Анализ практики бюджетного устройства федеративных государств мира позволяет выделить две крайние модели бюджетного федерализма - "разделенный" (двойственный) федерализм, характерный для Канады, Индии и Пакистана, и кооперативный федерализм, характерный для Австрии, США, Германии, Швейцарии. При двойственном федерализме полномочия федерации и субъектов четко разграничены конституцией, обеспечивающей их независимость друг от друга и неприкосновенность зон регулирования, отведенных каждому уровню. Эта форма была первичной для федераций, образованных на основе союза (объединения) суверенных государств, в котором устанавливались в целом ограниченные сферы ведения и полномочия федерации и сохранялись значительные полномочия субъектов федерации (США, Канада, Швейцария).

Субъекты федерации США, Канады и Швейцарии имеют самую высокую бюджетную автономию в мире, которая опирается на широкие налоговые полномочия (имеют значительные собственные налоговые источники, базы и ставки, которые устанавливают самостоятельно), в целом соответствующие их расходным потребностям. Высокий уровень автономии предполагает и высокую ответственность за состояние финансов, отсутствие экстренной финансовой помощи со стороны более высокого уровня власти и возможность банкротства.

Однако, как показала практика, в чистом виде эта форма бюджетного федерализма не соответствует политическим реалиям. Вследствие многообразия деятельности органов власти разных уровней обнаружилось много сфер, в которых требуется кооперация и солидарная ответственность.

В отличие от разделенного федерализма в кооперативном федерализме доминирует принцип разделенной и солидарной власти и ответственности, при которой функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. Кооперация сторон базируется на переговорных (согласительных) процедурах, соблюдение которых обязательно в случае возникающих разногласий. В США развитие кооперативного бюджетного федерализма было связано, прежде всего, с усилением полномочий штатов по функционированию федеральных целевых программ, ряд из которых находится ныне в их административном управлении (программы в сфере охраны окружающей среды, социального обеспечения и медицинской помощи бедным). Программы содержат механизмы финансового контроля и совместной ответственности федерации и штатов по их функционированию.

В наиболее полном виде кооперативная форма федерализма получила развитие в Германии. Она связана с конституционно установленным институтом совместного ведения (совместной компетенции) между федерацией и ее субъектами, что требует формирования постоянных партнерских отношений, сотрудничества и солидарной ответственности. На управленческом уровне механизм сотрудничества функционирует в форме постоянных конференций премьер-министров и соответствующих министров земель и федерации, в ходе которых вырабатываются совместные постановления, программы и иные акты, нацеленные на решение наиболее сложных и актуальных проблем.

На субнациональном уровне кооперативная модель бюджетного федерализма особенно характерна для стран континентальной Европы, где органы местного самоуправления формируются как неотъемлемая часть общей системы государственного управления, взаимоотношения между государственными и муниципальными органами характеризуются высокой степенью взаимопроникновения (интеграции). Так, во Франции продолжает действовать практика, при которой мэры городов могут одновременно занимать другие политические посты, особенно на национальном уровне, что позволяет им оказывать влияние на национальное правительство в интересах своей территории. Значительная часть местных общественных услуг продолжает оказываться государственными службами.

Для кооперативной модели характерна в целом относительно меньшая самостоятельность местного самоуправления, чем в условиях разделенного бюджетного федерализма как в отношении формирования собственных бюджетных доходов, так и осуществления расходных функций и заимствований. Если в разделенной модели бюджетного федерализма особое значение придается налоговой автономии (наличие собственных налоговых источников и налогового администрирования) муниципальных образований, то в кооперативной модели упор делается на использование региональными и местными органами власти совместных налогов. Соответственно в кооперативной модели относительно большую роль играют межбюджетные трансферты, направленные на бюджетное выравнивание, тогда как в разделенной модели акцент делается на целевые обусловленные трансферты. Кроме того, в странах, использующих кооперативную модель, в большей степени ограничиваются и контролируются заимствования, осуществляемые местными органами власти.

Однако независимо от систем бюджетного устройства в странах мира, проблема эффективности бюджетной системы в качестве механизма перераспределения валового внутреннего продукта (ВВП) остается исключительно острой. Рассмотрим роль государственных бюджетов в перераспределении ВВП стран мира (таблица 1). Статистические данные за сорокалетний период (1965-2005 гг.) однозначно свидетельствуют о повсеместном росте доли в ВВП расходов бюджетов всех уровней органов власти (консолидированных бюджетов) в ведущих странах мира. В 2005 г. она варьировалась от 53,9% - в Швеции; 51,3% - в Дании и 51,2% - во Франции, до 23,4% - в Южной Корее, 27,7% - в Ирландии и 29,3% - в США, т.е. в целом от трети до более половины ВВП стран мира перераспределяется посредством бюджетных систем.

