Бюджетная система России

Таблица 28.2. Финансирование бюджетного дефицита РФ в 1993 -1995 гг.

	1993	1994	1995
	трлн. руб.	%	трлн. руб.	%	трлн. руб.	%
Дефицит Кредиты ЦБР Займы на внутреннем рынке Иностранные займы Другие источники	16,70 9,90 0,20 1,50 5.10	100,00 59,30 1,20 9,00 30,50	60,50 48,10 6,90 5,50 0,00	100,00 79,50 11,40 9,10 0,00	73,20 0,00 50,10 23,10 0,00	100,00 0,00 68,40 31,60 0,00

Выпуск государственных ценных бумаг открывал возможности для внедрения в экономику прогрессивных методов финансирования дефицита государственного бюджета, что в свою очередь позволило бы (в совокупности с рядом прочих стабилизационных мер) нормализовать ситуацию в финансово-кредитной сфере.

Таблица 28.3. Объем государственного внутреннего долга РФ в 1995 -1997 гг., млн. руб.

Код		1 января 1995г.	1 января 1996г.	1 января 1997г.*
1	2	3	4	5
001	Целевой заем 1990 г.	2,400,000	1,850,000	--
004	Целевые вклады и чеки на автомобили	700,000	650,000	--
006	Дефицит республиканского бюджета, образовавшийся в 1991 г.	63,000	63,000	63,000
007	Государственный внутренний заем 1991 г.	80,000	80,000	80,000
009	Задолженность ЦБ РФ по кредитным ресурсам бывшего Сбербанка СССР	90,600	--	--
010	Внутренний долг ЦБ РФ, принятый от бывшего СССР	335,000	335,000	335,000
011	Государственный заем 1992 г. и другие займы, полученные у населения	22,000	53,000	60,000
012	Задолженность Правительства РФ по кредитам, полученным от ЦБ РФ на покрытие бюджетного дефицита в 1991--1994 гг.	58,752,300	61,025,720	59,583,270
013	Государственные казначейские обязательства	6,681,400	7,348,166	-
014	Золотые сертификаты	-	1,000,000	2,000,000
015	Задолженность по АПК, переоформленная в казначейский вексель Задолженность по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций АПК и организаций, осуществляющих завоз продукции в районы Крайнего Севера, переоформленная в казначейский вексель	5,441,600	5,040,000	4,480,000
016	Государственные краткосрочные облигации (ГКО)	10,594,000	70,000,000	94,000,000
017	Государственные казначейские векселя	1,540,000	-	-
018	Государственные гарантии	1,700,100	5,792,700	26,209,230
019	Задолженность по финансированию затрат на формирование мобилизационного резерва, переоформленная в вексель ЦБ РФ		1,960,000	2,189,500
021	Облигации федеральных займов (ОФЗ)	-	10,000,000	70,000,000
022	Государственный сберегательный заем (ОГСЗ)	-	3,000,000	7,000,000
023	Задолженность Пенсионному фонду по возмещению расходов по выплате госпенсий и пособий	-	1,630,280	-
025	Облигационный заем РФ для погашения товарных обязательств	-	-	-
	Прочие	-	-	25,000,000
	Итого объем государственного долга	88,400,000	194,827,866	316,000,000

* План

Таблица 28.4. Структура государственного внутреннего долга РФ в 1995-1997гг., %

Код		1 января 1995 г.	1 января 1996 г.	7 января 1997г.*
1	2	3	4	5
001	Целевой заем 1990 г.	2,71	0,95	0,00
004	Целевые вклады и чеки на автомобили	0,79	0,33	0,00
006	Дефицит республиканского бюджета, образовавшийся в 1991 г.	0,07	0,03	0,02
007	Государственный внутренний заем 1991 г.	0,09	0,04	0,03
009	Задолженность ЦБ РФ по кредитным ресурсам бывшего Сбербанка СССР	0,10	0,00	0,00
010	Внутренний долг ЦБ РФ, принятый от бывшего СССР	0,38	0,17	0,11
011	Государственный заем 1992 г. и другие займы, полученные у населения	0,02	0,03	0,02
012	Задолженность Правительства РФ по кредитам, полученным от ЦБ РФ на покрытие бюджетного дефицита в 1991--1994 гг.	66,46	31,32	18,86
013	Государственные казначейские обязательства	7,56	3,77	0,00
014	Золотые сертификаты	0,00	0,51	0,63
015	Задолженность по АПК, переоформленная в казначейский вексель Задолженность по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций АПК и организаций, осуществляющих завоз продукции в районы Крайнего Севера, переоформленная в казначейский вексель	6,16 0,00	2,59 12,83	1,42 7,91
016	Государственные краткосрочные облигации (ГКО)	11,98	35,93	29,75
017	Государственные казначейские векселя	1,74	0,00	0,00
018	Государственные гарантии	1,92	2,97	8,29
019	Задолженность по финансированию затрат на формирование мобилизационного резерва, переоформленная в вексель ЦБ РФ	0,00	1,01	0,69
021	Облигации федеральных займов (ОФЗ)	0,00	5,13	22,15
022	Облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ)	0,00	1,54	2,22
023	Задолженность Пенсионному фонду по возмещению расходов по выплате госпенсий и пособий	0,00	0,84	0,00
	Прочие	0,00	0,00	7,91
	Итого объем государственного долга	100,0	100,0	100,0

*Плановые показатели

28.3 Управление государственным долгом

Непосредственным результатом роста государственной задолженности является расширение системы управления государственным долгом. Огромные размеры государственных долгов крайне осложняют операции казначейства по выпуску новых займов. Самые большие трудности связаны с реализацией рыночной части, очень мобильной и чувствительной к изменениям конъюнктуры.

Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства, связанных с изучением конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, выпуском новых займов и выработкой условий выпусков, с выплатой процентов по ранее выпущенным займам, проведением конверсии и консолидации займов, определением курса облигаций на денежном рынке, проведением мероприятий по определению ставок процентов по государственному кредиту. К управлению государственным долгом относятся и мероприятия государства по погашению ранее выпущенных займов, срок действия которых истек.

Операции, связанные с обслуживанием государственного долга, т. е. подготовка документов, необходимых для продажи новых выпусков государственных ценных бумаг, изучение конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, размещение займов среди кредиторов, выплата и начисление процентов, осуществляют специальные подразделения министерства финансов (или специальные национальные службы при правительстве, формально независимые от министерства финансов, казначейства, в ряде стран созданы специализированные государственные ведомства при правительстве; иногда к управлению госдолгом привлекаются центральные банки (по крайней мере, как консультанты и агенты правительства).

Расходы по управлению государственным долгом, как правило, показываются в качестве особых финансовых операций отдельно от бюджета. В расходы бюджета включаются лишь процентные выплаты по долгу.

1. Важную роль в управлении государственным долгом играет вторичный рынок государственных облигаций, где обращаются ценные бумаги предыдущих выпусков. Как правило, операции на первичном и вторичном рынках государственных облигаций осуществляются дилерами (первичными, официальными), среди которых крупнейшие инвестиционные и универсальные банки. Суммы, которые государство получило взаймы, должны быть по истечении срока возвращены кредиторам. Погашение государственных займов, а также выплата процентов в настоящее время производятся за счет бюджетных средств. Однако в условиях резкого роста государственной задолженности правительства редко погашают займы за счет текущих доходов. Нередко они выпускают новые займы, чтобы рассчитаться с держателями облигаций старого займа. Такой способ погашения государственных займов называется рефинансированием и связан с конверсией и консолидацией.

2. В ряде стран к управлению государственным долгом относятся и попытки ограничить его рост путем установления лимита (потолка, максимального значения). В США до Первой мировой войны конгресс принимал решение о каждом дополнительном выпуске и размещении облигаций займа. В 1917 г. был осуществлен переход к практике установления его потолка. В ряде стран (ФРГ, Франции, Великобритании) ограничений на абсолютный размер долга нет. Главным является показатель его прироста за год, т. е. разница между суммой выпущенных и погашенных в данном году займов; при этом указанный прирост не может превышать объем предусмотренных в данном году ассигнований на капитальные вложения в федеральном бюджете и бюджете земель (ФРГ).

3. Операции по управлению государственным долгом тесно связаны с кассовым исполнением бюджета и выполняются обычно эмиссионными банками. Эти банки участвуют в выпуске займов, выплате процентов по ним (оплачивают выигравшие облигации по выигрышным займам и проценты по процентным займам), а также производят оплату облигаций, подлежащих выкупу (часто суммы выплачиваемых процентов по государственному долгу превышают суммы его чистого прироста).

4. Государство вправе уточнять первоначальные условия займа. Как уже отмечалось, изменение первоначальных условий займа, касающихся доходности, называется конверсией. Чаще всего при конверсии правительство меняет размер номинального процента, иногда уменьшая его и ставя целью снижение государственных расходов, связанных с выплатой процентов по долгу.

5. Довольно часто государство, не изменяя доходность облигаций, превращает краткосрочные обязательства в средне- или долгосрочные. Изменения условий займа, касающиеся его сроков, называются консолидацией государственного долга. Консолидация займов, как правило, проводится одновременно с их унификацией, т. е. объединением нескольких займов в один заем. В результате этой операции образуется консолидированный (или фундированный) долг.

6. Помимо этих основных методов управления государственным долгом, правительство может выкупать займы, обращающиеся на рынке ссудного капитала, давая такое поручение центральным и коммерческим банкам. К мероприятиям по управлению государственным долгом относятся также и поддержание курса государственных ценных бумаг путем проведения определенной финансово-кредитной политики.

7. Своеобразным способом решения проблемы государственного долга является банкротство, когда государство аннулирует заем или отказывается от его уплаты из-за отсутствия средств. Примером массового государственного банкротства был отказ от уплаты межсоюзнических долгов после Первой мировой войны (или отказ Советской России от внешних и внутренних обязательств по государственному долгу Российской империи и долгам Временного правительства). Следует отметить, что аннулирование государственных долгов носит экстраординарный характер и практически не применяется развитыми странами.

8. Важной задачей государства является достижение оптимальной временной структуры внутреннего госдолга, которая определяется конъюнктурой рынка государственных ценных бумаг, динамикой доходности по государственным ценным бумагам с различными сроками погашения, предпочтениями инвесторов и т.п. Политика правительства не всегда направлена на удлинение срока заимствования. Доход по долгосрочным займам содержит в себе и определенную часть премии за риск. В тех случаях, когда она становится слишком большой, правительствам выгоднее размещать короткие займы. Эта политика может меняться на различных отрезках времени.

28.4 Управление внутренним государственным долгом в РФ

В качестве попытки коренного улучшения управления государственным финансированием в конце 1992 г. Указом Президента РФ было создано Федеральное казначейство. Предполагалось, что под руководством и в составе Министерства финансов РФ оно будет ответственно за определение и ведение регистрации всех существующих долгов государства и долговых гарантий, как внешних, так и внутренних, подготовку конкретных предложений на текущую дату по обслуживанию этих долгов, а также будет определять уровень, состав, время и условия выпуска новых внешних и внутренних займов, включая эмиссию государственных ценных бумаг.

