Государственные и муниципальные финансы

3. Функция международного сотрудничества реализуется путем развития многосторонних связей с другими государствами для решения проблем освоения космоса и безопасности планеты, защиты Мирового океана, охраны растительного и животного мира, предотвращения и ликвидации последствий крупных производственных аварий, катастроф, борьбы с эпидемиями и наиболее опасными болезнями и др.

3.2 Государственные и муниципальные доходы

Функции государства не могут осуществляться без соответствующих источников финансирования. Эта роль возложена на систему государственных и муниципальных доходов. Они представляют собой совокупность денежных средств, поступающих в распоряжение органов государственной власти и местного самоуправления для обеспечения их источниками финансирования расходов.

Главным источником доходов органов власти разных уровней является ВВП, и прежде всего, такая его часть, как НД. Основным методом перераспределения НД в условиях рыночной экономики являются налоги. С помощью налогов формируется преобладающая часть доходов государства. Когда в экономике спад и государству не хватает финансовых средств для покрытия своих нужд, используется национальное богатство, займы (внутренние и внешние) и эмиссия денег. Последний способ имеет крайне негативные последствия, поэтому государство старается его использовать крайне редко.

Экономическое содержание государственных и муниципальных доходов проявляется в их делении на обыкновенные и чрезвычайные, на частноправовые и общественно-правовые.

Обыкновенные (обычные или основные) доходы - это наиболее стабильные, устойчивые и прогнозируемые поступления денежных средств в бюджетную систему, предназначенные для покрытия обыкновенных (обычных или основных) расходов государства и органов местного самоуправления. К ним относятся, как правило, большая часть налоговых доходов и некоторые виды других обязательных платежей в бюджет.

Чрезвычайные доходы имеют временной характер, неустойчивость источника, слабую предсказуемость и высокую зависимость от субъективных факторов. В их состав можно включить средства от продажи и аренды государственного и муниципального имущества, часть прибыли государственных и муниципальных предприятий, доходы в виде дивидендов и долей, получаемых от участия государства в других предприятиях и проектах, средства от возврата государственных кредитов и процентов зарубежными правительствами и организациями и другие доходы.

Частноправовые доходы (прямые) - это доходы, которые органы власти извлекают из принадлежащего им на правах собственности имущества при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности. При их получении государство не пользуется прерогативой власти и ведет себя как частное лицо. К ним относится значительная часть неналоговых доходов, поступающих в бюджетную систему.

Общественно-правовые (косвенные) доходы - это поступления денежных средств в бюджетную систему и государственные финансовые резервы в обязательной публично-правовой форме на основе и в порядке реализации налогового, таможенного и иного законодательства. При их получении используются прерогативы власти (принуждение). К этим доходам относятся налоги, сборы, пошлины и другие обязательные платежи, уплачиваемые физическими и юридическими лицами в бюджет.

Государственные и муниципальные доходы классифицируются по ряду признаков, характеризующих многообразие форм их организации, видов и способов аккумуляции в бюджетной системе. Несмотря на общность классификационных признаков, прикладная группировка государственных и муниципальных доходов может существенно различаться по странам в силу ее зависимости от особенностей государственного устройства, финансового права и другой специфики. Рассмотрим прикладную классификацию государственных и муниципальных доходов на примере РФ.

По звеньям системы государственных и муниципальных финансов:

- доходы бюджетов публично-правовых образований (бюджетные доходы);

- доходы государственных внебюджетных фондов (внебюджетные доходы);

- доходы, аккумулируемые в государственных финансовых резервах и резервных фондах.

2. По уровням власти:

- федеральные доходы;

- региональные доходы;

- местные доходы.

Такое распределение осуществляется на основе разграничения доходных полномочий органов законодательной и исполнительной власти. В структуре государственных и муниципальных доходов ведущую роль играют федеральные доходы, не только по объему, но и по их значимости в регулировании экономики и социальной сферы, в межбюджетном регулировании и выравнивании развития территорий страны. В процессе первичного распределения в распоряжение федеральных органов власти поступает 75-80% всех доходов, и только при дальнейшем их распределении (перераспределении) субъекты РФ и муниципальные образования получают необходимый (но не всегда достаточный) объем доходов для выполнения своих расходных обязательств.

3. По отношению доходов к заемным источникам:

- процентные доходы - денежные средства, получаемые органами публичной власти в виде возврата предоставленных ими кредитов и процентов за пользование заемными средствами, средств от погашения приобретенных облигаций правительств зарубежных стран и процентного дохода по ним (1-3% от государственных и муниципальных доходов);

- непроцентные доходы - все остальные доходы.

