Бюджетная система России

Дифференцированные ставки платы за загрязнение природной среды рассчитываются умножением базовых нормативов платы на повышающие коэффициенты экологической ситуации и экологической значимости состояния атмосферы воздуха и водных бассейнов на территории субъекта Федерации. Например, коэффициенты экологической значимости состояния водных объектов по районам Тульской области колеблются от 1,15 до 1,21, а коэффициент экологической значимости состояния атмосферного воздуха по всей территории области равен 1,9.

1) Плата за загрязнение окружающей природной среды в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы, определяется путем умножения соответствующих ставок платы на величину различных видов загрязнения и суммирования полученных произведений по видам загрязнений.

2) Плата за загрязнение природной среды в пределах установленных лимитов определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения.

Разница между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами и объемами размещения значительно больше, чем предельно допустимые их значения. Плата за сверхлимитное (сверхнормативное) загрязнение окружающей природной среды исчисляется путем умножения соответствующих базовых ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов (нормативов) на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов, объемов размещения отходов и уровней вредного воздействия над установленными лимитами (нормативами) и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент. В случае отсутствия у природопользователя разрешения на сброс, выброс загрязняющих веществ, размещение отходов вся масса загрязняющих веществ рассматривается как сверхлимитная. То же имеет место при загрязнении окружающей природной среды в результате аварии по вине природопользователя.

Размер платежей природопользователей рассчитывается как сумма всех платежей за загрязнение в пределах нормативов, лимитов и сверхлимитного загрязнения. Плановый годовой размер платежей за загрязнение (с разбивкой по кварталам) определяется природопользователем и утверждается им по согласованию с Комитетом по охране природы субъекта Федерации до 1 апреля текущего года. Средства, взимаемые за загрязнение окружающей среды, перечисляются природопользователями в бесспорном порядке в размере 90% на специальные счета территориальных экологических фондов и 10% -- в целевой бюджетный фонд федерального бюджета.

Поступающие средства аккумулируются на счетах экологических фондов субъектов РФ и в соответствии с Законом РСФСР «Об охране окружающей среды» распределяются в следующем порядке:

* 60% средств -- на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения с зачислением соответствующих сумм на счета городских, районных экологических фондов;

* 30% средств -- в распоряжение экологических фондов субъектов Федерации РФ для финансирования мероприятий соответствующего значения;

* 10% средств -- в Федеральный экологический фонд на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения.

27.5 Федеральные фонды восстановления и охраны водных объектов и управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов

Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов.

Назначение Фонда: реконструкция и капитальный ремонт гидротехнических сооружений; приобретение технологического оборудования, машин и механизмов, необходимых для обеспечения эксплуатации гидротехнических сооружений, находящихся в федеральной собственности: строительство объектов инженерной защиты от наводнении и обрушения берегов; нормативное, информационное, техническое и методическое обеспечение управления использованием и охраной водных объектов.

Средства Фонда формируются за счет платы за пользование водными объектами, поступающей в доходы федерального бюджета. В 1999 г. установлено использовать лишь 29% платы, зачисляемой в доход федерального бюджета.

Плательщиками платы за пользование водными объектами (подлежащее лицензированию) признаются организации и предприниматели, непосредственно осуществляющие пользование водными объектами (исключая забор воды из подземных источников) с применением сооружений, технических средств или устройств. Объектом платы признается пользование водными ресурсами с применением сооружений, технических средств или устройств в целях:

1) осуществления забора воды из водных объектов;

2) удовлетворения потребности гидроэнергетики в воде;

3) использования акватории водных объектов для лесосплава, осуществляемого без применения судовой тяги, а также для добычи полезных ископаемых, организованной рекреации, размещения плавательных средств, коммуникаций, зданий, сооружений, установок и оборудования, для проведения буровых, строительных и иных работ;

4) осуществления сброса сточных вод в водные объекты. Не признаются налогооблагаемыми:

* забор воды на сельскохозяйственные и рыбоводные нужды, для санитарных, экологических и судоходных пропусков, а также для ликвидации стихийных бедствий и последствий аварий;

* пользование водными объектами в водоохранных целях;

* для осуществления рекреации без применения сооружений, в том числе лечебными и оздоровительными учреждениями, финансируемыми за счет средств соответствующих бюджетов или профсоюзов;

* некоторые другие виды водопользования.

Налогооблагаемая база в зависимости от вида пользования водными объектами определяется как:

* объем воды, забранной из водного объекта;

* объем продукции (работ, услуг), произведенной (выполненных, оказанных) при пользовании водным объектом без забора воды;

* площадь акватории используемых водных объектов;

* объем сточных вод, сбрасываемых в водные объекты.

В пределах, установленных федеральным законом (например, 0,5 -- 5,0 руб. за 1000 кВт-ч вырабатываемой электроэнергии -- для плательщиков, осуществляющих эксплуатацию гидроэлектростанций), Правительством РФ определяются минимальные и максимальные ставки платы по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам в рублях в зависимости от видов пользования.

Ставки платы по конкретным категориям плательщиков в зависимости от вида пользования водными объектами, состояния водных объектов и с учетом местных условий водообеспечения населения и хозяйственных объектов устанавливаются законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Для предприятий теплоэнергетики и атомной энергетики, осуществляющих эксплуатацию объектов с использованием прямоточной схемы водоснабжения, устанавливаются пониженные ставки платы.