Условия современного финансового кризиса существенно скорректировали эти данные в сторону увеличения роли государства в перераспределении ВВП, что делает проблему оптимизации этого механизма еще более актуальной. Авторская попытка оценить эту проблему строится на выявлении эконометрической зависимости динамики доли государственных расходов и ВВП стран мира, которая позволяет сформулировать концептуальный подход к трактовке проблемы оптимизации принципов централизации и децентрализации в современных западных моделях бюджетного федерализма.

В качестве первого показателя эффективности финансовых инструментов государственного воздействия на макроэкономическую сбалансированность выбран уровень экономического развития (R² = 0,416). Наиболее значимой оказалась зависимость между фискальными факторами и макроэкономическим ростом по параметру ВВП на душу населения (логарифм ВВП на душу населения по паритету покупательной способности), что соответствует закону Вагнера.

В результате была подобрана регрессионная модель удельного веса государственных расходов в ВВП, характеристики которой ухудшаются:

ЕХР = - 0,935 + 5,398ЧLnGDP_pc - 1,311 ЧLnPOP + е, (1)

(-0,141) (8,097) (-3,527)

где ЕХР - удельный вес государственных расходов в ВВП;

LnGDP_pc - логарифм среднегодовых значений ВВП на душу населения по паритетам покупательной способности в ценах 1993 г.;

LnPOP - логарифм среднегодовых значений численности населения;

е - остатки;

t-статистика - в скобках.

Модель оказалась статистически значимой на 99-процентном доверительном интервале. Коэффициент детерминации R² = 0,47. Стандартная ошибка оценки - 8,33. Таким образом, можно утверждать, что примерно 47% динамики удельного веса государственных расходов в ВВП объясняется изменчивостью двух факторов - уровня экономического развития и численности населения (таблица 2).

При исследовании взаимовлияния каждой из 46 переменных и удельного веса государственных расходов в ВВП установлено, что эти связи по всем параметрам оказываются более сильными, чем в модели государственных доходов. Отсюда следует, что объективные эндогенные параметры - уровень экономического развития страны и численность ее населения находятся в прямой зависимости от динамики удельного веса в ВВП государственных расходов. Поэтому для оценки эффективности модели бюджетного федерализма с точки зрения соотношения принципов централизации-децентрализации предложено использовать модель удельного веса государственных расходов в ВВП.

Таблица 1.

Расходы консолидированных государственных бюджетов, в % от ВВП

Источник: IMF.government Financial Statistics Yearbook. - Washington: IMF, 2007.

Таблица 2.

Характеристика регрессионной модели (1) для разных интервалов времени за период 1965-2005 гг.

На рис.1 показано, что увеличение относительных размеров государства как доли государственных расходов в ВВП с Х_А до Х_Е приводит к снижению темпов экономического роста в точке E до нуля: Y_А = 0. При этом в точке E абсолютные размеры государства достигают своего максимума (G_E = тах). Продолжение роста относительных размеров государства (несмотря на переход темпов роста экономики в область отрицательных значений) приводит к сдвигу темпов роста вдоль кривой вправо вниз - от точки E к точке F: Y_F < 0. С этого момента увеличение ресурсов, изымаемых государством из негосударственного сектора, оказывается недостаточным для того, чтобы компенсировать их абсолютное сокращение, вызванное падением производства в негосударственном секторе.

Рис.1. Модельная зависимость темпов экономического роста стран мира от величины государственных расходов в ВВП (размеров государства)

Сопоставление двух кривых на рис.1 показывает, что задачи максимизации темпов экономического роста (темпов увеличения частного и национального богатства, темпов повышения уровня экономического развития страны и уровня жизни ее населения) не идентичны задачам увеличения ресурсов, находящихся в распоряжении органов власти федерального, региональных и местных уровней в различных моделях бюджетного федерализма. Они в целом не противоречат друг другу на участке АС (в точке С достигнут оптимум), когда повышение темпов роста экономики обеспечивается наряду с другими факторами и за счет повышения активности государства и увеличения его размеров (необходимых). Наибольшую трудность для интерпретации оптимального соотношения централизма и децентрализма в моделях бюджетного федерализма имеет траектория развития страны в пределах отрезка СЕ. Национальные власти сталкиваются с противоположными, фактически взаимоисключающими вызовами. С одной стороны, максимизация ресурсов в распоряжении различных уровней органов власти, то есть сдвиг от G_c к G_Е, требует повышения относительных масштабов их расходов с Х_с до Х_Е. Однако за это приходится расплачиваться снижением темпов экономического роста с Y_c до Y_E или даже до Y_F.