4. По экономическому содержанию:

- инвестиционные доходы - это денежные средства, поступающие в распоряжение органов власти в результате их инвестиционной деятельности. К ним относятся средства, поступающие в виде дивидендов по акциям, принадлежащим органам власти, процентных доходов от финансовых инвестиций, часть прибыли от реализованных государственных и муниципальных инвестиционных проектов и др.

- текущие доходы - это все налоговые и большая часть неналоговых доходов.

5. По методам аккумуляции:

- налоговые доходы - это все федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы за налоговые правонарушения;

- неналоговые доходы включают доходы от использования государственного (муниципального) имущества (аренда, проценты, прибыль и т.п.), его продажи, доходы от оказания платных услуг бюджетными учреждениями, средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, включая штрафы, конфискации, компенсации и иные виды принудительного изъятия средств, другие неналоговые доходы;

- безвозмездные и безвозвратные поступления - это межбюджетные трансферты (дотации, субсидии, субвенции), безвозмездные и безвозвратные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций, правительств других государств, включая добровольные пожертвования;

- возмездные и возвратные поступления включают средства, получаемые в форме кредитов, государственных (муниципальных) займов, погашения задолженности налогоплательщиков по инвестиционным кредитам, налоговым отсрочкам и рассрочкам.



3.3 Государственные и муниципальные расходы

финансы теория доход государственный

Государственные и муниципальные расходы - это совокупность денежных средств, используемых для финансирования функций и задач органов государственной власти и местного самоуправления.

Экономическое содержание государственных и муниципальных расходов проявляется в их делении по следующим двум взаимосвязанным признакам:

степени полезности: необходимые, полезные и избыточные расходы. Избыточные расходы (расходы, не дающие никакого эффекта) должны быть сразу исключены из числа финансируемых еще на стадии планирования. Необходимые расходы принимаются к исполнению и включаются в бюджет в полном объеме. Они, как правило, стабильны по составу и структуре и являются переходящими из года в год (могут меняться только объемы финансирования). Часть полезных расходов при наличии налоговых источников приравнивается к необходимым, другая часть - к чрезвычайным.

характеру финансируемых общественных потребностей: обычные и чрезвычайные расходы. Обычные расходы - это преимущественно необходимые текущие расходы основного бюджета и часть инвестиционных расходов, отнесенных к категории необходимых, а чрезвычайные - это текущие полезные расходы, которые носят чрезвычайный характер, и полезные инвестиционные расходы.

Обычные расходы должны покрываться обычными доходами - налогами и сборами, а чрезвычайные - чрезвычайными поступлениями и доходными источниками в виде доходов от государственного имущества, государственных займов, средств финансовых резервов и подобных источников преимущественно неналогового характера.

Существуют различные классификационные признаки и группы государственных и муниципальных расходов, учитывающие особенности организации, государственного устройства и публичного права страны. Рассмотрим прикладную классификацию государственных и муниципальных расходов, применительно к современной России.

По звеньям системы государственных и муниципальных финансов:

- бюджетные расходы;

- внебюджетные расходы;

- расходы на формирование и финансовые вложения (в ценные бумаги, иностранную валюту и пр.) средств государственных финансовых резервов и резервных фондов.

2. По уровням власти и управления:

- федеральные расходы;

- региональные расходы;

- местные расходы.

В структуре государственных и муниципальных расходов ведущее место принадлежит федеральным расходам. На их долю приходится в среднем около 50% в общем объеме расходов консолидированного бюджета РФ, на расходы региональных бюджетов - около 32%, местных - около 18%.

3. По отношению расходов к заемным источникам:

- процентные расходы - это расходы, направляемые на погашение и обслуживание долговых обязательств (возврат кредитов, погашение займов, уплата % и т. п.);

- непроцентные расходы - все остальные расходы.

4. По экономическому признаку:

- текущие расходы - это расходы, обеспечивающие функционирование органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий, субвенций, другие расходы, не носящие характер капитальных;

- капитальные (инвестиционные) расходы - это расходы, обеспечивающие инвестиционную и инновационную деятельность государства, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности. К ним относятся расходы, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые предприятия, бюджетные кредиты юридическим лицам на инвестиционные цели, расходы на проведение капитального ремонта, средства резервов и резервных фондов, вложенные в инструменты финансового рынка, и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством.

