. Что касается Иркутской области, то по распоряжению губернатора Иркутской области от 14.02.2001 г. № 80-р была разработана «Программа социально-экономического развития Иркутской области на 2003 - 2005 г.г.». Основные положения данной программы направлены на устранение диспропорций в области, которые мы будем использовать в своей работе. Попытаемся определить пути преодоления диспропорции в Иркутской области. Снижению диспропорций в промышленности способствует сохранение и увеличение объемов экспорта традиционных товаров, в том числе за счет мобилизации имеющихся резервов, предпринимая одновременно последовательные усилия, нацеленные на достижение роста производства и вызова конкурентоспособной продукции обрабатывающих отраслей промышленности. Государственная поддержка приоритетных отраслей промышленности, таких как самолетостроение, обязательна. Удельный вес убыточных предприятий, имеющих неудовлетворительное финансовое состояние и низкий уровень производительности труда на предприятиях можно сократить за счет создания инвестиционно привлекательного климата в области и проведения структурных преобразований в отраслях промышленности. Зависимость экономики области от мировой конъюнктуры цен на сырьевые товары на рынке стран АТР возможно сократить путем совершенствование внешнеэкономической деятельности на межрегиональном уровне и на уровне организаций.

Разработчики программы социально-экономического развития области выдвигают следующие предложения по снижению асимметрий в энергетике:

- увеличение поставки электроэнергии на федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии (мощности) при условии возможности выработки избыточной для региона электроэнергии;

- надежное обеспечение электроэнергией региональных потребителей.

Для сглаживания диспропорций в лесной промышленности необходимо привлечение инвестиций для осуществления технического перевооружения, реконструкции и строительства новых мощностей и осуществление подготовки и переподготовки кадров для лесного комплекса. Повышение экспортного потенциала отрасли за счет вывоза переработанной древесины и полуфабрикатов, а не сырья - это один из важных подходов по снижению асимметрий в этой области.

Говоря о диспропорциях в цветной металлургии области, где не развито производство конечной продукции из алюминия, в результате чего алюминиевая промышленность находится в сильной зависимости от конъюнктуры мирового рынка, следует, в первую очередь, создать предпосылки к ее развитию и модернизации, провести инновационную и научно-техническую политику с целью создания новых эффективных производств с глубокой переработкой алюминия. Только в этом случае продукция будет соответствовать международным стандартам.

Преодолению противоречий в машиностроительной отрасли повышению конкурентоспособности продукции средних и малых машиностроительных предприятий способствует сильная маркетинговая политика, инвестиционная активность, приток высококвалифицированных кадров и оборотных средств для развития производства. Не маловажную роль здесь имеет инновационная и научно-техническая политика с целью создания новых эффективных производств, разработки и освоения высокопроизводительных технологий и оборудования. Предприятия отрасли должны проводить амортизационную политику, направленную на ускоренное обновление основных фондов, а администрация области должна их поддерживать в этом, помогая субсидиями и привлечением российских и зарубежных инвесторов на предприятия машиностроения области.

Устранение диспропорций в химической отрасли следует осуществлять путем увеличения производственной мощности, снижения дефицита углеводородного сырья. Для этого необходимо: создать условия для перехода химической промышленности Иркутской области на использование местных ресурсов углеводородного сырья, повысить качество и конкурентоспособность продукции за счет использования новых научно - технических разработок и расширить ассортимент выпускаемых продуктов в направлении повышения доли продукции более высокой степени завершенности.

Низкая конкурентоспособность товаров легкой промышленности уже привела к потере рынков сбыта, поэтому для устранения асимметрии необходимо защитить производителей от недобросовестной конкуренции путем создания действенной системы контроля качества и сертификации импортной продукции, при непосредственном участии государственных органов региона. Авторы Программы предлагают также сформировать консалтинговую сеть, специализирующейся на оказании услуг организациям легкой промышленности [34].

В Иркутской области наблюдается огромная диспропорция в получении жилья населением. Для сглаживания диспропорций в строительной отрасли надо провести такие действия:

- осуществить полномочия органов государственной власти Иркутской области в сфере государственной поддержки строительства;

- обеспечить темпы роста жилищного строительства;

- расширить сферы и объемы ипотечного кредитования;

- снизить стоимость вводимого жилья;

- внедрить современные технологии в строительстве;

- разработка Программы развития строительного комплекса Иркутской области до 2010 года, которая предусматривает создание базовых предприятий строительной индустрии и производства строительных материалов и конструкций;

- реализовать механизмы по обеспечению граждан социальным жильем.

Низкая обеспеченность и высокий уровень износа сельскохозяйственной техники, высокий уровень себестоимости целого ряда продукции пищевой промышленности Иркутской области может быть преодолено, по нашему мнению, только посредством эффективной экономической и финансовой государственной поддержки всех форм хозяйствования. Однако следует осуществить еще ряд мер, чтобы вывести большинство отраслей сельского хозяйства на рентабельное производство. Для этого необходимо:

- совершенствовать экономические и земельные отношения;

- создавать условия для развития личного подсобного хозяйства,

- организовывать заготовительные пункты с целью повышения уровня занятости и роста благосостояния сельского населения;

- повышать эффективность сельскохозяйственного производства, сокращать убыточные хозяйства;

- создание областного государственного заказа на местное продовольственное зерно в объеме не менее 200-250 тыс. т, что позволит стабилизировать его производство производителями сельхозтоваров;

- развивать системы самокредитования и страхования предприятий АПК.

- повышать плодородие почв (известкование кислых почв; использование торфа; внесение органических удобрений и др.);

- развивать первичное семеноводство (производство исходного семенного материала в НИИ, удешевление семян высших репродукций; завоз в область высокорентабельных сортов с/х культур для организации первичного семеноводства и др. стимулировать производство продукции растениеводства в частном секторе [42]. Сельское хозяйство тесно связано с пищевой промышленностью и имеет много общих асимметрий. Политика сглаживания этих асимметрий должна проводиться, в первую очередь, путем разработки областных мероприятий, стимулирующих предприятия пищевой промышленности к интегрированному развитию сельского хозяйства области в восстановлении сырьевой базы. Администрация области должна содействовать развитию кооперации с соседними регионами по вопросам обеспечения сырьем и расширения рынков сбыта.

Малое предпринимательство играет заметную роль в экономике всех стран мира, однако в России и, в частности, в Иркутской области оно слабо развито и пронизано сетью диспропорций разного характера. Поэтому экономисты области предлагают следующие шаги их преодоления:

- увеличение к 2005 г. численности работающих в малом бизнесе на 37 % (по сравнению с 2002 г.);

- увеличение доли работающих в малом предпринимательстве области до 12 %;

- увеличение к 2005 г. доли налоговых поступлений в консолидированный бюджет области от субъектов малого предпринимательства до 15 % от общего объема платежей;

- обеспечение прироста ежегодно на 1-3 % (в % к предыдущему году в сопоставимых ценах) выпуска продукции, товаров и услуг субъектами малого предпринимательства;

- создание благоприятных условий для развития малого бизнеса в сельской местности;

- упрощение доступа малых предприятий к инвестиционным ресурсам из различных источников;

- формирование пакета взаимоувязанных нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность малого предпринимательства;

- изменение отношения населения к предпринимательской деятельности, содействие формированию в обществе духа предпринимательства;

- обеспечение социальной защищенности и безопасности субъектов малого предпринимательства;