мобильность налоговой базы - чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом, и наоборот;

равномерность размещения налоговой базы - чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом, и наоборот;

социальная справедливость - налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти;

бюджетная ответственность - сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих соответствующие услуги.

В конце 20 века для многих государств сформировалась тенденция передачи значительной доли расходных и части доходных полномочий на субфедеральный уровень управления. Это является следствием стремления государства повысить уровень представительства населения в принятии решений, а также попытками учесть предпочтения получателей государственных услуг в отношении их качества, количества и структуры.

Итак, решение проблемы распределения налоговых доходов не сводится к полному закреплению конкретных налогов за местным, региональным или национальным уровнем власти: скорее, результатом ее решения является спектр различных схем закрепления налоговых доходов и налоговых полномочий в альтернативных моделях бюджетного федерализма (таблица 7).

Кроме рассмотренных выше существуют услуги, которые предоставляются Характерно, что в разных странах налоги и сборы, закрепленные за субфедеральными органами власти, существенно различаются. Так, в развитых и развивающихся странах (и с федеративным, и с унитарным типами устройства) взимается сразу несколько региональных налогов. При этом, как выясняется, поступления подоходного налога с физических лиц в доходах субфедеральных бюджетов более существенны для развитых стран, чем для развивающихся. В таких странах, как Австрия, Бразилия, Канада, ФРГ, Индия, ЮАР, Испания, США, очевидно, в силу больших площадей государственных территорий и субнациональных образований налоги на общее потребление составляют значительную долю доходов бюджетов последних. Кроме того, в ряде стран, например Австрии и ФРГ, могут действовать такие положения о разделении налоговых доходов по уровням бюджетной системы, которые лишают субнациональные органы власти права на формирование порядка исчисления и взимания налогов.

различными органами государственной власти и потребление которых зависит исключительно от самих пользователей этих услуг, их предпочтений, рода деятельности, социального статуса или достатка. К таким услугам относятся, например, обучение в государственных учебных заведениях, медицинские услуги, транспортные услуги, услуги тепло - и водоснабжения, предоставляемые государственными и муниципальными предприятиями, аренда государственной или муниципальной собственности, услуги рекреационных зон и т.д. Доходы от предоставления таких услуг классифицируются во всех бюджетных системах как неналоговые, и оцениваются они, как правило, с точки зрения того, были ли эти доходы получены в связи с исполнением полномочий, делегированных обществом тому или иному уровню власти.

Однако несмотря на различные альтернативные схемы распределения налоговых и неналоговых доходов и расходных обязательств, практически всегда возникают вертикальный и/или дисбаланс в модели бюджетного устройства. Вертикальный дисбаланс возникает в случае различия собственных доходов и расходных обязательств на различных уровнях бюджетной системы. Горизонтальный дисбаланс возникает при различии собственного фискального потенциала субнациональных органов власти на одном уровне бюджетной системы. Указанные виды дисбалансов могут быть устранены с помощью различных механизмов трансфертов (рис.7) или заимствований.

Практически в любой децентрализованной модели бюджетного федерализма необходим комплекс выравнивающих трансфертов: от целевых и условных трансфертов для решения конкретных задач экономической политики национального правительства, до иных условных или безусловных трансфертов для выравнивания вертикального или горизонтального дисбаланса бюджетной системы. При этом необходимо избегать трансфертов, направленных на простое покрытие разрыва между доходами субнациональных бюджетов и их расходами, в целях укрепления ответственности субнациональных властей за налоговую и расходную политику.

Не следует вводить систему целевых трансфертов и в отсутствие работающей системы мониторинга и эффективного контроля за их использованием. Это может привести к неэффективному использованию ресурсов и росту коррумпированности субнациональных фискальных властей.

Поскольку механизм межбюджетных трансфертов действует в двух измерениях, возникают вертикальные и горизонтальные диспропорции в системе межбюджетных отношений: (1) в вертикальном измерении, т.е. в распределении доходов между центром и местными самоуправлениями и (2) в горизонтальном измерении, т.е. размещении финансовых ресурсов между их получателями. На рис.7 показана роль межбюджетных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов для разных регионов.

Примечание: измеряется как доля трансфертов нижестоящим уровням управления в расходах на нижестоящих уровнях. Среднее арифметическое последних наблюдений в странах, по которым имелись данные. Цифры в скобках показывают количество представленных стран.

Рис.7. Вертикальная диспропорция по регионам

По мнению автора, существует три наиболее эффективных способа устранения вертикальных и горизонтальных диспропорций:

Использование каждым уровнем власти собственных инструментов для устранения каждой диспропорции. Проблема вертикальной диспропорции на каждом уровне решается совместным участием в налогах или предоставлением централизованной финансовой помощи. Затем горизонтальная диспропорция устраняется посредством платежей, поступающих от регионов, обладающих более высоким бюджетным потенциалом, там, где этот потенциал ниже. Данная модель применяется в Германии.

Введение комплексной системы выравнивающих дотаций: проблемы вертикальных и горизонтальных диспропорций решаются одновременно через систему дотаций, в том числе - выравнивающих платежей и целевых дотаций. Такой подход используют в Канаде и Австралии.

