Принципы, задачи и цели финансовой деятельности государства

В узком значении под налогом понимают любой денежный платеж, входящий в систему доходов государства и обладающий признаком обязательности. В этом значении под налогом понимают собственно налоги, другие обязательные платежи в бюджет, сборы, платы и т. п.

В специальном значении под налогом понимают строго определенный платеж, который, во-первых, осуществляется исключительно государству и который, во-вторых, характеризуется строгим набором признаков, что позволяет отличить его от других платежей государству, именуемых поэтому «неналоговыми платежами».

Надо сказать, что подавляющее большинство юристов-финансистов увязывают налог с государством. В частности, П. М. Годме пишет: «Налог одно из проявлений суверенитета государства. Этим он отличается от доходов с государственных имуществ и займов, которые представляют собой средства, полученные государством из деятельности такой же, как и деятельность частных граждан. Право, взыскивать налоги всегда было частью суверенных прав, как чеканка монеты и отправления правосудия» [10, с. 55].

Обусловленность понятия «налог» государством вытекает из Конституции Республики Казахстан, где говорится о налоге как о «законно установленном» платеже. Поскольку закон является формой правового акта, то установить налог может только государство в лице своего высшего представительного органа.

Сущность налога обычно выражается авторами через ту или иную основную категорию, отображающую глубинный смысл данного явления. В качестве этих категорий употребляют такие понятия, как «обязательный платеж», «пожертвование», «взнос», «сбор», «отчисление», «изъятие», «плата» и некоторые другие. Причем за этими категориями обычно стоит некая философско-политическая или финансово-теоретическая доктрина, отображающая общественное назначение налога. Через категорию «пожертвование» налог определяли главным образом дореволюционные юристы. Определение налога через категорию «пожертвование» явилось следствием такой налоговая теория, как «теория жертвы». Представителями этой теории рассматривали налог как жертву, приносимую обществу или государству.

Для раскрытия сущности налога широко применяется категория «взнос». Утверждение «налог - это взнос» является порождением такой налоговой доктрины, как «доктрина солидарности». Согласно этой доктрине уплата налога есть «благородная и почетная обязанность каждого гражданина участвовать в расходах общества». Кстати, отголосок этой доктрины можно уловить в тексте ст. 35 Конституции Республики Казахстан, в которой говорится, что уплата налога «является долгом и обязанностью каждого». Эта доктрина ощущается и в ранее действовавшем Законе от 24 апреля 1995 г. «О налогах и других обязательных платежах в бюджет», где торжественно провозглашалось, что уплата налогов является долгом перед государством (ст. 154).

Как эти термины («пожертвование», «взнос»), так и названные теории не отвечают сущности налога. Налог был, есть и будет, во-первых, установлением государства (независимо от того, каким органом и в какой правовой форме он установлен), во-вторых, это был, есть и будет обязательный, принудительный и безвозвратный платеж. Поэтому при всех обстоятельствах налог не может быть пожертвованием, ни взносом (при точном и научном использовании этих терминов).

Наиболее часто для характеристики налога используется категория «платеж».

Следует сказать, что и в настоящее время термин «платеж» используется большинством авторов (как российских, так и казахстанских) для определения налога. В значительной степени это объясняется тем, что через этот термин дают определения налога и Налоговые кодексы как Казахстана, так и России.

По поводу категории «платеж», которая используется для раскрытия сущности налога, А. И. Худяков отмечает следующее: «Термин «платеж» является производным, что вполне очевидно, от слова «плата». В обычном значении термин «плата» означает «денежное вознаграждение, возмещение за что-нибудь [3, с. 60]. Таким образом, в своем исходном значении термин «платеж» характеризует эквивалентные, товарно-денежные отношения, опосредующие акты Д - Т или Т- Д. Тем самым налоговые отношения признаются как эквивалентные и возмездные отношения, где навстречу налогу движется определенный товар. Между тем налог всегда выражает одностороннее движение денег от плательщика к государству не сопряженное встречным движением товара.

По этим же причинам нельзя признать правильным объяснение сущности налога, которая предлагает атомистическая теория. Согласно этой теории налог есть плата, вносимая каждым гражданином за охрану его личной и имущественной безопасности и иные услуги, оказываемые ему государством. Разновидностью атомистической теории является теория наслаждения и удобств. Эта теория полагает, что налог есть цена, уплачиваемая гражданином за получаемые им от государства наслаждения и удобства в виде общественного порядка, правосудия, обеспечения защиты личности и сохранности собственности. К названным теориям примыкает теория налога как страхового платежа. Согласно данной теории налог - это страховой платеж, вносимый гражданами в качестве платы за страхование.

Налог не является платой за что-либо, налог - это безвозмездное и безэквивалентное изъятие денег.

Тем не менее, следует признать, что термин «платеж» устойчиво вошел в налоговую лексику. Однако в данном случает этот термин не выражает «платы за что-то» и употребляется в значении, не связанном с оплатой государственных услуг. Здесь термин «платеж» обозначает перечисление денег от одного лица к другому (от налогоплательщика к государству). И лишь в этом значении данный термин приемлем для определения понятия «налог».

