Экономико-правовые проблемам совершенствования бюджетной системы Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Настоящий выпуск аналитического вестника посвящен экономико-правовым проблемам совершенствования бюджетной системы Российской Федерации.

В вестнике представлены результаты анализа различных элементов бюджетной системы России. Предлагаются направления текущего и долгосрочного совершенствования бюджетного процесса, межбюджетных отношений, формирования доходной и расходной частей федерального, регионального и местных бюджетов.

СОДЕРЖАНИЕ

В.В. Леонов, член Совета Федерации, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политики

Актуальные вопросы совершенствования бюджетной системы Российской Федерации

Т.А. Миронова, заместитель начальника отдела финансового анализа Аналитического управления Аппарата Совета Федерации

О разграничении расходных полномочий и их финансовом обеспечении

Е.М. Бухвальд, заведующий сектором Института экономики РАН, доктор экономических наук, профессор

Экономико-правовые вопросы сбалансированности местных бюджетов

А.Н. Дементьев, ведущий советник отдела социальной политики Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, кандидат юридических наук

Некоторые проблемы обеспечения сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Актуальные вопросы совершенствования бюджетной системы Российской Федерации

бюджет налоговый муниципальный

В.В. Леонов, член Совета Федерации, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике

Масштабы задач по модернизации экономики России и совершенствованию общественных отношений требуют разработки новых механизмов системы управления государством. В том числе и в бюджетном процессе, межбюджетных отношениях между центром и субъектами Федерации.

За прошедшее десятилетие бюджетная система была основательно усовершенствована применительно к новым экономическим и социальным условиям развития страны. Это позволило преодолеть кризисный характер переходного периода. Принятие в конце девяностых годов прошлого века Бюджетного и Налогового кодексов ввело в правовое поле соответствующую периоду систему межбюджетных отношений.

Разграничение полномочий между уровнями управления (центр - субъекты Федерации - местное самоуправление) выявило реальную потребность в финансовых ресурсах для производства бюджетных услуг населению в соответствии с Конституцией РФ. Начатые попытки сбалансировать консолидированный бюджет государства между этими уровнями позволили обеспечить устойчивость на этапе развернувшегося мирового финансово-экономического кризиса. И, тем не менее, проблема обеспечения бюджетными ресурсами социально-экономических программ остается. Зададимся вопросами: может ли существующая бюджетная система обеспечить предстоящие преобразования в России? Удалось ли нам за прошедшее время достичь целей, обозначенных Программой Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 года № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года». развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года, Концепцией Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 года № 467-р «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах». повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 года?

Свои выводы в ответах на эти вопросы построю на заключениях официального государственного органа - Счетной палаты РФ, осуществляющей системный анализ межбюджетных отношений, эффективности бюджетного планирования и исполнения принимаемых государственных бюджетов. И в том числе на заключении Счетной палаты РФ при принятии федерального закона об исполнении бюджета Российской Федерации за 2008 год.

Во-первых, с позиции члена Совета Федерации как представителя одного из регионов - Новосибирской области начну с задачи формирования в Российской Федерации самодостаточных регионов. На мой взгляд, это коренная проблема с точки зрения укрепления бюджетной системы России. Что же мы имеем?

В существующих межбюджетных отношениях по сложившейся многолетней практике основное внимание уделяется федеральному бюджету. Стало устойчивым перераспределение налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации в пользу доходов, зачисляемых в федеральный бюджет. В результате в структуре налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации в 2008 году региональные и местные налоги занимают небольшой удельный вес (менее 12 процентов).

Количество субъектов, консолидированные бюджеты которых в 2008 году исполнены с дефицитом, увеличилось до 45 против 36 в 2007 году и 33 в 2006 году. В 2008 году уже 72 субъекта РФ получали дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, а в 2007 году их было 67.

Межбюджетные трансферты, ставшие обыденной практикой, уже своим фактом существования подтверждают несоответствие общего распределения собираемых бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы: федеральным бюджетом, региональными и муниципальными бюджетами. Статья 31 Бюджетного кодекса РФ признает «право органов государственной власти и органов местного самоуправления … самостоятельно определять формы и направления расходов средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации)». Содержащееся в скобках положение перечеркивает это право самостоятельности, а также желаемую идею самодостаточности. Дотационный бюджет и привычка к финансовой помощи не могут стимулировать активность исполнительных органов исполнительной субъектов РФ и муниципальных образований. При этом возможность центра оказывать финансовую помощь находится в полной зависимости от нефтегазовых доходов. В 2008 году их удельный вес в доходах федерального бюджета составил 47,3 процента.

