Бюджетная система России

1

117

Размещено на http://www.allbest.ru/

БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИИ

Под редакцией академика Г. Б. Поляка

Георгий Борисович Поляк Заслуженный деятель науки Российской Федерации, академик, доктор экономических наук, профессор. Более тридцати лет проработал в системе Министерства финансов СССР, пройдя путь от инспектора Московского городского финансового управления до заведующего Отделом государственного бюджета Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов СССР. В настоящее время -- проректор по научной работе Всероссийского заочного финансово-экономического института. С 1993 г. --член Государственной экспертной комиссии. В 1995 г. включен в состав Совета по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации. Известный специалист в области государственных и территориальных финансов, финансирования социальной сферы, финансового менеджмента. Автор свыше 240 научных публикаций, в том числе более 40 монографий и учебников, из них:

Бюджет Москвы (1968)

Генеральный план и бюджет Москвы (1973)

Бюджет города (1978)

Послевоенное восстановление народного хозяйства (1986)

Финансовое обеспечение социальной сферы (1988)

Ресурсы социального развития трудовых коллективов (1989)

Финансы местных советов (1991)

Финансовый менеджмент 1997)

Финансы предприятий (1998)

Предпринимательство (1999)

История мировой экономики (1999)

Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по экономическим специальностям

Москва * 1999

ББК 65.261.3(2Рос)я73

Б98

Всероссийский заочный финансово-экономический институт

Ректор акад. А.Н. Романов

Председатель Научно-методического совета проф. Д.М. Дайитбегов

Рецензенты:

кафедра "Финансы, денежное обращение и кредит" Государственного университета управления (зав. кафедрой д-р экон. наук, проф. Н.Ф. Самсонов) и д-р экон. наук, проф. Ю.В. Пешехонов

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили

Бюджетная система России: Учебник для вузов/ Под ред.

Б98 проф. Г.Б. Поляка. - М.:

ЮНИТИ-ДАНА, 1999. - 550 с.

ISBN 5-238-00098-7.

Раскрываются особенности бюджетного устройства РФ в современных условиях, рассматриваются доходы и расходы бюджета, специфика бюджетной классификации в период становления и развития рыночных отношений в России.

Показаны особенности функционирования бюджета в условиях рыночной экономики, его структура, роль отдельных звеньев бюджетной системы: федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов. Особое внимание уделяется бюджетному процессу, особенностям отдельных его стадий, а также характеристике финансирования инвестиций и социальной сферы: образования, здравоохранения и социальных выплат. Законодательный материал отражен по состоянию на 1 января 1999 г.

Для студентов и аспирантов вузов, слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров, финансовых работников, специалистов соответствующих служб.

ISBN 5-238-00098-7

ББК 65.2б1.3(2Рос)я73

© Коллектив авторов, 1999

© ООО "ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА", 1999.

Воспроизведение всей книги или любой ее части запрещается без письменного разрешения издательства

Авторский коллектив учебника «Бюджетная система России»

доктор экономических наук Г.Б. Поляк (введение, главы 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 19, 21, 22, §25.1)

доктор экономических наук А.А. Астахов (§26.2)

доктор экономических наук Л.А. Вафина (гл. 17)

кандидат экономических наук Н.С. Бароненко (гл. 14)

кандидат экономических наук Л.М. Бурмистрова (гл. 31)

кандидат экономических наук Л.А. Ермак (гл. 27,30)

кандидат экономических наук С.П. Колчин (§1.1, гл. 8, 9, 10, 11, 12, 13)

кандидат экономических наук Т.А. Краева (гл. 32)

кандидат экономических наук М.А. Лауфер (гл. 28)

кандидат экономических наук А.П. Пантелеев (гл. 20,23)

кандидат экономических наук Л.А. Юрченко (гл. 15, 16, 18, §23.6, гл. 24, §25.2, §26.1)

Оглавление

Введение 11

I. Бюджетное устройство и бюджетная система России 15

1. Бюджет, бюджетное устройство и бюджетная система 15

1.1 Экономическая сущность и содержание бюджета. Бюджетное устройство 15

1.2 Бюджетное устройство и бюджетная система 18

1.3 Бюджетная система дореволюционной России 20

1.4 Бюджетная система СССР 25

2. Бюджетное устройство Российской Федерации 34

2.1 Основы бюджетного устройства и построения бюджетной системы 34

2.2 Сущность финансово-бюджетного федерализма 38

2.3 Межбюджетные отношения 42

2.4 Методы бюджетного регулирования и способы распределения доходов между бюджетами 48

