Актуальность темы. В новом столетии масштабы общественных финансов в западных странах, включая бюджетные системы, увеличились в реальном выражении в 25 раз по сравнению с началом прошлого века. Когда функции государства были относительно невелики, бюджет органов власти составлялся с постатейной разбивкой, государственный контроль расходов носил централизованный характер, отсутствовали четкие стандарты финансового учета и отчетности. По мере расширения государственного сектора и усложнения государственных функций централизованные методы управления оказались неэффективными и обременительными и были заменены новыми инструментами управления общественными финансами. Этот процесс сопровождается корректировкой принципов организации моделей бюджетного федерализма, типичных для многоуровневых бюджетных систем западных стран. Во многих из них начались реформы межбюджетных отношений, которые еще далеки от завершения.

Необходимость реформирования межбюджетных отношений порождена выявившимся за несколько последних десятилетий противоречием между высокой степенью централизации бюджетных ресурсов (как по доходам, так и по расходам) на федеральном уровне, c одной стороны, и существенной формальной децентрализацией в процессе принятия решений субфедеральными органами власти и местного самоуправления, с другой. Это стало отрицательно сказываться на макроэкономических параметрах и на системе стимулов нижестоящих органов власти к проведению эффективной политики на местах. Устранение данных негативных факторов превратилось в одно из важнейших условий поступательного развития экономики и роста национального благосостояния. Все это обусловливает высокую теоретическую значимость решения проблем эффективного распределения ресурсов между органами власти различных уровней федеративных государств, отвечающего критериям экономической эффективности и социальной справедливости.

В списке стран мира, нуждающихся в децентрализации бюджетной системы, Россия находится едва ли не на первом месте. Даже после распада СССР и связанных с этим территориальных потерь Российская Федерация по-прежнему остается самой крупной по площади страной в мире. Помимо регионального разнообразия сложность картины усугубляется множеством национальных и языковых групп, которые находятся в постоянном поиске самоидентификации. Ни в одной другой стране сочетание этих проблем не ощущается острее, чем в России, и потому централизованный подход к управлению бюджетными потоками не может считаться эффективным.

Формирование механизма эффективного финансового обеспечения расходных обязательств субфедеральных органов власти предполагает необходимость решения важной теоретической проблемы - оптимизации принципов централизации и децентрализации в распределении бюджетных полномочий между органами власти по вертикали и по горизонтали в различных моделях бюджетного федерализма. Неразработанность многих положений теории оптимального бюджетного устройства федеративного государства существенно тормозит процессы стабилизации доходной базы субфедеральных органов власти в Российской Федерации, а также эффективного выполнения государством и местным самоуправлением своих функций, конкретизированных в их расходных полномочиях. В конечном итоге это усугубляет фискальные проблемы государства и дестабилизирует развитие национальной финансово-экономической системы.

Период бюджетных реформ в России совпадает с важными изменениями в практике управления бюджетным потоками в развитых странах, обладающих к настоящему моменту наиболее развитой системой управления общественными финансами. Самые важные нововведения - это бюджетная децентрализация, которая обычно дает органам власти субнационального уровня больше доступа к средствам, больше обязанностей и самостоятельности; переход от годового бюджета к среднесрочному; от кассового метода к методу начисления в области учета и финансовой отчетности; делегирование полномочий органов власти негосударственным хозяйственным единицам, а также переход от управления бюджетными ресурсами к управлению результатами. В этой связи опыт западных стран в формировании эффективной модели бюджетного федерализма трудно переоценить как для теории бюджетного строительства, так и для практики эффективных бюджетных реформ.

Кроме того, практическая востребованность данной проблематики в России связана с тем, что неадекватная реализация принципов сбалансированности бюджета, общего (совокупного) покрытия расходов бюджета, а также результативности и эффективности иcпользования бюджетных средств препятствуют эффективному управлению бюджетными расходами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как важнейшей части системы бюджетного федерализма в стране.

Все эти проблемы предопределяют актуальность темы диссертационного исследования, его цель и задачи.

Степень разработанности темы исследования. Анализ имеющейся научной литературы по проблеме показал, что закономерности становления и развития национальных финансов исследовались многими учеными и практиками. В своей диссертации автор опирался на труды видных российских финансистов: М. Бункиной, Е. Бухвальда, В. Белолипецкого, Т. Гайдара, Ю. Данилевского, Л. Дробозиной, В. Иваницкого, В. Кашина, В. Князева, Д. Львова, Н. Максимовой, Я. Миркина, Л. Павловой, В. Панскова, И. Подпориной, Г. Поляка, В. Родионовой, М. Романовского, О. Рублевской, А. Романова, Б. Сабанти, В. Сенчагова, В. Слепова, В. Сумарокова, Н. Сычева, Д. Черника, Л. Якобсона и других.

В диссертации были использованы разработки известных исследователей проблем межбюджетных отношений, бюджетного федерализма и региональной политики: Е. Бухвальда, С. Валентея, И. Умновой, В. Лекcина, П. Пыренкова, Л. Смирнягина, Е. Уcтименко, Е. Чернышовой и других.