Сложившиеся межбюджетные отношения не позволяют достичь существенных сдвигов в сокращении различий в социально-экономическом развитии субъектов РФ. Разрыв между максимальным и минимальным подушевым доходом консолидированных бюджетов субъектов РФ, даже с учетом финансовой помощи из федерального бюджета, составляет десятки раз. Доля субъектов РФ, в которых удельный вес населения с доходами ниже прожиточного минимума в 1,5 и более раз выше среднероссийского показателя, составила 28 процентов. Межбюджетные трансферты, объем которых из года в год наращивается, обеспечивают лишь текущие расходы субъектов РФ и напрочь перечеркивают попытки перейти на долгосрочное бюджетное планирование. Требуются новые подходы для достижения оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием механизмов для роста экономического и налогового потенциалов субъектов РФ и муниципальных образований. Межбюджетным трансфертам, если оставлять их в действии, следует придать долгосрочный инвестиционный характер, нацеленный на формирование структурных сдвигов в региональной экономике.

Безусловно, только долгосрочное бюджетное планирование, в развитии которого сделаны первые шаги (к сожалению, прервавшиеся разразившимся кризисом), может вывести бюджетную систему из застоя. Но уже первые результаты его реализации говорят о наличии старых и известных недостатков.

В настоящее время федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ утверждаются в форме трех годовых планов на очередной финансовый год и плановый период. Такая практика соответствует нормам Бюджетного кодекса РФ, но входит в противоречие с рекомендациями Концепции реформировании бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».. Подменив концептуальное положение о разработке среднесрочного финансового плана разработкой трех годовых бюджетов мы вернулись к известному в прошлом методу «от достигнутого», продлевая существующую динамику уровня доходов, структуры и масштабов расходов на трехлетний период. Цели, сформировавшиеся на три года вперед, не становятся организующими факторами бюджетных расходов, а зависят от расторопности достижения поставленной цели.

Такое планирование проще и привычнее, но оно не ведет к повышению эффективности управления и означает существенное замедление развития бюджетной системы. Это одна сторона долгосрочного планирования, другая состоит в том, что результаты реализация Программы Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года № 38-р «О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы)». социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) не удовлетворительны. Анализ, проведенный Счетной палатой РФ, показал, что в целом по программе не выполнено около 40 процентов мероприятий. В последнем 2008 году действия Программы число невыполненных мероприятий составило 62 процента. Общий объем неисполненных расходов федерального бюджета на цели развития в 2008 году составил 166,9 млрд. рублей, в том числе:

88 млрд. рублей (52,7 процента от общей суммы) из средств Инвестиционного фонда;

25,4 млрд. рублей запланированных средств по федеральным целевым программам;

не востребованы субъектами РФ бюджетные средства (дотации), выделенные на обеспечение сбалансированности бюджетов, в объеме 16,9 млрд. рублей. К сожалению в заключении Счетной палаты РФ отсутствуют сведения о конкретных субъектах РФ и причинах, по которым не были востребованы дотации.

Симптомы «старой болезни» управления бюджетным процессом проявляются в недостаточном уровне планирования бюджетных расходов, в большом количестве изменений, которые вносятся в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в течение финансового года (в 2008 году их было более 27,5 тысячи), в низкой организации исполнения планов и программ (запоздалое доведение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств до исполнителей, несвоевременная подготовка и доработка проектно-сметной документации, длительность внесения изменений в Федеральные целевые программы, срыв конкурсов и позднее заключение государственных контрактов по Федеральным целевым программам, отсутствие инвестиционных соглашений на реализацию инвестиционных проектов), в недостаточном контроле исполнения или полном его отсутствии. Например, при реализации Федеральной адресной инвестиционной программы из 1349 объектов, предусмотренных к вводу в 2008 году, введен в эксплуатацию лишь 301 объект (или 22,3 процента).

В целом, по выводам Счетной палаты РФ, получатели средств федерального бюджета не в полной мере выполняют требования Бюджетного кодекса РФ о контроле использования бюджетных средств подведомственными учреждениями и организациями. Самостоятельные структурные подразделения внутреннего контроля созданы только в 24 из 114 главных получателей средств федерального бюджета. В 71 главном получателе средств (62,3 процента от общего числа) отсутствуют утвержденные ведомственные стандарты и методики проведения финансового контроля. Может быть , это обстоятельство является причиной того, что за два последних месяца 2008 года расходы федерального бюджета составили почти треть расходов от годового объема бюджета, а за декабрь практически равнялись расходам за I квартал 2008 года.

Вполне закономерен вопрос: способна ли нынешняя бюджетная система вывести Россию на качественно новый уровень общественного и экономического развития? Основа её формирования была заложена более чем десятилетие назад. Нынешний Бюджетный кодекс РФ действует с 1 января 2000 года. За это время было принято 25 федеральных законов, которыми введены более 900 изменений и дополнений в его содержание. За счет внесения частых и многочисленных поправок целостность этого важного документа разрушена.

