Экономико-правовые проблемам совершенствования бюджетной системы Российской Федерации

Конечно, в известной мере «подпитать» доходную часть местных бюджетов можно и за счет передачи дополнительных налоговых долей, наконец, за счет финансовой помощи в дотационной форме. Однако надо иметь в виду, что в практике муниципального управления местные налоги призваны выполнять не только фискальную, но еще регулирующую и стимулирующую функции. Однако при таком малом экономическом «весе» местных налогов органы муниципального управления практически лишены статуса субъекта собственной налоговой политики, т.е. одного из наиболее действенных рычагов публичного управления в условиях современной рыночной экономики. Основным бюджетообразующим налогом местных бюджетов в рассматриваемый период времени являлся федеральный налог на доходы физических лиц, удельный вес которого вырос с 61,3% в 2006 году до 67,1% в 2007 году, 68,6% в 2008 году и 70,8% в первом полугодии 2009 г.

Наряду с налоговыми доходами, произошел и определенный рост неналоговых доходов местных бюджетов, поступления которых в отличие от налогов и сборов в большей степени зависят от эффективности деятельности органов местного самоуправления. Фактические поступления неналоговых доходов (в том числе, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учреждений) в 2008 году составили 237 млрд. руб. (18,7% собственных доходов местных бюджетов) и 104,4 млрд. руб. в первом полугодии 2009 г. (13,4% собственных доходов). Таким образом, неналоговые доходы не смогли компенсировать потерь местных бюджетов из-за снижения налоговых поступлений, что во многом можно объяснить непродуманным сбросом значительных объемов потенциально доходообразующей муниципальной собственности на начальном этапе реформы.

Примерно 66-70% всех неналоговых доходов поступает в бюджеты городских округов, 25% приходится на муниципальные районы и 10% - на поселения. Структура неналоговых доходов местных бюджетов выглядит примерно следующей. Отчетные данные за 2008 г. и первое полугодие 2009 г. показывают, что доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности (аренда и приватизация), составляют основную долю (около 2/3 и более) неналоговых доходов муниципальных образований. Остальное приходится на доходы от предпринимательской деятельности, оказания платных услуг и пр.

И все же в целом приходится признать, что действующая модель формирования доходной базы местных финансов не содержит достаточных стимулирующих механизмов и не «работает» в полной мере на расширение объема и повышение качества муниципальных услуг населению. Между тем, как показывают социологические опросы, сегодня население вполне убедительно видит безденежность и беспомощность вновь созданных институтов местного самоуправления, что, по сути, ведет к дискредитации реформы и формально провозглашенных в связи с ней целевых установок.

При этом уже в ходе самой реформы ситуация в сфере местных финансов не только не улучшалась, но и даже ухудшалась. Это связано с тем, что в результате принятия целого ряда федеральных законов в период 2005-2008 гг. произошло расширение перечня вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований. Это привело к значительному увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Однако гарантированная доходная база местных бюджетов в связи с решением органами местного самоуправления указанных вопросов не была увеличена. Ситуация еще более усугубилась в связи с последствиями финансово-экономического кризиса 2008-2009 гг. Последствия кризиса для системы местных финансов, как показывают данные мониторинга Минфина России, существенно различаются по отдельным регионам России. Тем не менее, сокращение собственных доходов местных бюджетов в 2009 г. было предусмотрено в 49 субъектах Федерации, причем в некоторых - на 30-40% и даже на 60-70% (в среднем по Российской Федерации - на 6-7%).

Повсеместно высказывается мнение о том, что имеющиеся бюджетные средства муниципалитетов неадекватны поставленным перед ним задачам. Однако при всех подобных жалобах формально сфера местных финансов как сегмент бюджетной системы страны, по данным Министерства финансов РФ, не только сбалансирована, но даже профицитна. Более того, в первом полугодии 2009 г., несмотря на условия кризиса, доля формально профицитных местных бюджетов увеличилась до 68% (!). Однако, как показывает более углубленный анализ, этот «профицит» отнюдь не является свидетельством в пользу высокой обеспеченности или даже «сверхдостаточности» в обеспечении населения благами муниципального управления. Подобная профицитность - не более, чем иллюзия, порожденная рядом специфических условий функционирования системы местных финансов и внутрирегиональных межбюджетных отношений в условиях проходящей реформы. Как свидетельствуют проведенные исследования (в том числе, совместно с Научно-исследовательским финансовым институтом Академии бюджета и казначейства Минфина России), причиной названного «профицита» выступают следующие факторы:

передача на местный уровень дотаций или замещающих их отчислений от налогов «под занавес» бюджетного года, когда их практически уже невозможно использовать;

частичный или полный отказ муниципальных образований, прежде всего, поселенческого уровня из-за отсутствия средств от финансирования многих видов расходных обязательств, установленных 131-м ФЗ (часто из более чем 30 полномочий фактически финансируются лишь единицы, которые и вносятся в расходную часть бюджета);

частичное или полное неосуществление руководством муниципальных образований (особенно, поселенческого уровня) финансирования отдельных видов расходных обязательств, установленных 131-м ФЗ, даже несмотря на их формальное включение в расходную часть местных бюджетов Причин здесь может быть несколько. Например, такими причинами могу быть отсутствие или нехватка «мощностей» специализированных муниципальных предприятий и организаций; отсутствие у каждого поселенческого муниципалитета в отдельности средств финансирования, достаточных для размещения «собственного» заказа на проведение необходимых работ; неумение новых муниципальных властей работать на основе тендеров, обязательных при размещении муниципальных заказов на товары, работы и услуги и пр.;

массовая передача поселениями расходных полномочий на районный уровень Как отмечалось на слушаниях в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, есть муниципальные районы, где поселенческие муниципалитеты передали все полномочия на районный уровень, а местные чиновники «только расписываются в зарплатной ведомости».;

фактическое исполнение субъектами Федерации части расходных полномочий сферы муниципального управления (особенно, расходов капитального характера).

