Федеральный бюджет и его роль в решении экономических и социальных задач

Рис. 15 Расходы бюджета на международную деятельность (в % к общему объёму расходов бюджета)

Как видно из рисунка 15, в 1999г. расходы на международную деятельность занимали 8,9% в общем объёме расходов Федерального бюджета (59,1 млрд. руб.). В 2000г. доля этих расходов резко сократилась и в процентном отношении, и в денежном, составив 2,4% от расходов бюджета и 23млрд. руб. В 2001г. сохранилась тенденция к снижению расходов по этой статье на 0,5% к расходам бюджета и на 0,9 млрд. руб. В 2002г. в Федеральном бюджете запланировано на 0,3 млрд. руб. больше, чем в 2001г.

Фундаментальные исследования и содействие научно - техническому прогрессу.

Приоритетными направлениями финансирования научно - технических и инновационных программ являются:

· Организация высокоэффективных процессов по производству продовольствия и для переработки продукции отраслей АПК;

· Борьба с наиболее распространёнными болезнями;

· Создание экологически чистых, ресурсосберегающих технологий в энергетике, строительстве, сельском хозяйстве и промышленности.

При этом предусмотрен программно - целевой подход к планированию и финансированию науки. Бюджетные средства, предусмотренные на финансирование проекта, направляются непосредственно исполнителям на конкурсной основе, творческим коллективам или группам отдельных учёных.

Удельный вес этой группы расходов в общем объёме расходов Федерального бюджета за рассматриваемый период 1999г. - 2002г. представлен рисунком 16. В денежном выражении рост в 2000г. составил 4,7 млрд. руб. В 2001г. сумма этих расходов увеличилась на 6 млрд. руб. по сравнению с 2000г. и на 0,1% от расходов бюджета. «Бюджет-2001г.» - «Российский экономический журнал» №10-2000г.

Рис. 16 Рост расходов бюджета на науку (в % к общему объёму расходов бюджета)

В последнее время происходит реформирование научной сферы, в результате которого сократится объём бюджетных ассигнований, выделяемых неэффективно работающим научно - производственным объединениям. Стоит отметить, что финансирование науки в 2002г. увеличено по сравнению с 2001г. на 8,3 млрд. руб., на 14,3 млрд. руб. по сравнению с 2000г. и на 19 млрд. руб. по сравнению с 1999г., что не может не отразиться на общем уровне развития этой сферы.

Обслуживание государственного долга

Государственным долгом РФ являются долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Федеральные органы государственной власти используют все полномочия по формированию доходов Федерального бюджета для погашения долговых обязательств РФ и обслуживания государственного долга РФ (статья 97 Бюджетного Кодекса РФ).

Формы государственного долга РФ представлены в Приложении 6.

Обслуживание государственного долга - приоритетное направление использования средств бюджета. Так, в 1999г. и 2001г. эти расходы по их доле в общем объёме расходов бюджета заняли 1-е место, а в 2000г. и 2002г. - 2-место. Динамику расходов на обслуживание государственного долга отображает рисунок 17.

Рис. 17 Расходы бюджета на обслуживание государственного долга (в % к общему объёму расходов бюджета)

Этот вид расходов постоянно растёт (со162,9 млрд. руб. в 1999г. до 285 млрд. руб. в 2002г.). Расходы на платежи процентов по гос. долгу в 1999г. составили 3,6% ВВП (или 162,9 млрд. руб. в номинальном исчислении) по сравнению с 4% в 1998г. Максимальный объём платежей процентов был произведён во 2 квартале 1999г. Проценты по внешнему долгу, стоимость которых увеличилась в результате девальвации рубля, достигли 2% ВВП, в то время как проценты по внутреннему долгу составили 1,7% ВВП. Значительная часть обслуживания внутреннего долга приходится на ОФЗ - ФК, выпущенные в процессе реструктурирования ГКО.

По состоянию на 1 января 2000г. объём российского внутреннего долга составлял 584 млрд. руб., увеличившись с 527,3 млрд. руб. в конце 1998г. Большая часть этого прироста явилась следствием покупки Центральным Банком правительственных ценных бумаг, а остальное приходится на реструктуризацию старых облигаций федерального займа, принадлежавших ЦБ РФ. Общий объём обязательств России по внешнему долгу (как по основной сумме долга, так и по процентам) в 1999г. оценивался в 17 млрд. долларов. Произведённые платежи составили 9 млрд. долларов, включая 4,5 млрд. долларов по основному долгу (из которых 3,3 млрд. долларов пришлось на долг МВФ) и 3,7 млрд. долларов по платежам процентов. Долг РФ (так называемый постсоветский долг) обслуживается полностью. По состоянию на 1 января 2000г. объём российского внешнего долга оценивался в объёме 158 млрд. долларов.