Полученный вывод согласуется с теоретическими разработками Дж. Бьюкенена и Г. Таллока Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии // Бьюкенен Дж.М. Сочинения (серия "Нобелевские лауреаты по экономике").Т. 1. - М.: Таурус-Альфа, 1997. , которые свели категории коллективного выбора, правил принятия решений и процедур голосования в единую теорию общественного выбора.

Таким образом, эффективность модели бюджетного федерализма максимизируется лишь в результате длительного пошагового согласования интересов между обществом и государством, с одной стороны, и федерацией, территориальными сообществами и местным населением, с другой.

Именно поэтому столь различны механизмы реализации соотношения централизация-децентрализация в бюджетных системах различной национальности. Как показывает мировой опыт, даже в самом развитом обществе процесс совершенствования моделей бюджетного федерализма и поиска оптимального сочетания принципов централизации и децентрализации финансовых потоков в обществе не прекращается. Это объясняется тем, что до сего момента не существует единой оптимальной для любого государственного устройства модели бюджетного федерализма.

Вторая группа проблем связана с рассмотрением фискальной децентрализации и методологических основ взаимодействия федерального, региональных и местных уровней власти, воздействия процессов глобализации и локализации на тенденции и результаты децентрализации в моделях бюджетного федерализма западных стран, а также критериев оценки степени бюджетной централизации и децентрализации в показателях макроэкономической стабильности и роста.

В современном мире федеративная форма государственного устройства имеет место в 20 странах, в которых проживает около трети населения Земли. Речь идет о 4 федерациях в Европе (Австрии, Бельгии, Германии, России), 4 - в Азии (Индии, Малайзии, Объединенных Арабских Эмиратах, Пакистане), 6 - на Американском континенте (Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Канаде, Мексике, США), 4 - в Африке (Коморских островах, Нигерии, Танзании, Эфиопии), 2 - в Океании (Австралии, Папуа-Новой Гвинее).

Модели бюджетного федерализма в этих государствах конструировались вокруг двух основных принципов: автономии и участия.

Принцип автономии заключается в том, что федеральная конституция фиксирует компетенцию федерального центра и уточняет, что все, что не является его компетенцией, составляет компетенцию субфедеральных органов власти. Федеральная компетенция включает всегда (как минимум) ведение международных отношений, оборону, денежный оборот, таможни и телекоммуникации, а также обычно более широкие полномочия.

Принцип участия реализуется путем участия представителей субфедеральных органов власти в разработке федеральной политики посредством их представительства в законодательной и исполнительной власти. Это реализуется в федеральном бикамерализме: парламенты федеративных государств состоят из двух палат - одна представляет население в целом соответственно числу жителей каждого региона (штата, земли, региона, субъекта федерации), а вторая представляет субъекты федерации.

Проблема согласованности политики территорий и федерации разрешается в многоуровневых бюджетных системах на основе субсидиарного подхода, при котором деятельность властей более высокого уровня дополняет деятельность властей более низких уровней. Имеется в виду, что все задачи, решение которых в рамках отдельной территории технически возможно и не влечет больших потерь с точки зрения экономии на масштабе, должны относиться исключительно к сфере ответственности властей данной территории. Что же касается общенациональных властей, то они призваны иметь дело только с задачами, которые на уровне территории не могут быть либо адекватно поставлены, либо эффективно решены.

Этот процесс двуединый и включает в себя, с одной стороны, распределение расходных полномочий, прав и ответственности между различными уровнями власти, а с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. Фактически принцип субсидиарности в сочетании с принципом децентрализации как базовыми организационными началами модели бюджетного федерализма формирует механизм повышения аллокативной и производительной эффективности. Он успешно реализуется в связи с тем, что децентрализация финансирования общественных благ, обеспечение подотчетности местных властей своим потребителям и сокращение числа инстанций согласования решений способствуют более полному учету предпочтений местных жителей.

При кажущейся простоте реализации бюджетной децентрализации раскрылись все преимущества децентрализованной системы непросто. Это связано с тем, что в самой модели бюджетного федерализма изначально заложено противоречие, обусловленное необходимостью одновременного решения трех основных задач - достижения экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности. Противоречивость этих целей и результатов их достижения привела к возникновению "дилеммы треугольника" (см. табл.3).

Таблица 3.