Устранение только вертикальных диспропорций и игнорирование горизонтальных: как и в первом случае, вертикальная диспропорция устраняется совместным участием в налогах или предоставлением централизованной финансовой помощи, однако никаких действий по устранению горизонтальной диспропорции не предпринимается. Реагируют капитал и рабочая сила, причем не только на разницу в оплате труда, но и на чистые фискальные выгоды, имеющиеся в разных регионах (чистая выгода, полученная после совершения государственных расходов и уплаты налогов). Впрочем, здесь могут присутствовать целевые дотации, помогающие достичь целей центрального правительства; по крайней мере, в некоторых функциональных областях они тоже могут служить ослаблению горизонтальных диспропорций. Примерно такой способ избрали в США.

Итак, вертикальная диспропорция возникает в том случае, когда обязанности местного самоуправления по расходам не соответствуют его полномочиям по сбору доходов. Общемировая практика свидетельствует о том, что не менее 30 процентов доходов местных бюджетов во всех регионах поступает в виде межбюджетных трансфертов. Горизонтальная диспропорция возникает, когда бюджетный потенциал, необходимый для выполнения аналогичных функций, в разных самоуправлениях оказывается неодинаковым. Во всех странах проблема таких диспропорций решается посредством разнообразных трансфертов, позволяющих местным самоуправлениям выполнять закрепленные за ними функции.

В четвертой группе проблем исследуются вопросы несбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в 2000-2007 гг., распределения расходных обязательств между органами власти в российской модели бюджетного федерализма, методики управления бюджетными доходами в российских условиях с учетом международного опыта, а также адаптации элементов западных моделей бюджетного федерализма в РФ.

В противоположность зарубежным теориям государственных финансов в отечественных научных исследованиях широко используется термин "бюджетный федерализм" как более узкое понятие по сравнению с фискальным федерализмом. Однако до сего момента эта категория не имеет однозначного толкования ни в российском законодательстве, ни в экономической литературе.

Российские теоретики и практики бюджетного федерализма обязательно связывают содержание этой категории с такими понятиями, как "взаимодействие", "установление", "регулирование" и т.п., что свидетельствует о процессуальности межбюджетных отношений. В этом случае взаимоотношения между бюджетами различных уровней перестают быть статичными, а модель бюджетного процесса предстает в качестве пошаговой адаптации или балансирования интересов разных уровней власти и управления. Только такой подход позволяет понять сложный механизм бюджетного процесса. Ежегодное составление и рассмотрение, принятие и исполнение федерального бюджета, региональных и местных бюджетов превращается в процесс достижения компромиссного договора между ветвями власти, а также между Федерацией и территориальными сообществами.

Модель бюджетного федерализма в России имеет в своей основе механизм автономного функционирования бюджетов различных уровней власти, базирующийся на:

законодательно закрепленных расходных полномочиях разных уровней власти;

правовом разграничении доходных, прежде всего, налоговых полномочий;

функционировании механизма финансового выравнивания.

Исходя из соотношения принципов централизма и децентрализма в системе российского бюджетного федерализма, можно сформулировать его основное противоречие: между сильной централизацией в вопросах налоговых полномочий, с одной стороны, и высокой степенью децентрализации фактических расходов, включая значительный объем полномочий совместного ведения органов власти разного уровня, с другой. Это противоречие обусловлено особенностью системы делегирования прав и ответственности (правомочий) одним уровнем российской бюджетной системы другому. В зарубежных странах реализация принципа субсидиарности предполагает изначальное перераспределение ответственности в межбюджетных отношениях от муниципалитетов к федеральным органам власти (снизу вверх), в отличие от процесса делегирования полномочий в обратном порядке (сверху вниз), как это произошло в переходный период в России.

Следствием нарушения процедуры оптимальной организации взаимосвязей в бюджетной системе современной России является феномен асимметрии социально-экономического развития субъектов Федерации. В результате возникает необходимость в механизме "финансового выравнивания", понятие которого наряду с бюджетным федерализмом не имеет однозначного толкования. В широком смысле слова оно предполагает обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточными для осуществления присущих ему функций.

В основе механизма реализации межбюджетных отношений в России лежат два основных инструмента: разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и межбюджетное регулирование. Правовая основа разграничения расходных полномочий обусловлена закреплением полномочий на постоянной основе федеральным законодательством, а также передачей полномочий отдельными нормативными актами.

Система же межбюджетного регулирования - более разветвленная, и предполагает, с одной стороны, механизм перераспределения средств между уровнями бюджетной системы, а с другой - налоговое регулирование бюджетной обеспеченности. Первый механизм регламентирует предоставление временной финансовой помощи в виде бюджетных кредитов, дотирование нижестоящих бюджетов с учетом бюджетной обеспеченности и по душевому принципу, а также поддержка социального и экономического развития нижестоящих бюджетов за счет субвенций и субсидий из соответствующих фондов развития и субсидий из фондов софинансирования социальных расходов.