5. По формам расходования средств:

- ассигнования на содержание бюджетных учреждений (включают оплату труда работников, страховые взносы в государственные внебюджетные фонды, командировочные расходы и т.п.);

- средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;

- трансферты населению, включающие в себя ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению (пенсий, пособий, стипендий и т.п.), установленных законодательными актами федерального, регионального и муниципального уровней;

- ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

- ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

- бюджетные кредиты юридическим лицам (включая налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и других обязательств);

- субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам;

- инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

- бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, государственным внебюджетным фондам;

- кредиты иностранным государствам;

- средства на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

3.4 Государственная и муниципальная финансовая политика

В процессе своего функционирования государство осуществляет политическую деятельность в различных сферах общественной жизни. Объектом этой деятельности выступают как экономика в целом, так и отдельные ее составные элементы: цена, денежное обращение, финансы, кредит, валютные отношения и т.п.

Государственная и муниципальная финансовая политика представляет собой совокупность государственных (муниципальных) мероприятий по использованию финансовых отношений для выполнения своих функций. Она является составной частью экономической политики и поэтому при ее проведении особенно важно обеспечить взаимосвязь с другими составными частями экономической политики - кредитной, ценовой, денежной.

Классификации государственной (муниципальной) финансовой политики:

По территориальному признаку:

- федеральная финансовая политика определяет концепцию и направления использования финансов в целях финансового обеспечения экономической и социальной стратегии и тактики развития страны, сфер экономики, отраслей и территорий, ускоренного развития отдельных его сегментов, рыночной и социальной инфраструктуры. Федеральная финансовая политика является базой при формировании региональной и местной финансовой политики, хотя это не исключает их специфики и самостоятельности;

- региональная и местная финансовая политика строится с учетом особенностей экономики, финансов, социальной сферы соответственно субъектов РФ и муниципальных образований, установленных законодательством их доходных и расходных полномочий. Цели и задачи региональной и местной финансовой политики адаптированы к специфике конкретного субъекта РФ или муниципального образования, должны конкретизировать цели и задачи федеральной политики на территориальном уровне, что обеспечивает территориальную преемственность государственной финансовой политики, а значит, и ее эффективность в целом.

2. По целевой направленности:

- стимулирующая финансовая политика направлена на увеличение финансовых ресурсов экономических субъектов посредством снижения налоговых платежей и увеличения бюджетных расходов для обеспечения экономического роста и занятости населения. Обычно (но не всегда) ее проводят в периоды экономического спада и депрессии, когда происходит снижение темпов роста производства, продаж товаров и услуг, падение инвестиционной активности и увеличение безработицы. В России (а также в Китае) в настоящее время данную политику проводят для ускоренного экономического роста;

- сдерживающая финансовая политика связана с сокращением денежных средств в экономике, которое достигается за счет усиления налоговой нагрузки и уменьшения бюджетного финансирования в целях сдерживания деловой активности, темпов роста производства (для недопущения перепроизводства) и стабилизации денежного обращения. Следует заметить, что в современном мире данный тип финансовой политики встречается крайне редко, особенно в странах с развитой рыночной экономикой, для которых темпы экономического роста долгое время остаются стабильно невысокими (2-3% в год).

3. По взаимосвязи с объектами финансового регулирования:

- финансовая политика регулирования экономики направлена на решение задач экономического развития страны. Она включает производственную финансовую политику (политику финансового обеспечения ускоренных темпов роста ВВП), финансовую политику регулирования рынка (политику государственного регулирования цен, таможенную политику), финансовую распределительную политику (амортизационную, налоговую, кредитную, фондовую и т.д.);

- финансовая политика социальной сферы направлена на финансовое обеспечение реализации конституционных социальных прав и гарантий населения страны и социальной защиты граждан. Ее составными частями выступают политика содержания и развития отраслей социальной сферы (образования, здравоохранения, культуры, спорта и т.д.), политика социальных льгот, политика социального страхования, пенсионная политика и т. д.

4. По отношению к звеньям системы централизованных финансов:

- бюджетная финансовая политика имеет определяющее значение при формировании пропорций централизованных финансовых ресурсов, структуры государственных и муниципальных доходов и расходов, структуры совокупного спроса и потребления. Бюджетная политика непосредственно связана с политиков в области межбюджетных отношений, целью которой является реализация принципов бюджетного федерализма. Самостоятельной составляющей бюджетной политики является налоговая политика, направленная на полноценное обеспечение доходными источниками запланированных государственных расходов на базе роста производства, продаж и доходов субъектов экономики. В последние годы все большее значение в России получает бюджетная инвестиционная политика, направленная на реструктуризацию экономики и ее перевод с сырьевой на инновационную основу;

- внебюджетная финансовая политика тесно связана с бюджетной политикой, она составляет часть финансовой социальной политики, но имеет и самостоятельное значение. Это связано с относительной организационной и финансовой самостоятельностью государственных внебюджетных фондов в бюджетной системе страны и их целевым предназначением в качестве основного источника финансирования государственных расходов на социальную защиту населения;

- политика управления финансовыми резервами и резервными фондами включает стратегию и тактику формирования и использования валютных резервов, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, резервных фондов Президента РФ, глав администраций субъектов РФ и других.