"Дилемма треугольника" в бюджетной децентрализации

Например, при попытке совместить социальную справедливость с обеспечением макроэкономической стабильности за счет сокращения горизонтального неравенства перед центральным уровнем власти встает серьезная проблема. Единственный способ решить обе эти задачи одновременно - усилить централизацию налоговой базы, однако централизация налоговой базы приводит к снижению доходной автономии территорий. А это, в свою очередь, противоречит самой сути бюджетной децентрализации, поскольку большая эффективность децентрализованных систем возможна только при усилении доходной автономии на местах. Точно так же совмещение целей экономической эффективности и макроэкономической стабильности за счет снижения вертикальных дисбалансов может быть достигнуто только путем усиления горизонтального неравенства и, следовательно, усиления социальной несправедливости. Все альтернативные варианты приводят к схожим результатам.

В результате задача бюджетной децентрализации становится чрезвычайно политизированным актом. Ее успех зависит от политических и институциональных решений едва ли не в большей степени, чем от выбора "технических" параметров реформы, таких, как ставки налогообложения или формула распределения трансфертов.

Что касается принципа централизации как оборотной медали принципа децентрализации, то воплощение их сочетания в модели бюджетного федерализма в чистом виде дает либо иерархическую (централизованную) систему организации, либо сетевую (децентрализованную). Так, бюджетное устройство централизованного унитарного государства тяготеет к доминированию принципа иерархии, а федеративное государство - к сетевому принципу. Тем не менее, в практике современного государственного устройства трудно найти примеры идеального воплощения одного из этих принципов - как правило, более распространены так называемые смешанные случаи. Так, можно говорить о децентрализованном, но унитарном государстве (на примере Франции) и в противоположность ему - о централизованном, но федеративном государстве (в случае Германии и США). Другими словами, в унитарном государстве могут быть элементы федерализма (сетевого устройства), и, наоборот, в федеративном государстве - элементы иерархического управления.

Различные варианты сочетания принципов централизации и децентрализации (иерархического и сетевого устройства) позволяют выделить и в системе федеративных государств две их разновидности: одну, тяготеющую к конкурентной федерации и другую - к консенсусной (согласительной) федерации. В конкурентной федерации ее субъекты конкурируют между собой во многих областях и по многим параметрам. Наиболее типичным примером является ситуация в Германии, где образование относится к компетенции федеральных земель, и последние конкурируют в этой области, стараясь предоставить учащимся лучшие условия учебы и лучшее качество преподавания.

Согласительная федерация ближе к децентрализованному унитарному государству. Там решения, затрагивающие интересы субъектов федерации, принимаются методом согласия, по возможности так, чтобы не было недовольных. Например, если субъект федерации обладает правом вето, то имеет место классический случай принятия решения методом согласия.

И тот и другой типы федерации имеют свои преимущества и недостатки. Однако в обоих случаях по существу возникает классическая проблема оптимизации уровня неравенства в каждый данный момент. Уравниловка приводит к ослаблению стимулов развития и тем самым к стагнации, и, наоборот, отсутствие регулирующих воздействий и безудержная конкуренция приводит к прозябанию, а порой и к гибели слабых за счет бурного развития сильных.

Сравнение степени бюджетной децентрализации в разных странах - сложная и многогранная задача, для решения которой требуется определить степень независимости органов власти нижестоящих уровней, а также их свободу в сфере расходных и доходных полномочий. Несмотря на то, что доля расходов органов власти нижестоящих уровней в совокупных государственных расходах - несовершенный индикатор, в научных исследованиях для измерения степени децентрализации в той или иной стране традиционно используют процентный показатель расходов органов власти нижестоящих уровней.

На рис.2 показана степень бюджетной децентрализации, измеренная как процент расходов органов власти нижестоящих уровней в общих государственных расходах в странах мира. Из приведенных данных следует, что на органы власти нижестоящих уровней (среднего и местного) в странах с федеративным устройством приходится большая доля совокупных государственных расходов, чем на аналогичные структуры в унитарных государствах. В 2005 г. в среднем доля расходов органов власти нижестоящих уровней в федеративных странах достигала максимума в 40,1%, а в унитарных - 21,67%.

Рис.2. Доля расходов органов власти нижестоящих уровней в общих расходах государства по странам мира (2005 г.)

Несмотря на различные типы моделей бюджетного федерализма в странах мира сформировались общие проблемы, связанные с дефицитом "собственных ресурсов" органов власти, неоднородностью местных самоуправлений и органов власти нижестоящих уровней, а также отсутствием на местах полномочий вводить собственные налоги, которые могли бы привлечь достаточные доходы для удовлетворения местных нужд.