3. Бюджетные права федеральных и территориальных органов власти и управления 58

3.1 Бюджетное право 58

3.2 Бюджетные права органов государственной власти РФ 60

3.3 Бюджетные права органов местного самоуправления 66

4. Бюджеты Российской Федерации 79

4.1 Консолидированный бюджет 79

4.2 Федеральный бюджет Российской Федерации 84

4.3 Региональные бюджеты 92

4.4 Местные бюджеты 98

5. Бюджетная классификация 108

5.1 Назначение бюджетной классификации 108

5.2 Схемы бюджетной классификации 110

II. Бюджетный процесс 121

6. Бюджетное планирование 121

6.1 Финансово-бюджетная политика и бюджетный процесс 121

6.2 Сводное финансовое планирование 124

6.3 Бюджетное прогнозирование 132

6.4 Составление проектов бюджетов 137

7. Организация бюджетных процедур 144

7.1 Рассмотрение и утверждение проекта бюджета 144

7.2 Исполнение бюджета 155

7.3 Бюджетный контроль 164

7.4 Анализ бюджета 167

III. Доходы бюджета 177

8. Налоговые и неналоговые доходы бюджета 177

8.1 Сущность и функции налогов 177

8.2 Налоговая система и классификация налогов 180

8.3 Неналоговые доходы бюджета 190

9. Налог на прибыль (доход) организаций 196

10. Налог на добавленную стоимость 204

11. Акцизы 213

12. Таможенные пошлины 219

13. Налог на имущество организаций 225

14. Платежи в бюджет за природные ресурсы 230

14.1 Экономическая основа платежей за природные ресурсы 230

14.2 Платежи за пользование недрами 232

14.3 Сбор за право пользования объектами животного мира, морскими биологическими ресурсами 239

14.4 Лесной доход 241

14.5 Водный налог 243

14.6 Плата за землю 244

15. Налогообложение физических лиц 254

15.1 Экономическая сущность и значение налогов с населения 254

15.2 Подоходный налог с физических лиц 255

15.3 Налоги на имущество физических лиц 269

16. Местные налоги и сборы 278

16.1 Виды местных налогов и сборов 278

16.2 Местные налоги с физических лиц 280

17. Особенности налогообложения субъектов малого предпринимательства 287

18. Специфика налогообложения в оффшорных зонах 298

IV. Расходы бюджета 309

19. Расходы бюджета: планирование и финансирование 309

19.1 Система бюджетных расходов 309

19.2 Основы планирования бюджетных расходов 312

20. Расходы бюджета в сфере материального производства 318

20.1 Финансы предприятий и бюджет 318

20.2 Финансовое обеспечение расширенного воспроизводства 324

20.3 Расходы бюджетной системы на развитие и содержание агропромышленного комплекса 333

20.4 Финансовая помощь из бюджета отдельным отраслям народного хозяйства 338

20.5 Расходы на фундаментальные научные исследования и охрану окружающей среды 340

21. Финансирование жилищно-коммунального хозяйства 343

21.1 Жилищно-коммунальное хозяйство - важнейшая отрасль жизнеобеспечения человека 343

21.2 Финансирование жилищного хозяйства 346

21.3 Коммунальное хозяйство и бюджет 351

21.4 Реформирование жилищно-коммунального хозяйства 359

22. Система финансирования расходов в непроизводственной сфере 364

23. Расходы на образование, подготовку кадров и культуру 372

23.1 Социальное значение бюджетных расходов на образование 372

23.2 Финансирование расходов на общеобразовательные школы 375

23.3 Финансирование расходов на школы-интернаты и дошкольные учреждения-интернаты 383

23.4 Финансирование расходов на подготовку кадров 387

23.5 Финансирование расходов на культуру 392

24. Финансовое обеспечение здравоохранения 397

24.1 Реформирование в здравоохранении 397

24.2 Бюджетные расходы на содержание учреждений здравоохранения 400

24.3 Планирование бюджетных расходов на здравоохранение 402

24.4 Назначение и методы медицинского страхования в Российской Федерации 411

25. Расходы на социальное обеспечение и социальную защиту населения 417

25.1 Расходы на социальное обеспечение 417

25.2 Расходы на мероприятия по социальной защите населения 420

26. Расходы бюджета на управление, национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства 425

26.1 Расходы на содержание органов государственной власти и управления 425

26.2 Особенности планирования и финансирования расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства 429

27. Финансирование государственных программ 443

27.1 Целевые бюджетные фонды: назначение и сущность 443

27.2 Дорожные фонды РФ 445

27.3 Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы 451

27.4 Федеральный экологический фонд РФ 453

27.5 Федеральные фонды восстановления и охраны водных объектов и управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов 458

27.6 Государственный фонд борьбы с преступностью 462

27.7 Фонды развития таможенной системы и налоговой системы 464

27.8 Целевой бюджетный фонд Министерства РФ по атомной энергии 464

27.9 Федеральные целевые программы 466

28. Управление государственным внутренним долгом 473

28.1 Экономическое содержание государственного внутреннего долга 473

28.2 Формы и состав государственного внутреннего долга России 484

28.3 Управление государственным долгом 489

28.4 Управление внутренним государственным долгом в РФ 493

28.5 Виды долговых обязательств Российской Федерации 495

29. Финансовая помощь субъектам Федерации и муниципальным образованиям 507

29.1 Формы финансовой помощи территориальным бюджетам 507

29.2 Фонд финансовой поддержки регионов 508

29.3 Субвенции регионам из федерального бюджета 514

30. Система внебюджетных фондов 522

30.1 Экономическая природа внебюджетных фондов 522

30.2 Пенсионный фонд РФ 527

30.3 Фонд социального страхования РФ 532

30.4 Государственный фонд занятости населения РФ 535

30.5 Федеральный фонд обязательного медицинского страхования 538

30.6 Страховые платежи в государственные социальные внебюджетные фонды 541

30.7 Другие федеральные внебюджетные фонды 543

30.8 Территориальные внебюджетные фонды 544

30.9 Отраслевые внебюджетные фонды 548

V. Экономическая и контрольная работа финансовых и налоговых органов по составлению и исполнению федерального и территориальных бюджетов 552