При заборе или сбросе воды сверх установленных лимитов (месячных или годовых) или без соответствующей лицензии ставки платы для плательщика в части такого превышения увеличиваются в пять раз.

Сумма платы включается в себестоимость продукции.

Суммы платы зачисляются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ в следующем соотношении: 40% -- в федеральный бюджет, 60% -- в бюджеты субъектов РФ.

Федеральный фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов был создан в 1999 г.

Доходы фонда формируются за счет 100%-ной суммы платы за пользование водными биологическими ресурсами, поступающей от пользователей -- резидентов и нерезидентов.

Средства целевого бюджетного Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов направляются в 1999 г. на следующие цели:

1) Федеральная пограничная служба РФ (на содержание органов, осуществляющих охрану водных биологических ресурсов территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ);

2) Государственный комитет РФ по рыболовству (отраслевая наука и финансирование Глобальной морской системы связи при бедствии и обеспечении безопасности; финансирование органов рыбоохраны и рыборазведения, включая финансирование объектов воспроизводства лососевых в соответствии с межправительственными соглашениями с Японией; аварийно-спасательный флот; расходы на выполнение мероприятий, связанных с международными обязательствами РФ в области сохранения водных биологических ресурсов; учебные парусные суда; государственная поддержка прибрежных регионов).

При введении платы за пользование отдельными видами водных биологических ресурсов для российских пользователей полученные средства направляются в доходы целевого бюджетного Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов с дальнейшим использованием полученных средств на государственную поддержку рыбной отрасли (в том числе рыболовецких колхозов) и прибрежных регионов Российской Федерации.

27.6 Государственный фонд борьбы с преступностью

Фонд осуществляет дополнительное финансирование мероприятий по реализации федеральной и региональных программ по борьбе с преступностью, а также укрепления материально-технической базы правоохранительных органов.

Средства, поступающие в Государственный фонд борьбы с преступностью, аккумулируются на специальном бюджетном счете Министерства финансов РФ в Центральном банке РФ.

Средства Государственного фонда борьбы с преступностью имеют целевое назначение, не подлежат изъятию и не могут использоваться для получения прибыли.

В Государственный фонд борьбы с преступностью включаются средства:

1) полученные от реализации имущества, конфискованного по вступившим в законную силу приговорам, определениям и постановлениям судов, за исключением средств и имущества, в отношении которых установлен особый порядок распоряжения и реализации;

2) 15% денежных средств, взысканных в качестве штрафов, налагаемых в административном порядке, а также по вступившим в законную силу приговорам судов, за исключением средств, в отношении которых установлен особый порядок распределения;

3) 50% средств, взимаемых за выдачу лицензий на право продажи и приобретения служебного и гражданского оружия физическими и юридическими лицами;

4) 100% средств, полученных от реализации изъятого при проведении оперативно-розыскных мероприятий правоохранительными органами имущества, признанного в установленном законодательстве порядке бесхозным, за исключением бесхозных вещей, в отношении которых осуществляется предусмотренная гражданским законодательством РФ процедура приобретения права собственности.

Средства Государственного фонда борьбы с преступностью в 1999 г. распределялись следующим образом:

* Министерство внутренних дел РФ -- 233,0 млн. руб.;

* Федеральная служба безопасности РФ --50,0 млн. руб.;

* Служба внешней разведки РФ -- 50,0 млн. руб.

Выделение средств Государственного фонда борьбы с преступностью федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ, участвующим в реализации мероприятий федеральной и региональных программ по усилению борьбы с преступностью, осуществляется по целевым направлениям по представлении в Правительство РФ заявки на выделение финансовых средств. Состав и содержание заявки определяются инструкцией об учете и отчетности за использование финансовых средств Государственного фонда борьбы с преступностью.

Основанием для выделения средств из Государственного фонда борьбы с преступностью является решение Правительства РФ, в котором указываются размер ассигнований и целевое их расходование.

Органы исполнительной власти субъектов, а также министерства и ведомства РФ, участвующие в реализации мероприятий федеральной и региональных программ по борьбе с преступностью, представляют в Министерство финансов РФ в установленном порядке ежеквартальные и годовой отчеты об использовании средств Государственного фонда борьбы с преступностью.

27.7 Фонды развития таможенной системы и налоговой системы

Фонд развития таможенной системы РФ формируется в размере 19,8% отчислений за счет источников, установленных таможенным законодательством, включая доходы в иностранной валюте.

Средства Фонда в 1999 г. использовались на содержание центрального аппарата Государственного таможенного комитета РФ, испытательных научно-исследовательских и образовательных учреждений, а также учреждений здравоохранения и других объектов, обеспечение личного состава, боевую подготовку и материально-техническое обеспечение и др.

Межведомственный фонд развития налоговой системы и налоговой службы РФ формируется за счет 45%-ных отчислений от суммы налогов и других обязательных платежей, поступивших в 1999 г. в федеральный бюджет и целевые бюджетные фонды, дополнительно взысканных налоговой службой в результате проведенной контрольной работы, за исключением штрафов и других санкций, взысканных за нарушение налогового законодательства РФ.

Средства фонда в 1999 г. распределялись следующим образом:

1) 89% -- на развитие налоговой службы, в том числе на текущее содержание, включая материальное стимулирование, подготовку и переподготовку кадров, закупку специальной техники, включая вычислительную, и средств связи, капитальные вложения; 2) 11% -- на финансирование Федеральной службы налоговой полиции РФ.