5. По отношению к сегментам финансового рынка:

- денежно-кредитная политика направлена на повышение эффективности функционирования денежной системы страны, регулирующей роли ставки рефинансирования Банка России, обеспечение полной конвертируемости рубля, снижение темпов инфляции, процентов по кредитам, развитие доступного долгосрочного кредитования;

- страховая политика направлена на создание условий для развития рынка страховых услуг и повышение их качества;

- фондовая политика связана со стимулированием развития рынка ценных бумаг (включая государственные ценные бумаги), как важнейшего сегмента рынка капиталов и источника инвестиционных финансовых ресурсов.

Содержание государственной (муниципальной) финансовой политики охватывает широкий комплекс мероприятий и включает:

1. Разработку общей концепции финансовой политики и определение ее основных направлений.

Концепция финансовой политики формируется на основе научного анализа состояния экономики и социальной сферы, а также на проектировочной проработке тенденций и перспектив их стабилизации и развития.

Направления финансовой политики включают:

- стратегические направления, определяющие долгосрочную и среднесрочную перспективы использования финансов и предусматривающие решение главных государственных (муниципальных) задач. Государственная финансовая стратегия включает стратегию в области государственных доходов и расходов, стратегию организации финансов органов местного самоуправления, бюджетную и налоговую стратегию, стратегию управления государственным долгом и т.д.;

- тактические направления, конкретизирующие финансовую стратегию и определяющие конкретные пути и меры по реализации финансовой политики на определенном этапе развития страны. Они определяют способы, средства, порядок решения финансовых задач на важнейших участках финансовой стратегии в течение срока ее осуществления. Это могут быть, например, разработка и принятие бюджета, внесение изменений в налоговое законодательство на очередной финансовый год и пр.

2. Создание адекватного финансового механизма, который представляет собой совокупность элементов, форм, методов и инструментов формирования и использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов, призванную обеспечить полноценное функционирование системы финансов и реализацию финансовой политики государства (муниципальных образований).

3. Управление финансовой деятельностью государства и других субъектов экономики предполагает целенаправленную деятельность государства (муниципальных образований), связанную с практическим использованием финансового механизма. Оно включает в себя ряд функциональных элементов: финансовое прогнозирование и планирование, оперативное управление, финансовый контроль. Все эти элементы обеспечивают проведение мероприятий финансовой политики в текущей деятельности государства и муниципалитетов

3.5 Управление государственными и муниципальными финансами

Управление государственными и муниципальными финансами - это комплекс мер, инструментов, а так же финансовых институтов, обеспечивающих эффективное функционирование системы государственных и муниципальных финансов и финансовой системы страны в целом и реализацию целей, предусмотренных государственной (муниципальной) финансовой политикой.

Процесс управления государственными (муниципальными) финансами включает:

финансовое прогнозирование и планирование;

оперативное управление финансами;

финансовый контроль.

Финансовое прогнозирование - это самостоятельный вид управленческой деятельности, предшествующий финансовому планированию. В отличие от финансовых планов финансовые прогнозы органов государственной власти и местного самоуправления не имеют силы закона и носят аналитический и информационно-оценочный характер. Финансовые прогнозы (сводный финансовый баланс РФ и перспективные финансовые планы субъектов РФ и муниципальных образований) используются для разработки финансовых планов государственных и муниципальных органов власти (бюджетов публично-правовых образований и государственных внебюджетных фондов).

Оперативное управление финансами предполагает исполнение финансовых планов и проведение финансового маневрирования, которое связано с устранением диспропорций, не предусмотренных в процессе планирования. Для его обеспечения осуществляется формирование и использование резервных фондов, получение и использование дополнительных доходов, привлечение кредитных ресурсов и перераспределение расходов между отдельными статьями.

Финансовый контроль предусматривает проверку законности и правильности образования фондов денежных средств, их эффективного и целевого использования.

Общее управление финансами страны осуществляют ее глава и администрация, правительство и его министерства, а также парламент (В России Федеральное собрание и две его палаты - Совет Федерации и Государственная Дума), которые выполняют функции разработки и реализации финансовой политики и законодательного обеспечения финансовых отношений.

Верхняя и нижняя палаты Федерального Собрания РФ (Совет Федерации и Государственная Дума) рассматривают и утверждают федеральный бюджет и отчет о его исполнении, принимают законы, регламентирующие финансовые отношения, совершают другую законодательную деятельность. Кроме того Совет Федерации формирует Счетную палату РФ, осуществляющую государственный финансовый контроль по поручению законодательной власти России.