В табл.4 приведены доходы местных самоуправлений и органов власти нижестоящего уровня в долях от общих бюджетных расходов. Судя по этим данным, из двух системообразующих прямых налогов налог на прибыль полностью аккумулируется на федеральном уровне, а подоходный налог и налог на недвижимость являются основными доходными источниками местных бюджетов. Это является главной причиной дефицитности нижестоящих бюджетов. В результате независимо от того, контролируют ли органы власти нижестоящего уровня источники собственных доходов, последние всегда ниже, чем расходы местных бюджетов, как в федеративных, так и в унитарных государствах. Это связано с тем, что в разных моделях бюджетного федерализма между местными самоуправлениями (по горизонтали) существуют значительные различия по численности населения, расходному потенциалу и источникам доходов (см. табл.4).

За последние двадцать лет основное внимание в ходе экономических реформ в развивающихся странах при достижении таких макроэкономических целей, как экономическая стабильность, устойчивый рост и справедливое предоставление базовых общественных услуг разным категориям населения и административным единицам, главное внимание уделялось роли рынка, а важность организации государственного сектора недооценивалась. А между тем в настоящее время все большая неудовлетворенность работой центральных правительств в деле достижения указанных целей обусловили рост интереса к бюджетной децентрализации.

Таблица 4. Налоговые доходы, поступающие каждому уровню управления (в % к итогу)

Источник: International Monetary Fund 2006.government Finance Statistics Year Book 2006, Country Tables.

Оценка устойчивости взаимосвязи между типом бюджетного федерализма и темпами макроэкономического роста в показателях ВВП на душу населения показала, что децентрализованные модели более эффективны в обеспечении их стабильности по сравнению с централизованными (рис.3, таблица 5).

Действительно, федеративные страны с высокой степенью децентрализации, такие, как Швейцария, Германия, Австрия и США, до кризиса 2008 г. демонстрировали очень стабильные макроэкономические показатели и низкие темпы инфляции.

При этом три важные характеристики моделей бюджетного федерализма существенно влияют на укрепление принципа децентрализации: речь идет о "прозрачности", подотчетности и предсказуемости. Не случайно в большинстве стран решение об усилении децентрализации было принято именно вследствие наличия макроэкономических проблем: значительного дефицита бюджета и растущих внешних заимствований для его финансирования. Постепенно все большая часть бюджета направлялась на уплату процентов, и порочный круг заимствований и обслуживания долга не оставлял центральному правительству иного выбора, кроме как все шире привлекать местные самоуправления к предоставлению услуг.

Таблица 5. Коэффициенты корреляции для подушевого ВВП и расходов местных самоуправлений*

*В федеративных странах под местными самоуправлениями понимают уровень ниже властей штата, поэтому здесь не идет речь о совокупном показателе "штат + местный уровень".

Проведенный анализ позволил выявить линейную зависимость между темпами роста расходов местных самоуправлений и подушевого ВВП.

Средние темпы роста расходов местных самоуправлений в общих государственных расходах

Рис.3. Рост подушевого ВВП и децентрализация 1981-2005 гг.

На рис.4 видно, что по мере увеличения степени децентрализации модели бюджетного федерализма в стране (рост средних темпов роста расходов местных самоуправлений) повышаются темпы роста подушевого ВВП (рис.4).

Такая положительная зависимость децентрализации в модели бюджетного федерализма и подушевого ВВП в развитых странах объясняется тем, что по мере роста уровня образования людей, их информированности о поведении своих правительств и проблемах, влияющих на их благосостояние, усиливается желание экономических агентов приблизить к себе функции государства. Не случайно, децентрализация, которая имела место в течение последнего десятилетия, в значительной мере мотивировалась политическими событиями, которые способствовали становлению демократии и развитию "прозрачности".

Итак, в зависимости от целей, которые стоят перед органами власти в процессе реформирования моделей бюджетного федерализма, децентрализация принимает различные формы в разных странах. В общем виде децентрализация государственной власти предусматривает передачу юридических и политических полномочий по планированию проектов, принятию решений и управлению государственными функциями от центрального правительства и его ведомств институтам, действующим в меньших географических границах, - местным самоуправлениям. Власть может передаваться в трех областях: политической, административной и бюджетной. Несмотря на то, что каждый тип децентрализации имеет собственные характеристики, итоги и стратегические последствия, он нацелен на конкретный результат - обеспечение высокого качества жизни населения.