27.8 Целевой бюджетный фонд Министерства РФ по атомной энергии

Фонд образуется за счет валютной выручки, приходящейся на стоимость работ разделения за поставляемый в США низкообогащенный уран в рамках исполнения обязательств РФ в области разоружения и контроля над вооружениями.

Расходование средств производится по следующим направлениям:

1) осуществление компенсации расходов предприятиям и организациям, в том числе и внешнеторговым, участвующим в исполнении принятых РФ обязательств в области разоружения и контроля над вооружениями;

2) финансовое обеспечение мероприятий по повышению ядерной и радиационной безопасности, экологических программ и поддержки фундаментальной и прикладной науки, а также других расходов, связанных с реструктуризацией и конверсией предприятий и организаций ядерного комплекса.

Средства, поступающие в 1999 г. в целевой бюджетный Фонд Министерства РФ по атомной энергии, направляются на дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по повышению ядерной и радиационной безопасности, экологических программ и поддержки фундаментальной и прикладной науки, а также других расходов, связанных с реструктуризацией и конверсией предприятий и организаций ядерного комплекса.

Зачисление валютной выручки осуществляется на валютные счета по учету средств федерального бюджета, открываемые в порядке, устанавливаемом Центральным банком РФ по согласованию с Правительством РФ.

Обособленный учет указанных средств в иностранной и национальной валютах осуществляется Главным управлением Федерального казначейства Министерства финансов РФ.

Рассматривая динамику образования и ликвидации целевых бюджетных фондов в составе федерального бюджета, можно заметить, что наиболее устойчивые фонды образуются в тех случаях, когда источники и финансирование носят целевой" и корреспондирующий друг другу характер. При этом соответствие имеет не только количественный, но и содержательный характер. Например, отчисления на содержание минерально-сырьевой базы построены таким образом, что их суммы исходят из сумм затрат на поиск и разведку месторождений, а следовательно, потребности в возмездном финансировании (оплате затрат на предоставленный в пользование ресурс). Такая содержательная эквивалентность просматривается и по другим ресурсным платежам.

27.9 Федеральные целевые программы

Федеральные целевые программы -- это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач и требующих государственной поддержки.

Целевые программы являются важнейшим средством реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы для достижения конечных социально-экономических целей.

Работа с целевыми программами осуществляется по следующим стадиям:

* отбор проблем для программной разработки;

* решение о разработке программы и ее формирование;

* экспертиза и оценка программы;

* утверждение программы;

* организация и контроль за ходом ее выполнения. Инициаторами постановки проблем на федеральном уровне выступают органы законодательной и исполнительной власти РФ, а также другие юридические и физические лица.

При обосновании проблем для их решения программными методами они руководствуются основными приоритетами и целями социально-экономического развития России, направлениями структурной политики, прогнозами развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов, результатами анализа экономического, социального и экологического состояния страны, внешнеполитическими условиями, а также международными договоренностями.

Министерство экономики РФ совместно с Министерством финансов РФ и другими заинтересованными министерствами и ведомствами подготавливает предложения по решению конкретной проблемы программными методами на федеральном уровне и направляет их в Правительство РФ. Правительство РФ на основе предложений Министерства экономики РФ принимает решение о подготовке соответствующей федеральной целевой программы, сроках и стоимости ее разработки и определяет государственного заказчика целевой программы.

Федеральные целевые программы, реализующие важнейшие приоритеты экономической и социальной политики государства, Правительство РФ направляет на утверждение в Федеральное Собрание РФ.

Перечни федеральных целевых программ с объемами финансирования, входящие в состав приложений к федеральному бюджету на соответствующий год, приведены в табл. 27.1.

Таблица 27.1 Объемы финансирования федеральных целевых программ по отдельным направлениям и программам в 1996-1999 гг. (млн. руб.)

Направления и отдельные программы	1996	1997	1998	1999
1	2	3	4	5
1. Решение неотложных вопросов социальной сферы, в том числе
Программа «Сохранение и развитие культуры»	3556	4055	4084	3162
2. Наука, в том числе
Федеральная космическая программа	-	3799	3670	2976
3. Федеральные программы социально-экономического развития регионов	-	-
4. Жилищное строительство (программа «Жилище»)
5. Экология
6. Ликвидация последствий аварий, катастроф и других чрезвычайных происшествий
7. Общефедеральные проблемы	-	-
8. Борьба с преступностью и уменьшение криминогенной опасности
9. Базовые отрасли экономики, в том числе
Программа «Конверсия оборонной промышленности»	5045	2957	3042	1059
10. АПК, лесное и рыбное хозяйство, в том числе	-	-
Программа «Стабилизация и развитие агропромышленного производства в РФ»		3379	3432	4577
11. Внешнеэкономическая деятельность
Итого	37005	51542	37336	33757

Примечание. В числителе указано количество программ, в знаменателе -- суммы финансирования.

Анализ таблицы показывает общую тенденцию снижения финансирования федеральных целевых программ. Так, несмотря на то, что в численном значении в деноминированных рублях общий объем финансирования снизился не столь значительно, в реальном исчислении он кратно ниже.

Финансирование федеральных целевых программ осуществляется в соответствии с утвержденными объемами финансирования по перечню федеральных целевых программ, принятых к реализации в пределах расходов федерального бюджета, утверждаемого законом на соответствующий год, а также нормативными документами Министерства финансов РФ. Финансирование осуществляется строго по целевому направлению с открытого органами Федерального казначейства текущего счета на балансовом счете 120 «Средства федерального бюджета», символ банка 99.