Президент при участии его Администрации определяет цели и задачи финансовой политики в ежегодном бюджетном послании Федеральному Собранию РФ и соответствующих указах, подписывает финансовые законодательные акты, дает поручения правительству и контролирует его деятельность, в том числе по финансовым вопросам.

Правительство РФ (Совет министров) разрабатывает и реализует финансовую политику, составляет и исполняет федеральный бюджет, разрабатывает и представляет на рассмотрение в Государственную Думу РФ законы по финансовым вопросам, разрабатывает и выпускает нормативные акты, обеспечивающие пояснения и реализацию действующего законодательства и осуществляет другую исполнительную финансовую деятельность.



Рис. 3.1 Органы управления финансами в РФ

В составе Правительства РФ основные функции управления системой финансов возложены на Министерство финансов и подведомственные ему службы - Федеральную налоговую службу, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство. Названные федеральные службы обладают большой самостоятельностью в решении вопросов, находящихся в их ведении.

В целом функции Министерства финансов достаточно широки и включают разработку государственной финансовой политики, в том числе бюджетной, налоговой, страховой, кредитной, валютной, политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности; разработку проекта закона о федеральном бюджете, организацию его исполнения и составление отчета об исполнении федерального бюджета; управление государственным долгом РФ, эмиссию государственных ценных бумаг и другие.

Федеральная налоговая служба и ее органы на местах осуществляют управление налоговой системой и налогообложением, обеспечивают контроль за сбором налогов и их своевременным поступлением в доходы бюджетов различных уровней. Федеральная таможенная служба и ее подразделения выполняют обязанности федеральной налоговой службы при взимании налогов и таможенных пошлин (сборов), а также обеспечивают реализацию внешнеторговой экспортно-импортной политики защиты национального рынка.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет функции по контролю за целевым использованием бюджетных средств организациями.

Федеральное казначейство и его территориальные управления осуществляют кассовое исполнение бюджетов всех уровней власти и государственных внебюджетных фондов, распределение налоговых поступлений и доходных источников в рамках исполнения межбюджетных отношений, отдельные контрольные функции и бюджетный учет в порядке открытия и ведения единых казначейских счетов бюджетополучателей.

Контроль деятельности профессиональных участников финансового рынка возложен на Банк России.

Все прочие федеральные министерства и подчиненные им федеральные службы и агентства участвуют в управлении государственными финансами как главные распорядители бюджетных средств и главные администраторы доходов бюджета, а также как органы регулирования и контроля финансовой деятельности в подведомственных им сферах и отраслях экономики.

На уровне субъектов РФ и муниципальных образований функционируют аналогичные или близкие по назначению к федеральным структуры и органы управления финансами. Их управленческие цели, задачи и функции во многом сходны с федеральными, но ограничиваются своими территориями и соответствующими финансовыми (бюджетными, внебюджетными) потоками. Кроме того, региональные и местные органы управления финансами обязаны выполнять задачи и функции, возложенные на них федеральными органами.

Контрольные вопросы

Дайте определение и назовите основные функции современного государства.

Охарактеризуйте внутренние и внешние функции Российской Федерации.

Дайте определение государственных и муниципальных доходов и раскройте их экономическое содержание.

Рассмотрите прикладную классификацию государственных и муниципальных доходов на примере Российской Федерации.

Дайте определение и раскройте экономическое содержание государственных и муниципальных расходов.

Рассмотрите прикладную классификацию государственных и муниципальных расходов, применительно к современной России.

Дайте определение и раскройте классификацию государственной (муниципальной) финансовой политики.

Назовите мероприятия, которые включает в себя государственная и муниципальная финансовая политика.

Дайте определение и охарактеризуйте элементы процесса управления финансами.

Назовите органы управления финансами в РФ и их функции.

Задачи и творческие задания

Задание 1. Изучите и охарактеризуйте типы финансовой политики. Материал представьте в виде таблицы.

тип признаки	Классическая финансовая политика	Регулирующая финансовая политика	Планово-директивная финансовая политика
Период функционирования
Основоположники
Сущность

Задание 2. Определите функции органов публичной власти (Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, Федеральных министерств и ведомств, органов власти субъектов РФ и муниципальных образований) в области управления финансами. Материал представьте в виде таблицы.

Орган публичной власти	Функции

Задание 3. Используя данные Государственной программы РФ «Управление государственными финансами» (сайт www.minfin.ru), опишите:

цель, задачи и ожидаемые результаты реализации программы;

перечень подпрограмм Государственной программы;

цель, задачи, целевые индикаторы (показатели) и ожидаемые результаты реализации каждой подпрограммы.