Как отмечали многие эксперты, причиной откровенного приукрашивания ситуации в сфере местных финансов является то, что данные, на основании которых делается вывод о финансово-бюджетном положении того или иного муниципалитета, отражают только фактически произведенные им бюджетные расходы, а не так называемую «полную оценку» расходных обязательств соответствующего муниципального образования. Однако такой важный показатель (равно как и его база - система социальных стандартов) явно отторгается нашим бюджетным законодательством. В результате, теряется основа для анализа фактического, а не показушного финансового положения муниципалитетов, в том числе, с целью выбора рациональных объемов и эффективных форм оказания им финансовой помощи в рамках региональных межбюджетных отношений. Еще одна причина названного выше «профицита» - практически полное отсутствие в бюджетах муниципальных образований расходов инвестиционного характера. По оценкам Счетной палаты РФ, доля капитальных расходов составляет от 1% до 5% расходов местных бюджетов, да и то только в наиболее развитых муниципальных образованиях. Другими словами, местные бюджеты как были, так и остаются не бюджетами развития, а бюджетами выживания соответствующих муниципальных территорий.

2. Укрепление доходной базы местных бюджетов
как фактор их сбалансированности

Финансовые ресурсы местных бюджетов формируются за счет налоговых и неналоговых доходов. Налоговые доходы местных бюджетов формируются за счет трех «каналов» поступлений: а) местных налогов; б) гарантированных долей от прочих налогов; в) счет дополнительно переданных налоговых долей, в том числе, в виде замещения дотаций на финансовое выравнивание.

Прежде всего, следует сказать о местных налогах. При всей сложности ситуации в системе местных финансов, особенно, в условиях нынешнего кризиса, следует признать, что в решении проблемы наполнения доходной части местных бюджетов есть существенные нереализованные резервы. Так, немалые перспективы финансово - экономического укрепления местного самоуправления связаны с введением налога на недвижимость, который должен заменить местные налоги на имущество физических лиц и земельный налог. Главное условие эффективного использования этого налогового инструмента - полная инвентаризация и объективная экономическая оценка той недвижимости, которая и выступает объектом налога.

Земельный налог, несмотря на его потенциальные возможности, по-прежнему остается сложным для исполнения и малозначимым источником доходов местных бюджетов. Известен он был еще в царской России. Ныне это - прямой местный налог, широко применяемый во всей России, но с достаточно большим количеством льгот и льготников. Целями взимания данного налога (помимо чисто фискальных) считаются: стимулирование рационального использования земли; охрана и освоение земель; повышение плодородия почв; выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества; обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах; формирование социальных фондов финансирования мероприятий.

Особенность земельного налога в том, что его размер не зависит от результатов хозяйственной деятельности собственника земли и устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год. Основания для установления налога - документ, удостоверяющий право собственности, владения или пользования земельным участком. При начислении суммы земельного налога для плательщиков вводятся коррективы на местоположение этих участков. Органам местного самоуправления дано право при наличии благоприятных условий размещения земельных участков повышать ставки земельного налога, но не более чем в два раза.

Причина усиления внимания к земельному налогу как экономическому и фискальному инструменту связана с тем, что Россия входит в пятерку крупнейших «землевладельцев» мира. Однако, располагая 10% сельскохозяйственных угодий планеты, она производит только 1,5% стоимости чистого продукта мирового сельского хозяйства. Весь вопрос в неэффективном использовании основного богатства страны - ее земли.

В настоящее время наибольший удельный вес - около 60% приходится на налог за земли под промышленными и т.п. объектами. Около 25% - за земли сельскохозяйственного назначения. Остальное - платежи личных подсобных хозяйств, садоводов и огородников. Значительное увеличение кадастровой стоимости данных земельных участков, несомненно, создаст немалые финансовые затруднения для их собственников. Более того, в условиях кризиса будет еще больше трудностей с собираемостью этих налогов.

Вместе с тем, по-прежнему значительная часть земель не попадает под налогообложение. Это - земли особо охраняемых территорий и объектов, лесного и водного фонда, земли запаса. Ряд авторов настаивают на том, что все земли, независимо от их особенностей, должны облагаться налогами в размере, значимом для доходов местных бюджетов.

Как создать побудительный мотив у органов местного самоуправления, увеличить потенциально возможную массу земельного налога и его собираемость? Обычно с этой целью предлагается следующее:

предоставить органам местного самоуправления поселений право распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;

улучшить порядок разграничения государственной собственности на землю с тем, чтобы установить больше оснований для отнесения земельных участков к муниципальной собственности, а также установить критерии для разграничения свободных, не занятых имущественными объектами, земель.