Второй механизм предусматривает закрепление налогов или отчислений от них на постоянной основе Бюджетного и Налогового кодексов, а также на основе регионального и местного законодательства. Наряду с этим налоговое регулирование бюджетной обеспеченности нижестоящих бюджетов предполагает установление дополнительных дифференцированных отчислений от налогов.

Реализация положений муниципальной реформы, диктующих необходимость постоянного, масштабного осуществления с уровня субъекта РФ функций финансового выравнивания в отношении большого числа экономически крайне разнородных поселенческих муниципальных образований осложняет решение задачи устойчивого функционирования межбюджетных отношений на субрегиональном уровне.

Следует отметить, что во многих субъектах Федерации в настоящее время формально вообще не осталось бездотационных муниципальных образований. И дело здесь не в ухудшении общего экономического положения в регионе и в его муниципальных образованиях. Однако даже на фоне устойчивого экономического роста в регионе сохраняется, а порой даже усиливается общая нехватка бюджетных средств, причина которой одна - нарастающая централизация налогового потенциала страны.

Регулирование межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне в принципе преследует цели обеспечения субрегиональных бюджетов необходимыми финансовыми ресурсами для полного и своевременного осуществления возложенных на них (т.е. законодательно закрепленных и делегированных) расходных полномочий. Однако в соответствие с новым федеральным законодательством никаких гарантий полного и своевременного предоставления такого обеспечения (кроме компенсации переданных полномочий) не содержится. Более того, формальная и моральная ответственность за выбор конкретной меры общего финансового выравнивания на субрегиональном уровне полностью возложена на субъекты РФ. Именно они определяют, какую долю своих ресурсов они направляют на эти цели. В описанных выше крайне сложных финансовых условиях регионов это "право" часто выглядит как преднамеренное усиление конфликтности в отношениях между руководителями регионального и местного уровня.

В результате складывается ситуация, при которой "глубина" внутрирегионального финансового выравнивания резко дифференцируется в зависимости от финансовых возможностей конкретных субъектов Федерации.

Соответственно, существенно дифференцирована и степень финансовой обеспеченности аналогичных по уровню муниципальных образований и, соответственно, параметры доступа населения к аналогичным видам бюджетных, и, прежде всего, социальных услуг (таблица 8).

И все же реальная децентрализация расходных обязательств в сфере общественных социально значимых благ и источников их финансирования может в ближайшие годы стать одним из самых значимых событий реформы федеративных отношений в России.

К общим недостаткам системы разграничения расходных полномочий различных уровней власти в РФ можно отнести: нечеткость нормативно-законодательной базы и низкую степень самостоятельности региональных и местных бюджетов.

В результате органы власти субъектов Федерации и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Таблица 8. Межбюджетные трансферты и региональные финансы в 2000-2007 гг.

Источник: данные Росстата за соответствующие годы.

Что касается доходных полномочий, то из негативных последствий воплощения в России системы расщепляемых налогов можно выделить: полное отсутствие каких-либо налоговых полномочий; отсутствие ориентации на эффективное и действенное использование доли налоговых поступлений и слишком частые изменения пропорций разделения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы.

Как показывает международный опыт, лишь в немногих странах (прежде всего в США) субфедеральные органы власти обладают налоговой автономией, которая достаточна для вертикального сбалансирования бюджетной системы. Это означает, что принимая новые расходные обязательства, регионы или муниципальные образования в состоянии одновременно повысить налоги в размере, необходимом для их финансирования. Чаще налоговые полномочия в значительной мере централизуются на уровне национального правительства, субнациональные органы власти наделяются недостаточными налоговыми полномочиями и малозначимыми налоговыми источниками.

Поэтому в целях вертикального сбалансирования бюджетной системы приходится использовать расщепляемые налоговые доходы или межбюджетные трансферты. При этом предполагается, что налоговые полномочия в целом соответствуют расходным полномочиям органов власти на всех уровнях бюджетной системы.

Примером широкого использования таких механизмов является Германия. Налоговое законодательство Германии полностью централизовано. Распределение налогов и налоговых доходов от подоходного налога и налога на прибыль зафиксировано в Конституции, распределение доходов от НДС устанавливается в законодательных актах. Основные налоговые полномочия закреплены за федеральным уровнем, но налоговое администрирование делегировано землям. Налоги, которые полностью поступают в бюджет одного уровня, обеспечивают незначительную часть бюджетных доходов. В федеральном бюджете такими налоговыми источниками являются акцизы (14 % налоговых поступлений), в бюджетах земель - налоги на автотранспорт и чистое богатство (соответственно 5 %), в местных бюджетах - налоги на регистрацию бизнеса, на имущество, плата за коммунальные услуги (8 %). Важнейшими налоговыми доходами всех бюджетных уровней являются расщепляемые налоговые поступления от подоходного налога, налога на прибыль и НДС. В совокупности они составляют около 70 % налоговых поступлений в бюджетную систему Германии, они собираются централизованно, а затем распределяются в соответствии с установленными долями. Важная особенность германской налоговой системы заключается в том, что федеральное правительство не может изменять пропорции распределения в одностороннем порядке. Кроме того, установление пропорций распределения поступлений от НДС требует согласования с землями.