В настоящее время широкое распространение имеют теории, декларирующие возвратность налога плательщику. К числу таких теорий относится теория «коллективной возмездности» (или теория «удовлетворения коллективных потребностей»). В советские времена эти теории были дополнены еще одной - теорией «социальной возвратности налога». Согласно этим теориям налоги, собираемые с граждан государством, возвращаются этим же гражданам в виде всякого рода государственных услуг. Имеет хождение и теория западного происхождения, именуемая именуется теорией «социального кредита». Согласно этой концепции налог носит характер «социального кредита», выдаваемого государству для финансового обеспечения его деятельности.

Оценивая теорию «социальной возвратности налога» следует, по нашему мнению, сказать следующее.

Во-первых, в данной концепции тезис «польза от уплаты налога» подменяется тезисом «польза от государства», что некорректно, поскольку налог является лишь одним из источников финансирования деятельности государства и оно осуществляет полезную для общества деятельность не только за счет полученных налогов, а за счет всех источников своего финансирования.

Во-вторых, «обусловленность налога» определяется не потребностями общества; налоги обусловлены потребностями государства. Отождествление потребностей общества с потребностями государства неправомерно, также как неправомерно и само отождествление общества и государства. Государство - это самостоятельный субъект права, отчужденный от общества.

В-третьих, финансовое отношение (в том числе налоговое) по определению не может быть возмездным. Если экономическое отношение является возмездным, значит оно не налоговое, и вообще не финансовое.

В-четвертых, налоговое отношение (как и любое финансовое отношение) опосредует одностороннее движение стоимости. Посредством этого отношения деньги движутся только в одном направлении: от налогоплательщика к государству. С зачислением денег в бюджет функция налога является исчерпанной. В рамках налоговых отношений ни деньги, ни какие-либо другие «общественные блага» не могут двигаться обратно от государства к налогоплательщику (ни к конкретному лицу, ни к коллективному). Предоставление государственных услуг конкретному лицу (физическому или юридическому) осуществляется посредством других общественных отношений (пенсионных, трудовых, по медицинскому и культурному обслуживанию и т. п.). Между тем, сущность налога как экономической (и даже социальной) категории реализуется в рамках именно налоговых отношений - вне налоговых отношений налог не существует ни в каком виде. И сущность налога одна - получение государством денег, а не предоставление налогоплательщикам каких-либо рода «благ».

Столь же необоснованна и теория налога как «социального кредита». Уплата налога не есть предоставление денег взаймы государству (ни в рамках конкретного налогового отношения, ни в рамках налогообложения в целом). Налог и кредит - это разные и самостоятельные экономические категории. Налоговые и кредитные отношения - это различные виды экономических отношений, и налог нельзя смешивать с кредитом. Когда государство берет деньги взаймы у своих налогоплательщиков, оно пользуется институтом государственного кредита. И не надо приписывать налогу свойства возвратности, которым обладает кредит. Этим свойством налог объективно не обладает и не может обладать. Более того, именно своим свойством безвозвратности налог отличается от кредита. Теоретическая конструкция, при которой уплаченный каждым отдельным налогоплательщиком налог признается безвозвратным, но налоги, уплаченные всеми налогоплательщиками, объявляются возвратными (хотя бы даже в «социальном» смысле), не имеет под собой никаких правовых (и даже социальных) оснований. Между уровнем налогового бремени и уровнем социальной направленности бюджетного финансирования, в рамках которого общество действительно что-то получает от государства, нет никакой прямой зависимости. Рост налогов безусловно повлечет рост государственных доходов, которые оборачиваются ростом государственных расходов. Однако нет никаких оснований для интерпретирования государственных расходов как формы возврата государством обществу тех налогов, которые оно же у этого общества изъяло.

На основании изложенного представляется возможным дать следующее определение налога.

Налог - это установленный государством в одностороннем порядке денежный платеж в бюджет, носящий безвозвратный и безвозмездный характер, производимый налогоплательщиком в силу обязанности, вытекающей из налогового закона.

Помимо налогов в систему обязательных платежей в бюджет входят и такие платежи, как государственные сборы.

Налоговый кодекс Республики Казахстан не дает определения понятия «государственный сбор».

Представляется, что для определения понятия «сбор» целесообразно использовать категорию «обязательное взимание». Эта категория достаточно четко характеризует сущность сбора, так как, во-первых, выражает принадлежность этого сбора к системе обязательных платежей, установленных государством в одностороннем порядке (т. е. не являющихся продуктом двухстороннего соглашения сторон), во-вторых, термином «взимание» подчеркивается момент принудительности как установления сбора, так и его уплаты: со всех лиц, которые обратились к государству за совершением в свою пользу определенного юридически значимого действия, «взимается» определенная денежная сумма (сбор).

В итоге мы предлагаем следующее определение государственного сбора: «Государственный сбор - это обязательное взимание, осуществляемое в денежной форме с граждан и юридических лиц при оказании им государственным органом юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий)».