Необходимость формирования новой бюджетной системы объективно назрела. Какой ей быть? Несомненно, в основу должны быть положены принципы федерализма и консолидации усилий органов власти и центра, и субъектов Российской Федерации, и органов местного самоуправления. При этом бюджетный процесс, межбюджетные отношения мы должны рассматривать как объект управления. Следовательно, и бюджетная система должна быть построена на новой управленческой технологии, основой которой являются информационно-коммуникационные системы на каждом бюджетном уровне.

Более чем 15-летний опыт работы в сфере государственного регионального управления дает мне возможность анализировать прошедший период, оценивая сделанное и положительно, и в то же время видеть препятствия в развитии России. Например, мы сделали серьезный шаг вперед - упорядочили систему органов местного самоуправления. Но, не сформировав при этом для них самостоятельную финансовую базу, дискредитировали их статус как институтов народной власти.

Обобщая изложенное, напрашивается вывод, что нынешняя организация бюджетной системы не соответствует новым задачам социально-экономического развития России и требует глубокого усовершенствования.

О разграничении расходных полномочий и их финансовом обеспечении

Т.А. Миронова, заместитель начальника отдела финансового анализа Аналитического управления Аппарата Совета Федерации

1. О проблемах финансирования полномочий,
переданных на уровень субъектов Российской Федерации

Разграничение расходных полномочий между уровнями публичной власти и соответствующее закрепление доходных источников бюджетов всех уровней - один из базовых принципов реформы федеративных отношений. Разграничение расходных полномочий основывается на положениях Конституции Российской Федерации, в статьях 71 и 72 которой установлены предметы ведения исключительно Российской Федерации и предметы совместного ведения федерального центра и регионов. Очевидно, что без эффективного решения этой задачи невозможно достичь сбалансированного развития территорий и сглаживания крайне резких диспропорций в уровне их социально-экономического развития.

Процесс разграничения бюджетных полномочий, их уточнение и оптимизация продолжается и сейчас. Однако основной этап формирования новой системы разделения полномочий по уровням бюджетной системы пришелся на прошедшее десятилетие. В 2003 году были приняты Федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (№ 95-ФЗ) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции (№ 131-ФЗ).

Помимо этого были также внесены изменения и дополнения в большой массив отраслевого законодательства, регулирующего отношения в сфере предметов совместного ведения. Так, принятым в 2004 году Федеральным законом № 122-ФЗФедеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). были внесены крупные изменения в объемы и схему распределения бюджетных полномочий органов власти всех уровней. При этом большая часть расходных обязательств в сфере образования, науки, спорта, здравоохранения, по наиболее значимым видам социальной поддержки была передана на региональный и муниципальный уровень.

Процесс уточнения, конкретизации в разграничении бюджетных полномочий в различных отраслях получил развитие также с принятием в 2004 и 2005 годах Федеральных законов № 199-ФЗ Федеральные законы от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» и от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». и в 2006 году Федерального закона № 258-ФЗ Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (Далее - Федеральный закон № 258-ФЗ).. Одновременно с этим были внесены изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, которыми разграничены налоговые и неналоговые доходы по уровням бюджетной системы страны. Следует отметить, что уже на стадии рассмотрения этих законов высказывались опасения, прежде всего, со стороны региональных органов государственной власти, о несбалансированности всей бюджетной системы, о возможности роста разрыва между доходными источниками и быстрым увеличением расходных полномочий на региональном и муниципальном уровнях. На наличие этой проблемы и необходимость её решения неоднократно обращалось внимание и в постановлениях Совета Федерации, рекомендациях парламентских слушаний и «круглых столов», проводимых комитетами и комиссиями Совета Федерации.

Всего за период с 2003 и на начало 2010 года количество обязательных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые должны осуществляться за счёт собственных средств бюджетов субъектов, установленных Федеральным законом № 184-ФЗ, увеличилось в два раза - с 41 до 82. Кроме того, органам государственной власти субъектов Федерации делегировано более 80 федеральных полномочий в различных сферах правоотношений с предоставлением финансовых средств. Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления также могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации с передачей материальных и финансовых ресурсов. В настоящее время количество таких полномочий увеличилось почти до 60.

Однако, несмотря на масштабы проделанной работы, и сегодня задача оптимизации системы разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти остается одной из наиболее острых. Прежде всего, это касается бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, доходы которых явно недостаточны для исполнения всех возложенных на них расходных обязательств. Так, в итоговом документе Всероссийской видеоконференции «Оптимизация процесса разграничения полномочий между уровнями публичной власти: опыт и перспективы законодательного обеспечения» подчеркивалась необходимость «изменения подходов в вопросах финансирования мер социальной поддержки наименее защищенных категорий граждан, таких, как ветераны труда, лица, проработавшие в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, а также детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Всероссийская видеоконференция, проведенная Комитетом Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике 14 апреля 2009 года.