Информационно насыщенными представляются работы А. Игудина, Г. Курляндской, С. Солянниковой, которые помогают разобраться с принципами реформирования отечественной бюджетной системы в период становления российской модели бюджетного федерализма.

Проблемы бюджетного федерализма во взаимодействии с финансовыми и макроэкономическими подсистемами национальных хозяйств, их эффективности рассматриваются в работах таких зарубежных экономистов, как М. Алле, М. Альбер, Дж. Бьюкенен, Дж. Гэлбрейт, Е. Домар, Дж. Кейнс, П. Козловски, А. Лернер, Дж. Милль, В. Ойкен, У. Оутс, В. Парето, Дж. Стиглиц, Дж. Тобин, И. Фишер, М. Фридмен, Ф. Хайек, А. Хансен, Дж. Хикс, К. Эрроу и многих других.

В диссертации использовались публикации по проблемам развития бюджетного федерализма таких западных ученых, как А. Шик, Х. Циммерман, М. Хогье, А. Пресналл, Г. Китчен, Э. Слэк.

Работа основывалась на теоретических разработках и концепциях представителей научной школы глобалистики экономического факультета МГУ, ИМЭМО РАН и других ведущих научных центров России: Ю. Адно, С. Афонцева, С. Аукуционека, Т. Белоус, А. Булатова, Л. Глухарева, А. Дынкина, В. Евстигнеева, В. Железовой, Н. Иноземцева, И. Иванова, В. Колесова, М. Кулакова, Е. Касаткиной, Э. Кочетова, И. Осадчей, М. Осьмовой, В. Орешкина, А. Пороховского, С. Станиса, Б. Смитиенко, И. Фаминского, П. Хвойника, Г. Чибрикова, Ю. Шишкова и других.

Анализ исследований этих авторов показал, что в области методологии управления общеcтвенными финансами, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма до сих пор отсутствует всесторонняя изученность проблем оптимизации механизма финансирования расходных полномочий на региональном и муниципальном уровнях. Сам феномен бюджетного федерализма как в развитых, так и переходных экономиках, в частности в Российской Федерации, исследован недостаточно. Это связано с тем, что собственно теория бюджетного федерализма появилась только в 1970-х годах и посему практика зачастую опережала теоретические разработки, что объясняет многие неудачи в реализации оптимальных межбюджетных отношений в странах мира. Кроме того государственные органы уделяли главное внимание вопросам оперативного регулирования межбюджетных отношений по линии распределения доходов и закрепления расходных полномочий субнациональных органов власти.

На рубеже веков стало очевидным, что переходные экономики и их бюджетные подсистемы не повторяют в своем развитии опыт западных стран и поэтому нецелесообразно брать за основу концептуальные разработки зарубежных теоретиков и практиков в области бюджетного федерализма без критического анализа и учета национальной специфики. При этом теоретический и практический опыт западных стран в области формирования моделей бюджетного федерализма содержит немало полезного, что можно творчески использовать и в России. Но существенные различия в правовом поле, в традициях финансирования государственных функций в разных странах весьма широки и обусловлены, прежде всего, историческими условиями формирования государственной власти, ее структурой, конституционными традициями, формами государственного устройства и управления, спецификой организации государственной службы, степенью развитости экономики, степенью завершенности административных и экономических реформ и т.д.

Нельзя отрицать и тот факт, что в отношении отдельных вопросов эффективного моделирования межбюджетных отношений и укрепления бюджетных систем между национальными хозяйствами существуют принципиально несогласуемые концептуальные и практические различия в подходах.

Цель исследования. Целью диссертации является развитие положений позитивной и нормативной теории бюджетного федерализма, методологических подходов к выделению основных принципов функционирования эффективных моделей бюджетного федерализма западных стран, а также обоснование методик оптимизации межбюджетных отношений с учетом зарубежного опыта в Российской Федерации.

Для достижения поставленной в диссертации цели были сформулированы следующие задачи:

исследовать концептуальные подходы к трактовке централизованных финансов и функций государства в категориях позитивной и нормативной теории, а также определить инструментарий анализа механизма функционирования межбюджетных отношений в развитых экономических системах;

обосновать структурообразующие функции бюджетов органов власти в многоуровневых бюджетных системах западных стран в структуре финансовых отношений, а также институциональный аспект оптимизации производства государством общественных благ;

структурировать межбюджетных отношения в национальных хозяйствах западных стран таким образом, чтобы выделить и охарактеризовать специфический для сформировавшегося в их рамках порядка распределения доходных и расходных полномочий органов власти всех уровней и способа обеспечения бюджетной сбалансированности;

обосновать концептуальные подходы к исследованию феномена фискальной децентрализации в западных моделях бюджетного федерализма и сформулировать методологические основы взаимодействия органов власти федерального, субфедерального уровней бюджетной системы;

выделить критерии оценки степени бюджетной централизации и децентрализации в показателях бюджетных доходов, расходов, межбюджетных трансфертов, а также оценить их влияние на категории макроэкономической стабильности и роста;

осуществить количественный и качественный анализ особенностей закрепления бюджетных полномочий за федеральными и субфедеральными органами власти западных стран, выделить особенности организации системы управления территориальными финансами в условиях вертикальной и горизонтальной финансовой асимметрии;