Основные отличия между налогом и сбором заключаются в следующем:

1) налог носит универсальный характер; сбор носит специальный характер;

2) налог как платеж носит всеобщий характер; сбор носит индивидуальный характер;

3) уплата налога не сопровождается встречным предоставлением со стороны государства; уплата сбора влечет встречное предоставление в виде определенной государственной услуги. Поэтому для налоговых отношений характерна их безэквивалентность, для отношений по уплате государственного сбора характерна относительная эквивалентность. Сбор не является ценой той услуги, которая предоставляется плательщику государством. Но, тем не менее, уплатив сбор, плательщик получает, как правило, определенные юридические полномочия, реализация которых приносит ему материальную выгоду;

4) уплата налога имеет исключительно фискальную цель; уплата сбора призвана компенсировать расходы государства по предоставлению плательщику определенной государственной услуги. Впрочем, следует иметь в виду, что в практике финансовой деятельности государства сборы нередко вводятся именно для фискальных целей и наряду с налогами выступают как постоянный источник государственных доходов. Поэтому данный признак носит скорее теоретический характер;

5) для налога характерна стабильность и длительность отношения; взимание сбора осуществляется в рамках разового отношения, а сам платеж носит не постоянный, а единичный характер.

В литературе представлено много определений данной категории. При этом разброс мнений по поводу того, какие платежи охватывает собой налоговая система, чрезвычайно широк: начиная только с налога, кончая всеми видами государственных доходов.

В связи с этим отметим, что понимание налоговой системы, отождествляемой с совокупностью государственных доходов, однозначно следует признать ошибочным. Общепризнанно, что доходы бюджета делятся: на налоговые и неналоговые. Включать в состав налоговой системы неналоговые платежи (скажем, доходы от реализации государственного имущества) значит не только нарушать элементарные законы логики, но и вступать в противоречие со здравым смыслом.

Понятием «налоговая система» можно охватывать лишь те обязательные платежи, которые является налогами. Все, что не является налогами, в состав этой системы входить не может, что называется, в силу самого значения слова «налоговый». В равной мере понятие «налоговые поступления» (или «налоговые доходы бюджета») может охватывать собой лишь те поступления, которые получены в результате уплаты или взимания налогов. Специальные термины, даже если они относятся к сленгу профессионалов-финансистов, не могут быть настолько условными, чтобы выходить за рамки нормальной языковой культуры.

По этим причинам считаем необоснованным включение в состав налоговой системы даже таких платежей, как «сборы». Если мы хотим обозначить систему платежей, охватывающую не только налоги, но и, скажем, сборы, то вполне можно употреблять выражение «система налогов и сборов». Если речь идет обо всех обязательных платежах, то вполне логично употребить выражение «система обязательных платежей в бюджет». Система обязательных платежей выступит элементом такой системы, «как система доходов бюджета», включающей помимо обязательных платежей и платежи, которые не носят обязательный характер (например, гранты, доходы, полученные в результате реализации государственного имущества или от предоставления его в пользование). В свою очередь система доходов бюджета будет выступать элементом такой системы, как «системы государственных доходов» и т. д.

Таким образом, так называемое «широкое» понимание понятия «налоговая система», в соответствии с которым эта система охватывает собой все виды государственных доходов, является ошибочным. Термин «налоговый» в названии данной системы однозначно определяет границы данной системы: ею могут охватываться только налоги. По этим же причинам нельзя признать правильным даже «узкое» понимание понятия «налоговая система», которым охватывается лишь два вида обязательных платежей: налоги и сборы.

Исходя из сказанного, налоговую систему можно определить следующим образом: «Налоговая система - это совокупность установленных государством налогов».

1 этап - становление налоговой системы Республики Казахстан как суверенного государства (декабрь 1991 г.). Где было установлено 49 налогов и сборов, из них налогов - 24, сборов и плат - 25.

2 этап - реформирование налоговой системы Республики Казахстан в целях ее соответствия условиям рыночной экономики.

Этот этап знаменуется принятием Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, от 24 апреля 1995 г. «О налогах и других обязательных платежах в бюджет».

Для этого этапа характерно резкое сокращение количества налогов (с 24 они сократились до 6), что привело к снижению налоговой нагрузки на экономику.

3 этап - совершенствование налоговой системы Республики Казахстан.
Этот этап знаменуется принятием Налогового кодекса Республики Казахстан (июнь 2001 г.).

На этом этапе на основе накопленного опыта и с учетом выявленных недостатков осуществлено совершенствование, как правовой базы налогообложения, так и самой технологии взимания налогов. Несмотря на некоторое увеличение общего количества налогов (с 6 до 10), налоговая нагрузка на общество и экономику не только не возросла, но, напротив, уменьшилась за счет роста числа налоговых преференций и снижения налоговых ставок. Применительно к налоговой системе существуют принципы двоякого рода: принципы, которые зафиксированы в текстах нормативных актов (легальные принципы), и принципы, которые выдвигают и обосновывают ученые (доктринальные принципы).

К принципам налоговой системы Республики Казахстан относятся следующие принципы:

1) принцип единства налоговой системы;

2) принцип налоговой централизации;

3) принцип одноуровневого построения налоговой системы;

4) принцип определения налоговой системы одним правовым актом и одним органом;

5) принцип множественности налогов, входящих в состав налоговой системы;

6) принцип эластичности налогов, входящих в состав налоговой системы.

В настоящее время налоговая система Республики Казахстан включает в себя следующие налоги:

1) корпоративный подоходный налог;

2) индивидуальный подоходный налог;

3) налог на добавленную стоимость;

4) акцизы;

5) рентный налог на экспортируемую сырую нефть, газовый конденсат;

6) налоги на недропользователей;

7) социальный налог;

8) земельный налог;

9) налог на транспортные средства;

10) налог на имущество (ст. 60 НК РК).