В бюджетной сфере децентрализация власти означает перераспределение полномочий, ответственности и финансовых ресурсов между разными уровнями управления и может проводиться двумя способами: распределением власти по функциональному и пространственному принципу. При функциональном распределении полномочия передаются специальным структурам, которые действуют сразу во всех юрисдикциях. Примером такого подхода может быть создание на местах подразделений центральных министерств, отвечающих за здравоохранение, образование и транспорт. Распределение полномочий по пространственному принципу призвано передать ответственность за выполнение государственных функций структурам, действующим в конкретных географических и политических границах. Как правило, при этом полномочия передаются местному самоуправлению на уровне провинции, района или муниципалитета.

Рис.4. Децентрализация и ВВП центрального правительства.

В этом случае важно различать такие формы децентрализации, как деконцентрация, делегирование и децентрализация с законодательным закреплением (рис.5).

1. Деконцентрация предполагает передачу обязанностей от расположенных в столице структур центрального правительства их региональным отделениям.

2. Под делегированием понимают передачу государственной власти, административных полномочий и (или) ответственности за выполнение четко оговоренных заданий структурам и организациям, которые либо независимы, либо находятся под косвенным контролем.

Как правило, делегирование функций осуществляется центральными министерствами полусамостоятельным организациям, которые не полностью контролируются центральным правительством, но при этом по закону подотчетны ему (например, государственные предприятия, коммунальные предприятия и региональные организации планирования и экономического развития).

3. Децентрализация с законодательным закреплением - крайняя форма децентрализации, при которой созданные независимым образом местные самоуправления отвечают за предоставление определенного набора общественных услуг, а также имеют полномочия по взиманию налогов и сборов для финансирования таких услуг. В подобной системе местные самоуправления уполномочены самостоятельно собирать свои доходы и принимать инвестиционные решения.

Децентрализация с законодательным закреплением обычно используется как синоним бюджетной децентрализации, при которой местные самоуправления имеют четкие расходные обязательства, значительную независимость бюджета, а также закрепленные в законодательном порядке географические границы, в чьих пределах они выполняют функции государства. Хотя могут существовать самые различные формы бюджетной децентрализации, которые соответствуют степени независимости в принятии решений на субнациональном уровне, общее определение термина "бюджетная децентрализация" включает в себя политические, экономические и институциональные основы межбюджетных отношений и касается аспектов от анализа эффективности государственных институтов и формирования устойчивой системы финансирования инфраструктуры до совершенствования механизмов бюджетных трансфертов и поддержки систем социального обеспечения.

Тщательно разработанная стратегия бюджетной децентрализации должна не только способствовать росту местной самостоятельности, когда местные самоуправления имеют право независимо действовать в пределах своей компетенции при разработке доходной и расходной политики, но также стимулировать политическую подотчетность, экономическую эффективность и "прозрачность". В идеальной ситуации бюджетная система должна функционировать так, чтобы практически не оставалось возможностей для двусмысленного толкования и переговоров между разными уровнями управления. Важнейшим компонентом стратегии децентрализации становится формирование такой юридической и нормативной базы, которая позволила бы разным уровням управления уточнить свои роли и обязанности.

Третья группа проблем посвящена рассмотрению расходных полномочий органов власти различных уровней бюджетной системы в моделях бюджетного федерализма западных стран, роли налоговых и неналоговых доходов в фискальной автономии субнациональных бюджетов этих стран, а также анализу межбюджетных трансфертов как механизму сглаживания асимметрии в доходно-расходной несбалансированности бюджетов субнациональных уровней западных бюджетных систем и выделению критериев оценки эффективности разграничения полномочий по расходам и доходам в западных моделях бюджетного федерализма.

Один из важнейших элементов системы децентрализации государственной власти в моделях бюджетного федерализма по вертикали связан с определением того, "что следует делить" между бюджетами разного уровня и в какой последовательности. При этом ключевыми для моделей бюджетного федерализма являются, по меньшей мере, три "объекта деления": разделение доходов, разграничение расходов и полномочий по расходам и доходам.

Что касается очередности, то в приведенном выше определении упор делается на первичности доходной части бюджетной системы и лишь из определенного уровня доходов составляется расходная смета. Авторская же точка зрения сводится к тому, что распределение расходной нагрузки (фактически функций) между бюджетами разных уровней должно играть исходную роль в построении системы межбюджетных отношений. Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне власти, следует приступать к решению вопросов о закреплении и перераспределении доходов между этими уровнями.