Перечисления средств федерального бюджета на счета распорядителей (нижестоящих органов Федерального казначейства) производятся органами Федерального казначейства на основании реестров по перечню расходов и в пределах средств, полученных от Главного управления Федерального казначейства. Одновременно с доведением средств по финансированию федеральных целевых программ органами Казначейства субъектов Федерации доводятся реестры к перечислению бюджетных средств. Последние осуществляют перечисление средств в пределах сумм, предусмотренных в доведенных реестрах на указанные цели, на основании представляемых ежемесячно получателями средств расчетов о выполнении работ, оказанных услугах, выплаченных суммах в соответствии с заключенными договорами или соглашениями.

Финансирование капитальных вложений по федеральным целевым программам осуществляется в соответствии с инвестиционной программой для соответствующей территории, утвержденной федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Перечисление средств на бюджетные счета заказчиков осуществляется на основании решений исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и представленных заказчиками органам Федерального казначейства ежемесячных отчетов об использовании средств федерального бюджета, направленных на финансирование капитальных вложений с расшифровкой по отдельным стройкам и объектам до 20-го числа месяца, следующего за отчетным.

Финансирование других расходов из федерального бюджета осуществляется в пределах выделенных министерствам, ведомствам и доведенных Главным управлением Федерального казначейства до органов Федерального казначейства гарантированных лимитов финансирования, на основании реестров к перечислению денежных средств предприятиям, организациям, учреждениям, с указанием распорядителя данных расходов от министерств и ведомств.

Отчеты об использовании средств федерального бюджета на федеральные целевые программы представляются получателями средств органам Федерального казначейства в установленные сроки. Последние в свою очередь представляют отчет Министерству финансов РФ.

Произведенные территориальными отделениями Федерального казначейства расходы по федеральным целевым программам отражаются в месячном отчете об использовании Федерального бюджета с последующим представлением отчета в Главное управление Федерального казначейства.

Федеральные целевые программы по ликвидации последствий аварий на Чернобыльской АЭС, на ПО «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, испытаний на Семипалатинском полигоне, расходов, связанных с предоставлением льгот и компенсаций лицам, пострадавшим от радиационных воздействий, финансируются в порядке, определенном лишь для этих программ.

Финансирование указанных направлений осуществляется органами Федерального казначейства в соответствии с программами мероприятий, утвержденными исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, согласованными с МЧС России. Средства зачисляются на счета исполнителей работ в соответствии с перечнем мероприятий в составе упомянутых программ.

Финансирование расходов на выплату льгот и компенсаций осуществляется на основании ежемесячных расчетов предприятий, организаций и учреждений о суммах предстоящих расходов, принятых органами Федерального казначейства.

На основе представляемых территориальным управлением Федерального казначейства сводных по территории субъекта Федерации отчетов Главное управление осуществляет перечисление нижестоящим органам Федерального казначейства средств для выплат льгот и компенсаций на предстоящий месяц в размере фактических выплат, произведенных за предыдущий отчетный месяц, с последующим уточнением.

Финансирование расходов, связанных с предоставлением льгот по социальному страхованию, осуществляется органами Федерального казначейства аналогично изложенному порядку, с той лишь разницей, что основанием для ежемесячных перечислений являются отчеты территориальных подразделений Фонда социального страхования.

Расходы на выданные учреждениями Сбербанка России льготные беспроцентные ссуды, а также связанные с компенсацией им потерь от предоставления беспроцентных ссуд гражданам, пострадавшим от радиоактивных воздействий, погашаются территориальным управлением Сбербанка органами Федерального казначейства после проверки указанных расчетов.

Контрольные вопросы

1. Объясните, что такое целевые бюджетные фонды и чем обусловлено их применение.

2. Перечислите целевые фонды федерального бюджета и укажите те из них, которые образуются за счет налоговых поступлений, а также те, которые имеют аналоги в региональных бюджетах или в виде внебюджетных фондов.

3. Каково значение дорожных фондов и за счет каких источников они создаются?

4. Раскройте содержание налогов, зачисляемых в дорожные фонды, и объясните, как они распределяются между федеральным дорожным фондом и территориальными фондами.

5. Назовите цель создания и источники формирования и направления расходования средств фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы.

6. Охарактеризуйте отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

7. Определите назначение экологических фондов и назовите источники их образования.

8. Расскажите о порядке определения платы за загрязняющие сбросы, выбросы и размещение твердых отходов (экологический налог).

9. Охарактеризуйте динамику финансирования по отдельным разделам перечня федеральных целевых программ и отдельным наиболее значимым программам.

10. Как финансируются федеральные целевые программы?

28. Управление государственным внутренним долгом

28.1 Экономическое содержание государственного внутреннего долга

В соответствии с Законом «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» государственным внутренним долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Правительства Российской Федерации, выраженные в валюте Российской Федерации.

На практике государственный внутренний долг РФ состоит из:

* кредитов, полученных Правительством РФ;

* государственных займов;

* других долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ.

Государственный кредит, при котором государство выступает заемщиком, осуществляется в форме государственных займов, путем выпуска государственных долговых обязательств (казначейских обязательств). Функционирование системы государственного кредита имеет следствием рост государственного долга.