В Совет Федерации регулярно поступают многочисленные обращения органов государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче на федеральный уровень финансового обеспечения мер социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений на получение бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Аналогичные обращения поступают и в Государственную Думу. Так, к началу 2010 г. на рассмотрении Комитета Государственной Думы по делам Федерации находилось более полутора тысяч предложений субъектов Федерации, касающихся, главным образом, вопросов соответствия финансовых ресурсов расходным полномочиям.

Вместе с тем, за последнее время был принят ряд федеральных законов, не учитывающих требования статьи 83 Бюджетного кодекса о том, что в случае принятия закона, предусматривающего увеличение расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, необходимо определять источник и порядок исполнения новых видов расходных обязательств. В том числе, порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств по соответствующим уровням бюджетной системы Российской Федерации.

В качестве примера можно привести ситуацию с принятым в декабре 2009 года Федеральным законом «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данным законом субъекты Российской Федерации и муниципалитеты были наделены новыми расходными полномочиями по вопросам энергоэффективности, по установке приборов учета. При этом указанные изменения вносятся и в соответствующие статьи базовых Федеральных законов № 184-ФЗ и № 131-ФЗ. Однако передача соответствующих доходных источников принятым законом не предусматривается. И такие примеры не единичны. Очевидно, что подобная ситуация способна только усилить разбалансированность расходных полномочий и доходных источников.

Следует отметить, что статьей 35 Бюджетного кодекса установлен принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (принцип единой кассы), который означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определёнными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета. В этой связи, по данным, содержащимся в бюджете и материалах, представляемых вместе с ним, невозможно конкретно определить и указать, какие именно расходные полномочия, переданные субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, не обеспечены финансированием.

В соответствии с действующими законодательными нормами, региональные органы власти за счёт своего бюджета обязаны финансировать все закрепленные за ними расходные полномочия в полном объеме. Но, поскольку большинство региональных и местных бюджетов дотационные и дефицитные, то уровень выполнения этого требования зависит от бюджетной обеспеченности и выбранных приоритетов в каждом регионе или муниципальном образовании, а также, от эффективности использования бюджетных ресурсов.

Относительно более стабильная ситуация с финансированием федеральных полномочий, делегированных для исполнения субъектам Федерации и на реализацию которых передаются соответствующие субвенции из федерального бюджета. Однако в ряде случаев и по этим видам обязательств «сохраняется практика несвоевременного финансирования или «недофинансирования» делегируемых субъектам Российской Федерации полномочий федеральных органов государственной власти. Часто высказываются замечания относительно методики расчёта объемов субвенций, предназначенных для финансирования переданных полномочий. Эти расчёты зачастую утверждаются с нарушением сроков и далеко не всегда учитывают особенности субъектов Российской Федерации.

Все это наглядно свидетельствует о том, что задача создания эффективной и стабильной системы разграничения полномочий по всем уровням бюджетной вертикали власти по-прежнему остается одной из наиболее актуальных для развития федеративных отношений. В соответствии с планом подготовки актов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года (пункт 167) дано поручение Минрегиону России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разработать проект федерального закона, направленного на совершенствование разграничения полномочий.

2. О финансовом обеспечении ряда полномочий
субъектов Федерации и делегированных федеральных полномочий в 2010 году

В 2010 году субъектам Российской Федерации переданы полномочия по вопросам организации оздоровительной кампании детей, ранее осуществляемой за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации. Также в собственность субъектов Российской Федерации передаются учреждения начального профессионального образования, подведомственные Рособразованию. По расчётам, это означает увеличение дополнительных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на 19,5 млрд. рублей и 8,5 млрд. рублей соответственно.

Кроме того, начиная с 2010 года, предусмотрена отмена софинансирования из федерального бюджета части обязательств субъектов Российской Федерации. К ним, в частности, относятся:

предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг;

предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан (за исключением реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий);

выплата компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования;

организация оздоровительных компаний детей;

обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан (имеется в виду обеспечение автомобильными дорогами новых микрорайонов массовой и многоквартирной застройки, а также строительство, модернизация, ремонт и содержание автодорог общего пользования, в том числе, в поселениях в рамках подпрограммы «Автомобильные дороги»).