В 2000г. общий объём обслуживания гос. долга в рублевом выражении оказался даже меньше, чем на эти цели было отведено в законе о бюджете. Таким образом, за 2000г. объём гос. долга удалось сократить до 67%, т.е. более чем в 2 раза в % к ВВП. Сборник «Обзор экономики» - №4-2000г. В 2001г. эти расходы по-прежнему остаются на первом месте в расходах бюджета (свыше 1/5). К началу 2001г. объём гос. внешнего долга РФ превысил 140 млрд. руб., внутреннего-550 млрд. руб. Государственный долг в 2001г. в целом составил около 66% ВВП страны и превратился в тяжёлое бремя для экономики России. За январь-октябрь 2001г. данные расходы были профинансированы на 89% от утверждённых годовых значений. Общий профицит Федерального бюджета в 2001г. был использован в значительной степени на погашение гос. внешнего долга. За этот период на эти цели было направлено 116,2 млрд. руб., в том числе 11,1 млрд. руб. - в октябре. «Российская экономика» - Центр анализа данных, 2002г.

В 2002г. Федеральный бюджет предусматривает выплату гос. долга, включая платежи по внешнему долгу в полном объёме. Общий объём выплат по внешнему долгу составит: по основной части долга - 6,845 млрд. долларов, по процентам - 7,209 млрд. долларов. Всего - 14,05 млрд. долларов.

Расходы Федерального бюджета на социально-культурные нужды

Эти расходы бюджета связаны с выполнением государством его социальных функций. Эти средства подразделяются на следующие основные группы:

1) народное образование и профессиональная подготовка кадров; 2) культура, искусство и СМИ; 3) здравоохранение; 4) физическая культура и спорт;5) социальное обеспечение (включая средства, передаваемые в Пенсионный фонд РФ).

Социальная инфраструктура занимает важное место в народнохозяйственном комплексе государства. В России в этих отраслях трудится примерно 25% работников, основные фонды учреждений социальной инфраструктуры составляют примерно 30% основных фондов народного хозяйства. Материальные и духовные блага, предоставляемые предприятиями и учреждениями социальной сферы, удовлетворяя личные потребности людей, являются важным фактором воспроизводства рабочей силы и интенсификации производства. Инфраструктура всё в большей степени становится социальным ускорителем экономического развития.

В современных условиях на содержание и развитие этих отраслей финансовые ресурсы направляются из нескольких источников: бюджета, внебюджетных фондов и средств предприятий и населения. Г.Б.Поляк «Бюджетная система России» Москва,1999г.

Расходы на социально-культурные мероприятия определяются на основе принципов сметного порядка планирования. Финансируются эти расходы по конкретным мероприятиям и видам затрат. Объём расходов определяется на основе взаимосвязанных друг с другом смет, разрабатываемых в учреждениях

непроизводственной сферы и расчётов ассигнований, составляемых в финансовых органах. В основу расчетов кладутся показатели деятельности учреждений (количество учащихся, классов, число коек, произведенных операций и т.д.). Денежный расход на расчетную единицу устанавливается по норме, обеспечивающей функционирование и развитие бюджетного учреждения. Увеличение этих норм связано с изменением системы цен и тарифов, ростом заработной платы в народном хозяйстве, с появлением дополнительных возможностей по финансированию расходов в местных бюджетах. А.М. Бабич, Л.Н. Павлова «Государственные и муниципальные финансы» - М.:Финансы, ЮНИТИ,2000г. Рассмотрим отдельно статьи расходов бюджета, входящих в данный раздел расходов.

Образование

Образование представляет одну из важнейших отраслей непроизводственной сферы. Право на получение образования согласно Закону РФ «Об образовании» является одним из основных и неотъемлемых прав граждан РФ. В соответствии с законодательством РФ сфера образования признана приоритетной. Расходы бюджетной системы на образование и профессиональную подготовку кадров включают затраты на дошкольные учреждения, детские дома, ПТУ, ВУЗы, средне-специальные учебные заведения, а также курсовые мероприятия и институты повышения квалификации. Рост расходов на образование представлен на рисунке 18.