Налоговая система Республики Казахстан, характеризуется организационной простотой. Это выражается в сравнительно небольшом количестве налогов. Налоги взаимоувязаны друг с другом, что свидетельствует о рациональном построении налоговой системы РК.

3.2 Понятие государственного кредита, его формы и виды

Следует иметь в виду, что государственный кредит не формирует особого фонда денежных средств - он выступает методом формирования и расходования такого государственного денежного фонда, как бюджет. Государственный кредит выражает институт финансовой системы, но лишь в ее функциональном значении. И этот институт мы именуем кредитным институтом финансовой системы.

Государственный кредит имеет два направления:

первое - государственное заимствование, при осуществлении которого государство либо его часть (например, административно-территориальная единица) выступает в роли заемщика;

второе - государственное кредитование, при осуществлении которого государство либо его часть (например, административно-территориальная единица) выступает в роли заимодателя (кредитора).

Признаками кредитных отношений являются возвратность и срочность. Кредит означает предоставление денег на определенный срок с условием их возврата. Иногда выделяют такой признак, как платность.

Одной из сложных проблем является вопрос об отраслевой принадлежности. Одни авторы (главным образом цивилисты) рассматривают государственный кредит как институт гражданского права, другие авторы (главным образом финансисты) признают государственный кредит институтом финансового права.

Государственный кредит - это сложное явление: в процессе организации и осуществления этого кредита возникают общественные отношения различного вида, регулируемые различными отраслями права.

Поэтому правовое регулирование государственного кредита представляет собой комплексный правовой институт, включающий в себя нормы гражданского, международного, административного и финансового права.

В системе финансового права государственный кредит (как правовая категория) традиционно рассматривается в качестве самостоятельного института особенной части финансового права, существующего параллельно с таким институтом, как бюджетное право.

Однако поскольку государственный кредит выступает методом формирования и расходования бюджета, отношения, возникающие в процессе осуществления государственного кредита, являются бюджетными отношениями.

Это дает основание полагать, что нормы финансового права, посвященные государственному кредиту, формируют в рамках этой отрасли права свой институт, именуемый «Финансово-правовое регулирование государственного кредита». И место данному институту в таком разделе финансового права, как бюджетное право.

Бюджетный кодекс РК определяет заимствование как процесс принятия всякого рода решений, связанных с организацией, осуществлением и оформлением государственных займов.

Однако большинство авторов рассматривает понятие «государственное заимствование» как материальную категорию - привлечение государством денежных средств на основе кредитных отношений.

Бюджетный кодекс РК дает классификацию видов и форм государственных займов.

При этом видами государственных займов, по основанию, которое именуется «по отношению к заемщику», выступают:

1) займы Правительства Республики Казахстан;

2) займы Национального Банка Республики Казахстан;

3) займы местных исполнительных органов.

Полагаем, что, во-первых, данное основание следует именовать «по субъекту заимствования». Во-вторых, правовая конструкция в данном случае выглядит следующим образом: субъектом отношения государственного займа (а равно стороной договора государственного займа) выступает государство - Республика Казахстан. Это однозначно предусмотрено Гражданским кодексом РК (ст. 726). Правительство, являясь государственным органом, выступает от имени государства, являясь его законным представителем.

Субъектом местного государственного заимствования (местного государственного займа) выступает не «местный исполнительный орган», как это утверждает Бюджетный кодекс РК, а соответствующая административно-территориальная единица. Местный исполнительный орган выступает лишь в качестве представителя соответствующей административно-территориальной единицы как государственного образования.

Учитывая, что классификация государственных займов на займы «Правительства Республика Казахстан» и на займы «местных исполнительных органов» является ошибочной, то предлагаем применять следующие обозначения: «общегосударственные займы» и «местные государственные займы».

Субъектом общегосударственного займа, выступающим в качестве заемщика, является государство в целом - Республика Казахстан, представленная своими соответствующими государственными органами (Правительством, Министерством финансов).

Субъектом местного государственного займа, выступающим в качестве заемщик, является административно-территориальная единица, представленная своими соответствующими государственными органами.

Что касается такой разновидности государственных займов, которую Бюджетный кодекс именует как «займы Национального Банка Республики Казахстан», то следует иметь в виду, данный Банк является носителем двойной компетенции: он одновременно является и государственным органом, и хозяйствующим субъектом.

В том случае, когда Национальный Банк заключает договор займа, выступая в качестве государственного органа, данный договор действительно является договором государственного займа. Но субъектом этого договора будет не Нацбанк, а само государство (Республика Казахстан). Нацбанк будет выступать лишь в качестве представителя государства. Однако в том случае, когда Нацбанк будет заключать договор страхования, действуя как хозяйствующий субъект и выступая от своего собственного имени, то данный договор будет не договором государственного займа, а обычным договором банковского займа [21, с. 194].

Столь же существенные ошибки допущены Бюджетным кодексом РК и при обозначении видов государственного долга.

Так, говоря о видах государственного долга, Бюджетный кодекс РК выделяет такую его разновидность, как правительственный долг. Согласно определению, которое дает Бюджетный кодекс, «правительственный долг - это сумма полученных и не погашенных Правительством государственных займов, а также отнесенных в соответствии с законодательными актами на долг Правительства долговых обязательств на определенную дату (пп. 23 ст. 191 БК РК).