Поскольку Министерство финансов РФ выступает заемщиком как на внутреннем, так и на внешнем финансовых рынках, особое значение получает взаимосвязь ликвидности государственных ценных бумаг, процентных ставок, золотовалютных запасов и обменного курса национальной валюты. В этой связи налажено теснейшее взаимодействие между Министерством финансов РФ и Центральным банком РФ для решения этих проблем. Такое сотрудничество строится на новых финансовых взаимоотношениях между Правительством и Центральным банком. Министерство финансов РФ, выступая в качестве заемщика от лица Правительства РФ, готово уплачивать рыночные ставки процентов по его долгам Центральному банку.

В течение последнего времени деятельность и разделение функций между Министерством финансов РФ и Центральным банком РФ в области эмиссии государственных ценных бумаг и управления внутренним государственным долгом можно охарактеризовать как положительную и продуктивную.

В то же время в целях совершенствования управления внутренним государственным долгом целесообразно, чтобы функции эмиссии государственных долговых обязательств и погашения старых выпусков, проблемы конверсии займов и прочие с этим связанные вопросы сосредоточить в одном структурном подразделении Министерства финансов РФ (например, в Федеральном казначействе или в Департаменте ценных бумаг и финансовых рынков). Возможно, что самым оптимальным вариантом управления государственным долгом стало бы создание специализированного федерального ведомства, занимающегося исключительно проблемами эмиссии государственных долговых обязательств и управлением государственного долга.

Как показал опыт стран с развитой рыночной экономикой, участие центрального банка на рынке государственных ценных бумаг является важным положительным фактором, так как повышает ликвидность рынка государственных ценных бумаг. Центральный банк осуществляет целый спектр операций с государственными ценными бумагами, которые служат инструментами его кредитно-денежной политики: операции на открытом рынке (прямая купля-продажа государственных ценных бумаг, операции РЕПО -- соглашения об обратном выкупе), операции по ломбардному кредитованию под залог государственных ценных бумаг.

Следует отметить, что результативная денежно-кредитная политика Банка России (ЦБ) является основным залогом успешного развития рынка государственных ценных бумаг. Но участие ЦБ в развитии рынка государственных ценных бумаг не ограничивается только рамками денежно-кредитной политики. Кроме того, ЦБ выступает в качестве агента Министерства финансов по размещению новых выпусков государственных долговых обязательств.

28.5 Виды долговых обязательств Российской Федерации

Государственные займы

Эмиссия государственных долговых обязательств Российской Федерации стала осуществляться с 1990 г.

1. Государственный Российский республиканский внутренний 5%-ный заем 1990 г. был выпущен в соответствии с Постановлением СМ РСФСР № 62 от 20 февраля 1990 г. Эти ценные бумаги были выпущены достоинством 5 000, 10 000, 25 000 и 100 000 руб. Срок действия -- 16 лет с 1 января 1990 г. по 1 января 2006 г. Ежегодный доход по облигациям составлял 5%, при этом он включался в общую сумму прибыли предприятий и не облагался налогом. С учетом этого реальный уровень доходности облигаций вырастал до 9%.

Планировалось, что выкуп этих облигаций будет производиться начиная с 1 января 1996 г. в течение 10 лет на основе ежегодных тиражей погашения, проводимых с декабря 1995 г.

Облигаций этого займа предполагалось разместить на сумму 50 млрд. руб. Однако выпущены они были на сумму 1 млрд. руб., распространение началось в конце 1990 г.

Особенностью распространения этих облигаций явилась организация продажи в форме закрытых аукционов заявок.

Облигаций этого займа было размещено на 500 млн. руб. Большое количество облигаций было реализовано коммерческим банкам, так как они имели право учитывать эти ценные бумаги в качестве обязательных резервов в Госбанке СССР и Центральном банке России. После отмены Центральным банком России этого положения (28 февраля 1991 г.) спрос на облигации резко упал, и значительная их часть оказалась не распроданной. Право учета в качестве обязательных банковских резервов после длительных дискуссий все же сохранили для уже приобретенных облигаций, а для вновь продаваемых подобная отмена послужила мощным фактором падения спроса.

Обслуживание этого займа осуществляется через Мосбизнесбанк. Центральный банк России в размещении и обслуживании займа не участвовал.

2. Облигации Государственного республиканского внутреннего займа РСФСР 1991 г. были выпущены сроком на 30 лет с 1 июля 1991 г. по 30 июня 2021 г. Облигации реализовывались только среди юридических лиц. Заем выпускался как свободно обращающийся. Владельцы облигаций займа могли перепродать их через учреждения Банка России другим юридическим лицам.

Этот заем был выпущен на покрытие задолженности республиканского бюджета РСФСР Центральному банку в общем размере 79,7 млрд. руб. Эта сумма сложилась из 30 млрд. руб. государственного долга, образовавшегося по состоянию на 1 декабря 1990 г., и 49,7 млрд. руб. списанной задолженности предприятий и организаций агропромышленного комплекса по ссудам банков.

Заем был выпущен Минфином под 5% годовых. Поскольку весь заем был куплен Центральным банком, Минфин обязался выплачивать банку ежемесячно начиная с 1 января 1991 г. 5% годовых от суммы остатка фактической задолженности банку по внутреннему республиканскому государственному долгу (т. е. 4 млрд. руб. в год). В 1991--1993 годах эти суммы относились на увеличение государственного республиканского долга (т. е. задолженности Минфина ЦБ), а с 1994 гг. эти средства предусматривались в расходной части бюджета РФ.