Суммарное сокращение оценивается в 42,2 млрд. рублей. В целом увеличение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составит, по оценкам Минфина, 70,2 млрд. рублей. При этом увеличение соответствующих расходов региональных бюджетов предполагается компенсировать за счет изменений в налоговом и бюджетном законодательстве (в части индексации ставок акцизов на слабоалкогольную продукцию, вина и пива, акцизов на нефтепродукты, транспортного налога и государственной пошлины). По прогнозным оценкам Правительства Российской Федерации, предполагаемые дополнительные доходы бюджетов субъектов РФ в результате этих изменений составят в общей сумме более 87 млрд. рублей. Однако по оценкам Счетной палаты РФ, поступления в бюджеты регионов за счет указанных источников будут почти вдвое меньше и составят порядка 45,1 млрд. рублей.

Помимо этого, перечисленные выше дополнительные расходы регионов предполагается частично компенсировать также за счет дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в размере 12,4 млрд. рублей, а также за счет предоставления бюджетных кредитов в размере 17,6 млрд. рублей.

Наряду с этим, в 2010 году предусмотрены субвенции из федерального бюджета для финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, делегируемых для исполнения органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. Если в 2009 г. эти субвенции направлялись на исполнение 27 полномочий, то в 2010 году их планируется направить на выполнение 22 полномочий. Однако суммарный объем таких субвенций в 2010 году возрастает (на 1,5% по сравнению с 2009 г.) и составит 232,2 млрд. рублей. При этом более половины всего объема составляют субвенции на социальную помощь, в которых почти 90% - субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан.

В целом, представляется, что предусмотренные в бюджете меры по компенсации значительных выпадающих доходов региональных и местных бюджетов, не смогут существенно повлиять на укрепление доходной базы субъектов Российской Федерации. В доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации по-прежнему значительную долю занимают межбюджетные трансферты из федерального бюджета. Только дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности в объеме доходов консолидированных бюджетов регионов составляет в 2010 г. 7,2%.

В 2010 году из федерального бюджета на цели сбалансированного регионального развития предполагается направить 573,1 млрд. рублей, что на 45,3 млрд. рублей меньше, чем по прогнозу, содержащемся в Сводном докладе о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2008 - 2010 годы. (Приложение 5.1 «Распределение средств федерального бюджета на достижение целей Правительства Российской Федерации»). Так, превышение расходов над доходами консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета финансовой помощи из федерального бюджета) составит в 2010 году 27,6%, в 2011 году - 20,7%, в 2012 году - 15%.

Соответственно, сохраняется риск значительной несбалансированности региональных и местных бюджетов и невыполнения ими своих расходных полномочий, в том числе, по важнейшим социальным обязательствам.

3. Об итогах комплексной проверки Счетной палатой объемов финансирования в 2006 году полномочий Российской Федерации, передаваемых на уровень субъектов Российской Федерации Сводный отчет Счётной палаты РФ о результатах контрольного мероприятия «Анализ объемов финансирования в 2006 году полномочий Российской Федерации, передаваемых для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», а также подготовка заключения о требуемых объемах субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение указанных полномочий в 2008 году».

3.1. Указанная проверка была проведена Счетной палатой РФ в апреле 2007 года в соответствии и во исполнение постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 24 января 2007 г. № 16-СФ. В соответствии со статьями 9 и 10 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановил поручить Счетной палате Российской Федерации в двухмесячный срок провести анализ объемов финансирования в 2006 году полномочий Российской Федерации, передаваемых для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 258-ФЗ, а также подготовить заключение о требуемых объемах субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение указанных полномочий в 2008 году.

В ходе проверки был проведен анализ информации субъектов Федерации и органов исполнительной власти Российской Федерации (Минфина России, Минздравсоцразвития России, Минсельхоза России, Минкультуры России, Минобрнауки России, Росимущества), который показал наличие недостатков и пробелов действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего передачу полномочий Российской Федерации субъектам РФ.

Счетная палата РФ установила отсутствие нормативных правовых актов, утверждающих методики расчета и распределения субвенций на исполнение передаваемых регионам полномочий в сфере образования, охраны здоровья граждан, охраны животного мира, сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. По оценке Счётной палаты РФ, утвержденные на 2006 и 2007 годы методики распределения субвенций из Федерального фонда компенсаций на реализацию указанных переданных полномочий не учитывают фактическую потребность субъектов РФ в расходах на погашение кредиторской задолженности, администрирование и техническое обеспечение передаваемых полномочий, а также на оплату услуг почтовых и банковских организаций по перечислению денежных компенсаций получателям. Такие расчеты не производились в связи с отсутствием утвержденных методик расчета и распределения субвенций на исполнение полномочий и необходимых нормативов затрат на оказание данного вида услуг.

