Экономико-правовые проблемам совершенствования бюджетной системы Российской Федерации

Менялись неоднократно критерии, на основе которых осуществлялось межбюджетное выравнивание и распределение трансфертов. По обоснованному мнению ученых-экономистов и экспертов используемые в прошлом и сейчас критерии выделения трансфертов регионам из федерального бюджета не отражают действительного социально-экономического состояния и потребностей субъектов РФ, не создают стимулов для увеличения доходной базы региональных бюджетов. О наличии очевидного дисбаланса бюджетной системы свидетельствуют результаты сопоставления показателей исполнения консолидированных бюджетов некоторых субъектов РФ в 2008 году. Так по данным Счетной палаты РФ Заключение Счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства РФ об исполнении федерального бюджета за 2008 год, представленному в форме проекта федерального закона «Об исполнении федерального бюджета за 2008 год». Утверждено Коллегией Счетной палаты РФ. Протокол от 4 сентября 2009 года № 38К (675). бюджеты Ханты-Мансийского автономного округа, города Москвы исполнены с дефицитом при том, что они входят в число субъектов РФ с наиболее высоким показателем бюджетной обеспеченности (свыше 65 тыс. руб./чел.) В то же время бюджеты таких субъектов РФ, как Республика Башкортостан и Пермский край с существенно меньшей бюджетной обеспеченностью (менее 30 тыс. руб./чел.) исполнены с профицитом. Государственная политика межбюджетного регулирования приводит к еще большей территориальной дифференциации развития субъектов РФ Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития. Изд. 5-е. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. -С. 39-40.. В некоторых исследованиях См.: Трофимова И.Н. Региональные аспекты социальной политики Российской Федерации. Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1. показано, что существующий механизм перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы приводит к выравниванию региональных различий в минимальной степени. В целом же межбюджетное регулирование не достигает цели и способствует усилению диспропорций регионального развития.

Реформа разграничения полномочий между уровнями публичной власти, осуществленная в 2003 году, предполагала достижение баланса между расходными обязательствами и доходными источниками бюджетов на основе принципа закрепления собственных доходных источников, достаточных для исполнения собственных расходных обязательств, за соответствующими бюджетами. Как известно, на основе такого принципа «один налог - один бюджет» строятся бюджетные системы децентрализованных федеративных государств, например США. В отличие от децентрализованной системы в государствах кооперативного федерализма, типичным примером которого является ФРГ, используется принцип расщепляющихся налогов с относительной централизацией бюджетных ресурсов на федеральном уровне. Следует также отметить, что в федеративных государствах с кооперативными принципами значительная часть бюджетных ресурсов перераспределяется путем горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности «слабых» субъектов федерации за счет оказания им помощи субъектами федерации с относительно высокими доходами бюджета См., например, Кузнецова О.В., Вартапетов К.С., Росси М. Указ. соч. - С. 148-150..

Очевидно, что реализация этого принципа должна была привести к минимизации межбюджетных трансфертов из бюджета РФ, направляемых для обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований. Однако на практике число налогов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ и муниципалитетами, сократилось, а доля межбюджетных трансфертов увеличилась. В общем объеме налоговых доходов консолидированного бюджета РФ доля консолидированных бюджетов субъектов РФ снизилась с 55,8% в 1997 году до 34,5% (в сопоставимых данных) в 2008 году Заключение Счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства РФ об исполнении федерального бюджета за 2008 год, представленному в форме проекта федерального закона «Об исполнении федерального бюджета за 2008 год». Утверждено Коллегией Счетной палаты РФ. Протокол от 4 сентября 2009 года № 38К (675).. За период 2006-2008 годов существенно увеличилась целевая помощь из федерального бюджета. Если в 2006 году в объеме общей финансовой помощи из федерального бюджета дотации составляли 52,3%, а субсидии - 24,3%, то в 2008 году дотации составили 36%, а субсидии возросли более чем в 1,5 раза и составили 39,3%. В 2007 году в 17 субъектах РФ доля федеральных средств в бюджете составляла до 10%, в 37 - от 10% до 30%, в 21 - от 30% до 60%, в 9 - от 60% до 80%, в 2 - свыше 80%. При анализе структуры доходов бюджетов бюджетной системы РФ необходимо учитывать, что значительную часть доходов субъекты РФ вынуждены направлять в виде финансовой помощи в бюджеты муниципальных образований. Местные налоги составляли в 2006-2007 годах не многим более 10% в общих налоговых доходах местных бюджетов. Объем межбюджетных трансфертов местным бюджетам в 2007-2008 годах составил около 60% от общей суммы доходов местных бюджетов.

В сложившейся ситуации, как отмечается в заключениях Счетной палаты РФ, многочисленных публикациях экспертов и специалистов не может быть обеспечена финансовая самостоятельность муниципальных образований. Не создаются стимулы для наращивания доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований: как за счет улучшения администрирования, так и за счет создания благоприятных правовых и экономических условий для формирования и развития предпринимательской среды. Основная часть бюджетных ресурсов, которыми располагают органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, направляется на обеспечение обязательств государства и муниципальных образований в социальной сфере. Недостаточность бюджетных ресурсов не позволяет субъектам РФ и муниципалитетам планировать и осуществлять собственную инвестиционную политику, направленную на развитие экономики региона. Немногочисленными инструментами, остающимися в арсенале органов власти, позволяющими влиять на экономические процессы, являются ограниченные возможности предоставления налоговых преференций и нормативного правового стимулирования экономической деятельности. В таких условиях закрепленная на федеральном уровне практика планирования и осуществления федеральным центром инвестиционных проектов является почти единственным механизмом стимулирования экономических процессов, повышения налогового потенциала регионов и муниципалитетов.