Вследствие ряда объективных причин облигации данного вида не получили широкого распространения. Операции с ними ведутся весьма вяло, и они не получили ни фискального, ни регулирующего значения.

3. Первый Государственный внутренний заем РСФСР 1991 г. был выпущен на общую сумму 9 млрд. руб. в виде облигаций по 50 тыс. руб. со сроком обращения три года. Объем займа -- 9 млрд. руб., разбитых на три выпуска по 3 млрд. руб. Каждый выпуск осуществлялся со специального согласия Минфина. Срок займа -- три года, с 1 октября 1991 г. по 1 октября 1994 гг. Форма выпуска -- безбумажная, он выпускался в виде специальных именных счетов заимствования (счета депо), записи на которых осуществляются в суммах, кратных 50 000 руб. Заем был размещен на сумму 55 млн. руб. Доход по облигации за первый год должен был составить 8,5%. Однако данный вид облигаций совершенно не пользовался спросом как у государственных, так и у коммерческих структур.

Идя навстречу пожеланиям клиентов, Минфин изменил сроки выплаты доходов: доход стал выплачиваться ежеквартально. В первом году доход был равен 8,5% (с учетом того, что доход не облагается налогом, реальная доходность достигала 11--12%; во втором и третьем году уровень процентной ставки планировалось уточнять исходя из конкретных условий, складывающихся на финансовом рынке, но не ниже 8,5% годовых). При этом инвесторы имели право потребовать возврата вложенных в долговые обязательства займа средств, если измененные процентные условия по купону очередного года окажутся для них неприемлемыми. Таким образом, в практике российских ценных бумаг появился новый инструмент -- облигация с плавающей процентной ставкой.

Погашение займа -- единовременное, по номиналу. При наступлении сроков погашения займа специальные счета заимствования закрываются с перечислением суммы долга на расчетные (корреспондентские) счета владельцев долговых обязательств займа. Владельцы средств на специальных счетах заимствования могут свободно перепродать их другим предприятиям или учреждениям по ценам, складывающимся на рынке ценных бумаг.

Выпуск практически потерпел неудачу, не дал сколько-нибудь значительного фискального эффекта и не сыграл никакой роли в развитии технологии эмиссии государственных ценных бумаг.

4. Золотые сертификаты 1993 г. В сентябре 1993 г. Министерство финансов РФ объявило о начале распространения золотого сертификата. Золотые сертификаты выпускались сроком на один год. Эмитентом сертификатов являлся Минфин. Эмиссия осуществлялась с 27 сентября 1993 г. в виде отдельного выпуска. Золотые сертификаты Минфина являлись именными.

Номинал сертификата составлял 10 кг золота пробы 0,9999. Доходность по сертификатам гарантировалась Минфином РФ на уровне трехмесячной ставки ЛИБОР по долларам США, публикуемой в газете «Файненшл Тайме», плюс 3%.

Объем эмиссии золотых сертификатов Минфин был определен в сумме, эквивалентной стоимости 100 т золота пробы 0,9999 по цене лондонского рынка (второй фиксинг) на дату начала эмиссии в рублях РФ. Пересчет стоимости сертификатов в рубли осуществлялся по курсу ЦБ на эту же дату.

Основные условия продажи золота путем выпуска Минфином золотых сертификатов 1993 г. были утверждены Постановлением Совета Министров -- Правительства Российской Федерации от 25 сентября 1993 г. В целях обеспечения золотых сертификатов 1993 г. 100 т золота в соответствии с п.2 Постановления Совета Министров -- Правительства Российской Федерации от 25 сентября 1993 г. № 980 было депонировано Минфином РФ в Комитете РФ по драгоценным металлам и драгоценным камням.

Цена продажи золотого сертификата устанавливалась Минфином в соответствии с «Основными условиями продажи золота путем выпуска Министерством финансов РФ золотых сертификатов 1993 г.». В течение первых двух недель после начала размещения сертификаты продавались по номинальной стоимости, рассчитанной исходя из эквивалентной цены золота пробы 0,9999 на Лондонском рынке (второй фиксинг), на дату начала эмиссии в рублях РФ. В дальнейшем Минфин продавал сертификаты с премией. Продажа сертификатов осуществлялась им путем размещения среди группы уполномоченных коммерческих банков.

Владельцы золотых сертификатов имели право владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими им золотыми сертификатами в соответствии с действующим законодательством с учетом ограничений, предусмотренных договорами, заключаемыми на основании Положения Министерства финансов «О порядке продажи, учета, совершения сделок и погашения именных золотых сертификатов Министерства финансов Российской Федерации выпуска 1993 года». Переход права собственности на золотой сертификат осуществлялся только после заключения договора (сделки) купли-продажи в порядке, определенном действующим законодательством и Положением Минфина РФ, с момента перечисления денег со счета Покупателя на счет Продавца.

Минфин регистрировал сделки купли-продажи только с целыми золотыми сертификатами. Порядок продажи долей золотых сертификатов и учета долевой собственности устанавливается уполномоченными коммерческими банками России самостоятельно.

Участниками первичного рынка золотых сертификатов являлись Минфин (Продавец) и уполномоченные коммерческие банки РФ (Покупатели), приобретающие золотые сертификаты непосредственно у Минфина и обозначенные на оборотной стороне золотых сертификатов их первыми владельцами.

Уполномоченные коммерческие банки имели право продажи как целых, так и долей золотых сертификатов своим клиентам -- юридическим и физическим лицам, а также нерезидентам -- на договорной основе.

Дробление одного золотого сертификата не могло быть произведено менее чем на одну сотую его номинала (т. е. 100 г золота).