Налог на имущество физических лиц. Закон РФ о налоге на имущество физических лиц был принят 9 декабря 1991 года. Особенность имущественных налогов состоит в том, что их объект - имущество само по себе, а не имущество как источник доходов. Круг объектов налога достаточно широк: гаражи, квартиры, дачи, и иные строения, помещения, сооружения и т.д. Обязанность уплаты налога возникает у физических лиц, если эти объекты находятся в их собственности, и если, конечно, этап собственности юридически зафиксирован. Однако, по имеющимся оценкам, в настоящее время зарегистрировано лишь около половины имеющихся объектов имущества физических лиц. В городских поселениях эта доля составляет около 80%. В сельской местности таких точных подсчетов нет, но выборочные проверки показывают, что на регистрации находится лишь около трети домов и строений. Причины самые разные. Нет наименования улиц. Нет нумерации домов. Многие дома просто пустуют. Наследники не проявляют к домам никакого интереса. В этом одна из причин того, что доля данного налога в доходах местных бюджетов лишь около 1-2%.

Однако в постановке задачи качественного оздоровления ситуации в сфере местных финансов нельзя все сводить лишь к проблеме местных налогов. Местные налоги выполняют роль наиболее важной материализации экономической независимости или самостоятельности местного самоуправления, однако сами по себе решить проблему сбалансированности не могут. По нашему мнению, при реализации названных выше и иных предложений по совершенствованию взимания действующих местных налогов их доля в доходах местных бюджетов может быть увеличена с нынешних 12-13%, максимум, до 20%. Сверх этого решение проблемы возможно только за счет введения новых местных налогов или местных надбавок к иным налогам, но особой популярности такая мера пока не приобрела.

Следовательно, в обеспечении сбалансированности местных бюджетов ключевую роль должны сыграть два иные канала поступлений: за счет гарантированных долей от прочих налогов и за счет дополнительно переданных налоговых долей, в том числе, в виде замещения дотаций на финансовое выравнивание. Например, особую роль в развитии налоговой базы местных бюджетов может сыграть развитие малого бизнеса. Поддержка на местном уровне малых предприятий привела бы к росту их числа, легализации их доходов. Этому могут способствовать такие меры помощи, как оказание малым предприятиям содействия в получении нежилых помещений, в развитии рыночной инфраструктуры, в подготовке кадров и пр. В этой связи в настоящее время все чаще предлагается закрепить за местными бюджетами налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы, по нормативу 90% или даже 100%. Это - устойчивый доходный источник. При полной передаче указанного налога в местные бюджеты объем их доходов существенно возрастет. Более того, есть обоснованные мнения о том, что на местном уровне целесообразно сосредоточить не только доходы, получаемые от малого бизнеса в виде специальных налоговых режимов (так наз. «вмененка» и «упрощенка»), но и налоговые платежи малых предприятий, действующих в обычном режиме налогообложения.

3. Межбюджетные отношения
как фактор сбалансированности местных бюджетов

В условиях России очевидная для всех государств значимость сферы межбюджетных отношений многократно усиливается огромными разрывами в экономическом, в том числе, и налоговом потенциале субъектов Федерации, а внутри них - муниципальных образований различного типа. Эти разрывы приходится восполнять через различные каналы финансового выравнивания, в частности, с целью недопущения крайних форм неравенства граждан России в возможности получения необходимых им бюджетных услуг, в том числе, и муниципальных. В этом смысле межбюджетные отношения для абсолютного большинства муниципальных образований России - это не просто условие выполнения ими определенного круга социальных обязательств перед населением, а важнейший фактор устойчивости их социально-экономического развития в целом.

Предоставление помощи из бюджета субъекта РФ муниципальным образованиям официально преследует четыре цели:

создание условий стабильного и своевременного исполнения муниципальными образованиями расходных обязательств, возложенных на них федеральными законами и законами субъекта Федерации;

формирование стимулов для муниципальных образований в плане наращивания и полного использования собственной доходной базы;

достижение относительной сбалансированности местных бюджетов;

выравнивание уровня социально - экономического развития муниципальных образований.

Кроме того, межбюджетные отношения имеют известный управленческий смысл, выходящий за рамки чисто финансового обеспечения органов местного самоуправления См. Игудин А.Г., Зарубин А.В. Об основах разграничения расходных полномочий и доходных источников. - «Финансы», 2008, №2, С. 8; Бухвальд Е.М., Игудин А.Г. Новые подходы к регулированию межбюджетных отношений в России на современном этапе экономического развития - «Федерализм», 2008, №2, С. 20-37.. Это связано с тем, что в настоящее время ст. 136 Бюджетного кодекса РФ содержит ряд положений, ограничивающих права муниципальных образований при превышении определенной доли доходов в форме межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций на исполнение переданных полномочий) к собственным доходам соответствующих местных бюджетов Эти ограничения реализуются в несколько ступеней. При доле межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) менее 10% муниципальные образования как бы находятся на общем режиме. От 10% до 30% действуют предельные нормативы оплаты труда депутатов и должных лиц местного самоуправления; от 30% до 70% - запрещается устанавливать и исполнять (финансировать) расходные обязательства, не связанные с установленными федеральным законом вопросами местного значения. Наконец свыше 70% - на муниципалитет накладывается целая серия ограничений по долгу, дефициту местного бюджета, обязательность проверок и пр..