Здесь также допущено нескольку грубых ошибок. Во-первых, государственные займы получает и погашает не Правительство, а само государство. Во-вторых, в результате государственного займа возникает не правительственный долг, а государственный долг, где в качестве должника выступает государство, являющееся заемщиком по договору займа. В-третьих, никакими законодательными актами на «долг Правительства» не может быть отнесено никаких долговых обязательств. Правительство, являясь органом государственной власти, даже не является юридическим лицом (им является Управление делами Правительства). Само по себе Правительство даже не может быть субъектом имущественных (в том числе денежных) отношений. В имущественных отношениях оно всегда выступает лишь в качестве представителя государства, действуя от его имени, что прямо предусмотрено п. 2 ст. 111 ГК РК).

Отметим также, что дав определение правительственного долга, Бюджетный кодекс РК почему-то не дает определения ни долга Национального Банка, ни местного долга (или так называемого «долга местных исполнительных органов»), хотя о заимствованиях этих субъектов говорится (хотя и ошибочно).

В итоге следует признать, что правовой институт, который мы предложили бы именовать «Правовое регулирование государственного заимствования», носит комплексный характер. Он включает в себя нормы гражданского, международного, финансового и административного права.

Государственное кредитование - это кредитное отношение, в котором государство выступает в качестве кредитора (займодавца). Как вид финансовой деятельности, государственное кредитование представляет собой деятельность государства по представлению кредитов.

Бюджетный кодекс РК вообще не употребляет понятия «государственное кредитование»; он употребляет термины «бюджетный кредит» и «бюджетное кредитование».

Бюджетный кредит, - устанавливает Бюджетный кодекс РК, - это деньги, выделяемые из бюджета на возвратной, срочной и платной основе (п. 1 ст. 163 БК РК).

Такое определение бюджетного кредита можно обозначить как его материальное значение.

Что же касается бюджетного кредитования, то Бюджетный кодекс определяет его как «процесс, включающий процедуры принятия решения о предоставлении, использовании, обслуживании и погашении бюджетного кредита» (п. 2 ст. 163 БК РК). В данном случае бюджетное кредитование определяется как разновидность некой управленческой деятельности, что представляется ошибочным. Поэтому термин «бюджетное кредитование» мы предложили бы раскрыть следующим образом: «Бюджетное кредитование - это процесс предоставления денег из бюджета на условиях возвратности и срочности, включая выработки условий предоставления и погашения кредита».

Таким образом, бюджетный кредит - это совокупность кредитных отношений, в которых кредитором является государство (административно-территориальная единица), выступающее заимодателем, предоставляет заём из средств бюджета.

В отличие от государственного заимствования, Бюджетный кодекс РК не подразделяет бюджетное кредитование на внутреннее и внешнее. Между тем, Бюджетный кодекс РК упоминает в числе заемщиков иностранные государства (ст. 169) и устанавливает особенности их кредитования (ст. 181). Поэтому представляется целесообразным подразделять государственное кредитование на внутреннее и внешнее.

Как правовой институт государственное кредитование представляет собой комплексное образование, включая в себя номы гражданского, международного, административного и финансового права. Нормы финансового права определяют цели (назначение) государственного кредита, а также регулируют организационные отношения, возникающие в ходе бюджетного процесса при решении вопросов о выделении бюджетных средств, которые предназначены для предоставления кредита, их размере, сроке предоставления. Само представление государственного кредита регулируется нормами либо гражданского права (при внутреннем государственном кредитовании), либо нормами международного права (при внешнем государственном кредитовании).

3.3 Понятие проблемы совершенствования управления в области государственных финансов

Данное название в научном плане совершенно безграмотно - «понятие проблемы совершенствования управления». В работе не выясняется, что собой выражает такое понятие, как «проблема совершенствования». Возможно, имелось в виду просто: «Проблемы совершенствования управления …». Но и в этом случае содержание данного подраздела будет не отвечать данному названию - в этом подразделе не рассматриваются «проблемы совершенствования управления». Выясняется лишь одно, что выражает собой понятие «управление в области управления государственных финансов», что само по себе и ново, и проблематично. Поэтому лучше оставить так, как было - «Понятие управления в области государственных финансов». Это точно отображает содержание данного подраздела и отвечает логике исследования)

Понятие управления в области государственных финансов исследуется содержание категории «управление в области государственных финансов» (или «управление государственными финансами»).

Установлено, что данное выражение используется в литературе как минимум в четырех значениях. В первом значении оно означает организующее воздействие уполномоченных на то государственных органов на поведение лиц, выступающих в качестве объекта финансовой деятельности государства. Во втором значении означает распоряжение денежными средствами, находящимися в государственной собственности. В третьем значении им обозначается система органов, осуществляющих финансовую деятельность государства от его имени либо от своего, но по поручению и в интересах государства. В четвертом значении для обозначения правового института общей части финансового права.

Кроме того, выражение «управление в области государственных финансов» можно рассматривать в широком и узком смыслах.

В широком значении этим понятием охватывается деятельность как представительных органов государственной власти, так и исполнительных органов, включая специализированные финансовые органы государства.