Задание 4. Используя Положение о Министерстве финансов РФ, определите структуру министерства и функции подведомственных ему служб. Материал представьте в виде таблицы.

Структурное подразделение Министерства финансов РФ	Функции



Глава 4. Бюджет и бюджетное устройство

4.1 Понятие и сущность бюджета

Во всех государствах в результате деятельности хозяйствующих субъектов создаются валовый внутренний продукт и национальный доход, которые проходят последовательно стадии распределения и перераспределения. Важную роль в их перераспределении и дальнейшем использовании играет бюджет (англ. «денежная сумка»). С помощью бюджета государственные и территориальные власти получают финансовые ресурсы для содержания аппарата управления, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач.

Понятие бюджета может рассматриваться с нескольких позиций:

как распределительные денежные отношения, носящие принудительный властный характер со стороны государства;

как фонд денежных средств, централизуемый органами власти соответствующего уровня;

как плановый документ, утвержденный законодательно и отражающий конкретные доходы и расходы органов власти;

как часть бюджетной и финансовой системы государства.

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и использования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

По организационной форме бюджет строится и исполняется как баланс доходов и расходов, который утверждается законодательным (представительным) органом публичной власти в законе о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Плановый период в РФ в настоящее время составляет три года. Превышение доходов над расходами образует профицит бюджета, который либо используется для целей дополнительного финансирования бюджетных расходов, либо направляется на пополнение государственных (муниципальных) финансовых резервов (резервных фондов). При превышении расходов над доходами образуется дефицит бюджета. В данном случае балансирование бюджета осуществляется путем покрытия дефицита за счет специальных источников финансирования, перечень и порядок использования которых регламентируется бюджетным законодательством.

Отношения по поводу образования и использования бюджетных фондов денежных средств организуются каждым государством самостоятельно. Форма их организации находит свое выражение в бюджетном устройстве.

Бюджетное устройство - это организация бюджетной системы, которая включает три важные характеристики:

структуру бюджетной системы;

организационные принципы построения бюджетной системы;

взаимосвязь бюджетов, объединенных в бюджетной системе.

Бюджетное устройство закрепляется в основном законе страны. В России - это Конституция РФ. Конкретные вопросы построения и функционирования бюджетной системы, ее устройства излагаются в Бюджетном кодексе РФ.

4.2 Бюджетная система и ее структура

Бюджетная система - это совокупность бюджетов государства. Ее организация зависит от государственного устройства и определяется им. В зависимости от степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Большинство стран мира относятся к унитарным государствам, в которых административно-территориальные образования не могут действовать автономно от центра, все государственные функции осуществляются под руководством центрального правительства, которое делегирует территориям некоторые полномочия. В таких государствах действует единая конституция и единые органы власти. Бюджетная система в них, как правило, состоит из двух звеньев - государственного и местных бюджетов. А небольшие по площади и численности населения государства и вовсе обходятся одноуровневым бюджетом (Сингапур, Монако). Унитарными государствами являются Великобритания, Италия, Испания, Норвегия, Португалия, Франция, Швеция, Китай, Корея, Япония, Турция, Египет, Новая Зеландия и др.

Для унитарной системы правления характерно наличие единого бюджета, через который реализуются единые государственные программы, одинаковые для всех территорий. Осуществляется единый бюджетный процесс. Населению унитарного государства предоставляются одни и те же государственные услуги независимо от места проживания.

В тоже время по степени централизации (децентрализации) функций унитарные государства различаются между собой: есть государства, тяготеющие к децентрализации и находящиеся в процессе создания федеративной системы (ЮАР, Бельгия, Испания), а есть государства с большой степенью централизации и подотчетностью центру (Швеция, Франция, Норвегия). В целом же бюджетную систему унитарного государства можно охарактеризовать как централизованную.

Федеративное государство - это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность (автономию, суверенитет) и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах, распределенных между ними и центром компетенций. Как правило, это государства с большой численностью населения и территорией: Австралия, Бразилия, Германия, Индия, Канада, Мексика, Россия, США и др. Все эти государства объединяет наличие территориального (регионального) уровня правления с соответствующим бюджетом, который служит наряду с федеральным бюджетом средством проведения государственной политики на территориях в пределах бюджетных компетенций, распределенных между нами и центром. Бюджетная система федеративного государства имеет, как правило, три уровня: федеральный бюджет, бюджеты членов федерации, местные бюджеты.