Следует отметить, что подобный механизм стимулирования федеральным центром экономической активности в регионах и муниципалитетах обладает рядом спорных моментов. К их числу относится, во-первых, то, что направления выделения бюджетных инвестиций формируются федеральным уровнем власти и не всегда учитывают особенности регионов и действительно необходимые приоритеты развития. Во-вторых, декларируемая в программных документах Правительства РФ ориентация на развитие выделенных «точек экономического роста» может привести к тому, что такими точками роста объективно окажутся наиболее развитые в экономическом отношении регионы и муниципалитеты (в основном городские округа). Это может привести к тому, что сильные регионы станут еще более экономически сильными, а более слабые будут обречены на стагнацию. Дисбаланс в региональном развитии по основным социально-экономическим индикаторам возрастет. Цели сбалансированного развития регионов, в том числе, обеспечения сбалансированности их бюджетов не будут достигнуты. При осуществлении такой политики необходимо отказаться от финансирования социальных расходов с федерального уровня и передать реальные полномочия по их финансированию на региональный и местный уровень за счет радикального перевода межбюджетных трансфертов (преимущественно субсидий и дотаций) в налоговые доходы региональных и местных бюджетов.

С целью увеличения доходов местных бюджетов в первоочередном порядке необходимо реализовать следующий комплекс технически рутинных, в том числе законодательных, мер: упрощение оформления в собственность физических лиц недвижимости, земельных участков, земельных паев; формирование достоверной базы о плательщиках местных налогов, упрощение и удешевление оформления земель сельскохозяйственного назначения в собственность, упрощение процедур регистрации бесхозяйного имущества, формализация взаимодействия органов местного самоуправления с налоговыми и кадастровыми органами, наделение органов местного самоуправления муниципальных образований полномочиями по администрированию местных налогов и др. В долгосрочной перспективе, с целью создания долгосрочных и устойчивых стимулов для увеличения доходной базы, необходимо переходить от взимания налога на доходы физических лиц по месту работы к взиманию по месту регистрации гражданина, налога на прибыль не по месту регистрации предприятия, а, наоборот, по месту его физического нахождения.

Следует так же обратить внимание на проблемы нестабильности федерального законодательства «о полномочиях», нестабильности, усложненности, отягощенности не принципиальными техническими подробностями и процедурами бюджетного законодательства На этот недостаток указывает большинство экспертов и специалистов. На него же обращалось неоднократно внимание в Докладах Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации.. Одним из принципиальных недостатков Бюджетного кодекса РФ является отсутствие основополагающих критериев межбюджетного выравнивания и критериев установления методик формирования и распределения средств различных фондов. В отсутствие таких критериев, наделение Правительства РФ полномочиям устанавливать методики межбюджетного выравнивания приводит к еще большей нестабильности законодательства и непрозрачности бюджетного процесса.

В заключение необходимо выделить еще одну проблему обеспечения сбалансированности бюджетов всех уровней, которой уделяется недостаточное внимание. Как дефицит, так и профицит бюджета (и планируемого, и фактического) является одним из показателей наличия существенных системных недостатков формирования, утверждения и исполнения бюджета. Сложившаяся в Российской Федерации практика свидетельствует о том, что наличие профицита бюджета не рассматривается как недостаток. Однако значительный профицит бюджета в большинстве случаев свидетельствует о неудовлетворительном планировании доходов и расходов соответствующего бюджета. Так профицит федерального бюджета составлял более 30% в 2005 и 2006 годах и более 18% в 2008 году Российский статистический ежегодник. 2009: Стат. Сб. / Росстат. - М., 2009. - С. 578. По данным Счетной палаты РФ Заключение Счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства РФ об исполнении федерального бюджета за 2008 год, представленному в форме проекта федерального закона «Об исполнении федерального бюджета за 2008 год». Утверждено Коллегией Счетной палаты РФ. Протокол от 4 сентября 2009 года № 38К (675)., начиная с 2004 года фактический объем доходов консолидированного бюджета субъектов РФ существенно превышает их прогнозируемый объем - от 12,2% в 2004 году до 32,5% в 2008 году. Поэтому представляется необходимым введение в законодательство допустимых уровней не только дефицита, но и профицита бюджета.

Таким образом, несмотря на то, что кризисные условия объективно требуют централизации доходов бюджетной системы, достижение сбалансированности бюджетов РФ и муниципальных образований не представляется возможным без постепенной децентрализации бюджетных средств через закрепление дополнительных налоговых источников за бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований. Требуемые бюджетные ресурсы должны рассчитываться на основе сопоставимых критериев и единых методик оценки расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Над выпуском работали:

Т.П. Самарина, начальник отдела экономического анализа Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, кандидат экономических наук - ответственный редактор вестника;

Т.А. Миронова, заместитель начальника отдела финансового анализа Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - ответственный редактор вестника;

А.Н. Дементьев, ведущий советник отдела социальной политики Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, кандидат юридических наук - редактор и составитель вестника.

Размещено на Allbest.ru