В узком значении понятием «управление в области государственных финансов» охватываются лишь специализированные финансовые органы государства.

Предлагается следующее определение данного понятия: «Управление в области государственных финансов - это система государственных органов, осуществляющих в соответствии со своей компетенцией организующее воздействие на поведение участников процессов формирования, распределения и использования денежных фондов, входящих в финансовую систему государства».

Эта система государственных органов включает в себя как представительные, так и исполнительные органы государственной власти, включая специализированные финансовые органы.

Основным звеном государственных централизованных финансов выступает бюджетная система.

Структуру государственного управления в области регулирования бюджетных отношений составляют: Президент Республики Казахстан; Парламент Республики Казахстан; Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета; Правительство Республики Казахстан; центральный уполномоченный орган по экономическому планированию; центральный уполномоченный орган по бюджетному планированию; центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета; центральный уполномоченный орган по внутреннему контролю; маслихат; местный исполнительный орган.

Президент Республики Казахстан:

1) определяет основные направления бюджетной политики Республики Казахстан на предстоящий год.

2) определяет порядок разработки республиканского бюджета и отчета о его исполнении;

3) образует Республиканскую бюджетную комиссию, утверждает положение о ней, определяет ее состав;

4) принимает решение о введении чрезвычайного государственного бюджета на территории Республики Казахстан и определяет порядок его разработки.

Парламент Республики Казахстан в раздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате обсуждает республиканский бюджет и отчеты о его исполнении, изменения и дополнения в бюджет (пп. 2 ст. 54 Конституции).

Правительство Республики Казахстан: а) разрабатывает и представляет Парламенту республиканский бюджет и годовой отчет о его исполнении; б) обеспечивает исполнение бюджета (пп. 2 ст. 66 Конституции РК); в) дает заключение на проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов.

Акимат области (города республиканского значения, столицы) обладает следующими бюджетными полномочиями:

1) координирует работу местного уполномоченного органа области, города республиканского значения, столицы, района (города областного значения) по бюджетному планированию и исполнению бюджета;

2) представляет проект в соответствующий маслихат;

3) представляет годовой отчет об исполнении областного бюджета, маслихат;

4) принимает постановление о реализации решения областного маслихата и маслихатов города республиканского значения, столицы о соответствующих местных бюджетах на соответствующий финансовый год. Данное постановление принимается в двухнедельный срок после утверждения маслихатом местного бюджета (ст. 64 БК РК).

Администратор бюджетных программ - государственный орган, ответственный за планирование, обоснование и реализацию бюджетных программ.

Согласно Бюджетному кодексу РК бюджетная программа - задачи, обеспечиваемые бюджетными средствами, принятые для реализации функций государственного управления, стратегических, среднесрочных программ и планов развития республики или региона (п. 1 ст. 33 БК РК).

Особую группу органов управления государственными финансами составляют специальные финансовые органы (центральные и местные).

Центральным уполномоченным органом по экономическому и бюджетному планированию в настоящее время является Министерство экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан.

Одной из его основных задач является формирование государственной бюджетной инвестиционной политики во взаимодействии с приоритетами социально-экономического развития и денежно-кредитной политикой государства, а также политики в сфере международных экономических и финансовых отношений.

Еще одним специальным органом является уполномоченный орган по исполнению бюджета.

Центральным уполномоченным органом по исполнению бюджета в настоящее время является Министерство финансов Республики Казахстан.

Основными задачами Министерства в области бюджета являются:

обеспечение формирования и реализация государственной политики в области исполнения бюджета;

межотраслевая координация и методологическое руководство в сфере исполнения бюджета и бюджетного учета.

К числу органов управления в области бюджета относятся бюджетные комиссии.

Особое место в бюджетной системе занимает Национальный фонд Республики Казахстан.

В управлении этим Фондом ведущее место занимает Президент Республики Казахстан.

В соответствии с Бюджетным кодексом РК Президента Республики Казахстан осуществляет следующие полномочия:

1) создает Совет по управлению Национальным фондом Республики Казахстан и утверждает положение о нем;

2) принимает решения по повышению эффективности формирования и использования Национального фонда Республики Казахстан, а также по объемам и направлениям его использования;

3) утверждает отчет о формировании и использовании Национального фонда Республики Казахстан (ст. 55 БК РК).

Совет по управлению Национальным фондом - консультативно-совещательный орган при Президенте Республики Казахстан, вырабатывающий предложения по эффективному использованию Фонда и его размещению в зарубежные финансовые инструменты, за исключением нематериальных активов.

Применительно к Национальному фонду Правительство Республики Казахстан осуществляет следующие функции:

1) определяет порядок зачисления активов в Национальный фонд Республики Казахстан, использования Национального фонда Республики Казахстан;

2) совместно с Национальным Банком Республики Казахстан определяет перечень разрешенных зарубежных финансовых инструментов, за исключением нематериальных активов, для размещения Национального фонда Республики Казахстан;

3) обеспечивает проведение ежегодного аудита Национального фонда Республики Казахстан;

4) составляет совместно с Национальным Банком Республики Казахстан годовой отчет о формировании и использовании Национального фонда Республики Казахстан.