Начисление и выплата процентного дохода по золотым сертификатам производились Минфином ежеквартально в рублях РФ (на 1 января, 1 апреля, 1 июля 1994 г.), а на 1 октября 1994 г. -- при погашении золотого сертификата.

В соответствии с действующим налоговым законодательством процентный доход, выплачиваемый Минфином по золотому сертификату, не облагался налогом на прибыль, на доход по банкам и подоходным налогом.

В октябре 1994 г. золотые сертификаты начали погашаться. Причем погашение могло быть осуществлено в денежной и натуральной форме. Погашение сертификатов было осуществлено Минфином в конце сентября -- начале октября 1994 г. по средней цене золота пробы 0,9999 на Лондонском рынке в августе-сентябре 1994 г. в рублях РФ или путем передачи золота в количестве, соответствующем номиналу сертификата. Пересчет стоимости сертификатов в рубли осуществлялся по курсу Центрального банка РФ.

5. Государственные краткосрочные бескупонные облигации РФ. По мере развития экономической реформы, изменения механизма формирования бюджета, расширения операционных возможностей коммерческих банков в России в 1992--1993 гг. сложились объективные предпосылки для создания высоколиквидного рынка краткосрочных государственных ценных бумаг. Формирование рынка позволило бы решить ряд важных макроэкономических задач: при умелом управлении несколько сократить инфляционное финансирование бюджетного дефицита, предоставить участникам рынка высоколиквидный и надежный инвестиционный инструмент, дать ЦБ и Минфину дополнительный рыночный рычаг воздействия на экономику и проведение денежно-кредитной политики через операции на «открытом рынке».

С 18 мая 1993 г. стали осуществляется эмиссия и регулярные торги по государственным краткосрочным бескупонным облигациям Российской Федерации (ГКО).

Эмитентом ГКО является Минфин.

ГКО -- именная бескупонная (дисконтная) государственная ценная бумага. Доходом по ГКО является разница между ценой реализации (номиналом) и ценой покупки (на вторичном рынке или на аукционе). ГКО выпускаются в бездокументарной форме. Выпуск оформляется глобальным сертификатом, хранящимся в ЦБ.

Доход по ГКО налогом не облагается в соответствии с действующим законодательством.

Банк России -- активный участник рынка ГКО. Операции ЦБ на открытом рынке ГКО являются средством проведения его денежно-кредитной политики.

Все операции по обращению ГКО осуществляются через учреждения ЦБ или уполномоченные им организации.

6. Казначейские обязательства Российской Федерации. С осени 1994 г. по 1996 г. в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации № 906 от 9 августа 1994 г. Минфин выпускал казначейские обязательства (КО), являвшиеся государственными ценными бумагами.

Эмитентом КО являлся Минфин, который выпускал КО для погашения текущей бюджетной задолженности государства перед предприятиями, имеющими право на получение дотаций из государственного бюджета, а также для сглаживания пиков расходования бюджетных средств. Кроме того, КО использовались для разрешения проблем неплатежей между предприятиями (при этом КО представляют собой своеобразный суррогат денег).

КО -- процентная государственная ценная бумага. Ставка дохода по КО устанавливалась в зависимости от срока начала погашения (по всем сериям ставка процентного дохода составляла 40%). Номинал КО составлял 1 млн. руб. Срок обращения КО варьировался в зависимости от выпуска (как правило, один год). Срок начала погашения КО -- обычно 120 дней.

КО могли погашаться (или обмениваться на налоговые освобождения) только после прохождения соответствующего количества обязательных индоссаментов, определенного в глобальном сертификате, при использовании КО как платежного средства.

Доход по КО налогом не облагался в соответствии с действующим законодательством.

Владельцами КО могли быть российские юридические и физические лица (после выхода КО на вторичный рынок), при этом в глобальном сертификате выпуска могли налагаться ограничения на владение КО.

Погашение КО осуществлялось Минфином (Главным управлением Федерального казначейства) путем перевода на счета последних держателей КО их номинальной стоимости плюс проценты, оговоренные при выпуске КО, самостоятельно либо платежным агентом на основании заключенного с ним договора. В качестве платежного агента мог выступать уполномоченный банк-депозитарий либо любой другой уполномоченный Минфином банк.

КО могли быть погашены денежными средствами либо налоговыми освобождениями по текущему курсу КО. С весны 1996 г. выпуск КО был прекращен.

7. Облигации федерального займа с переменным купоном. Облигации федерального займа с переменным купоном (ОФЗ-ПК) выпускаются с 14 июня 1995 г. Эмитентом ОФЗ-ПК является Минфин.

ОФЗ-ПК -- именная купонная среднесрочная государственная ценная бумага. Выпускается в бездокументарной форме. Выпуск оформляется глобальным сертификатом, хранящимся в ЦБ.

Владельцами ОФЗ-ПК могут быть юридические и физические лица, включая нерезидентов.

Величина купонного дохода не является фиксированной и рассчитывается отдельно для каждого периода выплаты купонного дохода. Базой расчета величины купонного дохода по ОФЗ-ПК является доходность по ГКО на вторичных торгах.

Купонный доход по ОФЗ-ПК в соответствии с действующим законодательством налогом не облагается. Помимо купонного дохода, доход инвестора включает положительную разницу между ценой приобретения и ценой реализации (погашения) ОФЗ-ПК.

Участники и инфраструктура рынка ОФЗ-ПК полностью соответствуют рынку государственных краткосрочных бескупонных облигаций РФ (ГКО).