3.2. На основе анализа объемов финансирования в 2006 году полномочий Российской Федерации, передаваемых для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, Счётная палата РФ сделала вывод о недостаточности финансирования делегированных регионам федеральных полномочий в 2006 и 2007 годах. В частности, отмечено, что объем средств, выделенных регионам из Федерального фонда компенсаций для финансового обеспечения федеральных полномочий, был увеличен в 2007 году в 2,1 раза по сравнению с 2006 годом и составил 153,2 млрд. рублей. Вместе с тем, установлено, что указанных средств недостаточно, а по некоторым видам расходов размер субвенции на 2007 год утвержден отдельным регионам ниже уровня 2006 года. Так, по данным Счетной палаты РФ, субвенции, предоставленные на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, составляли по расчетам ряда регионов немногим более 2% от потребности (Республика Алтай, Ханты-Мансийский автономный округ). В Вологодской области этот показатель составил 8%.

3.3. При определении объема действующих расходных обязательств на 2008 год по осуществлению социальных выплат безработным гражданам использовались величины минимального и максимального размеров пособия по безработице (установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2004 года № 591 на 2005 год и пролонгированные Постановлениями Правительства Российской Федерации от 17 января 2006 года № 12 и от 29 декабря 2006 года № 831 на 2006 и 2007 годы без учета уровня инфляции), как макроэкономического показателя в бюджетном процессе, что противоречит статье 183 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

3.4. В нарушение статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации в 2006 году Правительством Российской Федерации не была утверждена методика распределения субвенций из Федерального фонда компенсации на реализацию полномочий субъектов Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты. Распределение субвенций осуществлялось на основании проекта методики, разработанного Минсельхозом России. В 2006 году фактически было профинансировано только 43 субъекта Федерации в размере 24,06 млн. рублей. А остальными субъектами Федерации соглашения с Минсельхозом России на выполнение указанных функций не были заключены.

3.5. Объем субвенций, предусмотренный Федеральным законом от 26 декабря 2005 года № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» на осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации согласно Федеральному закону от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире» в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, составил 30,66 млн. рублей, или по 365 тыс. рублей на один субъект Российской Федерации, а по ряду из них - от 9,6 тыс. рублей до 19,1 тыс. рублей. Очевидно, что этих сумм явно недостаточно для выполнения в полном объеме полномочий по этим направлениям. К тому же правила выделения субвенций бюджетам субъектов РФ были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации только 13 июня 2006 года, что привело к неэффективному использованию средств федерального бюджета.

В материалах Счетной палаты РФ отмечено, что и в федеральном бюджете на 2007 год, и в проекте трехлетнего федерального бюджета на 2008 и 2009-2010 годы субвенции предусматривались также без учета дополнительного объема полномочий, то есть в прежнем объеме 30,66 млн. рублей.

3.6. Правила предоставления в 2006 году из федерального бюджета субвенций бюджетам субъектов РФ на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации только 13 июня 2006 года, что привело к неэффективному использованию средств федерального бюджета.

Из общего объема субвенций, перечисленных Росрыболовством в региональные бюджеты в 2006 году, не были использованы органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации 37,5 млн. рублей, или 81,4% от доведенного объема субвенций. Кроме того, эффективность реализации полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов во многом зависит от четкой регламентации полномочий органов рыбоохраны. По оценке Счетной палаты РФ, в настоящее время принципы, определяющие полномочия органов государственного управления в части охраны водных биоресурсов, двойственны: если в одних нормативных документах в основу распределения полномочий заложен бассейновый принцип, то в других - зависимость от вида водных биологических ресурсов. Это привело к тому, что на одном и том же водоеме охрану различных видов водных биоресурсов должны осуществлять два органа - территориальное управление Россельхознадзора и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В силу указанных причин 7 субъектов Российской Федерации не заключили в 2006 году с Росрыболовством соглашения о взаимодействии по перечислению субвенций на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов.

3.7. В 2006-2007 гг. сохранялась тенденция централизации доходов в федеральном бюджете. Так, в 2006 г. по сравнению с 2005 г. доля налоговых доходов в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации снизилась на 2%, а доли неналоговых доходов и безвозмездных поступлений увеличились на 1% каждая. В отчёте Счетной палаты РФ отмечалось, что в 2007-2008 годах возросла зависимость субъектов Российской Федерации от финансовой помощи из федерального бюджета. Это приводит к тому, что регионы фактически лишаются возможности (в соответствии со статьей 15 Федерального закона № 258-ФЗ) реализовать в ряде случаев соответствующие права и осуществлять обязанности самостоятельно при условии, если федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ, не закрепляют права и обязанности федеральных органов исполнительной власти.

3.8. Для финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных для исполнения на региональный уровень бюджетной системы, потребовалось увеличение Федерального фонда компенсаций в 2007 году по сравнению с 2006 годом в 2,1 раза, его объем составил 153,1 млрд. рублей. Вместе с тем, указанных средств оказалось недостаточно, а по некоторым видам расходов объем субвенций отдельным субъектам РФ изначально был ниже уровня 2006 года.