В федеративном государстве действует единая Конституция федерации, но наряду с ней члены федерации имеют свои конституции или другие субнациональные законы, имеющие статус основного закона члена федерации (штата, земли, провинции, территории, кантона, области, округа и т.д.).

По степени децентрализации полномочий и обязанностей федеративные государства очень сильно различаются. Так, например, Россия является федеративным государством, тяготеющим к унитарному. В частности, налоговая система РФ в настоящее время - это система унитарного государства, которая сочетается с трехуровневой бюджетной системой федеративного государства с усложненным двумя подуровнями местным уровнем.

В тоже время бюджетная система США предельно децентрализована, вплоть до того, что многие штаты имеют даже иное по дате начало бюджетного года, чем это установлено в целом для самой федерации. В таких государствах бюджетный процесс не является единым.

Конфедеративное государство - это постоянный союз суверенных государств, возглавляемый межправительственным органом. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств-членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы. Примером конфедеративного государства является Европейский союз. В процессе создания такого государства находится союз России и Белоруссии.

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетную систему как совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, основанную на экономических отношениях, государственном устройстве и регулируемую законодательством РФ.

Бюджетная система в РФ состоит из бюджетов трех уровней:

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

местные бюджеты, в том числе:

- бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения;

- бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ самостоятельны и не включаются друг в друга.

Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ представляет собой консолидированный бюджет РФ. Он не имеет правовой формы, т. е. не разрабатывается и не утверждается в форме закона, но его значение достаточно велико, т. к. он дает представление о денежных средствах, сосредоточенных во всех бюджетах государства, показывает, какие территориальные образования в большей степени нуждаются в финансовой помощи, а какие выступают донорами.

Его построение осуществляется следующим образом. Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, образуют консолидированный бюджет муниципального района.

Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъекта РФ в сумме составляют консолидированный бюджет РФ.

4.3 Принципы построения бюджетной системы

Бюджетная система РФ основана на следующих принципах:

1. Принцип единства бюджетной системы означает единство бюджетного законодательства РФ, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюджетного законодательства, порядка формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности, исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

2. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов, полномочий по осуществлению расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за органами власти РФ, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

3. Принцип самостоятельности бюджетов предполагает на каждом уровне бюджетной системы самостоятельное осуществление бюджетного процесса, наличие собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления расходования средств и самостоятельно определять источники финансирования дефицитов бюджетов.

4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями.

5. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

6. Принцип сбалансированности бюджета означает, что каждый бюджет должен быть сбалансирован, т. е. объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

7. Принцип эффективности и экономичности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны стремиться к экономному их использованию. Эффективность использования бюджетных средств в БК определяется двояко:

- достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств;

- достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

8. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, за исключением субвенций и субсидий, полученных из вышестоящих бюджетов, целевых иностранных кредитов, добровольных взносов, пожертвований и иных предусмотренных законом случаев.

9. Принцип прозрачности (открытости) означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, стабильность и преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года.

10. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально - экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

11. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их использования.

12. Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

13. Принцип единства кассы означает зачисление всех поступлений и осуществление всех выплат с единого бюджетного счета.

4.4 Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации

Российская Федерация по форме государственного устройства является федеративным государством. Существует три уровня органов государственного и местного управления. Поэтому для такого государственного устройства характерна особая система финансовых взаимоотношений этих органов.

Бюджетный федерализм - это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов федерации и органами местного самоуправления в бюджетной сфере.

Принципы бюджетного федерализма:

1) законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;

2) обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

3) обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

4) самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему.

В процессе применения этих принципов возникают межбюджетные отношения, которые представляют собой взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв, так называемый финансовый дисбаланс (вертикальный и горизонтальный).

Несбалансированность бюджетов «по вертикали» определяется тем, что объем функций, возлагаемых на субфедеральные органы власти, как правило, превышает их возможности по финансированию необходимых расходов за счет доходных источников.

Несбалансированность бюджетов «по горизонтали» связана с неравномерностью экономического развития территорий, соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов. Указанные различия возникают в силу не зависящих от самих территорий причин: наличия природных ресурсов, численности и плотности населения, природно-климатических особенностей и т.п.

Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных возможностей органов государственной и местной власти с помощью межбюджетных трансфертов (дотаций, субсидий, субвенций) и бюджетных кредитов.

Межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Дотации - это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов при недостаточности собственных доходов. Эти средства выделяются в основном на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления целевых расходов.

Субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия.

Бюджетные кредиты - это бюджетные средства, которые предоставляются другим бюджетам на возвратной возмездной основе для покрытия расходов, предусмотренных программами кредитования. Бюджетный кредит как форма выравнивания используется значительно реже, чем другие формы.