Региональное распределение поступлений от НДС осуществляется пропорционально численности населения, между местными бюджетами - на основе формулы, что обеспечивает дополнительное горизонтальное бюджетное выравнивание. Горизонтальное распределение подоходного налога и налога на прибыль осуществляется в соответствии с принципом происхождения налоговых поступлений (принцип резидентности) Lоса1 Gоvегment Gгаnt Distribution Аn International Соmрагаtive Study, РWС. 2000.Р. 56. .

Для России опыт Германии исключительно результативен. Это связано с тем, что для бюджетного устройства Российской Федерации как страны с федеративным государственным устройством, в состав которой входит большое количество административных образований, не одинаковых по размеру территории, численности населения и уровню социально-экономического развития, характерна особая значимость перераспределительной, или выравнивающей, функции федерального бюджета. Она реализуется с помощью механизма распределения финансовой помощи региональным бюджетам. Однако объем финансовой помощи конкретному региону не находится в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной - от его доходного потенциала. В этом случае федеральная финансовая помощь по своей экономической сути не выравнивает объем бюджетных услуг, оказываемых на территории государства.

Возможности адаптации западного опыта формирования моделей бюджетного федерализма препятствует высокая степень централизации, прежде всего в вопросах нормативно-правового регулирования налоговых баз и ставок, а также использования расщепляемых налоговых доходов.

Реальный стимулирующий эффект содержится в возможности замещения дотационного механизма межбюджетного регулирования системой отчислений от конкретных видов налоговых поступлений (стимулирование, как наращивание налоговой базы, так и более высокой собираемости налогов). При этом заметный стимулирующий компонент может содержаться не только в системе единых, но и даже в допускаемых законом дифференцированных нормативах налоговых отчислений при условии закрепления этих нормативов за местными бюджетами на среднесрочной основе.

Таким образом, эффективная система бюджетного федерализма в Российской Федерации может быть сформирована лишь на основе таких принципов федеративного государственного устройства и управления, как кооперация, специализация и субсидиарность. Государственное же управление становится результативным лишь в случае делегирования федеральному центру тех политических, экономических и других функций, которые не могут быть адекватно выполнены ни субъектами РФ, ни муниципалитетами.

Пятая группа проблем посвящена разработке подходов к формированию и развитию механизма повышения эффективности системы управления бюджетными расходами и доходами в многоуровневых бюджетных системах, имеющих в своей основе различные модели бюджетного федерализма.

Одним из важнейших принципов эффективного управления общественными финансами является системный подход в организации управления. Все ключевые элементы управления: управление бюджетным процессом, управление доходами, расходами, инвестициями, ликвидностью, бюджетными закупками, долгом и заимствованиями, межбюджетными трансфертами и активами - должны быть тесно взаимосвязаны и функционировать как единая система. Основным принципом функционирования такой системы управления (в том числе управления каждым из этих элементов) является цикличность процесса управления, который состоит из следующих основных стадий: планирование, исполнение и отчет, оценка и контроль эффективности, повышение качества управления по результатам оценки.

Основные стадии цикла управления общественными финансами можно также сформулировать как "бюджетирование - учет - аудит". При этом все три стадии цикла должны находиться в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Так, выбор модели бюджетирования - бюджетирование по затратам или бюджетирование по результатам - во многом определяет организацию и методы исполнения бюджета и последующего аудита и контроля эффективности.

Одно из основных международных требований к управлению общественными финансами заключается в полном отражении в бюджете всей информации о финансовом состоянии государственного сектора, включая внебюджетные фонды, государственные предприятия и учреждения, все формы трансфертов между различными элементами государственного сектора, а также между уровнями бюджетной системы. Важность этого требования обусловлена тем, что законодательные (представительные) органы власти должны иметь возможность оценить всю деятельность органов публичной власти на своей территории и совокупные общественные финансы, когда принимают решение по бюджету.

Одним из важнейших механизмов, дисциплинирующих органы публичной власти, является применение в рамках законодательства принципа жестких бюджетных ограничений. Наиболее простым и старым видом бюджетных ограничений является "золотое правило", устанавливающее, что текущие расходы не должны превышать бюджетные доходы, иными словами, что дефицит государственного бюджета не может превышать совокупного объема государственных инвестиций. "Золотое правило" до сих пор сохранилось в бюджетном законодательстве некоторых стран. В настоящее время наиболее распространенными являются ограничения, устанавливаемые в отношении дефицита бюджета, размера долга и расходов на его обслуживание.

Правила фискальной политики (основные виды ограничений) Цитируется по: Jack Diamond. Budget System Reform in Emerging Economies. The challenges and the Reform Agenda. Occasional Paper 245. International Monetary Fund. Washington. DC, 2006. P. 14.

, используемые в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) сводятся к ограничению таких показателей, как: общая сбалансированность бюджета, дефицит бюджета, государственные заимствования, долг и резервы.