3.9. Счетная палата отметила также недостаточность средств на реализацию отдельных государственных полномочий.

Субвенции, предусмотренные на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренных Федеральным законом «О ветеранах» (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 года № 40-ФЗ) и Федеральным законом от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» в Федеральном фонде компенсаций, по расчетам отдельных субъектов Российской Федерации, составляют немногим более 2% потребности.

Расчётная потребность на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, более чем в 2 раза превышает объем выделенной субвенции. Недостаточно средств на обеспечение переданных регионам полномочий в сфере занятости населения, в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты.

3.10. В условиях отсутствия утвержденных методик и правил расчета субвенций на исполнение полномочий, передаваемых для осуществления органам государственной власти субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом № 258-ФЗ, а также минимальных государственных социальных стандартов и нормативов финансового обеспечения всех видов государственных и муниципальных услуг, смогли представить свою оценку потребности в федеральных средствах на исполнение полномочий в области:

образования - 42 субъекта РФ;

охраны здоровья граждан - 44 субъекта РФ;

охраны и использования животного мира, а также водных биологических ресурсов - 57 субъектов РФ;

сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия - 31 субъект РФ;

содействия занятости населения - 54 субъекта РФ.

3.11. По экспертной оценке Счетной палаты РФ, объем финансовых средств в бюджете 2008 года, которые требовались для исполнения полномочий, передаваемых в соответствии с Федеральным законом № 258-ФЗ субъектам РФ, должен был бы составить более 48 млрд. рублей (без учета инфляции).

По итогам проведенной проверки Коллегией Счётной палаты РФ было принято решение направить отчет о результатах контрольного мероприятия в Правительство РФ, палаты Федерального Собрания, Комиссию Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой, а также полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах.

Счетная палата РФ признала также целесообразным предложить Государственной Думе и Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации рассмотреть вопрос о необходимости предоставления Правительством Российской Федерации соответствующих расчетов к финансово-экономическим обоснованиям проектов федеральных законов при принятии законодательных актов и (или) внесении изменений и дополнений в действующие нормативные акты, касающиеся межбюджетных отношений.

3.12. Представляется, что основные тенденции, отмеченные в Отчете Счетной палаты РФ по итогам указанной проверки, сохраняются и настоящее время. Так, в последние годы был принят ряд федеральных законов, реализация которых нередко связана либо с сокращением доходов бюджетов субъектов РФ, либо - с увеличением их расходных обязательств далеко не всегда обеспеченных соответствующими финансовыми ресурсами. При этом полноценной компенсации в виде субвенций из федерального бюджета, как правило, не предусматривается или же она заменяется разовыми трансфертами.

Это относится, в частности, и к решению о полной централизации в федеральном бюджете доходов налога на добычу полезных ископаемых при добыче нефти, и о передаче на региональный уровень с 2010 года обязательств по финансированию некоторых социальных расходов. К тому же общий объем компенсации крайне неравномерно распределен по субъектам РФ. Предусмотренные в бюджете на 2010 год и на период 2011-2012 гг. средства на возмещение бюджетных потерь для субъектов Федерации лишь частично и временно решают эту проблему.

С учётом того, что с момента принятия решения о разграничении полномочий прошло уже достаточно времени, а также возрастающую актуальность и остроту проблемы финансового обеспечения бюджетных обязательств, представляется целесообразным, чтобы Правительство Российской Федерации дало поручение Минфину и другим уполномоченным ведомствам провести ревизию расходных полномочий и доходных источников уровней бюджетной системы и проанализировать их сбалансированность в региональном разрезе. Также желательно было бы, чтобы Совет Федерации дал соответствующее поручение Счетной палате Российской Федерации.

Экономико-правовые вопросы сбалансированности местных бюджетов

Е.М. Бухвальд, заведующий сектором Института экономики РАН, доктор экономических наук, профессор

1. Муниципальная реформа в России: основные финансово-бюджетные итоги

Опыт переходного этапа в реализации муниципальной реформы (2006-2008 гг.) показал, что финансово-бюджетная база остается одним из наиболее слабых звеньев в экономико-правовом механизме реформы, по сути, во многом обесценивающим все те позитивные начала, которые так или иначе сопровождали это направление преобразований. Такая ситуация обусловлена причинами как институционального, так и собственно бюджетного характера. Предлагая единообразную (по всем субъектам РФ Кроме двух городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.) модель организации местного самоуправления и местных бюджетов, инициаторы муниципальной реформы полагали, что таким образом гарантированно обеспечивается равенство прав граждан на местное самоуправление и предоставляемые им блага. Однако практика доказала, что насаждение единообразной «сетки» муниципальных структур и местных бюджетов в условиях огромного многообразия условий российских регионов не является определяющим фактором при обеспечении полноты прав граждан на местное самоуправление и предоставляемые им блага. Решающее значение в этом смысле приобретает обеспеченность органов местного самоуправления необходимыми экономическими ресурсами, прежде всего, финансово-бюджетными. А именно с этим в ходе реформы ситуация сложилась не блестяще - многие имевшиеся в этом направлении позитивные предложения, сформулированные еще до начала реформы, в итоге «разбились» об отказ федерального законодателя предоставить местным бюджетам достаточные гарантированные доходные источники.