Рис. 18 Расходы бюджета на образование (в % к общему объёму расходов бюджета)

Данная гистограмма характеризует рост данной статьи расходов: на 0,3% от общего объёма расходов бюджета в 2000г. по сравнению с 1999г. и на 0,7% в 2001г. по сравнению с 2000г. За 2001г. и 2002г. доля этих расходов в расходах бюджета не изменилась, но в абсолютном выражении рост составил 31,3 млрд. руб. Это связано и с повышением заработной платы в сфере образования, и с более полным финансированием целого ряда Федеральных целевых программ в области образования. В 2000г. на эти цели дополнительно была выделена небольшая часть дополнительных расходов бюджета.

Культура, искусство, кинематография

За рассматриваемый период расходы по статье «Культура, искусство и кинематография» в денежном выражении постоянно увеличивались: от 2,9 млрд. руб. в 1999г. до 10,3 млрд. руб. в 2002г. В процентном выражении эти расходы за период с 1999г. по 2002г. не изменялись. Динамика данных расходов представлена рисунком 19.

Рис. 19 Расходы бюджета по статье «Культура, искусство и кинематография» (в % к общему объёму расходов бюджета)

Средства массовой информации

По расходам на средства массовой информации сохраняется такая же тенденция (рисунок 20).

В 1999г. на эти цели было потрачено 2 млрд. руб. или 0,3% как доля от всех расходов бюджета. В 2000г. этот показатель по сравнению с 1999г. увеличился на 0,3% или на 3,7 млрд. руб. В 2001г. произошел рост этих расходов по сравнению с 2000г. на 0,5 млрд. руб., однако их доля в расходах бюджета уменьшилась на 0,1%. В бюджете на 2002г. на средства массовой информации запланировано потратить 10,3 млрд. руб., что, по сравнению с 2001г., больше на 4 млрд. руб.

Рис. 20 Расходы бюджета на средства массовой информации (в % к общему объёму расходов)

Здравоохранение

Развитие здравоохранения предусматривает его поэтапное реформирование, введение многоканальности финансирования, выделение лечебным учреждени-

ям средств в зависимости от объёма и качества осуществляемых медицинских услуг. С 1993г. в соответствии с действующим законодательством происходит реформирование системы финансирования здравоохранения на основе программно целевых методов планирования с постепенным внедрением медицинского страхования. Реформа включает в себя разработку и реализацию на региональных и городских уровнях целевых программ обеспечения населения медицинской помощью. В 1999г. на финансирование здравоохранения потрачено 10,1 млрд. руб., что составило 1,5% от всех расходов бюджета. В 2000г. этот показатель увеличился в абсолютной сумме на 5,5 млрд. руб. или как доли в общем объёме расходов бюджета - на 0,1%. В 2001г. эти расходы выросли до 22,2 млрд. руб. по сравнению с 2000г., а в бюджете на 2002г. запланировано 31,9 млрд. руб., что больше, чем в 2001г. на 9,7 млрд. руб., но их доля а расходах бюджета уменьшилась на 0,3%.

Динамику расходов на здравоохранение показывает рисунок 21.

Рис. 21 Расходы бюджета на здравоохранение (в % к общему объёму расходов бюджета)

Социальное обеспечение

Социальная политика является приоритетным направлением деятельности государства, позволяющим реализовать права и гарантии гражданам, провозглашённые Конституцией РФ и другими законодательными актами. Реализация таких прав и гарантий предполагает предоставление гражданам социальных ус

луг для выравнивания уровня предоставления населению этих услуг во всех субъектах РФ и местных образованиях.

Однако в условиях сложного финансового положения, в котором находится Россия, государство в лице своих органов оказывается в состоянии обеспечить лишь минимальный уровень социальных услуг различным категориям граждан: пенсионерам, инвалидам, матерям-одиночкам и т.д. Поэтому становление России как социально-ориентированного государства предполагает развитие новых, адекватных современным условиям, институтов социальной сферы в дополнение к прежней системе социального обеспечения. М.И.Ткачук «Государственный бюджет» - Минск, Высшая школа,1996г.

Одной из таких структур является система социального обслуживания населения, предоставляющая населению - престарелым, инвалидам, многодетным, неполным и молодым семьям, другим категориям нуждающихся граждан - бесплатно или на льготных условиях разные виды социальных услуг.

Эти расходы за рассматриваемый период тоже увеличились (рисунок 22).