31. Финансовый и налоговый контроль составления и исполнения бюджета 552

31.1 Виды и органы финансового контроля 552

31.2 Формы и методы бюджетно-финансового контроля 561

31.3 Формы и методы налогового контроля 564

31.4 Методы и порядок проведения документальных проверок 568

32. Автоматизация информационных потоков в бюджетной системе 597

32.1 Приоритетная роль информационных технологий в бюджетном процессе 597

32.2 Особенности построения информационной системы управления финансами 602

32.3 Прогрессивные информационные технологии в налоговой системе 607

32.4 Автоматизация составления и исполнения бюджета на региональном уровне 615

Словарь терминов 619

Литература 648

Введение

Одним из важнейших институтов государства является бюджетная система. На протяжении тысячелетий существования государств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества.

Бюджет, денежное обращение -- это зеркало государства, барометр его экономического и социального состояния и политического положения. И как бы ни доказывали сторонники первенства духовности и нравственности общества над экономикой в целом и финансами в частности, многотысячелетняя история государств на нашей планете свидетельствует об обратном. С разрушением экономики, крахом финансов, отсутствием средств в бюджетной системе падают духовность, нравственность и культура в обществе.

В рыночной экономике, в условиях сузившихся возможностей государства оказывать влияние на экономические процессы в стране, значительно возрастает роль бюджетной системы как одного из важнейших инструментов государственного регулирования экономики.

Это предопределяет место, занимаемое бюджетной системой в экономике страны. В свою очередь это обусловливает значение учебной дисциплины «Бюджетная система России» в учебном процессе подготовки кадров для финансовых органов нашего государства.

Бюджетная система государства, являясь инфраструктурой экономического базиса, подвержена его влиянию. Изменения базиса приводят к изменению бюджетной системы и корректировке ее функций. Это отражается на структуре и содержании учебников по бюджетной тематике и значении, придаваемом каждому из разделов этих учебников.

В отличие от ранее издаваемых учебников, в которых главное внимание уделялось раскрытию влияния финансов, бюджета на развитие экономических и социальных процессов, работе контрольных органов и т. д., в данном учебнике значительно шире излагаются правовая основа функционирования бюджетной системы, бюджетный процесс, формирование доходной части всех видов бюджетов, сущность бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, методы распределения средств между звеньями бюджетной системы. При этом уделено внимание генезису возникновения и решения наиболее актуальных и в настоящее время проблем развития бюджетной системы России, бюджетного прогнозирования и планирования, формирования доходов отдельных видов бюджетов, рационального использования бюджетных средств.

В ходе подготовки данного учебника перед авторами стояла задача уделить главное внимание освещению специфических проблем развития бюджетной системы страны, не дублируя при этом вопросов, нашедших отражение в других учебниках, изданных в последние годы Всероссийским заочным финансово-экономическим институтом. Так, вопросы теории государственных финансов достаточно подробно освещены в изданных под редакцией проф. Л.А. Дробозиной учебниках «Общая теория финансов» (1995) и «Финансы» (1999), вопросы теории налогов --в учебниках проф. Л.П. Окуневой «Налоги и налогообложение в России» (1996), Т.Ф. Юткиной «Налоги и налогообложение» (1998); вопросы корпоративных финансов -- в учебнике под редакцией проф. Г. Б. Поляка «Финансовый менеджмент» (1997) и учебнике под редакцией проф. Н.В. Колчиной «Финансы предприятий» (1998); вопросы теории формирования заемных источников бюджетной системы изложены в учебнике под редакцией проф. Е.Ф. Жукова «Общая теория денег и кредита» (1995).

В то же время авторы учебника «Бюджетная система России» стремились дать студентам развернутое и более конкретное изложение технологии бюджетного процесса в целом и каждого из его этапов, характеристики основных видов бюджетных доходов и направлений использования бюджетных ресурсов, методов проведения финансовых ревизий и проверок.

Все это обусловило следующую структуру учебника

В разделе I учебника характеризуется бюджетное устройство Российской Федерации, раскрываются экономическая сущность бюджета, построение бюджетной системы, даются основы бюджетного права, излагаются особенности формирования всех звеньев бюджетной системы России, особое внимание уделено межбюджетным отношениям, развитию методов бюджетного регулирования, формированию доходов территориальных бюджетов.