В настоящее время вместо регулярного в прошлом декларирования проведения разумной и сдержанной бюджетной политики, органы власти в развитых странах отдают предпочтение законодательному закреплению бюджетных ограничений. Считается, что положительный эффект от стабилизации нормативной базы, особенно при введении долгосрочных целевых ограничений, перевешивает издержки, связанные с потерей гибкости в управлении бюджетом.

Принцип бюджетной прозрачности и подотчетности как основа рациональной системы управления. Важность этого принципа подчеркивается особым вниманием к нему со стороны международных организаций. Уже созданы стандарты, изложенные в "Кодексе надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере" МВФ и в "Кодексе лучшей практики по вопросам бюджетной прозрачности" ОЭСР.

Период бюджетных реформ в России совпал с важными изменениями в практике государственного управления в странах, обладающих к настоящему моменту наиболее развитой системой управления общественными финансами. Самые важные нововведения - это бюджетная децентрализация, которая обычно дает органам власти субнационального уровня больше доступа к средствам, больше обязанностей и самостоятельности; переход от годового бюджета к среднесрочному; переход от кассового метода к методу начисления в области учета и финансовой отчетности; делегирование полномочий органов власти негосударственным хозяйственным единицам; переход от управления бюджетными ресурсами к управлению результатами.

Во многих странах эти реформы еще далеки от завершения, и, безусловно, не получили всеобщего признания. Тем не менее, эти новации уже оказали влияние на теорию и практику управления общественными финансами, и, без сомнения, найдут применение в долгосрочной перспективе. Международные организации, такие как Всемирный банк, способствуют распространению принципов "нового государственного управления" как в развитых странах, так и странах с переходной экономикой. Многим из этих стран пришлось бороться с искушением принять наиболее инновационные, авангардные методы управления общественными финансами в надежде на то, что это будет способствовать их собственному развитию.

Суть проблемы проведения бюджетных реформ заключается в необходимости соблюдения логической последовательности в развитии системы управления общественными финансами. Нельзя перескочить к применению более совершенных методов и технологий управления, не пройдя период внедрения более простых, хорошо апробированных методов и технологий.

Реформа организации управления, которая проходит во многих странах мира в течение последних 15-20 лет, носит преимущественно вспомогательный характер. Она содействует реализации реформы системы общественных финансов в связи с внедрением стратегического и среднесрочного бюджетного планирования, бюджетирования, ориентированного на результат, управления рисками, новой системы учета и отчетности. Она направлена на достижение тех же целей, что и бюджетная реформа:

1) повышение прозрачности принятия решения органами публичной власти;

2) повышение устойчивости и стабильности бюджетной системы и общественных финансов;

3) повышение эффективности и экономичности деятельности органов публичной власти, - хотя при этом используются иные методы и инструменты.

В основе реформы организации управления лежит недовольство традиционной сильно централизованной бюрократической моделью управления, которая оказалась малоэффективной в условиях значительного усложнения функций органов публичной власти, огромного потока информации, превысившего управленческие возможности управленческого центра, и высоких рисков финансовой нестабильности. Все это обусловило необходимость перехода к более децентрализованной и гибкой системе управления, делегированию полномочий по принятию решений от центра к нижестоящим организационным структурам, сокращению патронажа и усилению самостоятельности и ответственности нижестоящих руководителей, а также стимулирования результативного и эффективного управления общественными финансами и предоставления общественных услуг.

В основе организационных преобразований, поддерживающих бюджетную реформу, лежит переход к более децентрализованному управлению.

Во всех странах процессы децентрализации полномочий проявились в образовании трехуровневой структуры организации управления: министерский уровень (правительство); уровень департаментов и уровень исполнительных агентств.

Практически все страны столкнулись с проблемой взаимоотношений между департаментами как центрами разработки политики и государственными организациями, не входящими в структуру органов власти, как исполнительными структурами, которые предоставляют услуги и расходуют бюджетные средства. Новый характер их взаимоотношений предполагает, что изменяется характер контроля за их деятельностью, который приобретает черты стратегического управления, тогда как исполнительные организации наделяются полномочиями оперативного управления. Однако большинство стран столкнулось с трудностями четкого размежевания полномочий и ответственности между министерствами и исполнительными агентствами.

Период бюджетных реформ в России совпал с важными изменениями в практике совершенствования моделей бюджетного федерализма в западных странах.

Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" утвердило трехлетнюю Концепцию реформы бюджетного процесса. Федеральный бюджет РФ уже принят на 2008-2010 гг., следовательно, идет речь об отладке конкретных процедур, новых правил работы министерств, в том числе в рамках экспериментов, которые уже проведены в 2006-2007 гг. Они вылились в поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые стали действовать с 1 января 2008 г. и закрепили цель формирования новой системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Для получения синергетического эффекта в форме повышения эффективности расходов субфедеральных бюджетов может быть использована модель, позволяющая оперативно выбирать различные варианты макропоказателей: темпы роста доходов бюджета; проектируемые расходы бюджета по разделам функциональной структуры; проектируемые расходы бюджета по подразделам функциональной структуры; проектируемые расходы по разделам функциональной структуры в разрезе экономических статей; экономическая структура расходов; темпы роста расходов бюджета; удельный вес расходов бюджета по функциональной структуре.