Рис. 22 Расходы бюджета на социальное обеспечение населения (в % к общему объёму расходов бюджета)

Доля расходов на социальное обеспечение в 2000г. сократились по сравнению с 1999г. на 0,8% (увеличившись в денежном выражении на 13,4 млрд. руб.). В 2001г. произошёл рост этих расходов на 45,1млрд. руб. или как доли от общего объёма расходов бюджета - на 2,4%. В 1999г. расходы на социальное обеспечение населения превысили целевой показатель, заложенный в бюджете, на 9%. В 2000г. по этой статье была выделена часть дополнительных государственных средств. «Бюджет страны - суть и содержание государственной политики» - «Финансы» №5-2001г. В бюджете на 2001г. было запланировано 107,7 млрд. руб., а на 2002г. заложено 430,4 млрд. руб. (эти расходы увеличились на 13,1% или на 322,7 млрд. руб., заняв первое место в расходах Федерального бюджета на 2002г.). В сумме расходов, выделенных на социальное обеспечение в 2002г. заключаются средства, передаваемые Пенсионному фонду, в размере 257,5 млрд. руб.

Финансовая помощь бюджетам других уровней

Этой статье расходов также, как и расходам на национальную оборону и обслуживание гос. долга, государство уделяет особое внимание. Динамика этих расходов представлена на рисунке 23.

Рис. 23 Расходы бюджета по статье «Финансовая помощь бюджетам других уровней (в % к общему объёму расходов бюджета)

Доля этих расходов в общем объёме расходов Федерального бюджета растёт: с 9,4% в 1999г. до 13,6% в 2002г. Уменьшение удельного веса данных расходов в 2002г. по сравнению с 2001г. связано со значительным увеличением общего объёма расходов бюджета в 2002г. В 1999г. субсидии (трансферты) региональным бюджетам оказались почти на 70% выше запланированного показателя, однако в реальном исчислении они сократились с предыдущими годами. Сборник «Обзор экономики» №1- 2000г. В 2000г. оказанию финансовой помощи субъектам РФ уделялось особое внимание. Объём финансовой помощи из Федерального бюджета составил 101,2 млрд. руб. или 10,6% всех расходов бюджета, из которых более половины (59 млрд. руб.) выделено на трансферты регионам.

Помимо трансфертов в 2000г. осуществлено погашение задолженности Федерального бюджета по принятому в муниципальную собственность ведомственному жилью и объектам социальной сферы на общую сумму 11,5 млрд. руб. С учётом прироста задолженности на 5,9 млрд. руб. на 1 января 2001г. её объём составил 9,5 млрд. руб. В полном объёме (3 млрд. руб.) перечислены средства на завоз продукции в районы Крайнего Севера; 1,8 млрд. руб. было перечислено Чеченской республике на её восстановление. 11,3 млрд. руб. выделено в качестве бюджетных ссуд на покрытие кассового разрыва бюджетов субъектов РФ, в том числе на выплату заработной платы - 6,9млрд. руб.; погашено ссуд на сумму 14,5 млрд. руб.

За январь-октябрь 2001г. расходы на финансовую помощь бюджетам других уровней были профинансированы в размере 101% от утверждённых годовых значений. «Российская экономика» - Центр анализа данных, 2002г. Финансовая помощь субъектам РФ - ведущий раздел Федерального бюджета 2002г. Если в 2001г. финансовая помощь планировалась в размере 186,6 млрд. руб., фактическое исполнение с учётом дополнительных доходов ожидалось в объёме 214,6 млрд. руб., то в 2002г. с учётом централизации доходов в Фонд финансовой поддержки регионов планируется направить265,5 млрд. руб. Даже по сравнению с фактическим исполнением в 2001г. рост объёма финансовой помощи запланирован в 35%. Таким образом, централизация доходов в Федеральном бюджете направлена, прежде всего, на улучшение системы финансовой поддержки субъектов Федерации. А.Л.Кудрин «Бюджет-2002 - сбалансированный и реалистичный», «Финансы», 2001г.

Следующая значимая статья расходов Федерального бюджета - расходы целевых бюджетных фондов.

В 1999г. целевые показатели расходов на целевые бюджетные фонды были превышены на 25%. Доля этих расходов в 2000г. увеличилась на 18%. В 2001г. такое резкое сокращение расходов вызвано ликвидацией всех целевых бюджетных фондов, кроме Фонда Министерства РФ по атомной энергии. В 2001г. и 2002г. суммы этих расходов в абсолютном выражении не изменились, но их доля в 2002г. сократилась почти в 2 раза (за счёт увеличения общего объёма расходов бюджета).