В Бюджетном кодексе РФ установлены общие требования к процедурам и схемам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Поскольку внутрирегиональные различия в бюджетной обеспеченности, как правило, превышают межрегиональные, при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципалитетов субъектам РФ предоставлена возможность:

применять, помимо Фондов финансовой поддержки, единые и дифференцированные по формальным критериям отчисления от федеральных и региональных налогов в бюджеты муниципальных образований. В этой ситуации доля самих дотаций местным бюджетам в общей величине их собственных доходов может уже некорректно отражать меру их реальной дотационности;

использовать механизм «отрицательных трансфертов» (т.е. обязательного перечисления из бюджетов муниципальных образований с высокой бюджетной обеспеченностью средств в Фонд финансовой поддержки муниципальных образований).

В соответствии с нормами бюджетного законодательства, субъекты Федерации имеют право самостоятельно (в определенных рамках) фиксировать:

порядок образования и распределения региональных Фондов софинансирования и Фондов компенсаций;

осуществлять делегирование полномочий по финансовому выравниванию бюджетов поселений муниципальным районам;

определять нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных налогов;

в некоторых параметрах - корректировать механизмы применения отрицательного трансферта.

В последнее десятилетие вопросы реформирования межбюджетных отношений неизменно занимали одно из приоритетных мест в развитии бюджетного процесса в стране. Однако многие проблемы этой сферы функционирования публичных финансов пока остаются нерешенными. В настоящее время ведущими экспертами закономерно ставится вопрос о разработке новой модели межбюджетных отношений (в том числе, и на региональном уровне) на долговременную перспективу, причем речь идет о модели:

учитывающей условия и требования перехода страны к стадии посткризисного устойчивого экономического развития;

балансирующей экономические возможности и интересы всех уровней публичной власти, в том числе, органов муниципального управления;

действующей не только и не столько как «спасательный круг» для отстающих и нуждающихся регионов и муниципальных территорий, а, прежде всего, как мощный фактор их экономического подъема на основе принципа достаточности финансовых ресурсов и наличия соответствующей системы стимулов их эффективного использования, прежде всего, полной мобилизации собственных финансово-бюджетных ресурсов.

В настоящее время все муниципалитеты имеют систему «гарантированных» налоговых поступлений, включающих в себя как местные налоги, так и твердо закрепленные за ними доли иных налогов. Кроме того, субъектам Федерации предоставлено право передавать местным бюджетам дополнительно часть любого налога, подлежащего зачислению в региональный бюджет по единым нормативам на постоянной основе (т.е. без ограничения срока). Но эта возможность пока не получила в бюджетной практике достаточно широкого распространения.

Следует признать, что используемая ныне преимущественная ориентация на единые нормативы отчислений в местные бюджеты долей от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации, не учитывает значительной дифференциации экономического и налогового потенциала муниципалитетов, а также налоговой базы по передаваемым налогам. В результате, при передаче доходных источников по единым нормативам относительное наполнение местных бюджетов одних территорий приводит к перенасыщению бюджетов других. Поэтому многие субъекты Федерации минимизируют практику передачи дополнительных налоговых долей в местные бюджеты. Они сознательно удерживают их в состоянии дотационности, предпочитая восполнять ее преимущественно (или исключительно) дотациями на общее финансовое выравнивание. Такая политика существенно снижает заинтересованность муниципальных органов власти в развитии местного хозяйства. Кроме того, эта практика приводила (особенно на начальном этапе реформы) к непомерному разрастанию доли фондов финансовой поддержки местных бюджетов в расходной части регионального бюджета.

В мировой практике существуют различные подходы в отношении системы расщепления бюджетных доходов. Как мы полагаем, ключевой вопрос заключен не в самой пропорции первичного распределения налоговых доходов, а то, на каких основах и через какие механизмы происходит их последующее перераспределение, содержат ли эти механизмы необходимую меру стимулирующих функций в отношении субфедеральных властей или нет.

Преодолеть ситуацию «антистимулирующего начала» региональных межбюджетных отношений в Российской Федерации, по нашему мнению, невозможно, пока не будет пересмотрен сам принцип определения дотационности (бездотационности местных бюджетов). Смысл дотационности должен определяться, прежде всего, из абсолютной невозможности муниципального образования осуществить финансирование возложенных на него (собственных) расходных полномочий, исходя из состояния его налоговой базы и потенциально возможных доходов неналогового характера. Все прочие муниципальные образования априори должны считаться бездотационными и вся налогово-бюджетная политика должна ориентироваться на закрепление этой трактовки бездотационности в бюджетном процессе.

Таким образом, важнейшим условием повышения эффективности межбюджетных отношений должно стать положение о том, что финансовое обеспечение расходных полномочий, исполнение которых возложено на местные органы власти, должно осуществляться, прежде всего, по принципу преимущественной опоры на собственные финансовые ресурсы. И лишь в недостающей части (по объективным причинам) такое обеспечение должно осуществляться за счет перераспределения средств из бюджетов другого уровня. В целом, уже давно высказываются предложения законодательно закрепить принцип обязательной самодостаточности (бездотацитонности) территориальных бюджетов при наличии для этого необходимой налоговой базы.

Пока же применяемые формализованные методики распределения финансовой помощи местным бюджетам из регионального бюджета не позволяют в достаточной мере провести выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и, главное, не могут обеспечить более-менее полное соответствие доходных источников местных бюджетов полной реальной «стоимости» их расходных обязательств Бюллетень Счетной палаты РФ, № 8 (128), 2008. (что и означало бы собой неформальный подход к проблеме сбалансированности местных бюджетов).