Опираясь на технологии реинжиниринга, представляется возможным применить существующие технологии для реструктуризации бюджетной сферы, на основе соответствующей Концепции. При этом наиболее cложной и важной задачей является разработка модели финансовой подсистемы региона, которая должна обеспечить освобождение отрасли от организаций-потенциальных банкротов, сохранить плохо работающего субъекта в отрасли в связи с исключительностью предоставляемых уcлуг, оценить целесообразность сохранения субъекта в отрасли по причине плохого руководства, определить формы контроля над производством уcлуг в отрасли.

Важным элементом реформирования бюджетного процесса является формирование реестров расходных обязательств в процессе программно-целевого формирования бюджетов всех уровней власти. Ему отводится роль важного информационного ресурса, позволяющего объединить в себе все сведения о расходных обязательствах, подлежащих финансированию из бюджета соответствующего уровня.

Итак, в основе реформы организации управления лежит недовольство традиционной сильно централизованной бюрократической моделью управления, которая оказалась малоэффективной в условиях значительного усложнения функций органов публичной власти, огромного потока информации, превысившего управленческие возможности управленческого центра, и высоких рисков финансовой нестабильности. Все это обусловило необходимость перехода к более децентрализованной и гибкой системе управления, делегированию полномочий по принятию решений от центра к нижестоящим организационным структурам, сокращению патронажа и усилению самостоятельности и ответственности нижестоящих руководителей, а также стимулирования результативного и эффективного управления общественными финансами и предоставления общественных услуг.

Шестая группа проблем посвящена вопросам интеграции государственного и муниципального управления, с одной стороны, и частного сектора, с другой, в решении проблем инвестиционного обеспечения социальной сферы.

Бюджетирование по результату применимо на уровне не только бюджетных учреждений, но и органов государственного управления. Институтом, призванным обеспечить переход к реализации механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, может стать механизм ежегодного представления главным распорядителем бюджетных средств доклада о результатах и основных направлениях своей деятельности. Для этого необходимо разработать качественные и количественные характеристики, позволяющие судить о степени достижения целей, только применительно к конкретным задачам и программам деятельности субъекта бюджетного планирования.

В условиях предусмотренного законодательством перераспределения полномочий возможны следующие модели реструктуризации управления социальной отраслью:

Модель 1. Радикальное реформирование, единовременная передача всех полномочий на региональный уровень. При внешней привлекательности данная модель мало реальна, поскольку чрезвычайно высоки риски нарушения ритма работы отрасли, кадровых потерь, что недопустимо.

Модель 2. Поэтапное реформирование отрасли, создание территориальной сети органов социальной защиты. Эта модель более реалистична и легче реализуема, хотя и потребует определенных организационных усилий как на уровне субъекта Федерации, так и на уровне муниципальных образований, в том числе связанных с изменением законодательной основы функционирования отрасли, изменением статуса органов и учреждений отрасли, решением кадровых (высвобождение, переход части муниципальных служащих в категорию государственных служащих и пр.) и финансовых вопросов.

Модель 3. Поэтапное реформирование отрасли, предусматривающее делегирование значительной части полномочий муниципальным образованиям. Именно в рамках данной модели возможны наиболее активные шаги по реструктуризации отрасли, поскольку она позволяет осуществлять минимальный объем требующих значительных временных и организационных ресурсов административных преобразований и, в то же время, более комплексно оценивать потребности реструктуризации на региональном уровне. В частности, в рамках данной модели создаются благоприятные условия для проведения ревизии сети действующих муниципальных учреждений социального обслуживания населения и ее реорганизация с целью создания универсальных центров комплексного обслуживания различных групп населения, расширения перечня социальных услуг, предоставляемых каждым учреждением (социальных, психологических, трудовых, юридических и пр.), развития учреждений социальной помощи на дому.

Перспективным направлением модернизации системы управления отраслью и оптимизации сети подведомственных учреждений является формирование вертикально-интегрированных структур.

Концентрация финансирования отрасли на региональном уровне сделала ее достаточно благоприятной сферой для внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. С учетом высокой социальной значимости отрасли чрезвычайно важно грамотно осуществить выбор приоритетов в ее развитии, адекватно сформулировать цели и задачи в данной сфере.

Основой формирования социального заказа являются региональные целевые социальные программы (в том числе ведомственные и межведомственные программы в области социальной защиты населения).

Для повышение эффективности межведомственной и межсекторальной кооперации и взаимодействия в области социального обеспечения и социальной защиты населения необходимо создать и обеспечить регулярную работу Общественного совета по социальной политике при главе администрации субъекта Российской Федерации.

Необходимо также на уровне субъекта федерации поручить конкретным специалистам работу в сфере фандрайзинга и взаимодействия с донорами.