Традиционная роль государственных займов -- обеспечение финансирования государственных расходов при недостатке бюджетных средств -- дополняется стремлением использовать государственный кредит для проведения регулирующих мероприятий. Другими словами, выпуск займов, сроки и время их размещения стали определяться не только дефицитом государственного бюджета, как ранее, но и потребностями регулирования денежного обращения.

Государственные займы -- основная форма государственного кредита, представляющая кредитные отношения, в которых государство выступает главным образом в качестве заемщика. Задолженность по государственным займам, в которых государство является заемщиком, включается в сумму государственного долга страны.

1. По способу размещения государственные займы делятся на несколько основных групп: свободно обращающиеся, размещаемые по подписке, принудительные.

Государственные займы размещаются правительством на рынке ссудного капитала при посредничестве банков и небанковских финансовых институтов. Облигации, предназначенные для реализации основной суммы займа, обычно размещаются через банки, а для мобилизации сбережений населения -- через систему сберегательных касс (банков). Основными подписчиками по государственным займам выступают правительственные учреждения, специальные доверительные фонды, управляемые правительством, промышленные корпорации, банки, местные органы власти, частные инвесторы, страховые компании и т.п.

2. Государственные займы бывают краткосрочные -- со сроком погашения до одного года, среднесрочные -- до пяти лет и долгосрочные -- свыше пяти лет.

3. По видам доходности подразделяются на процентные (займодержатели получают ежегодно равными долями твердый доход по утвержденной ставке) и выигрышные, или лотерейные (доход выплачивается при выходе облигации в тираж погашения или тираж выигрышей).

4. По месту размещения различаются государственные займы внутренние (в национальной валюте) и внешние, реализуемые на иностранных денежных рынках (в валюте страны-кредитора, государства-заемщика и третьей страны). Облигации внутренних займов могут покупать иностранные граждане и общества.

Во многих странах государственные займы -- один из важных методов мобилизации государственных доходов (второе место после налогов). Государства в условиях хронической дефицитности государственных бюджетов вынуждены постоянно и все более широко привлекать государственные займы для финансирования возрастающих расходов. Налоги, несмотря на их систематический рост, не могут обеспечивать растущие расходы государства, доходы от госпредприятий и государственного имущества занимают в системе государственных доходов весьма скромное место. Государственные займы дают государству возможность в сжатые сроки мобилизовать огромные денежные средства.

Сущность государственного займа состоит в том, что кредиторами государства выступают собственники ссудного капитала, добровольно дающие денежные средства государству в ссуду. В то же время источником погашения государственных займов и уплаты по ним процентов, являются средства, мобилизуемые государством посредством налогов. Кредиторы государства получают гарантированный доход в виде процентов, т. е. таким образом через займы происходит дополнительное перераспределение национального дохода.

Государственные займы, как правило, имеют денежную форму, хотя в условиях резкого обесценения бумажных денег иногда применялась и их натуральная форма. Основную долю в общей сумме государственных займов составляют внутренние займы (в Великобритании -- 97%, во Франции -- 96, в Италии -- 90 и в Японии -- 87%). В связи с интернационализацией мировых рынков ссудных капиталов провести грань между внутренними и внешними займами достаточно трудно.

Государственные займы выпускаются как центральным правительством, так и местными органами управления. В общей сумме долга преобладают займы центральных правительств, хотя с 60-х годов более высокими темпами растут займы местных органов власти. По займам центрального правительства в отдельных странах устанавливается предел задолженности (лимит государственного долга). Обострение финансовой неустойчивости, рост бюджетного дефицита, инфляция ведут к резкому возрастанию краткосрочной задолженности, увеличению ее доли в общей сумме государственного долга. Наличие огромного краткосрочного долга вынуждает государство ежемесячно осуществлять рефинансирование государственных займов, т. е. выпускать новые казначейские векселя взамен тех, срок обращения которых истек.

5. Государственные займы подразделяются на облигационные и безоблигационные. Внутренние государственные займы обычно оформляются облигациями на всю сумму займа. Безоблигационные займы -- займы правительства у сберкасс или внешние межправительственные займы, которые оформляются путем записей по счетам государственного долга.

6. Различают рыночные и нерыночные облигации и специальные выпуски займов. Рыночные облигации государственных займов свободно продаются и покупаются на денежном рынке, они не могут быть предъявлены к оплате до установленного при выпуске государственного займа срока, подобные облигации составляют от 2/3 до 4/5 всей суммы государственного долга. Нерыночные облигации государственного займа не продаются и не покупаются, могут быть предъявлены к оплате по желанию вкладчика в любой момент до истечения срока займа, однако в этих случаях процент по облигациям уменьшается. Специальные выпуски государственных займов размещаются среди правительственных учреждений и фондов (страховых, пенсионных и др.), облигации специальных выпусков не подлежат купле-продаже.

Государственные займы в странах с развитой рыночной экономикой размещаются преимущественно при посредничестве банков и небанковских финансовых институтов (или их объединений), которые кредитуют государство под всю сумму займа, получая его по более низкому по сравнению с номинальным эмиссионному курсу, а затем реализуют его на денежном рынке. Кроме того, им выплачивается за размещение займа определенное комиссионное вознаграждение.

В современных условиях государственная задолженность достигла таких масштабов, что некоторые государства оказываются не в состоянии погашать обязательства по государственным займам в установленные сроки. Поэтому широкое развитие получили операции по изменению условий ранее выпущенных займов. Для сокращения расходов по этим займам удлиняются сроки (консолидация) или уменьшаются размеры выплачиваемых по облигациям процентов (конверсия). Нередки сочетания конверсии и консолидации, когда одновременно удлиняется срок действия займа и снижается процент по нему.