Динамика этих расходов изображена на рисунке 24.

Рис. 24 Расходы целевых бюджетных фондов (в % к общему объёму расходов бюджета)

Сельское хозяйство и рыболовство

В РФ предприятия агропромышленного комплекса получают в некоторых случаях прямые трансферты из бюджета за счёт статьи «Сельское хозяйство и рыболовство». При рассмотрении структуры бюджета РФ нужно принимать во внимание то, что статья «Сельское хозяйство и рыболовство» включает в себя не весь перечень затрат на АПК, их отдельные элементы так же содержатся и в других расходных статьях. Значительные дотации сельское хозяйство получает и из бюджетов субъектов РФ. Удельный вес расходов бюджета по статье «Сельское хозяйство и рыболовство» увеличился на 0,1% в 2000г. по сравнению с 1999г., на 0,3% в 2001г. по сравнению с 2000г. и уменьшился в 2002г. на 0,3% по сравнению с 2001г. В денежном выражении за этот период данные расходы увеличивались с 8,8млрд. руб. в 1999г. до 26,8 млрд. руб. в 2002г. Динамика расходов на сельское хозяйство и рыболовство представлено на рисунке 25.

Рис. 25 Расходы бюджета по статье «Сельское хозяйство и рыболовство» (в % к общему объёму расходов бюджета)

Промышленность, энергетика и строительство

Эти отрасли экономики относятся к сфере материального производства. Именно в этой сфере создаются ВВП, первичные денежные накопления, поступающие в порядке перераспределения в централизованные фонды денежных средств и обеспечивающие основную часть доходов бюджетной системы. Финансирование развития предприятий сферы материального производства осуществляется за счёт собственных средств (в основном, прибыли и амортизации), привлечённых средств из банковской сферы и финансового рынка, ассигнований из бюджета и внебюджетных фондов.

Расходы бюджета на эти цели представлены на рисунке 26.

Рис.26 Расходы бюджета по статье «Промышленность, энергетика и строительство» (в % к общему объёму расходов бюджета)

По этой статье доля в расходах бюджета 2000г. увеличилась на 1,1% по сравнению с 1999г., а в абсолютном выражении - на 17,9 млрд. руб. В 2000г. и 2001г. их доля не изменилась, хотя в денежном выражении она увеличилась на 9,6 млрд. руб. В 2002г. сумма расходов по этой статье увеличилась на 13,1 млрд. руб., сократившись на 0,7%.

Остальные статьи расходов Федерального бюджета занимают небольшие доли в общем объёме расходов. К ним относятся:

1.Охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия. На эти цели государство тратит совсем незначительные средства, несмотря на то, что проблема охраны окружающей среды - одна из наиболее серьёзных и значимых проблем нашего времени. Так, доля этих расходов в общем объёме расходов бюджета за период с 1999г. по 2001г. не изменилась, и составили 0,4%, увеличившись лишь на 0,1% в 2002г. В абсолютных суммах расходы на эти цели изменились следующим образом: в 2000г. произошёл их рост на 1,2 млрд. руб. по сравнению с 1999г., в 2001г. - на 0,6 млрд. руб. по сравнению с 2000г. А в 2002г. в бюджете запланировано 9,8 млрд. руб., что на 5,1 млрд. руб. больше, чем в предыдущем году.

2.Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика. Расходы на транспорт - одно из главных средств осуществления производственных и социальных связей в городских системах, фактором экономии времени населения. Анализ структуры городского транспорта показывает, что наиболее высокий удельный вес в них занимают расходы на заработную плату, электроэнергию, техническое обслуживание и накладные расходы. Пути снижения себестоимости перевозок видятся в более эффективном использовании средств на заработную плату, в повышении производительности труда на транспорте. Расходы этой статьи бюджета в 2000г. в процентах к общему объёму расходов бюджета изменились всего на 0,1%, что в денежном выражении составило 1 млрд. руб. Это очень малая сумма (мы живём в век космических скоростей и передовых технологий, а тратим на развитие информатики всего 0,2%). В 2001г. заметен существенный рост доли этих расходов по сравнению с 2000г. - 2,4% или 28,7 млрд. руб. В бюджете на 2002г. по этой статье запланировано всего 7 млрд. руб. (или 0,4% от расходов бюджета), что на 23,6 млрд. руб. меньше, чем в 2001г.