Еще одной важной проблемой при определении дотаций на выравнивание остается неопределенность термина «бюджетная обеспеченность». Можно так занизить требования к расходной части местного бюджета или так изменить требования к его доходной части, что любой регион или муниципальное образование можно сделать или донором, или дотационным. Нужны обоснованные, научно разработанные критерии бюджетной обеспеченности. Сегодня они излишне субъективны.

В целях оптимизации системы межбюджетных отношений необходимо повысить роль межбюджетных трансфертов, имеющих долгосрочный целевой характер и адресно направляемых на формирование структурных сдвигов в экономике территорий и решение их ключевых социальных проблем, на расширение их налогового потенциала. Дотационную, т.е. по сути безадресную и слабо контролируемую финансовую помощь местным бюджетам Сказанное относится и к замещающим нормативам налоговых отчислений, которые более прогрессивны, чем дотации в плане стимулирующих функций межбюджетных отношений, но, тем не менее, в плане современных методов бюджетирования имеют и более позитивные альтернативы. в рамках внутрирегиональных межбюджетных отношений целесообразно последовательно замещать софинансированием соответствующих муниципальных и межмуниципальных целевых программ, нацеленных на конкретные хозяйственные, социальные и иные результаты, достижение (или недостижение) которых может быть практически проконтролировано.

Современные методы бюджетирования на региональном уровне с целью снижения нагрузки на дотационный механизм межбюджетных отношений также должны всячески стимулировать различные формы межмуниципального сотрудничества, создание совместных муниципальных предприятий и сетей муниципального обслуживания и пр. Однако нынешнее регулирование бюджетного процесса и отношений муниципальной собственности делает формирование таких прогрессивных структур затруднительным.

Задачи межбюджетного регулирования не ограничиваются выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его задачи входят также функции софинансирования определенных видов расходов местных бюджетов (субсидии Вступившая в силу с 2008 г. новая редакция Бюджетного кодекса РФ, в отличие от предыдущей, не делает различий в характере межбюджетных субсидий. В результате, перечисление средств на осуществление расходов текущего и капитального характера, осуществлявшееся ранее отдельно в рамках ФССР (Фонд софинансирования социальных расходов) и ФРР (Фонд регионального развития), в настоящее время учитывается как трансферты единого Фонда софинансирования расходов (ФСР). В соответствии с этими же принципами формируются аналогичные по целевому назначению фонды в субъектах Федерации. ), а также возмещение этим бюджетам дополнительных расходов, связанных с передачей исполнения тех или иных полномочий с одного уровня публичной власти на другой (субвенции). При этом в структуре трансферт, направляемых в настоящее время в адрес местных бюджетов, эта функция межбюджетных отношений оказывается даже более «весомой», нежели цели общего финансового выравнивания. Задачей межбюджетных отношений выступает также восполнение расходов или потерь доходов бюджетов одного уровня власти, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, прежде всего, в порядке делегирования (передачи) определенного круга дополнительных полномочий.

Кроме того, из бюджетов регионов выделяются и иные средства, оказывающие существенное воздействие на социально-экономическое развитие муниципальных территорий. Эти затраты осуществляются в виде капитальных вложений в рамках областных долгосрочных целевых программ. Самые значимые направления таких расходов: дорожное хозяйство, модернизация жилищно-коммунального комплекса, развитие систем водоснабжения и водоотведения, теплоснабжения, освещения и т.д. Все эти объекты необходимы для осуществления полномочий муниципальными образованиями и по окончании строительства, как правило, передаются на баланс соответствующих муниципалитетов. В этом плане исключительное значение будет иметь последовательный переход к построению межбюджетных отношений в регионе на основе системы долгосрочных целевых программ, которые, финансируясь практически полностью из бюджета субъекта РФ, будут оказывать решающее влияние на социально - экономическую обстановку во всех муниципальных образованиях.

Таким образом, можно сказать, что в сфере межбюджетных отношений на региональном уровне приоритеты финансовой поддержки муниципальных образований в большинстве регионов постепенно смещаются в сторону предоставления обусловленных межбюджетных трансфертов. Перечень направлений целевого использования таковых различен по регионам и включает в себя субсидии, как на реализацию инфраструктурных проектов (в рамках софинансирования инвестиционных расходов), так и на софинансирование вопросов местного значения текущего характера (содержание органов местного самоуправления, повышение квалификации муниципальных служащих и т.д.).

Усиление роли обусловленных межбюджетных трансфертов, реализуемых в контексте программно-целевого метода управления и бюджетирования, открывает практические возможности использования методов БОР и, соответственно, перехода к прямому управлению результатами бюджетного процесса. Однако оценка результативности бюджетных затрат не исчерпывает собой систему БОР. Не менее важен и следующий этап, который пока не получил должного методического развития. Это - практическое использование полученных оценок результативности в управлении бюджетным процессом (сокращение или увеличение соответствующих видов бюджетных затрат, изменение их структуры и пр.). Другими словами, оценки результативности бюджетного процесса (в том числе, и в сфере местных финансов) должны быть нацелены на повышение качества бюджетирования, в том числе, и через перегруппировку расходных статей соответствующего бюджета, через совершенствование (стимулирование) работы отдельных администраторов бюджетных средств и пр.