Государственные ценные бумаги занимают одно из важнейших мест среди инструментов рынка ценных бумаг. Государственные облигации, некоторые типы векселей и банкнот, казначейские обязательства выражают имущественные отношения (чаще всего -- отношения займа) между их владельцами и эмитентами, дают право на получение дохода за пользование средствами. Государственные ценные бумаги могут выпускаться в силу разного рода причин центральным правительством, органами власти, пользующимися государственной поддержкой.

Государственные ценные бумаги представляют собой совокупность долговых обязательств, облигаций, казначейских векселей и т.д., которые эмитируются центральным правительством, местными органами власти, организациями и учреждениями, находящимися в государственной собственности (либо под контролем государства) и привлекают временно свободные денежные средства населения и субъектов хозяйствования.

Облигация представляет собой ценную бумагу, символизирующую государственное долговое обязательство и дающую право ее владельцу по истечении определенного срока получить обратно сумму долга и проценты. Продавая облигацию, государство обязуется вернуть сумму долга в определенный срок с процентами или выплачивать кредиторам доход в течение всего срока пользования заемными средствами, а по истечении срока вернуть и сумму долга.

Государство устанавливает нарицательную стоимость облигаций. Она обозначена на облигации и выражает денежную сумму, предоставленную держателем облигации государству во временное пользование. Эта сумма выплачивается владельцу облигации в момент ее погашения и на нее начисляются проценты. Однако реальная доходность облигаций для их держателей может быть выше или ниже установленного номинального процента. Это обусловлено тем, что облигации могут продаваться по курсовой цене, которая отклоняется от нарицательной стоимости. Данное отклонение называется курсовой разницей и зависит от ряда факторов. К их числу относится величина дохода, выплачиваемая по займу, уровень ссудного процента, время покупки облигаций, степень насыщенности фондового рынка государственными ценными бумагами, привлекательность условий выпуска частных ценных бумаг, степень доверия населения правительству. Реальная курсовая цена облигаций займов и их привлекательность для заимодателей могут быть выяснены только при свободном обращении государственных ценных бумаг на фондовом рынке

Целями выпуска государственных ценных бумаг являются:

* финансирование текущего бюджетного дефицита;

* погашение ранее выпущенных размещенных займов;

* обеспечение кассового исполнения государственного бюджета;

* обеспечение равномерного поступления налоговых платежей в течение всего финансового года;

* финансирование целевых программ, осуществляемых местными органами власти;

* финансовая поддержка учреждений и организаций, имеющих общенациональное экономическое и социальное значение.

Часто выпуск долговых обязательств обусловлен потребностью погашения ранее выпущенных правительством займов. Эта необходимость может возникать и при бездефицитности бюджета за текущий год.

В рамках одного финансового года могут возникать короткие разрывы между поступлением государственных доходов и осуществлением расходов. Это может быть связано с тем, что основная масса поступлений в бюджет приходится на определенные даты, установленные для их уплаты и подачи налоговой отчетности. В это время бюджетные расходы осуществляются более или менее равномерно в течение всего бюджетного года. Для покрытия этого разрыва государство может прибегать к выпуску краткосрочных ценных бумаг также в целях кассового исполнения бюджета.

Выпуск некоторых видов государственных ценных бумаг может способствовать сглаживанию неравномерности налоговых поступлений, устраняя тем самым причину кассовой несбалансированности бюджета.

В ряде стран краткосрочные государственные ценные бумаги в разные периоды использовались в целях обеспечения коммерческих банков ликвидными активами. Коммерческие кредитные учреждения помещают в выпускаемые правительством фондовые инструменты часть своих ресурсов, главным образом резервных фондов, которые благодаря этому не омертвляются, а приносят доход.

Государственные ценные бумаги могут выпускаться для финансирования программ, осуществляемых местными органами власти, а также для привлечения средств во внебюджетные фонды. Государство вправе выпускать не только свои собственные ценные бумаги, но и давать гарантии по долговым обязательствам, эмитируемым различными учреждениями и организациями, которые пользуются поддержкой государства. Такие долговые обязательства приобретают статус государственных ценных бумаг. Масштабы заимствования государством средств на фондовом рынке в разных странах с рыночной экономикой далеко неодинаковы.

Финансирование государственного долга посредством выпуска государственных ценных бумаг сопряжено с меньшими издержками, чем привлечение средств с помощью банковских кредитов. Это связано с тем, что правительственные долговые обязательства отличаются высокой ликвидностью и инвесторы испытывают гораздо меньше затруднений при их реализации на вторичном рынке, чем при перепродаже ссуд, предоставленных взаймы государству.

Рынок государственных ценных бумаг -- неотъемлемая часть хозяйственного механизма индустриально развитых стран. Этот рынок призван обеспечить надежную систему подачи денежной наличности в казну государства и предоставлять возможность корпорациям и отдельным лицам получать доход на их временно свободные денежные средства.

Рынок государственных ценных бумаг можно разделить на первичный и вторичный. Первичный рынок призван обеспечить размещение различных видов государственных ценных бумаг -- казначейских векселей, облигаций, а также муниципальных облигаций -- среди конечных держателей. Методами такого размещения могут быть, например, реализация государственных ценных бумаг непосредственно казначейством путем проведения еженедельных аукционов или распространения на началах подписки.