охарактеризовать особенности системы финансового обеспечения расходных обязательств субнациональных органов власти в западных моделях бюджетного федерализма, типичные проблемы формирования доходной базы бюджетов их территориальных образований, а также основные разделы расходов с целью структурирования критериев оптимизации разграничения расходных полномочий между центром, регионами и муниципалитетами в Российской Федерации с учетом западного опыта;

разработать принципы формирования и реализации эффективного механизма реформирования системы управления затратами на региональном и местном уровнях в развитых странах мира и сформировать методологическую базу адаптации позитивного опыта этих моделей бюджетного федерализма для стран с переходной экономикой;

всесторонне исследовать международный опыт управления бюджетными доходами и расходами и дать оценку эффективности его реализации в типичных моделях бюджетного федерализма, известных в мире, с целью разработки условий рациональной фискальной автономии региональных и местных органов власти в рамках бюджетной системы Российской Федерации;

разработать научно обоснованные подходы к формированию эффективной институциональной структуры национальных бюджетных систем, к обоснованию роли органов власти различных уровней, а также обосновать методические принципы и критерии оценки их адекватности на примере реализации в рамках территорий бюджетных полномочий по управлению и финансированию общественных благ (публичных услуг) с учетом российской специфики;

бюджетный федерализм модель российская

разработать концептуальные основы механизма формирования и эффективного функционирования моделей бюджетного федерализма в национальной экономической системе в зависимости от специфических характеристик ее структурных составляющих и типа межбюджетных отношений конкретной страны.

Объект исследования. Объектом исследования являются многоуровневые бюджетные системы развитых стран и России.

Предмет исследования. Предметом исследования является совокупность теоретических и методологических проблем функционирования моделей бюджетного федерализма в экономически развитых странах и формирования механизма их совершенствования, приемлемого для многоуровневых бюджетных систем экономик с развивающимися рынками на примере России.

Методологическая и теоретическая основы диссертационного исследования. На разных этапах диссертационного исследования в зависимости от характера разрабатываемых теоретических и практических задач в качестве методологической основы используются принципы диалектической логики, методы финансового, статистического и социологического анализа, метод экспертных оценок, системный и ситуационный анализ и метод абстрактно-логической оценки.

При проведении исследования и систематизации полученных данных применяются методы математического моделирования, в том числе аппарат статистического анализа: факторный, корреляционный и регрессионный. B работе также используются методы ранговой и функциональной классификации, методы ретроспективного анализа и экстраполяционного прогнозирования, имитационного моделирования, экспертных оценок.

В работе анализируются конкретные показатели, наиболее адекватно отражающие специфику рассматриваемых вопросов. Возникающие гипотезы проверяются на конкретных примерах с целью установления типичности, универсальности конкретных выводов, возможности их применения на практике, а также соответствия теоретическим положениям.

Историко-логический подход применяется при рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах; метод аналитических группировок дает возможность выявить взаимосвязь между исследуемыми экономическими процессами и явлениями; сравнительный анализ позволяет оценить финансовые возможности развития регионов.

Теоретические разработки опираются на труды зарубежных и отечественных специалистов в области мировой экономики и глобальных финансов, государственных финансов, бюджетного федерализма, инвестиционного анализа, а также научно-прикладные исследования по проблемам сравнительного анализа эффективности моделей бюджетного устройства в федеративных и унитарных государствах мира.

Эмпирическую базу диссертации составляют данные статистической отчетности государственных финансов стран мира, публикуемые Международным валютным фондом, соответствующие обзоры по России и международные сопоставления в сфере государственных финансов экспертов МВФ и Всемирного банка, Организации экономического сотрудничества и развития и других международных организаций, а также статистические и аналитические материалы Росстата, Института экономики переходного периода, Института экономики РАН, ИМЭМО РАН, Бюро экономического анализа, а также других аналитических центров, занимающихся проблемами бюджетного устройства в федеративных и унитарных государствах мира, а также России, реформами в системе государственных финансов. При написании диссертации использовались материалы периодической печати, данные официальных сайтов в сети Интернет.

Степень обобщения и уровень формализации обрабатываемой информации и полученных результатов доводятся до конкретных предложений, которые рекомендованы к использованию в практической деятельности.

Научная новизна диссертационного исследования по специальности 08.00.14 - Мировая экономика содержится в следующих основных положениях и результатах:

обобщены этапы формирования теории бюджетного федерализма в странах мира по мере определения функций государства в целом и дифференциации их по уровням власти в многоуровневых бюджетных системах. Теоретически доказано, что государство несет ответственность за производство общественных благ, количество и качество которых определяется обществом, перераспределяющим в его пользу часть валовой добавленной стоимости. Оптимум при этом достигается в том случае, если цены общественного блага для различных индивидуумов отражают дифференциацию предельных норм замещения, которые и могут служить основой распределения налогового бремени в экономической системе;