Министерство экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан также участвует в процессах обеспечения Национального фонда доходными источниками. Оно вырабатывает и вносит в Правительство Республики Казахстан предложения по внесению изменений и дополнений в перечень предприятий нефтяного сектора. Отметим, что именно доходы этих предприятий выступают источником Национального фонда.

Управление в области государственных децентрализованных финансов рассматривается компетенция государственных органов, осуществляющих управление в данной сфере.

В систему государственных децентрализованных финансов входят денежные фонды государственных предприятий и государственных учреждений.

В соответствии со ст. 66 Конституции Правительство организует управление государственной собственностью. В состав этой собственности входят и государственные предприятия как производственный комплекс, и их денежные фонды.

Министерство финансов организует систему управления государственной собственностью, а также осуществляет межотраслевую координацию и методологическое руководство в сфере управления государственной собственностью.

При этом на Министерство финансов возложена задача обеспечения государственного контроля за правильностью составления и утверждения планов финансирования государственных учреждений, финансируемых из республиканского бюджета.

Органами государственного управления республиканскими государственными предприятиями являются министерства, агентства, ведомства и иные уполномоченные на это Правительством Республики Казахстан государственные органы, а также Национальный Банк Республики Казахстан.

Органом государственного управления коммунальными государственными предприятиями является акимат соответствующей административно-территориальной единицы либо уполномоченный акимом исполнительный орган, финансируемый из местного бюджета.

Финансирование деятельности государственных учреждений осуществляется через администраторов бюджетных программ, которые распределяют денежные средства, выделенные из бюджета по подведомственным учреждениям.

Управление в области налогообложения рассмотрена система государственных органов, осуществляющих управление в данной сфере.

Решающую роль в организации налоговой системы играет Парламент Республики Казахстан. Только он может установить налог. Никакие другие органы правом установления налогов не пользуется. И это выступает одним из принципов финансовой деятельности государства.

Конституцией Республики Казахстан на Правительство возложена задача разработка проекта республиканского бюджета.

Министерство экономики и бюджетного планирования осуществляет разработку проекта среднесрочной фискальной политики Правительства Республики Казахстан. Кроме того, оно осуществляет экономической экспертизы и проведение заключительного этапа налоговой экспертизы контрактов на недропользование, включая соглашения о разделе продукции. Наконец, Министерство производит анализ практики применения налогового законодательств в Республике Казахстан и зарубежных государствах, что призвано способствовать совершенствованию национального налогового законодательства.

Решающую роль в сфере налогообложения (особенно в части сбора налогов) играет Министерство финансов.

Данное Министерство участвует в прогнозировании поступлений в бюджет и определении целей и приоритетов государственной политики в сфере поступления доходов в государственный бюджет. Этим самым оно влияет на формирование налоговой политики государства.

Основную роль в решении данной задачи играют такие специализированные финансовые органы, как органы налоговой службы.

Полномочия органов налоговой службы можно разбить на три группы: 1) полномочия, связанные с осуществлением налогового контроля; 2) полномочия, связанные с установлением налогового обязательства и его размера; 3) полномочия, связанные с обеспечением исполнения налогового обязательства.

Органами управления в сфере налогообложения в пределах своей компетенции выступают таможенные органы.

Налоговый кодекс устанавливает, что таможенные органы в соответствии с законодательством осуществляют взимание налогов и других обязательных платежей в бюджет при перемещении товаров через таможенную границу Республики Казахстан (ст. 19 НК РК).

Полагаем, что следует различать понятия «система налоговых органов» и «налоговая структура государства».

Система налоговых органов - это основанная на принципах единства и централизации система специализированных органов государства, организующих и осуществляющих налогообложение в стране.

Налоговая структура государства - система государственных органов, осуществляющих взимание налогов и включающая в себя органы налоговой службы, таможенные органы, уполномоченный органы и местные исполнительные органы.

Как было сказано выше, государственный кредит содержит два направления: государственное заимствование и государственное кредитование.

Определяя компетенцию Правительства Республики Казахстан в области государственного заимствования, Бюджетный кодекс устанавливает, что оно осуществляет заимствование (пп. 6 ст. 58 БК РК). Правильней было бы данную правовую норму изложить в следующем виде: «осуществляет государственное заимствование, заключая от имени Республики Казахстан государственные займы».

Министерство экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан осуществляет планирование и анализ государственного заимствования и долга.

Широкие полномочия в сфере государственного заимствования принадлежат Министерство финансов. Оно получает, использует, регистрирует, погашает и обслуживает государственные займы, осуществляет покупку и продажу выпущенных им государственных эмиссионных ценных бумаг на организованном рынке ценных бумаг.

К числу государственных заимствований Бюджетный кодекс относит и займы Национального банка Республики Казахстан.

Характеризуя компетенцию государственных органов в сфере государственного кредитования, можно отметить следующее.

Министерство экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан осуществляет планирование и анализ бюджетного кредитования.

Центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета (т. е. Министерство финансов) осуществляет предоставление, обслуживание и контроль за целевым использованием бюджетных кредитов за счет средств республиканского бюджета, обеспечивает их учет, мониторинг и возврат.