Первичное размещение государственных ценных бумаг обычно осуществляется при посредничестве многих субъектов. Среди них главенствующее положение занимают центральные банки, которые организуют работу по распространению новых займов, привлекают новых инвесторов, а в ряде случаев сами приобретают крупные пакеты государственных долговых обязательств.

Вторичный рынок государственных ценных бумаг является в основном внебиржевым и складывается при личных и телефонных контактах сторон, совершающих любые сделки на основании личных договоренностей. Прибегая к услугам специальных компьютерных сетей, стороны попадают в сферу электронного внебиржевого рынка, предлагающего широкий круг сервисных услуг. Наиболее развитые сети представляют собой по существу аналоги бирж. На вторичном рынке государственных ценных бумаг работают (напрямую или через посредников) практически все финансовые институты.

Государственные ценные бумаги делятся на две большие группы -- рыночные и нерыночные. Наиболее распространенным типом государственных долговых обязательств являются рыночные ценные бумаги, которые могут свободно обращаться и перепродаваться после первичного размещения другим субъектам. К рыночным ценным бумагам относятся казначейские векселя, различные среднесрочные инструменты и долгосрочные государственные долговые обязательства (облигации).

Нерыночные государственные ценные бумаги не могут свободно переходить от одного их держателя к другому. Они предназначены для размещения среди специализированных финансовых институтов, а также среди населения. Через распространение не обращающихся на рынке долговых обязательств правительство иногда пытается регулировать деятельность коммерческих банков, ибо покупка населением нерыночных ценных бумаг сокращает возможности помещения средств в банковские депозиты частных кредитных учреждений. Нерыночные ценные бумаги, которые невозможно ни продать другим лицам, ни погасить до истечения определенного срока, оказываются эффективными в условиях нестабильного рынка кредитных ресурсов, когда вкладчики начинают избавляться от рыночных ценных бумаг. Максимальная эффективность заимствований на внутреннем рынке достигается за счет оптимального сочетания двух вышеупомянутых типов государственных ценных бумаг.

Государственный долг возникает в определенные моменты функционирования государства, когда его расходы начинают превышать доходы, когда бюджетный дефицит становится хроническим явлением, а его покрытие осуществляется не эмиссионными методами, а государственными заимствованиями.

Государственный долг -- сумма задолженности по выпущенным и непогашенным государственным займам, полученным кредитам, включая начисленные по ним проценты и выданные государственные гарантии.

Государственный долг состоит из задолженности центрального правительства (которая составляет основную часть долга), местных органов власти, государственных предприятий и некоторых других долгов. Соотношение между внутренним и внешним государственным долгом зависит от типа государства и в различные моменты его развития может существенно различаться.

Погашение государственного долга производится за счет ординарных доходов государственного бюджета -- налогов. Связь займов с налогами проявляется тогда, когда приходит время платить проценты и погашать долги. Однако в условиях огромной государственной задолженности эти доходы оказываются недостаточными, и для погашения государственного долга, как правило, выпускаются новые государственные займы (рефинансирование). Государственный долг погашается через казначейства и банки путем выкупа облигаций на фондовой бирже или непосредственно у кредиторов, проведением тиражей погашения, иногда в форме аннуитетов, то есть ежегодных платежей, включающих проценты и соответствующую часть капитальной суммы долга, в редких случаях из погасительных фондов.

Можно сказать, что по достижении определенной величины долга система государственного кредита становится малоэффективной, а государственный долг превращается в генератор собственного увеличения.

В целях обслуживания государственного долга налоговый пресс не ослабевает, и государственный долг начинает выступать одним из средств, усиливающих перераспределение национального дохода.

Выбор конкретной формы государственной задолженности определяется способом привлечения средств. Если заимствования предоставляются иностранными государствами, международными финансовыми организациями, консорциумами банков, то они оформляются в виде кредитов. Реже кредиты применяются при заимствованиях на внутреннем рынке, в связи с тем, что они обладают ограниченной ликвидностью и их перепродажа затруднена. Кредитами оформляется задолженность правительства перед центральными банками, однако такие кредиты представляют собой эмиссионное финансирование (хотя, например, в РФ кредиты, выданные Центробанком Правительству, включаются в состав внутреннего государственного долга). Важным способом привлечения средств для финансирования бюджетного дефицита является выпуск государственных займов, размещаемых на внутреннем и международном финансовом рынках.

В зависимости от рынка размещения, валюты займа и некоторых других характеристик государственный долг подразделяется на внутренний и внешний. К внутреннему долгу, как правило, относят кредиты, полученные от национальных банков, а также государственные займы, деноминированные в национальной валюте и размещаемые на национальном рынке. Однако иностранные инвесторы часто активно приобретают такие ценные бумаги, в результате чего появляется проблема классификации подобной задолженности. Самостоятельную проблему представляют кредиты и займы в иностранной валюте, но размещаемые на национальном финансовом рынке.

Помимо государственных займов, в состав внутреннего государственного долга включаются государственные гарантии. Правительство может гарантировать облигационные займы местных органов власти и управления, выпускаемые с целью мобилизации финансовых ресурсов для капиталовложений, облигационные займы частных корпораций, специализированных кредитных учреждений, финансирующих строительство муниципального жилья и социальной инфраструктуры. Гарантирование займов осуществляется в целях привлечения инвесторов к вложениям в гарантированные ценные бумаги в связи с повышением их надежности. Суммы выданных гарантий включаются во внутренний государственный долг, вместе с тем они представляют государственную задолженность лишь потенциально, а не фактически (в случае, если заемщик не в состоянии погасить свои обязательства). Привлеченные посредством гарантированных займов ресурсы направляются на реализацию конкретных инвестиционных проектов.