определен механизм разграничения расходных обязательств и доходных полномочий в различных моделях бюджетного федерализма развитых стран, который варьируется в зависимости от реализации в них принципа субсидиарности (либо "снизу вверх" - как в западных странах, либо "сверху вниз" - как в России) и соотношения принципов централизации и децентрализации. Доказано, что на практике не существует идеальных иерархических и сетевых моделей бюджетного устройства, а в их смешанных типах невозможен оптимум по Парето в разграничении расходов и доходов по вертикали бюджетной системы. В результате государство должно постепенно определять и вводить оптимальные отклонения от Парето-эффективности ("поэтапную политику второго лучшего" (piecemeal second-best policy) в тех секторах экономики, где это возможно, а в случае, когда достижение Парето-эффективности невозможно - хотя бы в одном из сегментов;

обоснованы положения в развитие теории фискального федерализма, позволяющие выделить факторы, которые положительно влияют на степень децентрализации, масштабы самоуправления территориальных единиц, а также механизмы пополнения и расходования их бюджетов в условиях жестких бюджетных ограничений западных моделей бюджетного федерализма. Доказано, что национальные (центральные) правительства менее эффективны в решении локальных задач, поскольку региональные и местные органы власти более гибко реагируют на меняющиеся потребности своих сообществ, а это требует закрепления за ними определенных расходных полномочий и соответствующих доходных источников. В то же время децентрализация властных полномочий имеет свои пределы (снижение экономии от масштаба, трудности выявления предпочтений населения, рост бюрократии) и может приводить к мягким бюджетным ограничениям субнациональных органов власти, чреватым безответственным и неэффективным управлением общественными финансами. В результате в каждой национальной модели бюджетного федерализма имеет место собственный оптимальный уровень децентрализации управления в сочетании с жесткими бюджетными ограничениями (принципом централизации), который отвечает Парето - эффективности;

разработан концептуальный подход к определению основных проблем на пути формирования эффективной модели бюджетного федерализма в странах мира, что может служить диагностической основой оценки адекватности соотношения принципов централизации и децентрализации в межбюджетных отношениях. Дана количественная оценка изменения степени централизации в моделях бюджетного федерализма зарубежных стран за сорокалетний период, позволивший соотнести его с темпами роста ВВП и выделить параметры, в рамках которых эта зависимость положительная, и те, в которых она отрицательна. На этой основе сформулирована "дилемма треугольника", суть которой заключается в противоречивости целей и результатов, которые могут быть получены при достижении каждой из них в рамках модели бюджетного федерализма;

выявлена и обобщена специфика формирования так называемой культуры децентрализации в странах с давним и устойчивым федеративным устройством, которая может проводиться двумя способами: путем распределения власти по функциональному и пространственному принципу. При этом выделены формы децентрализации: плюрализм институтов правления; деконцентрация как рассредоточение государственных полномочий в пользу общества; делегирование и децентрализация с законодательным закреплением полномочий по расходам и доходам за субфедеральными бюджетами. В результате обоснована методика анализа эффективности государственных институтов, формирования устойчивой системы финансирования расходных полномочий органов власти, инструментов совершенствования механизмов бюджетных трансфертов и поддержки систем социального обеспечения;

обоснованы общие принципы функционирования эффективных моделей бюджетного федерализма развитых стран, которые характеризуются тем, что закрепление расходных функций и распределение обязанностей по оказанию услуг осуществляется в соответствии с "зоной их использования". Речь идет о достаточности "собственных ресурсов"; однородности местных самоуправлений и органов власти нижестоящих уровней; наделении местных органов власти полномочиями вводить собственные налоги, которые могут обеспечить достаточные доходы для удовлетворения местных нужд;

исходя из соотношения принципов централизма и децентрализма в системе российского бюджетного федерализма было сформулировано его основное противоречие: между сильной централизацией в вопросах налоговых полномочий, с одной стороны, и высокой степенью децентрализации фактических расходов, включая значительный объем полномочий совместного ведения органов власти разного уровня, с другой. Это противоречие обусловлено особенностью системы делегирования прав и ответственности (правомочий) одним уровнем российской бюджетной системы другому. В зарубежных странах реализация принципа субсидиарности предполагает изначальное перераспределение ответственности в межбюджетных отношениях от муниципалитетов к федеральным органам власти (снизу вверх), в отличие от процесса делегирования полномочий в обратном порядке (сверху вниз), как это произошло в переходный период в России. Следствием нарушения процедуры оптимальной организации взаимосвязей в бюджетной системе современной России является феномен асимметрии социально-экономического развития субъектов Федерации;

доказана функциональная зависимость и построены расчетные модели, подтверждающие позитивное воздействие бюджетной децентрализации на финансовое положение субнациональных бюджетов в многоуровневых бюджетных системах развитых стран, что может служить ориентиром выбора приемлемой модели бюджетного федерализма для России. В условиях предусмотренного законодательством перераспределения полномочий предложены следующие модели реструктуризации управления социальной отраслью на субфедеральном уровне: радикальное реформирование и единовременная передача всех полномочий на региональный уровень; создание территориальной сети органов социальной защиты и поэтапное реформирование отрасли, предусматривающее делегирование значительной части полномочий муниципальным образованиям.