8. Облигации государственного сберегательного займа Российской Федерации. Облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) выпускаются с осени 1995 г. в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1995 г. № 812 «О Генеральных условиях выпуска и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации» и другими нормативными актами.

Эмитентом ОГСЗ выступает Министерство финансов РФ.

ОГСЗ являются государственными ценными бумагами на предъявителя с ежеквартальным начислением процентного дохода. Используется купонная форма выплаты процентного дохода. Форма выпуска -- документарная. Процентный доход по купону определяется эмитентом на каждый купонный период и равняется последней официально объявленной купонной ставке по облигациям федеральных займов с переменным купонным доходом (ОФЗ-ПК). Процентный доход объявляется за неделю до начала купонного периода. Размер процентного дохода по каждой облигации выплачивается в валюте Российской Федерации исходя из номинальной стоимости облигации.

Министерство финансов РФ утверждает условия отдельных выпусков ОГСЗ, которые должны содержать периодичность выпусков, объем и срок каждого выпуска, тип облигаций, порядок и форму выплаты доходов и погашения, порядок признания выпуска состоявшимся, ограничения на потенциальных владельцев, номинальную стоимость, размер, периодичность и порядок выплаты процентов по облигациям государственного сберегательного займа Российской Федерации. Облигации займа в рамках одного выпуска равны между собой по объему предоставляемых прав. Владельцами облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации могут быть юридические и физические лица, которые по законодательству Российской Федерации являются резидентами и нерезидентами, если иное не предусмотрено условиями отдельных выпусков займа. Облигации погашаются в валюте Российской Федерации. При погашении облигаций владельцам выплачивается номинальная стоимость облигаций и процентный доход по последнему купону. Эмитент не выкупает облигации займа до наступления срока погашения.

9. Другие государственные ценные бумаги. Помимо рассмотренных выше основных видов государственных долговых обязательств Российской Федерации, существуют и другие их виды: разнообразные казначейские векселя, налоговые освобождения, векселя, которыми переоформляется задолженность федерального бюджета перед банками и субъектами хозяйствования, отдельные нерыночные виды государственных долговых обязательств. Однако эти ценные бумаги носят преимущественно разовый характер, часто представляют собой определенный суррогат денег.

Кредиты, полученные Правительством

Для покрытия кассовых разрывов бюджета или текущего бюджетного дефицита Минфин может прибегать к прямым заимствованиям у ЦБ и отдельных коммерческих банков, не оформляя эти кредиты в виде ценных бумаг. С коммерческими банками такие действия допустимы только в случае кратковременных кассовых разрывов при исполнении бюджета. В случае, когда Минфин прибегает к займам у ЦБ, это, как правило, означает эмиссионное (инфляционное) финансирование. Подобные методы достаточно широко применялись в 1990--1994 гг., и суммы этих кредитов составляют значительную долю внутреннего государственного долга РФ и по сей день. С 1995 г. прямые кредиты Минфину ЦБ практически не предоставляются.

Другое долговые обязательства, гарантированные Правительством

Помимо прямых долгов Минфина, в состав внутреннего государственного долга включаются также государственные гарантии. Это происходит в случае, если Правительство в лице Минфина гарантирует отдельные инвестиционные проекты или выпуски ценных бумаг местных органов власти и управления или субъектов хозяйствования. Государственные гарантии хотя и включаются в состав текущего долга, на практике представляют собой не текущую, а лишь потенциальную задолженность государства, поскольку эти долги становятся реальными только в случае, когда заемщик (местные органы власти, субъекты хозяйствования) оказываются не в состоянии погасить свои долговые обязательства.

В российской практике ярким (и по сути дела единственным) примером государственных гарантий, включенных в состав внутреннего государственного долга, являются гарантии облигационного выпуска Российского акционерного общества «Высокоскоростные магистрали» (ВСМ). Эти облигации эмитировались акционерным обществом (участие государства в капитале РАО «ВСМ» превышает 51%), они гарантировалась государством, эта гарантия была учтена в федеральном бюджете, и поэтому данные ценные бумаги могут рассматриваться как государственные.

Государственные гарантии представляют собой перспективную форму внутреннего государственного долга, поскольку представляют собой гарантирование погашения инвестиционных капиталов, направляемых не на финансирование бюджетного дефицита, а имеющих целевой характер и конкретный инвестиционный проект.

Контрольные вопросы

1. Каково экономическое назначение и содержание государственного внутреннего долга?

2. Объясните назначение государственных ценных бумаг.

3. Расскажите о структуре государственного долга Российской Федерации.

4. Дайте характеристику методам управления внутренним государственным долгом.

5. Охарактеризуйте основные виды эмиссии государственных долговых обязательств Российской Федерации.

29. Финансовая помощь субъектам Федерации и муниципальным образованиям

29.1 Формы финансовой помощи территориальным бюджетам

Согласно принятому законодательному акту, регламентирующему распределение налогов между бюджетами, наиболее весомые в количественном отношении налоги закреплены за федеральным бюджетом, а собственные налоги территориальных бюджетов незначительны. В региональных бюджетах и в целом местных бюджетах они составляют примерно одну треть, в поселковых и сельских бюджетах их доля не превышает 10%.

Однако нагрузка на территориальные бюджеты постоянно растет, что обусловлено не только тенденцией к передаче с федерального на территориальные бюджеты многих расходов по финансированию объектов производственного и социально-культурного назначения, но и инфляцией. В результате удорожается содержание этих объектов и возрастают затраты, связанные с социальной защитой населения.

Финансовая помощь территориям в Российской Федерации осуществляется несколькими методами (формами).