Раздел II посвящен изложению основ бюджетного процесса. Дается описание всех процедур бюджетного процесса (составление, рассмотрение, исполнение, контроль), в том числе и таких мало освещенных в литературе бюджетных этапов, как сводное финансовое планирование и бюджетное прогнозирование, анализ бюджета и др.

В разделе III анализируется формирование доходов бюджетов. Подробно характеризуются все виды налоговых и неналоговых бюджетных доходов.

В разделе IV рассматривается система расходов бюджетов. Даются особенности планирования и финансирования расходов в отраслях материального производства и в непроизводственной сфере. Отдельно исследуются проблемы финансирования государственных программ, управления государственным долгом, оказания финансовой помощи территориям.

В разделе V сосредоточены главы, в которых характеризуется экономическая и контрольная работа финансовых органов по составлению и исполнению бюджетов. При подготовке этого раздела авторы стремились ознакомить студентов с правовыми основами организации такой работы, методами и формами проведения финансовых проверок и т. д.

Учитывая большое значение автоматизации информатизационных технологий в сфере управления, в том числе в области финансов и бюджета, впервые в учебник по дисциплине «Бюджет и бюджетная система» включен раздел, в котором излагаются основы и особенности автоматизации бюджетной системы в России.

Завершаются XX век и вместе с ним второе тысячелетие нашей эры. В такое неординарное время, на переломе столетий люди всегда пытались оценить свою деятельность, события за большой период времени, проанализировать тенденции, дать прогноз на будущее. Исходя из такой традиции наступил также момент подведения итогов развития в России научных знаний в области бюджета. Примерно за двухсотлетний период учеными-финансистами России были проведены научные исследования и опубликованы монографические работы, посвященные вопросам государственных и территориальных финансов и бюджетов. Эти исследования стали теоретической и методологической основой формирования и функционирования бюджетной системы России на протяжении двух веков ее истории. Именно поэтому в учебнике «Бюджетная система России» изложена история бюджетной системы дореволюционной России и СССР. Кроме того, во многих разделах учебника приводится перечень фамилий российских и советских ученых-финансистов, внесших наибольший вклад в разработку отдельных научных проблем в области бюджета. Студентам, изучающим дисциплину «Бюджетная система», полезно иметь представление об этих ученых и их трудах, ибо знание предшественников и их идей позволит будущим специалистам в этой области знаний и деятельности на основе проведенных в прошлом исследований развивать и совершенствовать бюджетную систему нашего государства, делать ее более пригодной к меняющимся в мире экономическим условиям.

I. Бюджетное устройство и бюджетная система России

1. Бюджет, бюджетное устройство и бюджетная система

1.1 Экономическая сущность и содержание бюджета. Бюджетное устройство

В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом историческом этапе политики. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в ее состав -- государственный бюджет. Именно через государственный бюджет производится направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

Бюджет -- это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

С помощью государственного бюджета государственные власти получают финансовые ресурсы для содержания государственного аппарата, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, т. е. для выполнения государством возложенных на него функций.

Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий. Бюджет отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Бюджет фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики.

В то же время бюджет правомерно рассматривать как экономическую категорию, которая выражает определенные экономические отношения. Бюджет -- категория свойственная различным отношениям. Его возникновение и развитие связано с зарождением и формированием государства. Государство использует бюджет в качестве одного из основных инструментов обеспечения как непосредственно своей деятельности, так и важнейшего элемента проведения экономической и социальной политики.

Как экономическая категория бюджетные отношения являются составной частью финансовых отношений, следовательно, им присуща денежная форма и основные функции финансов.

Бюджет выполняет следующие задачи:

* перераспределение ВВП;

* государственное регулирование и стимулирование экономики;

* финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществления социальной политики государства;

* контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.

Распределительная функция бюджета проявляется через формирование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления. В развитых странах через бюджеты разных уровней перераспределяется до 50% ВВП. С помощью бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономические отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отраслей, регионов. Регулируя таким образом экономические отношения, государство способно целенаправленно усиливать или сдерживать темпы производства, ускорять или ослаблять рост капиталов и частных сбережений, изменять структуру спроса и потребления.

Перераспределение ВВП через бюджет имеет две взаимосвязанные, проистекающие одновременно и непрерывно стадии:

1) образование доходов бюджета;

2) использование бюджетных средств (расходы бюджета).

Доходы бюджета -- денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В процессе образования доходов бюджета происходит принудительное изъятие в пользу государства части ВВП, созданного в процессе общественного воспроизводства. На этой основе возникают финансовые взаимоотношения государства с налогоплательщиками.

Доходы бюджета имеют существенные различия по их плательщикам, объектам обложения, методам изъятия, срокам уплаты и др. Но вместе с тем они отличаются единством, так как преследуют одну цель -- формирование доходной части бюджетов разных уровней. Им свойственны денежная форма и обезличенность.

Доходы бюджета могут носить налоговый и неналоговый характер. Основным источником налоговых доходов являются вновь созданная стоимость и доходы, полученные в результате ее первичного распределения (прибыль, заработная плата, добавленная стоимость, ссудный процент, рента, дивиденды и т. д.), а также накопления.