Научная новизна диссертационного исследования по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит представлена следующими положениями:

обоснованы принципы оптимизации разграничения расходных полномочий органов власти различных уровней бюджетной системы в альтернативных моделях бюджетного федерализма развитых стран. Выделены критерии, на которых они базируются, а именно: экономическая эффективность (экономия от масштаба, конкуренция и ценообразование в общественном секторе), бюджетная справедливость (экономические экстерналии и бюджетное выравнивание), административная эффективность (юридическая достаточность, гибкость в межбюджетных отношениях, управленческий потенциал);

выявлена устойчивая корреляционная взаимосвязь динамики доли государственных расходов и темпов роста ВВП стран мира. На ее основе сформулирован концептуальный подход к трактовке проблемы оптимизации принципов централизации и децентрализации в современных западных моделях бюджетного федерализма. В соответствии с выявленной корреляцией наиболее значимой оказалась зависимость между фискальными факторами и ростом ВВП на душу населения, что легло в основу разработанной регрессионной модели удельного веса государственных расходов в ВВП;

доказано, что проблема согласованности политики территорий и федерации разрешается в многоуровневых бюджетных системах на основе субсидиарного подхода, при котором деятельность властей более высокого уровня дополняет деятельность властей более низких уровней. Отмечается, что этот процесс двуединый и включает в себя, с одной стороны, распределение расходных полномочий, прав и ответственности между различными уровнями власти, а с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. На этом основании сделан вывод о том, что принцип субсидиарности в сочетании с принципом децентрализации формируют - как базовые организационные начала моделей бюджетного федерализма - механизм повышения аллокативной и производительной эффективности в обществе;

обоснован тезис о том, что исходную роль в построении оптимальной в каждый данный момент системы межбюджетных отношений должно играть распределение расходной нагрузки (фактически функций) между бюджетами разных уровней на основе четырех основных критериев: экономической эффективности, бюджетной справедливости, политической подотчетности и административной действенности. Только после распределения ответственности за расходы и закрепления их общего объема на каждом уровне власти следует решать вопрос о закреплении и перераспределении доходов между ними;

определена целесообразность выделения трех принципиальных подходов к решению проблемы разделения собираемых налогов в разных по централизации моделях бюджетного федерализма. Что касается распределения доходных полномочий, то оно должно строиться либо на закреплении налогов за определенным уровнем власти и разграничении полномочий по взиманию налогов, либо на совместном использовании базы налогообложения, либо на долевом распределении налогов. В результате решение проблемы распределения налоговых доходов не сводится к полному закреплению конкретных налогов за местным, региональным или национальным уровнем власти: возможен выбор на основе различных схем закрепления налоговых доходов и налоговых полномочий в альтернативных моделях бюджетного федерализма;

выявлено, что практически всегда возникают вертикальный и/или горизонтальный дисбаланс в моделях бюджетного устройства разной степени децентрализации, какой бы ни была схема распределения налоговых и неналоговых доходов и расходных обязательств. Вертикальный дисбаланс возникает в случае различия собственных доходов и расходных обязательств на различных уровнях бюджетной системы. Горизонтальный дисбаланс возникает при дифференциации собственного фискального потенциала субнациональных органов власти на одном уровне бюджетной системы. Указанные виды дисбалансов могут быть устранены с помощью различных механизмов межбюджетных трансфертов или заимствований;

определены особенности реформирования системы управления доходными полномочиями и расходными обязательствами в соответствии с принципом сопоставления произведенных расходов и ожидаемых результатов в процессе планирования и исполнения бюджетов по доходам и расходам на примере РФ. Это позволяет принимать финансовые решения в рамках программно-целевого бюджетирования, ориентироваться на результат и оценивать его в параметрах социальной и экономической эффективности и результативности;

обоснованы предложенные формы и методы совершенствования механизма финансового обеcпечения расходных обязательств субфедеральных органов власти в Российской Федерации на основе модели ведения их реестра, что позволит гарантировать в полном объеме обеcпечение расходных обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами.

Практическая значимость полученных результатов. Результаты диссертации призваны способствовать дальнейшему развитию теории международных финансов, государственных финансов, бюджетного федерализма и решению ряда теоретико-методологических проблем, возникающих в процессе реформирования межбюджетных отношений в современных развитых экономиках и странах с переходной экономикой, а также в процессе деятельности субфедеральных органов власти в современных федеративных государствах.

Результаты научного исследования, а также выводы, рекомендации и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ, бюджетным комитетом Государственной Думы, соответствующими министерствами и ведомствами при разработке стратегии совершенствования системы межбюджетных отношений и повышения эффективности функционирования муниципальных образований, при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в процессе реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе.

Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курсов "Международная экономика", "Экономика зарубежных стран", "Финансовая экономика", "Бюджетная система", "Финансы", а также других прикладных дисциплин.

Апробация и внедрение основных результатов диссертации. Работа прошла апробацию на кафедре экономики зарубежных стран и внешнеэкономических связей экономического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.

Результаты исследования представлялись автором в научных докладах на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях: на международной научной конференции: "Конкурентоспособность России в мировой экономике" (Москва, МГИМО МИД РФ, 2007 г.), международной научно-методической конференции "Обеспечение устойчивого экономического и социального развития России" (Москва, ВЗФЭИ, 2004 г.), международной научно-методической конференции "Стратегия и тактика развития России" (Москва, ВЗФЭИ, 2007 г.).