1. Основной способ передачи средств из вышестоящих бюджетов нижестоящим -- отчисления в процентах от налогов, закрепленных за вышестоящим бюджетом. Такой метод финансовой помощи существует более 60 лет. Он имеет ряд преимуществ, основные из которых -- единство бюджетных источников для всех бюджетов и заинтересованность органов власти всех уровней в их мобилизации.

2. В случаях, когда на территориях не имеется достаточного налогового потенциала и поэтому не имеется возможности отрегулировать территориальные бюджеты за счет отчислений от налогов, используется метод дотаций, т. е. плановой передачи средств из вышестоящих бюджетов абсолютной сумме.

Разновидности дотаций -- субвенция (целевая передачи средств) и субсидия (предоставление средств другому бюджету на условиях долевого финансирования целевых расходов).

3. В случае имеющихся в территориальных бюджетах кассовых разрывов, вызванных сезонным характером поступления доходов или осуществления расходов, территориальные бюджеты могут получить из вышестоящих бюджетов бюджетные ссуды.

Всем этим методам финансовой помощи территориальным бюджетам свойственны общие весьма существенные недостатки. Их применение в межбюджетных отношениях связано с субъективизмом в перераспределении бюджетных средств, с зависимостью территориальных органов власти от вышестоящих органов и наличием элементов иждивенчества у территориальных органов власти.

Поэтому методы и формы предоставления финансовой помощи территориальным бюджетам, обеспечения их необходимыми финансовыми ресурсами должны быть более совершенными.

29.2 Фонд финансовой поддержки регионов

В 1992--1993 гг. в россии работала организованная Всемирным банком реконструкции и развития группа иностранных специалистов. Она занималась вопросами развития бюджетного федерализма в России. По ее рекомендации в механизм межбюджетных отношений в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 с 1994 г. была введена новая форма оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации -- трансферты.

Для этого был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), который формируется за счет средств федерального бюджета. Средства этого фонда распределяются (в виде трансфертов) между регионами, нуждающимися в поддержке, т. е. регионами, в которых среднедушевой уровень доходов по их бюджетам ниже среднедушевого дохода по бюджетам всех субъектов РФ. Распределение средств Фонда осуществляется на объективной основе по единой методике и формуле, учитывающей бюджетные доходы соответствующего бюджета и численность населения, проживающего на соответствующей территории.

В дальнейшем этот способ перераспределения бюджетных ресурсов был распространен и на местные бюджеты. За счет средств региональных бюджетов были созданы региональные фонды финансовой поддержки.

Методика расчетов передачи средств в процессе внедрения такой формы передачи средств менялась.

Так, в проекте бюджета на 1999 г. были определены следующие порядок и нормативы формирования и распределения Федерального фонда финансовой поддержки регионов.

Объем Фонда финансовой поддержки субъектов РФ на 1999 г. формируется за счет 14% общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от налога на добавленную стоимость и акцизов по товарам, ввозимым на территорию РФ, таможенных пошлин, таможенных сборов и иных таможенных платежей.

Средства ФФПР (трансферты) распределены таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимым условиям средне-душевые бюджетные доходы субъектов РФ, имеющих право на получение трансфертов, до одного и того же, максимально возможного при планируемом объеме ФФПР уровня.

Для приведения бюджетных доходов субъектов РФ к сопоставимым условиям собственные среднедушевые бюджетные доходы субъектов РФ делятся на величину индекса бюджетных расходов.

Собственные среднедушевые бюджетные доходы субъектов РФ Ддуш рассчитываются по формуле:

Ддуш i = Дi : Чн i ,

где Дi -- объем собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в 1997 г. в условиях 1999 г.;

Чн i -- численность населения данного субъекта РФ по состоянию на 1 января 1998 г.

Индекс бюджетных расходов ИБР показывает, насколько больше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению с минимальными по РФ затратами для обеспечения одного и того же уровня финансирования бюджетных расходов.

При расчете индексов бюджетных расходов используется группировка субъектов РФ (кроме г. Москвы) по крупным экономическим районам.

ИБР рассчитывается по формуле:

ИБРi = Pj Pmin

где Pj -- средневзвешенное значение удельных (в расчете на душу населения) бюджетных расходов по данной группе субъектов РФ за 1997 г., приведенных к условиям 1999 г.;

Pmin -- минимальное среди всех групп средневзвешенное значение удельных бюджетных расходов за 1997 г., приведенных к условиям 1999 г.

Приведенные к сопоставимым условиям собственные среднедушевые, бюджетные доходы субъектов РФ Дпр рассчитываются по формуле:

Дпр i = Ддуш i : ИБРi

где Ддуш i -- собственные среднедушевые бюджетные доходы субъекта РФ в 1997 г. в условиях 1999 г.;

ИБРi -- индекс бюджетных расходов для данного субъекта РФ.

Расчет трансфертов проводится в следующей последовательности:

1) определяется субъект РФ с наименьшим значением приведенных к сопоставимым условиям среднедушевых бюджетных доходов;

2) рассчитывается объем средств, недостающих данному субъекту РФ для доведения его приведенных среднедушевых бюджетных доходов до уровня следующего за них субъекта РФ;

3) полученное значение умножается на индекс бюджетных расходов и численность населения данного субъекта Российской Федерации;

4) полученная величина вычитается из планируемого объема ФФПР;

5) процедура повторяется для увеличивающегося на каждом шаге на единицу количества субъектов РФ до тех пор, пока распределяемые трансферты не превысят планируемый объем ФФПР;

6) уровень приведенных среднедушевых бюджетных доходов, до которого проводится выравнивание, корректируется таким образом, чтобы обеспечить равенство суммы рассчитанных трансфертов и планируемого объема ФФПР.