Неналоговые доходы бюджетов образуются в результате либо эномической деятельности самого государства, либо перераспределения уже полученных доходов по уровням бюджетной системы.

Структура бюджетных доходов подвижна и во многом определяется конкретными экономическими условиями. Например, в странах с высоким уровнем жизни основой налоговых доходов являются доходы с физических лиц, а в странах с низким уровнем жизни -- косвенные налоги и налоги с юридических лиц.

Расходы бюджета -- денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функции государства и местного самоуправления.

Через бюджетные расходы финансируются бюджетополучатели -- организации производственной и непроизводственной сферы, являющиеся получателями или распорядителями бюджетных средств. Таким образом, расходы бюджета носят транзитный характер. В бюджете только определяются размеры бюджетных расходов по статьям затрат, а непосредственные расходы осуществляют бюджетополучатели. Кроме того, за счет расходов бюджета происходит перераспределение бюджетных средств по уровням бюджетной системы через дотации, субвенции, субсидии и бюджетные ссуды. Расходы бюджета носят в основном безвозвратный характер. На возвратной основе могут предоставляться только бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Структура бюджетных расходов ежегодно устанавливается непосредственно в бюджетном плане и зависит, как и бюджетные доходы, от экономической ситуации и общественных приоритетов.

Контрольная функция бюджета действует одновременно с распределительной и предполагает возможность и обязательность государственного контроля за поступлением и использованием бюджетных средств.

1.2 Бюджетное устройство и бюджетная система

Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др.

Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система.

Бюджетная система -- это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономические отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.

Бюджетная система -- главное звено финансовой системы государства.

Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах.

От формы государственного и административного устройства страны зависит также построение бюджетной системы. По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное (единое) государство -- это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действуют единая конституция, общие для всех систем права и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев -- государственного и местных бюджетов.

Федеративное (объединенное) государство -- это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенции. Бюджетная система федеративных государств трехзвенна и состоит из федеративного бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов.

Конфедеративное (союзное) государство -- это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств -- членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы.

За более чем тысячелетнюю историю России ее бюджетное устройство и бюджетная система прошли путь от княжеской казны и системы унитарного государства до системы, основанной на федеральном государственном устройстве. Рассмотрим кратко ее историю.

1.3 Бюджетная система дореволюционной России

Первым источником поступлений в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных земель. Дань имела натуральную форму и собиралась в виде скота, мехов, меда, воска, продовольствия. Кроме того, в пользу князя собирались пошлины и штрафы: судебные -- виры, дорожные -- мыт, пошлина с брака -- выводная куница. По мере укрепления власти князя устанавливались места сбора дани и ответственные за ее сбор лица, а сама дань принимает форму подати. С XIII в. начинает складываться система посошного обложения. Единицей обложения становится соха, дым, двор, тягло. В период татаро-монгольского ига в пользу ордынских ханов собирался налог «ордынский выход».

В XV в. с образованием Русского централизованного государства посошная подать стала собираться в пользу Московского князя. Доходами казны были также таможенный, соляной, кабацкий и другие сборы.

В XV в. в России начинает складываться двухзвенная бюджетная система унитарного государства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т. е. государственных) налогов и местных сборов.

Местные налоги были введены в Русском государстве также в XV в. Для содержания царских наместников и волостителей, выполнения ими возложенных на них административных и судебных функций, для решения местных хозяйственных задач с местного населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостиное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и др.

В 1551 г. Иван IV провел земскую реформу. В этом же году Стоглавый собор утвердил «Уставную земскую грамоту». В стране было введено земское самоуправление. Власть царских наместников была упразднена. Вместо них на местах стали земские старосты, которые руководили земскими избами, творившими суды и собиравшими налоги. Налог «посошный окуп», заменявший взимаемые с населения наместничьи сборы, начал поступать в государеву казну, из которой стали выделять средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий.

В XVI в. сбором налогов стали ведать созданные территориальные органы -- чети: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. В первой четверти XVII в. на содержание стрельцов вводится стрелецкая подать. Население было обязано не только платить налоги, но и нести другие повинности (строительство и ремонт дорог и мостов, поставка подвод, прием на постой представителей власти). С городского населения, кроме того, взимались оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц и др. С народов Поволжья, Урала, Сибири собирался ясак, главным образом мехами. Помимо прямых налогов существовали косвенные, которые стали поступать в казну с введением в середине XVI в. винных откупов.

Первый в России бюджет -- смета государственных доходов и расходов -- был составлен в 1645 г. В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов. Эта система действовала до петровских реформ.

В 1679 г. вместо стрелецкой подати и других сборов вводится подворный налог. Общая сумма налога назначалась правительством, а крестьянские общины и посады раскладывали ее между собой по дворам.

После проведения переписи населения в 1722 г. подворный налог заменяется подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничества). Подушная подать была одним из главных источников доходов государственного бюджета. В 1796 г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов.