Положения диссертационного исследования используются в учебном процессе экономического факультета МГУ при чтении курсов "Международная экономика", "Экономика зарубежных стран", Всероссийского заочного финансово-экономического института при преподавании курсов "Финансы", "Бюджетная система", "Государственные и муниципальные финансы", Российского университета дружбы народов при чтении курса "Финансы, денежное обращение и кредит", Московского государственного университета технологии и управления при преподавании курсов "Международные экономические отношения", "Мировая экономика" и ряда других вузов.

Наиболее существенные результаты научного исследования использованы администрацией Волоколамского района Московской области при разработке механизма реализации муниципальной реформы, а также при формировании предложений по совершенствованию межбюджетных отношений на региональном уровне.

Результаты диссертационного исследования и основные положения работы использовались при разработке во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте госбюджетных тем: "Проблемы и пути стабилизации финансов", "Обеспечение устойчивого экономического и социального развития России", "Роль финансов в обеспечении устойчивого экономического и социального развития РФ", а также при написании учебников и учебных пособий по соответствующей проблематике.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 22 публикациях общим объемом 108,04 п. л., в том числе в трех монографиях и 7 статьях, опубликованных в журналах из перечня ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, определенного ВАК.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, 6 глав, заключения, списка литературы и приложения.

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Теоретические подходы к трактовке закономерностей формирования моделей бюджетного федерализма в многоуровневых бюджетных системах зарубежных стран

1.1 Методологические основы функционирования бюджета государства в национальных экономических системах

1.2 Структурные характеристики национальных моделей бюджетного федерализма и причины их дифференциации в федеративных государствах мира

1.3 Сочетание принципов централизма и децентрализма в механизмах функционирования многоуровневых бюджетных систем зарубежных стран

ГЛАВА 2. Методологические основы механизма функционирования моделей бюджетного федерализма в развитых странах

2.1 Фискальная децентрализация и методологические основы взаимодействия федерального, регионального и местного уровней властей

2.2 Глобализация и локализация: тенденции и результаты децентрализации

2.3 Критерии оценки степени бюджетной централизации и децентрализации в показателях макроэкономической стабильности и роста

ГЛАВА 3. Альтернативные методы распределения расходных обязательств и доходных полномочий в западных моделях бюджетного федерализма

3.1 Расходные полномочия органов власти различных уровней бюджетной системы в моделях бюджетного федерализма западных стран

3.2 Роль налоговых и неналоговых доходов в фискальной автономии субнациональных бюджетов в западных моделях бюджетного федерализма

3.3 Межбюджетные трансферты - механизм по сглаживанию асимметрии в доходно-расходной несбалансированности бюджетов субнациональных уровней бюджетной системы

3.4 Критерии оценки эффективности разграничения полномочий по расходам и доходам в западных моделях бюджетного федерализма

ГЛАВА 4. Особенности адаптации элементов западных моделей бюджетного федерализма к российским условиям

4.1 Общая характеристика сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в 2000-2007 гг.

4.2 Особенности распределения расходных обязательств между органами власти в российской модели бюджетного федерализма с учетом зарубежного опыта

4.3 Международный опыт управления бюджетными доходами и методика его применения в российских условиях

4.4 Фискальная автономия региональных и местных органов власти: международный опыт и возможности его адаптации в РФ

ГЛАВА 5. Механизм повышения эффективности финансирования бюджетных расходов в многоуровневых бюджетных системах

5.1 Международный опыт реформы организации управления общественными финансами

5.2 Факторы, препятствующие повышению эффективности финансирования бюджетных расходов в РФ

5.3 Механизм среднесрочного финансового планирования - основа повышения эффективности управления бюджетами всех уровней бюджетной системы в РФ

5.4 Программно-целевое бюджетирование как метод повышения результативности бюджетных расходов

5.5 Применение принципов международных Кодексов лучшей практики в модели бюджетного федерализма в России

ГЛАВА 6. Повышение эффективности российской модели бюджетного федерализма путем привлечения частного сектора к оказанию общественных услуг

6.1 Государственное и муниципальное управление по отраслям социальной сферы

6.2 Привлечение частного сектора к предоставлению общественных услуг

6.3 Международный опыт управления бюджетными инвестициями

Заключение

Библиография

Приложения

Основные результаты исследования

В диссертации исследуются шесть основных групп проблем.

Первая группа проблем посвящена формированию методологических основ функционирования бюджета государства в национальных экономических системах, выявлению структурных характеристик национальных моделей бюджетного федерализма и причин их дифференциации в федеративных государствах мира, оценке альтернативных сочетаний принципов централизма и децентрализма в механизмах функционирования многоуровневых бюджетных систем зарубежных стран.