Как показывает международная практика, внутренний государственный долг является основным источником покрытия бюджетного дефицита, государственные заимствования на внутреннем финансовом рынке получили широкое развитие в большинстве зарубежных стран с развитой рыночной экономикой.

Основные национальные различия внутреннего государственного долга в развитых странах заключаются в институциональных формах управления государственным долгом, степени подчиненности управления госдолгом текущим целям исполнения бюджета и кредитно-денежной политике национального (центрального) банка. Различия свойственны в части состава держателей государственных ценных бумаг, что характеризует особенности институциональной структуры национального финансового рынка. Также может существенно различаться структура рынка государственных ценных бумаг по срочности, по соотношению различных способов размещения и обращения государственных ценных бумаг.

28.2 Формы и состав государственного внутреннего долга России

В течение последних лет государственный долг РФ резко увеличивается. В частности, динамично растет внутренней государственный долг РФ. Так, с 1 сентября 1993 г. по сентябрь 1997 г. его объем увеличился более чем в 90 раз (с 3,5 трлн. руб. до 316 трлн. руб.).

В настоящее время осуществляется значительная трансформация структуры внутреннего государственного долга РФ. В начале 90-х годов большая часть бюджетного дефицита покрывалась за счет кредитов Банка России, предоставляемых Правительству РФ. Так, в 1992 г. за счет кредитов Банка России был покрыт весь бюджетный дефицит, в 1993 г. -- 86%, в 1994 г. -- 68,4%. Подобные меры фактически означали осуществление денежной эмиссии, однако эмиссионное финансирование (кредиты Банка России) включалось в состав внутреннего государственного долга РФ.

Начиная с 1995 г. дефицитное финансирование не применялось, было начато частичное погашение задолженности Минфина перед Центробанком. С 1993--1994 гг. эмиссия государственных долговых обязательств стала приобретать все большее значение в части покрытия бюджетного дефицита. Посредством размещения государственных ценных бумаг на фондовом рынке финансировалась все более значительная часть дефицита -- от 1,6% в 1993 г. до 42,6% в 1995 г. (без учета казначейских обязательств).

Динамика структуры внутреннего государственного долга свидетельствует о прогрессивных изменениях -- кардинально снижается доля кредитов Центробанка, прекращается выпуск и планируется полное погашение казначейских обязательств, снижается доля казначейских векселей (эти ценные бумаги не размещаются на финансовом рынке, а носят полудирективный характер). В то же время стабильна или повышается доля ценных бумаг, размещаемых на финансовом рынке (государственные краткосрочные облигации, облигации федерального займа, облигации сберегательного займа).

Рынок государственных долговых обязательств в РФ в начале 90-х годов поначалу представлял собой не более чем экспериментальные шаги по поиску новых прогрессивных форм финансирования бюджетного дефицита. С середины 1993 г. начался период, который стал отражать переход от традиционной системы, когда дефицит бюджета полностью покрывался кредитами из банковской системы (т. е. за счет ресурсов Центрального банка) и не существовало альтернативных источников его финансирования. В то же время выпуски государственных ценных бумаг в 1992 г. практически остановились, так как большинство инвесторов, чье доверие было подорвано временной приостановкой обслуживания некоторых выпусков государственных ценных бумаг, не желало приобретать долгосрочные государственные ценные бумаги с предельно невыгодными (часто отрицательными) процентными ставками.

Становление рынка государственных долговых обязательств в РФ происходило параллельно с осуществлением глубокого реформирования всей экономической системы страны. Россия, приступившая к эмиссии собственных долговых обязательств, еще находясь в составе СССР, столкнулась с ситуацией, когда неуспех ее первых займов объяснялся как слабым развитием финансового рынка и мало привлекательными условиями займов, так и кризисом доверия инвесторов к государственным ценным бумагам вообще. Рост внутреннего государственного долга в начале 90-х годов помимо бюджетного дефицита был вызван еще и тем, что РФ выступила правопреемницей по долгам СССР.

Таблица 28.1. Состояние государственного внутреннего долга в РФ

	1 января 1993 г.	1 января 1994 г.	1 января 1995г.	1 января 1996г.	1 января 1997г.*
Верхний предел государственного внутреннего долга, млрд. руб.	3514,5	35 196,6	88 400,0	194 827,9	316 000,0
ВВП, млрд. руб.	20 000,0	162 000,0	611 000,0	1 659 000,0	2 100 000,0
Удельный вес госдолга, % к ВВП	17,60	21,70	14,50	11,70	16,00

* Плановые показатели.

Однако эмиссионное покрытие дефицита к середине 90-х годов полностью исчерпало себя. Кредитно-денежная эмиссия не только выступает значительным фактором расстройства кредитной системы и денежного обращения, но и углубляет кризис в реальном секторе экономики. Поэтому наиболее приемлемым способом регулирования бюджетного дефицита является покрытие его за счет увеличения государственного долга, который в свою очередь нуждается в продуманном централизованном регулировании.

Важной экономической задачей являлся постепенный переход к финансированию бюджетного дефицита исключительно за счет неэмиссионных источников (внутренних и внешних заимствований).