Наряду с прямыми и косвенными налогами население, главным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые имели натуральную и денежную формы. Повинности были обязательные (содержание органов волостного и сельского управления, содержание дорог и др.) и необязательные (строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др.). Они взимались по раскладке среди населения. В 1851--1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и земские сборы. Кочевые народы с 1824 г. платили кибиточную подать.

Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения в налоговую систему. В 1863 г. подушная подать с мещан заменяется налогом с недвижимого имущества. В 1865 г. вводится промысловый налог, т. е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов вводится акциз на производство спиртных напитков. В 1875 г. вместо подушной подати с крестьян введен поземельный налог. Он взимался с земли крестьян и дворян. Основную сумму (свыше 75%) этого налога вносили крестьяне. Важным источником бюджетных доходов были косвенные налоги, получаемые в основном от акциза и винной монополии, введенной в 1894 г.

Менялся и аппарат управления государственным и местными бюджетами. С созданием в 1802 г. функциональных министерств (Министерство внутренних дел, Министерство финансов и др.) на местах организуются подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов были на губернском уровне казенные палаты, на уездном -- казначейства.

Казенные палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления налогов и расходов. Казначейства принимали и хранили средства, поступающие в казну в виде налогов, выдавали денежные средства на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах. С 1817 г. они ведали казенными магазинами, торговавшими алкогольной продукцией, контролировали винокуренные заводы. В свою очередь за деятельностью казенных палат и казначейств наблюдали губернаторы.

В 1864 г. вышло «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», в соответствии с которым в России были созданы органы местного самоуправления -- земства. Представительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Членами этих органов были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой рассматривались хозяйственные и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы доходов и расходов земств и отчет о деятельности исполнительных органов земств. Исполнительным органом земств были губернские уездные управы, избираемые на три года. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел, а уездных -- губернаторами.

Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного образования и медицинского обслуживания населения.

Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов.

Земские повинности взимались независимо от уровня зажиточности плательщика и предназначались для финансирования целевых расходов, например, на содержание школ, больниц, пожарной охраны, полиции и др. Земские повинности устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами.

Другим источником земских бюджетов были земские сборы, которые взимались с земель и другого недвижимого имущества, с промысловых патентов, покупаемых за право заниматься каким-либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% доходов земских бюджетов.

Крупным источником земских бюджетов (до 25% общих доходов) были пособия из государственного бюджета.

Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетны и предназначались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного хозяйства и др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохранение, содержание школ и др.

В волостях были волостные бюджеты, формировавшиеся за счет так называемых мирских доходов, в том числе волостных и сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским обществам имущества, от сдачи в аренду мирских земель и др.

Городские бюджеты формировались за счет доходов от городских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.

Местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета России. Таким образом, в России до революции действовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства.

* * *

Вопросы государственных финансов, государственного и территориальных бюджетов, денежного обращения в стране всегда были в сфере научных и практических интересов российских экономистов.

Первой крупной работой по вопросам государственного бюджета, упорядочения его доходов и расходов следует считать подготовленный в 1809 г. М.М. Сперанским «план финансов», который стал программой преобразования российских финансов и оказал большое влияние на их развитие в будущем.

В 1818 г. появилась работа декабриста Н.И. Тургенева «Опыт теории налогов», которая положила начало российской науке о государственных финансах.

Наибольшее количество работ по этой проблематике вышло во второй половине XIX в. -- начале XX в. В их числе:

Е. Ф. Канкрин. Краткое обозрение Российских финансов;

Л. И. Печорин. Исторический обзор государственных доходов и расходов;

И.Х. Озеров. Русский бюджет;

П.П. Мигулин. Русский государственный кредит;

И.И. Янжул. Основные начала финансовой науки;

М.И. Фридман. Конспект лекций по науке о финансах и др.

1.4 Бюджетная система СССР

В первые месяцы после Октябрьской революции 1917 г. вследствие развала органов государственного и местного управления, саботажа чиновников и банков поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось. Для финансирования неотложных нужд новые органы власти вынуждены были прибегнуть к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом, как писали в то время, «с купцов и спекулянтов, нажившихся за время войны и расходующих непроизводительно свои капиталы».* До ноября 1918 г. в 57 губерниях в виде контрибуций было мобилизовано в бюджет 816,5 млн. руб.

* Пролетарская революция. -- 1925. -- №3 -- С. 162, 163.

Успешное существование нового строя напрямую зависело от состояния финансов в стране. Уже 17 мая 1918 г. открылся Всероссийский съезд представителей финансовых отделов Советов, на котором глава правительства В.И. Ленин, выступая с докладом, подчеркнул:

Мы должны во что бы то ни стало добиться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финансовой политике.*

* Ленин В.И. Полн. собр. соч. -- Т. 36 -- С. 351

Исходя из тяжелого экономического положения в стране было признано необходимым перейти к строгой централизации в области финансов, с тем чтобы обеспечить поступление средств в бюджет и их эффективное использование. Это положение стало основополагающим в формировании финансовой политики Советского государства на всех последующих этапах истории СССР.