Следует обратить внимание на тот факт, что децентрализация расходов и расходных полномочий не одно и то же. Наиболее спорным является вопрос именно о расходных полномочиях того или иного уровня, т.е. возможности предоставлять / не предоставлять то или иное количество или даже виды общественных благ. Проведенное исследование заставляет автора поддерживать принцип максимально приемлемой децентрализации по предоставлению услуг населению между бюджетами различных уровней. Это обусловлено тем, что наибольшей эффективности в осуществлении той или иной расходной функции можно добиться, если она будет закреплена за низшим из тех уровней власти, которые могут ее выполнить надлежащим образом. Фактически доказательство данного положения было сведено автором к подтверждению теоремы У. Оутса и основывалось на следующих предпосылках:

· чем меньше территориальная единица, тем более однородны в среднем предпочтения людей, живущих на этой территории. Местные власти могут предложить населению общественные блага, в большей степени соответствующие их предпочтениям;

· в маленькой общине люди могут эффективнее повлиять на предоставление общественных благ в соответствии с их потребностями;

· трудности в определении наилучшего способа предоставления конкретного общественного блага;

· информация о локальных потребностях в общественных благах более доступна местным органам власти.

Практический опыт свидетельствует, что закрепление расходных функций и распределение обязанностей по оказанию услуг целесообразно осуществлять в соответствии с "зоной их использования" (см. таблицу 6).

Таблица 6. Теоретическое представление о распределении расходных полномочий и функций между уровнями бюджетной системы в странах мира

Общенациональные органы власти нацелены на решение вопросов, связанных непосредственно с удовлетворением потребностей граждан независимо от места их проживания, финансируя данные услуги. К общегосударственным функциям как правило относят оборону, почтовую службу и систему связи, дороги общегосударственного значения, гражданскую авиацию. Кроме того сюда относят также законодательную систему и суды, правоохранительные органы национального уровня, внешнюю политику, научно-исследовательские работы, защиту окружающей среды и пр.

На субфедеральные уровни власти целесообразно передать те виды услуг, производство которых обеспечивает "экономию на масштабах" или расширение "зоны использования", но по единым общегосударственным нормам. К расходам региональных органов власти целесообразно относить строительство междугородных шоссе, т.е. общественные услуги и блага, которые локализируются лишь на определенной территории.

Итак, эффективность децентрализованной модели бюджетного федерализма обеспечивается соответствием обязанностей по расходам тем целям, которые ставятся при закреплении той или иной услуги. При этом целесообразно придерживаться следующих принципов: закрепление полномочий по расходам за уровнями бюджетной системы должно быть обусловлено четырьмя критериями: экономической эффективностью, бюджетной справедливостью, политической подотчетностью и административной действенностью (рис.6).

Источник: Адаптировано из ACIR. (2001).governmental Functions and Process: Local and Areawide. Advisory Commission on Intergovernmental Relations, A45. Washington, D. C.

Рис.6. Процесс закрепления расходных полномочий

Согласно этим характеристикам, расходные полномочия должны закрепляться за теми структурами управления, которые могут: (1) предоставить услугу при минимально возможной стоимости; (2) финансировать ту или иную функцию при максимально возможном бюджетном выравнивании; (3) предоставлять услугу при достаточном общественном контроле; а также (4) исполнять ту или иную функцию авторитетно, квалифицированно и обеспечивая учет интересов потребителей.

На основании этих четырех факторов можно определить, какая функция может наилучшим образом исполняться тем или иным уровнем власти в модели бюджетного федерализма.

1. Экономическая эффективность: функции следует закреплять за теми юрисдикциями, которые:

(а) достаточно крупны, чтобы воспользоваться экономией от масштабов, и достаточно малы, чтобы не понести убытки от масштаба (экономия от масштабов);

(б) готовы предоставлять альтернативные услуги своим гражданам и определенные услуги в таком ценовом диапазоне и с такой эффективностью, которые были бы приемлемы для местных жителей (конкуренция в государственном секторе);

(в) по возможности предусматривают ценообразование в отношении своих функций (ценообразование в государственном секторе).

2. Бюджетная справедливость. Соответствующие функции следует закреплять за теми юрисдикциями, которые:

(а) достаточно крупны, чтобы охватить выгоды и затраты, связанные с выполнением данной функции, или готовы возмещать другим юрисдикциям затраты, понесенные в связи с выполнением функции, или полученные ими выгоды (экономические экстерналии);

(б) имеют достаточный бюджетный потенциал для финансирования своих обязанностей по предоставлению общественных услуг и готовы принимать меры, обеспечивающие бюджетную справедливость в отношении граждан и юрисдикции при выполнении той или иной функции (бюджетное выравнивание).

3. Политическая подотчетность: функции следует закреплять за теми юрисдикциями, которые:

(а) подконтрольны своим жителям, доступны им и подотчетны в выполнении своих обязанностей по предоставлению общественных услуг (доступ и контроль);

(б) максимизируют условия и возможности для активного и производительного участия граждан в выполнении функции (участие граждан).