Дальнейшее повышение эффективности межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления во многом зависит от сбалансированного сочетания их основных функций - выравнивающей и стимулирующей. Соотношение двух функций межбюджетных отношений в каждом конкретном случае представляет собой достаточно сложную задачу на долгосрочную оптимизацию. При этом объективный и достаточно результативный характер стимулирующей функции обеспечивается только автоматизмом ее действия, не допускающим субъективного влияния на фактические показатели межбюджетных отношений. С известными интерпретациями эта истина верна и для выравнивающей функции, хотя, как показала практика, при всем акценте на формализованные процедуры, полностью вытеснить из сферы межбюджетных отношений сегменты субъективных решений все же не удается. Автоматизм действия стимулирующей функции межбюджетных отношений для муниципальных образований означает, что стимулирующим фактором является не достаточно произвольно определяемое поощрительное «вливание» денежных средств в местные бюджеты из вышестоящего бюджета, а исходно зафиксированные условия сбалансированности местных бюджетов при наличии для этого соответствующих объективных возможностей.

Задача дальнейшей работы в области разграничения доходных источников, исходя из указанного принципа построения межбюджетных отношений, состоит в том, чтобы на основе научно обоснованных критериев (не ниже установленной достаточности и доступности жизненно важных социальных услуг для населения) обеспечивать исходный (базовый) уровень соответствия бюджетных доходов и расходов. Уже на этом этапе в принципе обеспечивается решение вопроса об эффективном межбюджетном регулировании, включая распределение некоторых налогов по долговременно действующим и дополнительным (дифференцированным) временным нормативам отчислений в целях создания региональным и местным органам власти достаточных возможностей для полного финансирования возложенных на них полномочий при сбалансировании соответствующих территориальных бюджетов.

Таким образом, исходной точкой такой «автоматически действующей» стимулирующей функции межбюджетных отношений, в том числе, и на региональном уровне, должно быть обоснованное и стабильное во времени разграничение между уровнями власти и бюджетной системы расходных полномочий и в максимально возможной степени - соответствующих им доходных источников. Такой механизм должен функционировать при относительно стабильном налоговом и бюджетном законодательстве, включая механизм межбюджетного регулирования, не стимулирующий иждивенчество. При этом источником (формой) стимулирования должны быть как дополнительно полученные, так и сэкономленные в публично-правовом территориальном образовании средства, образовавшиеся в результате качественной бюджетной политики, управления ее результатами, а также общего повышения эффективности управленческих решений, принятых и реализованных его органами власти.

Вместе с тем, надо отметить, что абсолютной территориальной равномерности распределения налоговой базы нет ни у одного налога. Влияние степени такой неравномерности можно учитывать через дифференцированные нормативы отчислений от регулирующих налогов, исчисляемые на формализованной основе. Как мы полагаем, приоритет единых нормативов должен быть сохранен только в отношении передачи местным бюджетам долей федеральных налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. В отношении же региональных налогов субъекты РФ должны иметь право выбирать любую схему такой передачи налоговых долей - как по единым, так и по дифференцированным нормативам.

При единых же нормативах территориальные разрывы в налоговой базе можно учесть лишь посредством так называемых «отрицательных трансфертов», хотя и требуется закрепление в законе более гибкой схемы их применения на местах. Это требование касается как наиболее целесообразных для каждого конкретного региона параметров изъятия «отрицательных трансфертов», так и доли изымаемого избытка. По видимому, эта система должна действовать по принципу «прогрессивного налога». Система также должна учитывать как интересы нуждающихся в дополнительной помощи объективно дотационных муниципалитетов, так и интересы экономически и финансово наиболее сильных муниципалитетов, которые нельзя лишать стимулов дальнейшего развития.

По сравнению с имеющейся ситуацией, реализация изложенных выше предложений позволила бы в максимально возможной степени сократить количество дотационных местных бюджетов, а также повысить заинтересованность региональных и местных органов власти в наращивании налогового потенциала территорий. Все это усилит роль межбюджетных отношений как фактора социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, а значит и страны в целом. Сказанное позволило бы шаг за шагом сузить саму сферу межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы. В результате также удалось бы сконцентрировать действие данной системы отношений (прежде всего, в части дотаций) на относительно более узкой группе действительно нуждающихся регионов и муниципалитетов и, значит, позволило бы наиболее точно и адресно выбрать механизмы ее действия.

Некоторые проблемы сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

А.Н. Дементьев, ведущий советник отдела социальной политики Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, кандидат юридических наук

Одной из проблем современного развития Российского государства является возрастающая социально-экономическая асимметрия регионов. Условия неравномерного развития субъектов РФ сформировались еще в 90-е годы XX века. Даже в период высоких темпов экономического роста (2003-2007 годы), несмотря на общий рост доходов населения, диспропорции социально-экономического развития регионов увеличивались по всем основным индикаторам (душевому валовому региональному продукту, уровню безработицы, уровню бедности и др.) Социальное развитие регионов России: проблемы и пути решения. Аналитический вестник № 21 (338). Серия: Основные проблемы социального развития России. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации. 2007.. Максимальные и минимальные показатели объемов валового регионального продукта на душу населения в 2006 году различались в субъектах РФ в 78 раз, а разрыв объемов инвестиций в основной капитал на душу населения увеличился с 30 раз в 2000 году до 235 раз в 2006 году 1. Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002-2010 годы и до 2015 года)». Утверждена Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 года № 717. 2. Материалы круглого стола на тему: «Обеспечение сбалансированного развития субъектов РФ - генеральное направление региональной политики». Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике. Г. Иркутск. 10 сентября 2008 года. . Оценка уровня доходов населения показывает, что в условиях экономического кризиса диспропорции в темпах падения (роста) этого показателя в субъектах РФ сохраняются Информация для ведения мониторинга социально-экономического положения субъектов Российской Федерации в январе-феврале 2010 года. Федеральная служба государственной статистики. Март 2010. - С. 212-217.. На необходимость преодоления региональной социально-экономической асимметрии неоднократно обращалось внимание в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ. В программных документах Правительства РФ предлагался и предлагается комплекс мер, направленных на решение этой задачи. Однако негативная тенденция не только не преодолена, но и приобрела недопустимый для поступательного устойчивого развития страны характер.