Учитывая, что такие меры для одних территорий выигрышны, а для других - проигрышны, к ним прибегают лишь, если территориальная дифференциация выходит за определенные пределы, когда становится реальностью утрата устойчивости социально-экономического развития государства в целом.

Применение механизмов межбюджетного выравнивания чревато снижением заинтересованности субсидируемых органов власти в проявлении собственных «налоговых усилий», т.е. в действиях по реализации и наращиванию собственного налогового потенциала территорий. Поэтому нерациональная система межбюджетного выравнивания может способствовать закреплению такого положения, при котором территории с большими расходами и недостаточными «налоговыми усилиями» будут получать растущие субсидии.

Система межбюджетного выравнивания призвана решать следующие задачи:

- устранять «вертикальные диспропорции» (ликвидировать несоответствия между объемом расходных обязательств субфедеральных органов власти и величиной закрепленных за бюджетами данных уровней доходных поступлений);

- сглаживать «горизонтальные диспропорции» (сближать уровни бюджетных расходов «богатых» и «бедных» территорий);

- стимулировать территориальные «налоговые усилия» (побуждать территориальные органы власти к мобилизации дополнительных бюджетных доходов на основе более полного использования и развития их собственного доходного потенциала);

- ориентировать бюджетную политику территориальных властей на реализацию общегосударственных приоритетов.



Контрольные вопросы

Дайте понятие и раскройте экономическое содержание бюджета.

Объясните значение понятий «дефицит» и «профицит».

Дайте понятие бюджетному устройству и его ключевым характеристикам.

Раскройте строение бюджетной системы в государствах с разными формами государственного устройства.

Охарактеризуйте бюджетную систему Российской Федерации.

Дайте понятие консолидированного бюджета РФ и объясните последовательность его построения.

Назовите принципы построения бюджетной системы РФ.

Дайте понятие бюджетному федерализму и охарактеризуйте его принципы.

Раскройте понятие «финансовый дисбаланс» и назовите факторы его обусловливающие.

Объясните, что собой представляет вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности и перечислите задачи, которые оно решает.

Раскройте понятия: «дотация», «субсидия», «субвенция» и «бюджетный кредит».

Задачи и творческие задания

Задание 1. Используя информацию, представленную на сайтах www.kremlin.ru, www.bulgetrf.ru, проведите анализ доходов, расходов, дефицита (профицита) консолидированного бюджета Российской Федерации за три последних года. Заполните таблицу, сделайте и обоснуйте свои выводы.

Консолидированный бюджет РФ

Показатели	Годы
Доходы консолидированного бюджета РФ, млрд. руб.
Расходы консолидированного бюджета РФ, млрд. руб.
Дефицит/профицит, млрд. руб.
Размер ВВП, млрд. руб.
Доля доходов в ВВП, %
Доля расходов в ВВП, %
Доля дефицита (профицита) в ВВП, %

Задание 2. Нарисуйте схему консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, в котором проживаете.

Задание 3. В федеральном бюджете найдите, проанализируйте и охарактеризуйте динамику произошедших за последние три года изменений следующих параметров:

- размер валового продукта;

- размер государственного долга;

- объем предоставляемых бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета;

- перечень федеральных целевых программ;

- источники финансирования дефицита федерального бюджета.

Задание 4. В бюджете субъекта РФ, в котором живете найдите, проанализируйте и охарактеризуйте динамику произошедших за последние три года изменений следующих параметров:

- размер регионального валового продукта;

- размер государственного долга субъекта РФ;

- объем предоставляемых бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта РФ;

- перечень региональных целевых программ;

- источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

Задание 5. В бюджете муниципального образования, в котором живете найдите, проанализируйте и охарактеризуйте динамику произошедших за последние три года изменений следующих параметров:

- размер муниципального валового продукта;

- размер муниципального долга;

- объем предоставляемых бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета;

- перечень региональных целевых программ, финансируемых за счет бюджета;

- источники финансирования дефицита местного бюджета.



Глава 5. Бюджетная классификация

5.1 Понятие и назначение бюджетной классификации

В настоящее время формирование проектов бюджетов трудно себе представить без наличия такого важного документа, как бюджетная классификация. Именно она обеспечивает единство бюджетной системы в стране, сопоставимость показателей всех его уровней, основу организации бюджетного учета.

До 1996 г. в РФ не существовало единой бюджетной классификации, поэтому и работа по составлению проектов бюджетов разных уровней была не скоординирована. И только после того, как 15 августа 1996 г. был принят ФЗ «О бюджетной классификации РФ», работа по составлению бюджетов принципиально изменилась.