Наиболее актуальными задачами в данной сфере на настоящий момент являются:

изучение примеров лучшей практики в сфере монетизации льгот;

переход к полной монетизации льгот с учетом опыта регионов-пионеров;

определение механизмов монетизации льгот в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Привлечение частного сектора к предоставлению общественных услуг может происходить на основе:

приватизации государственных и муниципальных предприятий;

ликвидации государственных и муниципальных предприятий с созданием на их базе частных структур, которым в той или иной форме обеспечивается доступ к имуществу ликвидированного предприятия;

открытия рынка для частных предприятий "со стороны", привлечения их к предоставлению общественных услуг на конкурсной либо иной основе. Открытие рынка для исходно частных предприятий осуществляется путем перехода от административного раздела рынка между поставщиками услуг к закупкам данных услуг на конкурсной основе либо к нерегулируемому доступу поставщиков услуг на данный рынок. Очевидно, что имеет значение ликвидация не только формальных, но и неформальных "барьеров входа на рынок". В первую очередь речь идет о барьерах, носящих административный характер и связанных с механизмами регулирования рынков. При этом анализ опыта привлечения частного сектора к предоставлению общественных услуг в регионах и муниципалитетах Российской Федерации показывает, что само по себе внедрение конкурсных процедур еще не означает открытия рынка для частного сектора. Там, где конкурс проводится формально, он может лишь закреплять доминирование государственных и муниципальных предприятий.

Для обеспечения реального открытия рынка частному сектору необходимо соблюдение следующих базовых условий:

стабильность институциональных механизмов регулирования рынка;

выравнивание режима деятельности государственных (муниципальных) и частных предприятий с точки зрения "правил игры" на рынке, доступа к государственному (муниципальному) имуществу и т.п.;

дерегулирование рынков, снижение формальных и неформальных административных барьеров;

объективность отбора победителей в рамках конкурсных закупок государственных/муниципальных услуг.

При прочих равных условиях, на первоначальном этапе необходимо обеспечить те мероприятия по привлечению частного сектора и активизации конкуренции, которые:

предусмотрены законодательством либо могут быть в полной мере реализованы в рамках существующего законодательства;

наименее затратны и, напротив, могут принести дополнительные доходы в бюджет;

связаны с наименьшими рисками в сфере обеспечения населения общественными услугами;

способны дать наибольший результат с точки зрения повышения качества и эффективности предоставления общественных услуг.

В определенной мере эти требования могут противоречить друг другу, поскольку, например, привлечение частных операторов на управление общественной инфраструктурой в рамках государственно-частного партнерства во многих случаях может дать наибольший эффект, однако связано с существенными расходами и значительными рисками. Тем самым выработка конкретной последовательности и темпа осуществления изложенных выше мер во многом зависит от специфики конкретного региона и муниципального образования и является результатом политического решения. При этом на период одновременного существования на рынке государственных (муниципальных) и частных предприятий принципиально важным является выравнивание условий их деятельности, создание условий для честной конкуренции.

Одной из наиболее острых проблем для предприятий, работающих в секторе общественных услуг на подобных рынках, является невозможность обеспечить достаточную эффективность деятельности за счет экономии на масштабе. В условиях муниципальной реформы эта проблема может еще более обостриться, поскольку ответственность за предоставление коммунальных услуг, где экономия на масштабе в ряде случаев достаточно существенна, передается на уровень поселений. Тем самым в данной сфере особенно актуальны механизмы межмуниципальной кооперации, позволяющие расширять рынок и делающие данные объекты более привлекательными для частного сектора.

В некоторых сферах привлечение частного сектора и активизация конкуренции сдерживаются наличием так называемых квазибюджетных расходов, т.е. по сути своей бюджетных расходов, которые на практике несут государственные и муниципальные предприятия. Такая ситуация характерна для предприятий общественного транспорта, лекарственного обеспечения и т.п. В ряде случаев квазибюджетные расходы несут и частные предприятия, что характерно, например, для сельского хозяйства. Очевидно, что смягчение либо ликвидация проблемы квазибюджетных расходов является необходимым условием преобразований, направленных на привлечение частного сектора к предоставлению общественных услуг.

Возможны три различных подхода к решению данной проблемы, каждый из которых имеет определенные достоинства и недостатки.

Трансформация квазибюджетных расходов в явные бюджетные расходы. Данный подход обеспечивает наибольшую прозрачность подобных расходов. В то же время его реализация связана с определенными рисками. Рост бюджетных расходов без изменения объема и качества бюджетных услуг в условиях ограниченности бюджетных средств может негативно сказаться на финансировании других направлений расходов. Более того, заниженная оценка объема квазибюджетных расходов может привести и к снижению качества услуг. Необходимо учитывать также, что в условиях неразвитости рынка на первых этапах потребность в финансировании данных расходов из бюджета может оказаться чрезмерной, поскольку частному сектору для вступления в новую для него сферу деятельности требуется компенсация дополнительных рисков. В этих условиях целесообразно выделить приоритетные сферы, в которых отказ от квазибюджетных расходов производителей является наиболее актуальным.