Одним из главных инструментов государственной политики в сфере регионального развития является бюджетная политика государства в целом и в отношении регионов в частности. Степень её эффективности во многом предопределяется сбалансированностью бюджетов бюджетной системы по вертикали и по горизонтали, соответствием необходимых расходов доходам бюджетов.

Сбалансированность бюджетов по вертикали в первую очередь зависит: от принятого разграничения вопросов ведения и полномочий между федеральным центром, субъектами федерации и органами местного самоуправления, соответствия доходов бюджета расходам, методики определения бюджетных ресурсов, необходимых для реализации каждого расходного обязательства, системы закрепления налоговых доходов за каждым уровнем бюджетов, принятых методик межбюджетного выравнивания.

Реформа разграничения полномочий между Российской Федерации, субъектами РФ и муниципальными образованиями двух типов, осуществленная в 2003-2004 годах, была нацелена на установление четких «непересекающихся» полномочий между уровнями публичной власти на основе установления расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. На первоначальном этапе реформы в результате ревизии и установления новых полномочий публично-правовых образований удалось ликвидировать «нефинансируемые» социальные обязательства государства По экспертным оценкам в Российской Федерации до реформы разграничения полномочий в 2003 году общий объем «необеспеченных федеральных мандатов» достигал 8% ВВП при среднем их исполнении на уровне менее 30%. (Материалы Министерства финансов Российской Федерации «О разграничении доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации» от 14 марта 2003 года. - 45 с.).. В начале за субъектами РФ было закреплено 41 полномочие по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, за муниципальными районами - 20 вопросов местного значения, городскими округами - 27 вопросов местного значения, городскими и сельскими поселениями - 22 вопроса местного значения. К полномочиям субъектов РФ и муниципальных образований был отнесен значительный перечень полномочий и вопросов местного значения в социальной сфере Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». К числу расходных обязательств в социальной сфере условно отнесены расходные обязательства в сфере образования, культуры, охраны окружающей среды и жилищно-коммунального хозяйства.. К социальной сфере, по меньшей мере, относились: 19 пунктов из перечня полномочий субъектов РФ, 15 вопросов местного значения муниципальных районов, 20 - городских округов, 14 - городских и сельских поселений (с учетом вопросов, которые не отнесены к полномочиям субъектов РФ и вопросам местного значения, но которые могут решаться органами государственной власти и органами местного самоуправления). Именно они требуют наибольших расходов из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

В течение 2004-2009 годов первоначально законодательно установленный перечень полномочий постоянно дополнялся и изменялся. К апрелю 2010 года перечень полномочий субъектов РФ возрос с 41 пункта до 79 пунктов, вопросов местного значения муниципальных районов с 20 до 35, вопросов местного значения городских и сельских поселений с 22 до 39 пунктов, городских округов - с 27 до 48 пунктов. При этом перечень налогов, закрепленных за ними, не увеличился. Анализ содержания полномочий субъектов РФ и вопросов местного значения муниципальных образований показывает, что в результате внесенных изменений в федеральное законодательство был нарушен первоначально провозглашенный принцип о недопустимости «совместных» полномочий органов публичной власти. В федеральное законодательство был введен новый институт полномочий субъектов РФ и муниципальных образований. Они наделялись правом исполнять полномочия и решать вопросы, не отнесенные к полномочиям субъектов РФ и вопросам местного значения, по своему усмотрению (при наличии средств в бюджете). Одновременно в отраслевом законодательстве и субъекты РФ, и муниципальные образования наделялись федеральными государственными полномочиями. Объем федеральных средств (субвенций) на эти цели в общем объеме федеральных трансфертов возрос почти в 2 раза - до 15% в 2007 году и 14% - в 2008 году. Число переданных федеральных полномочий возросло почти в 3 раза (с 8 в 2005 года, до 21 - 2008 году) Заключение Счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства РФ об исполнении федерального бюджета за 2008 год, представленному в форме проекта федерального закона «Об исполнении федерального бюджета за 2008 год». Утверждено Коллегией Счетной палаты РФ. Протокол от 4 сентября 2009 года № 38К (675).. Получила также широкое распространение практика наделения органов местного самоуправления (преимущественно муниципальных районов и городских округов) обширными государственными полномочиями субъектов РФ. В результате перераспределения полномочий по уровням власти в 2008 году расходы консолидированного бюджета субъектов РФ на социально-культурные цели и в сфере ЖКХ составили более 2/3 всех расходов. При этом впервые за последние годы консолидированный бюджет субъектов РФ в 2008 году был исполнен с дефицитом в 54,4 млрд. руб. Российский статистический ежегодник. 2009: Стат. сб. / Росстат. - М., 2009. - С. 578. В 2009 году дефицит консолидированного бюджета муниципальных образований составил 81,5 млрд. руб. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009: Стат. сб. / Росстат. - М., 2009. -С. 51.