4. Административная действенность: функции следует закреплять за теми юрисдикциями, которые:

(а) отвечают за разнообразные функции и могут обеспечить сочетание противоречивых функциональных интересов (многоцелевой характер);

(б) охватывают географическую область, достаточную для действенного исполнения функции (географическая достаточность);

(в) четко определяют цели и средства осуществления общественных функций и периодически пересматривают цели программы с учетом полученных результатов (управленческий потенциал);

(г) готовы следовать стратегии отношений между уровнями управления в интересах функционального сотрудничества между разными территориями и ослабления функциональных противоречий (гибкость во взаимодействии между разными территориями), а также

(д) располагают достаточными юридическими полномочиями для исполнения функций и опираются на них при ее осуществлении (достаточность юридической базы).

Анализируя структуры расходов в странах, включенных в Ежегодник статистики государственных финансов Международного валютного фонда, автор пришел к выводу о том, что существуют определенные функции органов власти, для которых характерен существенный "эффект перетекания". Так, что касается обороны и социального обеспечения, то они выполняются исключительно центральным правительством, а функции, требующие высокой степени политической подотчетности (например, образование) как в федеративных, так и в унитарных государствах находятся в ведении местных самоуправлений.

При этом функции муниципалитетов не идентичны их расходным полномочиям: многие функции местных властей, которые одновременно являются услугами для населения и предприятий, предоставляются коммерческими предприятиями на платной основе. И хотя эти платежи не обязательно попадают в местные бюджеты, общую ответственность за предоставление услуг данного вида несет муниципалитет. Таким образом, в работе применяется идеология "расширенного финансового баланса" и "расширенного бюджета" муниципалитетов.

Единой модели разделения расходных полномочий между уровнями власти нет ни в странах Восточной Европы, ни в странах Западной Европы, ни в других регионах мира. Для восточноевропейских государств это утверждение можно проиллюстрировать на примере важнейшей услуги - образования. Так, в России на местный уровень власти возложена полная ответственность за выплату зарплаты учителям и другому персоналу в начальных и средних школах, за содержание и ремонт школ. Новое строительство школ также осуществляется в значительной степени за счет средств местных бюджетов.

Таблица 7.

Виды фискальной автономии субнациональных органов власти

Источник: база данных ИЭПП

В Румынии местные власти никаких расходов по образованию не несут. В Польше местные власти несут расходы только на дошкольное образование. В Чехии расходы на начальное и среднее образование разделены между местным и государственным уровнями власти. В Болгарии и Венгрии ситуация в целом похожа на российскую. В Латвии и Литве местные власти несут все расходы, связанные с начальным и средним образованием, за исключением заработной платы учителей.

Что касается распределения доходных полномочий, то целесообразно выделить три принципиальных подхода к решению проблемы разделения собираемых налогов в разных по централизации моделях бюджетного федерализма (таблица 7):

закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов;

совместное использование базы налогообложения;

долевое распределение налогов.

Суть первого подхода заключается в том, что каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов.

В основе второго подхода лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти, (федеральным, региональным и местным).

И наконец, третий подход предполагает использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны.

Бюджетный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Предоставление собственных услуг должно быть профинансировано собственным населением из собственных налогов.

Принцип бюджетной автономии предполагает отказ от расщепления налоговых доходов и выведение из бюджетной практики регулирующих доходных источников (налогов). Необходимо, чтобы налоговые доходы бюджетов каждого уровня формировались в основном за счет собственных налогов.

При разграничении налоговых полномочий между органами власти и управления разных уровней автор обосновывает следующие принципы:

а) налоговые полномочия каждого уровня власти должны быть необходимыми и достаточными для эффективной реализации закрепленных за соответствующим уровнем бюджетной системы расходных полномочий;

б) налоговые полномочия федеральных властей, кроме того, должны быть достаточными для обеспечения возможности регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического, социального и налогового пространства, в том числе за счет выравнивания бюджетной обеспеченности регионов;

в) налоговые полномочия региональных и местных властей не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты) и осуществлять недобросовестную налоговую конкуренцию;

г) каждому уровню власти должно быть предоставлено право делегировать (передавать) в установленных законодательством страны случаях и порядке свои налоговые полномочия другому уровню власти (без права их дифференциации между властями отдельных территориальных единиц).

При разделении конкретных видов налогов и налоговых полномочий между уровнями власти целесообразно учитывать следующие критерии, утвердившиеся в различных моделях бюджетного федерализма:

стабильность - чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляются этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;

экономическая эффективность - за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;