Эти принципы были зафиксированы в июле 1918 г. в первой Конституции РСФСР, в статье 79 которой были сформулированы цели государственной финансовой политики:

Финансовая политика РСФСР в настоящий переходный момент диктатуры трудящихся способствует основной цели -- экспроприации буржуазии и подготовления условий для всеобщего равенства граждан республики в области производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов советской власти все необходимые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской республики, не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности. Конституция 1918 г. установила федеративное устройство РСФСР и заложила основы бюджетного устройства государства. Принцип централизации всех финансов выразился в установлении единства государственного бюджета и всей финансовой системы Российской Федерации, включении государственных доходов и расходов в общегосударственный бюджет. Вместе с тем в Конституции предусматривалось разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей), т. е. разделение государственных и территориальных доходов и расходов. Государственные бюджеты Украинской Социалистической Республики и Белорусской Социалистической Республики существовали отдельно.

В 1920 г. доходная часть государственного бюджета имела следующие состав и структуру (%):

Доходы от государственных предприятий, имуществ и угодий 97,5

в том числе:

от промышленности 35,6

транспорта 14,1

сельского хозяйства 5,1

налоги и сборы 0,3

прочие поступления 2,2

Территориальные бюджеты формировались за счет: поступлений от налогов, устанавливаемых губернскими, уездными, городскими, волостными Советами, взимаемыми на местные нужды; надбавок (в пределах 40%) к государственному подоходному налогу; доходов от местных советских предприятий и имущества; ссуд и пособий из государственного бюджета.

Однако в условиях военного времени, экономической разрухи, отсутствия средств в местных бюджетах (например, в 1919 г. расходы местных бюджетов Петроградской губернии составили 950 млн. руб, а поступления от местных налогов -- 44 млн. руб., или 4,6%) сессией ВЦИК в июне 1920 г. было принято решение о слиянии государственного и территориальных бюджетов.

С окончанием Гражданской войны, переходом к новой экономической политике (нэпу) и восстановлению народного хозяйства в связи с необходимостью стабилизации финансов, усиления хозрасчетных отношений, в том числе в местном хозяйстве, и повышения экономической деятельности местных Советов в октябре 1921 г. ВЦИК принял Постановление «О мерах по упорядочению финансового хозяйства», в соответствии с которым государственный и территориальные бюджеты были разъединены.

С образованием в 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик и выходом в 1924 г. Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему. Образуется государственный бюджет СССР, в который вошли государственные бюджеты социалистических республик, составляющих СССР, был создан союзный бюджет, на который было возложено финансовое обеспечение общесоюзных нужд и мероприятий, главным образом в области хозяйственного и культурного строительства и оборонного значения.

При формировании доходной части всех бюджетов использовался принцип подведомственности, в соответствии с которым предприятия и хозяйственные организации были распределены между различными уровнями власти и вносили отчисления от прибылей в соответствующий бюджет. Таким образом, предприятия союзного подчинения, т. е. находившиеся в ведении союзных ведомств, вносили свои платежи из прибыли в союзный бюджет, а предприятия (республиканского, областного, городского подчинения) -- в соответствующие бюджеты. В свою очередь из соответствующих бюджетов финансировались предприятия, организации и учреждения союзного, республиканского и местного подчинения.

Следовательно, доходы союзного бюджета формировались за счет общесоюзных государственных доходов, главным из которых были отчисления от прибылей предприятий союзного подчинения и общегосударственные налоги и доходы, например, доходы от внешнеэкономической деятельности.

Следует отметить, что местные бюджеты (бюджеты автономных республик, краевые, областные, городские, районные, а с 1929--1930 гг. -- сельские бюджеты) не включались в состав бюджетов союзных республик и в государственный бюджет СССР.

Большую роль в развитии народного хозяйства и бюджетной системы СССР сыграла налоговая реформа 1930 --1932 гг. Она заложила основы налоговой системы, главные элементы которой существуют и в настоящее время. В ходе реформы было унифицировано 86 действовавших ранее платежей в бюджет, устранена многократность обложения налогоплательщиков, укреплен финансовый контроль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около 60 налогов и сборов были объединены в основные платежи -- налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий.

В ходе налоговой реформы был введен принципиально новый метод формирования доходов территориальных бюджетов. В соответствии с Постановлением ЦИК и СНК «О республиканских и местных бюджетах» от 21 декабря 1931 г.» в территориальные бюджеты стала передаваться часть государственных доходов -- налога с оборота, поступлений от реализации государственных займов и др. Передача этих средств осуществлялась в порядке бюджетного регулирования в виде процентных отчислений от общегосударственных налогов и доходов, ставших регулирующими источниками для сбалансирования территориальных бюджетов. Общность источников доходов стала важным фактором усиления связи между всеми бюджетами, входящими в бюджетную систему СССР. В дальнейшем этот принцип стал распространяться на другие общегосударственные источники. Он используется и в ныне действующей бюджетной системе России.