Модели бюджетного федерализма связаныё в первую очередь, с функционированием государства как центрального института национальной экономической системы. Методологические основы реализации его функций связаны, в первую очередь, с теорией общественных финансов (public finance), которая, в свою очередь, является составной частью теоретических концепций, трактующих механизм развития экономики общественного (публичного) сектора (public sector economics). В то время как предметом общественных финансов См.: Вrown С., Jackson M. Public Sector Economics. - Oxford Blackwell Publishers, 1990; Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. Пер с англ.., 4-е изд. - М.: "Дело Лтд.", 1994; Шумпетер Й. История экономического анализа: В 3-х т. / Пер. с англ. Под ред.В.С. Автономова. - СПб.: Экономическая школа, 2001.; Мировая экономическая мысль. Сквозь призму веков. В 5 т. / Сопред. редкол.Г. Г. Фетисов, А.Г. Худокормов. - М.: Мысль, 2004 г. и др. традиционно были налоговые доходы бюджета, теория экономики общественного сектора носила более общий характер и помимо теории налогообложения включала теорию общественных (бюджетных) расходов и теоретические основы межбюджетных отношений (распределения доходов и расходов между бюджетами разных уровней).

В работах представителей шведской школы - К. Викселя и Э. Линдаля - налогообложение и общественные расходы впервые стали рассматриваться в качестве интегрированной системы, которая легла в основу теоретических представлений о бюджете государства. Впоследствии исследования К. Викселя привели к появлению современной теории общественного выбора, в рамках которой рассматривались налоговые доходы и бюджетные расходы, а также давалась трактовка принятия решений в общественном секторе в качестве политического и коллективного выбора индивидов. Э. Линдаль обобщил работы К. Викселя и углубил структурный анализ взаимосвязей стандартных норм эффективности и поведения политических институтов. В итоге эти ученые доказали, что индивидуальному потребителю нет надобности полностью оплачивать стоимость, связанную с предоставлением государством блага всему обществу, достаточно внести некоторый вклад, соответствующий персональной готовности платить. При этом оптимум достигается в том случае, если сумма определенных таким образом вкладов равна альтернативной стоимости ресурсов, которые необходимы для получения единицы общественного блага. Это позволило Э. Линдалю утверждать, что цены общественного блага для различных индивидуумов, отражающие дифференциацию предельных норм замещения Норма замещения одного блага другим, при соблюдении которой сохраняется тот же уровень удовлетворения потребителя. , могут служить основой распределения налогового бремени в экономической системе. Состояние, которое при этом достигается, стали называть равновесием Линдаля, а сами цены - ценами Линдаля.

П. Самуэльсон Samuelson P. The Рure Тheory of Рublic Еxpenditure // Journal of Political Economy. 1954. № 56.Р. 496-505. выделил следующие основные характеристики общественных благ, производить которые призвано государство:

неделимость (несоперничество) - предоставление общественного блага одному потребителю позволяет неограниченно увеличить количество реципиентов без изменения стоимости и качества блага;

неисключаемость - потребитель не может быть исключен из числа реципиентов общественного блага (например, за неуплату пользования услугой);

невозможность не потреблять - если общественное благо предоставляется, то им пользуются все члены общества без исключения, вне зависимости от желания потреблять.

П. Самуэльсон определил оптимальное распределение ресурсов при наличии как частных, так и общественных благ на основе уравнения, названного его именем, в соответствии с которым сумма предельных норм замещения общественного блага на частное в потреблении равна норме замещения общественного блага на частное в производстве.

В результате этих исследований была сформирована теоретическая основа трактовки бюджета государства в качестве механизма перераспределения национального дохода общества для целей финансирования производства общественных благ. И встала логическая проблема поиска адекватного критерия оценки эффективности расходования государством части созданной обществом добавленной стоимости. Она была решена итальянским экономистом Вильфредо Парето, обосновавшим критерий эффективности государственных расходов. По его мнению, они отвечают ему в тех случаях, когда переход от одной аллокации к другой, во-первых, влечет за собой позитивное изменение значения функции полезности хотя бы для одного индивида и, во-вторых, не вызывает негативных изменений значений функций полезности для всех остальных. Однако универсального механизма установления такого оптимума до сих пор не существует.

С проблемой эффективности использования бюджетных ресурсов государства связан и так называемый принцип "второго лучшего", предложенный в середине 1950-х гг.Р. Липси и К. Ланкастером Lipsey R. and Lancaster K. The general theory of Second Best // Review of Economic Studies. 1956. № 24.Р. 11-32. . В соответствии с ним, если одно из условий оптимума по Парето не может быть выполнено, то ситуация второго лучшего оптимума достигается только через отклонение от всех прочих оптимальных условий. Для его достижения была провозглашена "поэтапная политика второго лучшего" (piecemeal second-best policy). Реализуя ее, государство должно постепенно определять и вводить оптимальные отклонения от Парето-эффективности в тех секторах экономики, где это возможно, а в случае, когда достижение Парето-эффективности невозможно - хотя бы в одном из сегментов.

Для современных экономических систем вопрос оптимального распределения ресурсов между государственным и частным секторами - далеко не риторический, поскольку в них ежегодно перераспределяется в пользу государства значительная доля созданного экономическими субъектами валового внутреннего продукта (ВВП). Следовательно, ее эффективное или неэффективное использование обусловливает ускорение или торможение экономического роста в стране, что сказывается непосредственно на благосостоянии всего общества. Эта посылка лежит в основе современной теории "провалов" (неэффективности) государства, как, собственно, и рынка в качестве механизмов распределения валовой добавленной стоимости между государственным и негосударственным секторами. Другими словами, в настоящее время отсутствует оптимальный финансовый механизм как сочетание рыночных и нерыночных инструментов, способных оптимизировать потоки ресурсов в стране.