Включение квазибюджетных расходов в цены и тарифы. В данном случае возникает угроза снижения доступности услуг. Поэтому этот механизм может использоваться в том случае, если в результате не происходит существенного снижения доступности соответствующих услуг для населения, в первую очередь малообеспеченных и социально уязвимых групп, либо если для этих групп действуют компенсационные механизмы.

Объединение при закупке услуг в рамках единых лотов видов работ и услуг, характеризующихся квазибюджетными расходами и высокодоходными их видами. В данном случае снижается прозрачность расходов, однако удается избежать непосредственного существенного роста объема расходов и значительного снижения доступности услуг для населения.

При этом устойчивость финансирования предполагает, что общий объем капитальных вложений региона или муниципального образования должен удерживаться в границах долговой емкости их бюджетов, что обеспечивает стабильность их финансирования и реализацию инвестиционных проектов в установленные сроки. Наиболее точно и полно упомянутый выше принцип нашел выражение в "Кодексе рационального финансирования капитальных расходов органов местного самоуправления", опубликованном в Великобритании в 2003 г. в издании "Тhе Рrudеntiаl Соdе for Сарitа1 in Lоса1 Authorities". Необходимо также при планировании инвестиций учитывать полную стоимость инвестиционного проекта. Некорректный расчет стоимости проекта ведет к возникновению финансовых разрывов, что противоречит принципу благоразумного финансирования. Особое внимание следует уделять оценке, анализу и управлению рисками при реализации инвестиционных проектов. Если муниципальные власти предполагают существенное улучшение качества предоставляемых социальных и коммунальных услуг, то им необходимо, прежде всего, оценить потенциальную платежеспособность населения и предприятий и возможность уплаты ими повышенных тарифов. Если такая оценка даст отрицательный результат, то инвестиционный проект начинать слишком рискованно.

Основные выводы и результаты исследования

1. Рассмотрены теоретические концепции, трактующие механизм развития теории экономики общественного сектора, предложено и обосновано авторское понимание содержания данной категории. Показано, что функционирование государства как центрального института национальной экономической системы связано с предоставлением общественных благ как обществу в целом, так и каждому отдельному потребителю. При этом бюджет государства рассматривается как механизм перераспределения национального дохода (общественных, публичных финансов) общества для финансирования производства общественных благ.

2. Показано, что важнейшим элементом структуры государственных (публичных, общественных) финансов является бюджетная система, а основной характеристикой последней - бюджетное устройство и характер налогово-бюджетных взаимоотношений между разными уровнями власти. При этом значительная доля национального дохода общества находится в руках государства, управление этой долей осуществляется раздельно на каждом уровне власти и в каждой юрисдикции и объяснить взаимоотношения между уровнями бюджетной системы и определить пути их наиболее рационального и эффективного использования общественных финансов возможно в рамках теории бюджетного (фискального) федерализма.

3. Сформулированы определенные закономерности сочетания принципов централизма и децентрализма в механизмах функционирования многоуровневых бюджетных систем зарубежных стран, в рамках которых обеспечивается наиболее эффективное решение, с одной стороны, локальных задач региональными и местными органами власти, а с другой - глобальных задач федеральными (центральными) органами власти за счет рационального закрепления за каждым уровнем власти расходных полномочий и соответствующих доходных источников.

4. Выявлена эконометрическая зависимость динамики доли государственных расходов и ВВП, что позволило сформулировать концептуальный подход к проблеме оптимизации принципов централизма и децентрализма в западных моделях бюджетного федерализма. В результате было установлено, что уровень экономического развития страны и численность ее населения находятся в прямой зависимости от динамики удельного веса в ВВП государственных расходов. Поэтому для оценки эффективности модели бюджетного федерализма с точки зрения соотношения принципов централизации-децентрализации было решено использовать модель удельного веса государственных расходов в ВВП.

5. Доказано, что увеличение относительных размеров государства как доли государственных расходов в ВВП приводит к снижению и даже сокращению темпов экономического роста. При этом наибольшую трудность в части оптимального соотношения централизма и децентрализма в моделях бюджетного федерализма представляют взаимоисключающие моменты: с одной стороны, максимизация ресурсов в распоряжении различных уровней органов власти требует повышения относительных масштабов их расходов, с другой стороны, это приводит к снижению темпов экономического роста.

6. Определено, что эффективность модели бюджетного федерализма максимизируется лишь в результате длительного пошагового согласования интересов между обществом и государством, с одной стороны, и федерацией, территориальными сообществами и местным населением, с другой. Именно поэтому столь различны механизмы реализации соотношения централизация-децентрализация в бюджетных системах различных стран и не существует единой оптимальной для любого государственного устройства модели бюджетного федерализма.

7. Выявлено, что модели бюджетного федерализма в федеративных государствах конструировались вокруг двух основных принципов: автономии и участия. При этом проблема согласованности политики территорий и федерации разрешается в многоуровневых бюджетных системах на основе субсидиарного подхода, при котором деятельность властей более высокого уровня дополняет деятельность властей более низких уровней. Это означает, что все задачи, решение которых необходимо для социально-экономического развития государства должны относиться к сфере ответственности того уровня власти, который сможет их решить с максимальной эффективностью, экономностью и адекватностью.