Окончательное формирование бюджетной системы СССР связано с Конституцией 1936 г. Усиление централизованного начала в управлении народным хозяйством и финансами государства нашло отражение в статье 14 Конституции СССР, где было зафиксировано, что к ведению союзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный бюджет, бюджеты союзных республик и местные бюджеты.

Тенденция к централизации выразилась и в Постановлении СНК СССР от 10 июля 1938 г., в соответствии с которым в государственный бюджет СССР были включены местные бюджеты. В 1938 г. в государственный бюджет СССР также был включен бюджет государственного социального страхования.

Таким образом вплоть до 1991 г. бюджетная система страны имела следующую схему построения:

В зависимости от степени централизации распределение финансовых ресурсов между бюджетами менялось, что можно проследить по следующим данным:

1928/29 г 1938 г 1946 г 1965 г 1988 г

Государственный бюджет СССР (расходы)	100%	100%	100%	100%	100%
в том числе союзный бюджет	60,7%	72,2%	79,5%	42,5%	56,9%
Бюджеты союзных республик	39,3%	27,8%	20,5%	57,5%	43,1%
из них бюджеты АССР и местные бюджеты	26,5%	21,5%	13,9%	20,8%	15,9%

Огромная значимость бюджета в народном хозяйстве предопределяла особое внимание советских ученых к проблемам развития бюджетной системы. В числе наиболее крупных монографий по вопросам государственного бюджета СССР следует назвать:

* Г.Г. Соловьев. Государственные бюджеты (1928);

* В.П. Дьяченко. Советские финансы в первой фазе развития социалистического государства (1947);

* К.Н. Плотников. Бюджет социалистического государства (1948), Очерки истории бюджета советского государства (1954);

* В.В. Лавров. Бюджет страны социализма (1950);

* Н.Н. Ровинский. Государственный бюджет СССР (1951);

* А.В. Бачурин. Экономическое содержание бюджета при социализме (1957);

* С.А. Ситарян. Чистый доход и бюджет (1967);

* А. Г. Зверев. Роль бюджета в распределении общественного продукта и национального дохода (1967);

* Я. Г. Либерман. Государственный бюджет и социалистическое воспроизводство (1968);

* Д.А. Аллахвердян. Финансово-кредитная система СССР (1982);

* Г.К. Шеховцев. Бюджет социалистического государства (1983);

* В.М. Родионова. Государственный бюджет и его роль в сбалансированном развитии экономики (1985).

Проблемам теории и практики развития территориальных бюджетов посвящены следующие монографии:

* С.А. Котляровский. Бюджет и местные финансы (1926);

* В.Н. Твердохлебов. Местные финансы (1928);

* С.М. Лепский. Местный бюджет и местные нужды (1929);

* Н.А. Ширкевич. Местные бюджета СССР (1965), Местные бюджеты (1991);

* Г.Б. Поляк. Бюджет Москвы (1968), Бюджет города (1978), Финансы местных Советов (1991);

* Б. И. Филимонов. Укрепление доходной базы местных бюджетов (1973);

* Я. Б. Хесин. Пути повышения устойчивости доходной базы местных бюджетов (1976);

* М.В. Васильева. Местные бюджеты в современных условиях (1987);

* С.П. Солянникова. Бюджеты территорий (1993).

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте государственный бюджет как механизм, позволяющий проводить государству экономическую и социальную политику.

2. Как проявляются а) распределительная и б) контролирующая функция бюджета?

3. Объясните, как вы понимаете термины «бюджетное устройство» и «бюджетная система».

4. Дайте краткий исторический обзор развития бюджетной системы в России.

5. Назовите и охарактеризуйте основные этапы развития бюджетной системы СССР.

6. Назовите российских и советских ученых и их работы, посвященные государственному бюджету.

2. Бюджетное устройство Российской Федерации

2.1 Основы бюджетного устройства и построения бюджетной системы

Основы бюджетного устройства Российской Федерации определяются Конституцией страны и ее государственным устройством как федеративной республики, субъектами Федерации которой являются республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа.

В соответствии с Конституцией РФ (статьи 71 и 132) и Бюджетным кодексом РФ (статья 10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

* федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

* бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

* местных бюджетов.

Бюджетная система Российской Федерации включает: федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджета городов Москвы и Санкт-Петербурга, один областной бюджет автономной области, 10 окружных бюджетов, автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджета).

Схему консолидированного бюджета Российской Федерации иллюстрирует рис. 2.1.

Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, самостоятельны и не включаются друг в друга, т. е. бюджета субъектов Российской Федерации не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в региональные бюджета.

Принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации следующие:

* единство бюджетной системы;

* разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

* самостоятельность бюджетов разных уровней;

* полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

* сбалансированность бюджета;

* эффективность и экономность использования бюджетных средств;

* общее покрытие расходов бюджета;

* гласность;

* достоверность бюджета;

* адресность и целевой характер использования бюджетных средств.

1. Единство бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, региональных бюджетов и местных бюджетов.

2. Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации -- это закрепление (полностью или частично) соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

3. Важнейшим является принцип самостоятельности всех бюджетов:

1) право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;