Практика наделения федеральными полномочиями субъектов Российской Федерации подвергается обоснованной критике представителями юридической науки А.В. Авдеева. Передача осуществления полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации: конституционно-правовые проблемы. Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2010. № 1. -С. 151-160.. В отличие от института наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления, практика наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными полномочиями не имеет под собой достаточных конституционных оснований. В части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации непосредственно предусмотрена возможность наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Передача части федеральных полномочий предусмотрена в Конституции Российской Федерации (части 2 и 3 статьи 78) только в рамках единой системы исполнительной государственной власти в Российской Федерации (часть 2 статьи 77) на основе соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Причем предметом соглашения могут быть только полномочия по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Общее число федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации 102-мя федеральными законами, только по состоянию на сентябрь 2007 года оценивалось в 907 позиций Актуальные вопросы разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Аналитический вестник № 27 (344). Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Аналитическое управление. - 84 с..

В сложившейся ситуации проблемы финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и, особенно, муниципальных образований приобрели критически важное значение. Бюджетные ресурсы, получаемые за счет собственных доходных источников и межбюджетных трансфертов, не достаточны для исполнения расходных обязательств. Согласно экспертным оценкам для того, чтобы преодолеть негативные результаты недофинансирования социальной сферы в предыдущие годы и восстановить условия для развития человеческого «капитала», науки, образования, культуры, здравоохранения только в 2008-2011 годах требовалось увеличить государственные расходы на образование в 1,3 раза, на здравоохранение - в 1,9 раза, науку - в 2,1 раза Реформационный прагматизм как основа модернизации. Резюме доклада «К концепции и программе социально-экономического развития России до 2015 года» группы ученых РАН. Российский экономический журнал. № 3, 2007. - С. 9-10.. Существующие методики распределения собственных доходов и межбюджетных трансфертов не позволяют оценить действительные потребности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований для исполнения как собственных, так и государственных делегированных полномочий. Именно от этого первоначального шага зависит формирование основы бюджета любого уровня.

Анализ практики установления минимальных социальных стандартов субъектами РФ и муниципальными образованиями показывает, что они устанавливаются, не исходя из объективных критериев социально-экономического состояния региона и муниципалитета, а в конечном итоге исходя из планируемых доходов соответствующего бюджета. Проблемы разработки и принятия методик оценки бюджетных ресурсов, необходимых для исполнения полномочий уровнями публичной власти, являются наиболее сложными. За рубежом для этого используются различные подходы. Однако, как отмечают специалисты, вне зависимости от типа государственного устройства (федеративное, унитарное) на федеральном (центральном) уровне применяются методики оценки расходных потребностей территориальных бюджетов. В некоторых государствах для определения уровня необходимых расходов используется несколько десятков параметров, учитывающих региональные различия (Великобритания, Австралия, Нидерланды, Япония и др.) По мнению экспертов наиболее приемлемым для России является опыт калькуляции бюджетов земель Германии См.: Кузнецова О.В., Вартапетов К.С., Росси М. Формирование доходов органов публичной власти в условиях новой системы распределения полномочий и сфер ответственности. - С. 137-143. В кн.: Программа сотрудничества ЕС и России. Институциональный, правовой и экономический федерализм в России. Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации. Сборник материалов проекта. - М. 2006. - 248 с.. В отсутствие таких методик, принятых на федеральном (центральном) уровне, формирование бюджетов бюджетной системы государства сводится к принятию не экономически и социально обоснованных решений, а к принятию политических решений вышестоящими уровнями публичной власти о распределении бюджетных ресурсов в виде налогов и межбюджетных трансфертов.

Решение проблемы установления справедливых и прозрачных методик и процедур распределения консолидированных бюджетных средств бюджетной системы по вертикали имеет также первостепенное значение для обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Географические, территориальные, экономические различия предопределяют сложности нахождения справедливых и прозрачных критериев разграничения налоговых и неналоговых источников между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. В мировой практике известны различные способы и критерии распределения межбюджетных трансфертов и бюджетных ресурсов, предназначенных для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации и муниципалитетов Лавровский Б.Л. Экономический рост и региональная асимметрия (эмпирический анализ) / Новосибирск: Сибирское Научное Издательство, 2005. - С.С. 101-109, 182-208..

С начала 90-х годов в России в федеральном законодательстве неоднократно изменялись как виды, так и ставки налогов, закрепляемых за уровнями бюджетной системы, принципы распределения налогов и сборов. В начале к федеральным налогам и сборам было отнесено 16 налогов и сборов, к региональным - 5 налогов и сборов, к местным - 23 налога и сбора. Доходная часть бюджетов формировалась также за счет использования системы регулирующих налогов. До 2004 года ставки регулирующих налогов устанавливались ежегодно принимаемыми законами о федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ. В результате реформы отличительной особенностью формирования местных бюджетов должен был стать законодательно установленный принцип закрепления минимальных ставок регулирующих налогов за бюджетами всех муниципальных образований. К 2004 году число налогов и сборов резко сократилось. В настоящее время к федеральным налогам и сборам отнесены 10 налогов и сборов, к региональным - 3 налога, а к местным - всего 2 налога. В законодательстве отказались от использования регулирующих налогов.