Важнейшим элементом структуры государственных (публичных, общественных) финансов является бюджетная система, а основной характеристикой последней - бюджетное устройство и характер налогово-бюджетных взаимоотношений между разными уровнями власти. Это связано с тем, что государственные финансы по своей сути являются многоуровневыми, так как организационная структура публичной власти (государства в широком смысле) всегда имеет два или более уровня власти. Управление значительной долей национального дохода общества в руках государства осуществляется раздельно на каждом уровне власти и в каждой юрисдикции (территориально-публичном образовании). Объяснить взаимоотношения между уровнями бюджетной системы и определить пути их наиболее рационального построения призвана теория бюджетного (фискального) федерализма.

Фундаментальные работы Ч. Тибу Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. October 1956. №. 64. P. 416-424. , Р. Масгрейва Musgrave R. The Theory of Public Finance. N. Y.: McGraw-Hill, 1959. и У. Оутса Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972. легли в основу теории бюджетного федерализма, которая к началу 1970-х гг. сформировалась в качестве самостоятельного направления теории экономики общественного сектора. В ее основу американский экономист У. Оутс Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972. положил теорему децентрализации. В соответствии с ней помимо общественных благ, предназначенных для всего общества, существуют локальные общественные блага, потребление которых осуществляется географически локализованным подмножеством всего населения Musgrave R. The Theory of Public Finance. N. Y.: McGraw-Hill, 1959; Oates W. Fiscal Federalism. N. Y: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972. . При этом уровень власти, находящийся ближе всего к потребителям бюджетных услуг, способен обеспечить наиболее эффективное расходование бюджетных средств для удовлетворения местных нужд. Это позволяет субнациональным органам власти адекватно учитывать конкретные потребности местного населения и получать выгоды от реализации этих услуг путем оптимизации налоговых платежей в субфедеральные бюджеты и расходов на производство локальных общественных благ. В этом случае именно на региональном уровне достигается Парето-эффективный уровень их производства. Центральные органы власти не могут его обеспечить, поскольку не удовлетворяют следующим условиям:

1) издержки предоставления общественных услуг одинаковы для центральных и субнациональных уровней власти, т.е. отсутствует экономия на масштабе;

2) произведенные на территории конкретной юрисдикции локальные общественные блага полностью потребляются населением, проживающим на данной территории, т.е. отсутствуют внешние эффекты;

3) их производство должно максимально удовлетворить дифференцированные предпочтения населения местных сообществ (учет местных потребностей может приводить к значительному удорожанию централизованного предоставления общественных услуг).

Таким образом, оптимальное воплощение теоремы децентрализации в практике различных государственных образований с альтернативными бюджетными устройствами обернулось серьезной политической, экономической и финансовой проблемой, которая до сего момента не имеет однозначного решения. Эта проблема еще более актуализируется в связи с современным системным кризисом, который вызвал серьезные изменения в структурных взаимосвязях во всех национальных экономических системах.

В последние десятилетия все большее число стран, независимо от государственного устройства (федеративного или унитарного), формирует свое бюджетное устройство на основе относительной бюджетной автономии (децентрализации) субнациональных уровней власти. Такое бюджетное устройство имеет в своей основе различные модели бюджетного федерализма. В качестве принципов управления общественными финансами они предполагают:

как минимум, два уровня управления, которые осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения;

каждый уровень имеет хотя бы одну сферу деятельности, в которой он полностью автономен (реализация принципа децентрализации);

имеются гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в конституции) автономии каждого уровня правления в своей собственной сфере Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество / Пер. с англ. - М., 1993. - С. 22. .

Исходя из критериев масштаба юрисдикции и подверженности экономики внешним факторам в классических работах делается вывод, что такие функции, как стабилизационная (антициклическая экономическая политика) и перераспределительная (борьба с бедностью) в большей мере подходят для центрального уровня власти и должны проводиться централизованно. В то же время аллокационная функция, связанная с выделением ресурсов и удовлетворением потребностей в общественных благах (товарах и услугах), а также организацией производства этих благ, может выполняться как централизованно, так и децентрализованно.

Теоретические разработки и международный опыт показывают, что национальные (центральные) правительства менее эффективны в решении локальных задач, поскольку региональные и местные органы власти более гибко реагируют на меняющиеся потребности своих сообществ, а это требует закрепления за ними определенных расходных полномочий и соответствующих доходных источников. В то же время децентрализация властных полномочий имеет свои ограничения (экономия на масштабе, внешние эффекты деятельности органов публичной власти, трудности выявления предпочтений населения, рост бюрократии) и может приводить к мягким бюджетным ограничениям субнациональных органов власти, чреватым безответственным и неэффективным управлением общественными финансами. Решение этих проблем требует поиска в каждой национальной модели бюджетного федерализма оптимального уровня децентрализации управления в сочетании с жесткими бюджетными ограничениями (принципом централизации).