Формально, в период 2006-2008 годов в стране постоянно увеличивалось количество муниципальных образований, ежегодно формирующих и утверждающих местные бюджеты в соответствии с новыми принципами организации бюджетного процесса. В 2006 году бюджеты имели 77,8% муниципальных образований России, в 2007 году - 91,9%, а в 2008 году - уже 94,2%. С 2009 года свои бюджеты должны были иметь все действующие муниципальные образования Это более 24 тыс. местных бюджетов, хотя можно предположить, что значительная часть из них существует на бумаге в силу практически полной передачи всех поселенческих полномочий, в том числе и бюджетных, на районный уровень.. Однако в итоге реформы радикального улучшения ситуации в системе местных финансов, как экономической основы местного самоуправления, так и не произошло.

В ходе реформы местные финансы подверглись значительному «размыванию». Количество местных бюджетов существенно возросло, а их совокупная доля в консолидированном бюджете страны и в консолидированных бюджетах субъектов РФ - существенно сократилась. Местные налоги, выполняющие в мировой практике роль некой финансовой сублимации реального местного самоуправления, у нас по своей значимости ничтожны, равно как и права муниципального управления в сфере налогового администрирования в целом.

В целом доля всех налогов (закрепленных и дополнительно переданных) в доходах местных бюджетов составляет менее 30%. В том числе, доля двух местных налогов - порядка 12%. Соответственно, 70% средств приходится на все виды межбюджетных трансферт, включая поступление средств (субвенций) из фондов компенсаций.

При этом, принятое ныне включение в состав собственных доходов бюджетов также и межбюджетных трансферт (кроме средств из фондов компенсаций) является откровенным очковтирательством. Оно создает иллюзию относительной прочности финансовой базы местных бюджетов. По данным Минфина, дотационность свыше 70% имеют 56,7 местных бюджетов, в том числе, более 60% районных бюджетов и бюджетов сельских поселений. При такой степени дотационной зависимости разница между собственным бюджетом и сметой, на которой до реформы «сидели» сельские и городские поселенческие администрации, носит чисто технический характер См. Бухвальд Е.М., Бексултанов К.Б. Финансово-бюджетные механизмы реформы местного самоуправления. «Муниципальная реформа в России: от переходного периода к полномасштабной реализации» М.: URSS, 2009, С. 86-105..

В этих условиях полнота осуществления функций органов местного самоуправления является более зависимой от размера получаемых дотаций, нежели от качества управленческой деятельности муниципалитетов, в т.ч. их усилий по развитию экономического потенциала территории, по увеличению и полному использованию ее налоговой базы. Таким образом, основной проблемой местных финансов выступает не их формальная несбалансированность, а значительная и даже растущая дотационная зависимость.

Собственная доходная база местных бюджетов весьма неравномерно распределяется между несколькими типами муниципальных образований (см. таблицу 1). На бюджеты поселений - самой важной новации муниципальной реформы - приходится всего 10% собственных доходов местных бюджетов в целом.

В общем объеме поступивших в 2008 году собственных доходов местных бюджетов налоговые и неналоговые доходы составили 53,1%; межбюджетные трансферты (без учета субвенций из фондов компенсаций) - 46,9%. Изменения структуры собственных доходов местных бюджетов в 2006-2009 годах приведены в таблице 2.

Таблица 1

Распределение собственных доходов местных бюджетов между основными типами муниципальных образований (млрд. руб.)

Источник: по данным мониторинга Министерства финансов РФ.

Таблица 2

Структура собственных доходов местных бюджетов в 2006 и 2008 гг.

Таким образом, в 2008 г. и в первом полугодии 2009 г. доля межбюджетных трансфертов в «собственных» доходах местных бюджетов была еще выше, чем в 2006 году. Одной из наиболее важных причин подобной негативной ситуации в сфере местных финансов выступает символическое значение местных налогов (их осталось лишь два). Например, по итогам 2008 г. удельный вес местных налогов в налоговых доходах местных бюджетов составил 11,5% (в том числе, земельный налог - 10,2%; налог на имущество физических лиц - 1,2%) или только около 4% всех доходов местных бюджетов. В первом полугодии 2009 г. доля местных налогов должна была увеличиться до 12,4% (соответственно, 11,1% плюс 1,3%). Однако фактически поступления доходов от местных налогов даже несколько сократились.