Таким образом, формула расчетов трансфертов по региону имеет следующий вид:

Ti = (Д0 - Дпр i) ИБРi

где Ti -- расчетный объем трансферта субъекту РФ (при условии, что Ti > 0);

Д0 -- уровень приведенных среднедушевых бюджетных доходов, до которого проводится выравнивание;

Дпр i -- приведенные собственные среднедушевые бюджетные доходы данного субъекта РФ;

ИБРi -- индекс бюджетных расходов для данного субъекта Российской Федерации;

Чн i -- численность населения данного субъекта РФ, используемая при расчете трансфертов.

Доля (в %) субъекта РФ, имеющего право на получение трансферта, в ФФПР рассчитывается как отношение расчетного трансферта к планируемому объему ФФПР.

Следует отметить, что предоставление финансовой помощи территориям регламентируется законодательно. В Бюджетном кодексе РФ зафиксирован ряд условий предоставления такой помощи.

1. Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта РФ предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство Российской Федерации.

2. Субъект Российской Федерации и муниципальное образование -- получатели финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности --не имеют права:

* ставить государственных и муниципальных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ и муниципального бюджета, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных и региональных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

* предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта РФ;

* предоставлять государственные гарантии субъекта РФ и местного бюджета и муниципальные гарантии в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта РФ и местного бюджета.

3. Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством Российской Федерации.

4. Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств. Пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств.

5. В Бюджетном кодексе РФ регламентируется предоставление бюджетных ссуд субъектам РФ на финансирование кассовых разрывов. Субъекты РФ имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В случае, если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта РФ не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации.

6. Бюджетный кодекс РФ определят также права органов государственной власти Российской Федерации при предоставлении финансовой помощи бюджету субъекта РФ. Уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе провести ревизию бюджета субъекта РФ -- получателя финансовой помощи из федерального бюджета. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов его консолидированного бюджета, ревизия бюджета субъекта РФ проводится в обязательном порядке.

7. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также имеют право осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ.

29.3 Субвенции регионам из федерального бюджета

В последние десятилетия наиболее распространенной формой предоставления финансовой помощи территориям стали субвенции. Это обусловлено не только ограниченностью финансовых ресурсов, но и необходимостью более эффективного их использования на основе целевого предоставления и освоения денежных средств.

Предоставление территориям субвенций регламентируется законодательными актами. В Бюджетном кодексе РФ это отражено в гл. 16 (ст. 133, 136). В наибольшей степени вопрос о финансовой помощи территориям в виде субвенций рассматривается в Законе РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» (от 15 июля 1992 г. № 3303-1).

В соответствии с законодательством действуют следующие условия выделения субвенций и ответственность за соблюдение этих условий.

1. Субвенции предоставляются для финансирования конкретных мероприятий. Использование субвенций не ведет к изменению форм собственности на финансируемые с их помощью объекты и проекты.

2. Орган, предоставивший субвенции, вправе контролировать их использование. Получатель субвенций обязан отчитаться об их использовании в установленном порядке.

3. Субвенция, не использованная в срок или использованная не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается. Возврат субвенции или досрочное прекращение субвенционного финансирования осуществляются на основании решения органа, предоставившего субвенцию. Решение о возврате субвенции должно быть принято на позднее трех месяцев после получения отчетности об использовании субвенции или по истечении срока отчетности.

Возврат субвенции осуществляется в бесспорном порядке за счет средств получателя субвенции в трехмесячный срок после принятия соответствующего решения.

Субвенции могут быть текущие и инвестиционные.

Текущие субвенции вышестоящего бюджета предназначены для выравнивания условий финансирования за счет средств территориальных бюджетов, закрепленных за ними общегосударственных социальных расходов. При этом к общегосударственным социальным расходам относятся текущие расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию.

Инвестиционные субвенции из вышестоящего бюджета предназначены для выравнивания условий финансирования за счет средств территориальных бюджетов закрепленных за ними общегосударственных капитальных вложений. К общегосударственным капитальным вложениям относятся капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию.

Для предоставления субвенций субъектам РФ из федерального бюджета согласно Закону «О субвенциях...» в федеральном бюджетные создается фонд субвенций.

Объем и распределение фонда субвенций федерального бюджета рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием при постатейном рассмотрении и утверждении федерального бюджета.

Не использованные в отчетном году или возвращенные субвенции перечисляются в фонд субвенций федерального бюджета следующего за отчетным финансового (бюджетного) года.

Право на получение текущих субвенций из федерального бюджета имеют республики в составе Российской Федерации, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург, в общих доходах консолидированных бюджетов которых доля бюджетных доходов, необходимых для финансирования общегосударственных социальных расходов, превышает среднюю по Российской Федерации.

Перечень общегосударственных социальных расходов, гарантированные Российской Федерацией объемы и нормативы их финансирования, закрепление этих расходов за соответствующими уровнями бюджетной системы на очередной финансовый год устанавливаются Министерством финансов РФ и утверждаются Федеральным Собранием РФ при рассмотрении и утверждении федерального бюджета.

Текущие субвенции из федерального бюджета предоставляются при условии выделения на финансирование соответствующих статей общегосударственных социальных расходов доли доходов консолидированного бюджета республики в составе Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга не ниже средней по Российской Федерации.

Законом определены следующие порядок и условия предоставления текущих и инвестиционных субвенций из федерального бюджета.

1. Запросы органов представительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга на получение текущих субвенций из федерального бюджета представляются в Федеральное Собрание и Министерство финансов РФ до 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году.