Определяя компетенцию государственных органов в сфере предоставления государственных гарантий и поручительств, Бюджетный кодекс РК устанавливает, что Правительства Республики Казахстан осуществляет следующие функции:

1) принимает решения о необходимости предоставления государственных гарантий по негосударственным займам;

2) определяет порядок предоставления Правительством государственных гарантий по негосударственным займам, порядок получения, использования, погашения и обслуживания, гарантированных государством займов, их регистрации и учета, мониторинга и управления гарантированным государством долгом.

Представляется, что в данном случае явно преувеличены правовые возможности и юридический статус Правительства как в части его роли в поручительстве (оно признается поручителем, хотя фактически является лишь представителем поручителя, которым является государство), так и в части влияния на выработку условий договора негосударственного займа (ему приписываются возможности по одностороннему регулированию условий этого займа, хотя фактически данные условия устанавливаются сторонами договора займа).

В соответствии с Бюджетным кодексом РК центральный уполномоченный орган по бюджетному планированию осуществляет планирование и анализ государством долга по поручительствам государства (пп. 11 ст. 59 БК РК).

Бюджетный кодекс РК устанавливает, что центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета (т. е. Министерство финансов) осуществляет следующие функции в данной сфере:

1) обеспечивает выполнение обязательств по государственным гарантиям негосударственных займов и поручительствам государства (пп. 16 ст. 61 БК РК);

2) предоставляет государственные гарантии по негосударственным займам (пп. 20 ст. 61 БК РК).

3) определяет на конкурсной основе и уполномочивает банки второго уровня на обслуживание негосударственных займов, имеющих государственные гарантии (пп. 21 ст. 61 БК РК).

Органы государственного финансового контроля рассматриваются понятие государственного контроля и система государственных органов, осуществляющих данный контроль.

Бюджетный кодекс РК определяет государственный финансовый контроль следующим образом: «Государственный финансовый контроль (внешний и внутренний) - проверка соответствия законодательству Республики Казахстан деятельности объектов государственного финансового контроля в части исполнения, ведения учета и отчетности по исполнению республиканского и местных бюджетов, оценки их исполнения, использования связанных грантов, активов государства, гарантированных государством займов, денег от реализации государственными учреждениями товаров (работ, услуг), остающихся в их распоряжении» (ст. 131 БК РК).

Данное определение представляется неточным по следующим основаниям.

Во-первых, в сфере контроля находится вся деятельность государства по формированию, распределению и использованию государственных денежных фондов. Во-вторых, государственный финансовый контроль ограничен денежными отношениями. Поэтому предметом этого контроля выступают деньги или денежные обязательства. В-третьих, сфера государственного финансового контроля ограничена сферой государственных финансов. В-четвертых, предметом государственного финансового контроля выступают не только отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования государственных денежных фондов (т. е. материальные денежные отношения), но и отношения, возникающие в процессе организации финансовой деятельности государства (т. е организационные финансовые отношения). В-пятых, государственный финансовый контроль осуществляется уполномоченными государственными органами либо негосударственными организациями, которых государство уполномочило осуществить проверку по его поручению и от имени государства.

Государственный финансовый контроль мы предложили бы определить следующим образом: «Государственный финансовый контроль - это осуществляемая государством в лице уполномоченных государственных органов или организаций, а также специально уполномоченных государством негосударственных организаций проверка законности и эффективности формирования, распределения и использования государственных денежных фондов, а также процедур, связанных с организацией и планированием этих процессов».

Целью государственного финансового контроля выступает:

1) определение насколько законно и целесообразно осуществляют свою деятельность субъекты отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования государственных денежных фондов;

2) выявление фактов нарушения финансового законодательства,

3) выявление виновных лиц и привлечение их к установленной законодательством ответственности.

Государственный финансовый контроль является средством:

1) обеспечения соблюдения финансового и иного законодательства, регулирующего процессы формирования, распределения и использования государственных денежных фондов, т. е. обеспечение законности в данной сфере;

2) обеспечения рациональности и эффективности организации этих процессов, включая осуществление финансового планирования (в т. ч. бюджетного процесса);

3) обеспечения экономической обоснованности, целесообразности и эффективности собирания денежных средств в государственные фонды, их распределения и в особенности их использования теми субъектами, которым выделены денежные средства.

Государственного финансового контроля подразделяется на внешний и внутренний.

Внешний контроль - это государственный финансовый контроль, осуществляемый Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета и ревизионными комиссиями Маслихатов.

Внутренний контроль - это государственный финансовый контроль, осуществляемый центральным уполномоченным органом по внутреннему контролю и службами внутреннего контроля.

Бюджетный кодекс РК устанавливает, что государственный финансовый контроль осуществляется на основе определенных принципов: независимости, объективности, достоверности, прозрачности, компетентности, гласности с учетом обеспечения режима секретности. Кодекс раскрывает и содержание данных принципов.

В качестве субъекта государственного финансового контроля выступают органы государственного финансового контроля.

К этим органам Бюджетный кодекс относит: 1) Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета; 2) центральный уполномоченный орган по внутреннему контролю; 3) ревизионные комиссии маслихатов.

В соответствии с Бюджетным кодексом РК Правительство Республики Казахстан в сфере контрольной деятельности осуществляет следующие функции:

1) представляет в Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета годовой отчет об исполнении республиканского бюджета;

2) определяет перечень уполномоченных государственных органов, осуществляющих контроль за поступлением неналоговых поступлений;