3.Развитие рыночной инфраструктуры. Этой статьи расходов в бюджетах 1999г. и 2000г. нет. В 2001г. они составили лишь 0,09 млрд. руб. (или 0,008%).В 2002г. эти расходы сократились на 0,07 млрд. руб., что составило 0,001% к расходам бюджета.

4.Исследование и использование космоса. Анализ этой группы расходов также говорит об их незначительной доле в расходах Федерального бюджета, которая составила в 1999г. и 2002г. 0,5%, в 2000г. и 2001г. - 0,4%. В абсолютных суммах резкое увеличение произошло лишь в 2002г. (на 5,2 млрд. руб.) по сравнению с 2001г.

5.Пополнение государственных запасов и резервов. В 1999г. на эти цели из бюджета было выделено 0,09 млрд. руб. или 0,01% к расходам бюджета, в 2000г. этот показатель увеличился на 0,11 млрд. руб. или на 0,01%. В 2001г., по сравнению с 2000г., эти расходы увеличились вдвое и составили 0,4 млрд. руб., а на 2002г. в бюджете запланировано на 0,1 млрд. руб. больше, чем на эти цели было выделено в 2001г.

6.Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий. Анализируя расходы Федерального бюджета по этой статье, можно сказать об уменьшении доли этих расходов в общем объёме расходов бюджета за рассматриваемый период (с 1,1% в 1999г. до 0,4% в 2002г). В абсолютном же выражении эти расходы изменялись следующим образом: в 2000г., по сравнению с 1999г., они увеличились на 1,5 млрд. руб., в 2001г., по сравнению с 2000г., - сократились на 2,7 млрд. руб., а в 2002г., по сравнению с 2001г., произошёл рост на 2,4 млрд. руб.

7.Мобилизационная подготовка экономики. По этой статье тоже происходит сокращение государственных расходов. Так, в бюджете на 2002г. запланировано 0,5 млрд. руб., что в денежном выражении равно показателю 2001г., а в процентах к общему объёму расходов бюджета на 0,01% меньше; по сравнению с 2000г. этот показатель в 2001г. увеличился на 0,45 млрд. руб. (или на 0,035%). В 1999г. исполнение по этой статье составило 0,6 млрд. руб., или 0,1% к расходам бюджета, что на 0,1 млрд. руб. больше показателя 2002г.

Как уже отмечалось в главе 1, важной проблемой в бюджетной политике государства является проблема сбалансированности Федерального бюджета. Для анализа этого показателя рассмотрим таблицу 1, представленную в Приложении 7.

Теперь рассмотрим источники внутреннего и внешнего финансирования дефицита Федерального бюджета на 1999г. (Таблица 2 и 3 в Приложении 7).

Дефицит Федерального бюджета, рассчитанный на кассовой основе, снизился в 1999г. до 1,7% ВВП. Данный показатель был выше в 1 квартале 1999г. (4,8% ВВП), когда уровень сбора налогов был ещё очень низким (в 1 квартале 1999г. было собрано налогов в размере только 10,8% ВВП, так же как и в соответствующий период 1998г.). В следующем квартале высокий уровень выплат процентов по обслуживанию государственного долга был компенсирован существенным улучшением в доходной части бюджета, в результате дефицит уменьшился почти в 2 раза (до 2,5% ВВП). В 3 квартале 1999г. бюджет оказался почти сбалансированным, дефицит составил только 0,2% ВВП, а в 4 квартале - удержался на достаточно низком уровне - 0,5% ВВП.

Весьма незначительная часть дефицита Федерального бюджета была профинансирована за счёт иностранных займов, а именно 775 млн. долларов было получено от Всемирного банка и Правительства Японии и 640 млн. долларов - от МВФ - в конце июля 1999г.

Большая часть дефицита Федерального бюджета была профинансирована путём заимствования Правительством у ЦБ РФ. Согласно закону о бюджете на 1999г., ЦБ РФ имел право купить у Правительства ценных бумаг на сумму 32,7 млрд. руб., из которых до 40% - в 1 квартале года. Объём правительственных ценных бумаг (ОФЗ-ПК ОФЗ-ПК - облигации Федерального займа с постоянным купоном со сроком погашения 3 года), купленных Центральным Банком, оценивается в 11 млрд. руб. за 1-е полугодие 1999г. и около 30 млрд. руб. - за второе полугодие. Чистая величина заимствования Правительством у ЦБ РФ за весь год приблизительно равна той, которая допускается по закону, - 32,7 млрд. руб.

Значительная доля рублевой массы, полученной от ЦБ в качестве займа в июле, была в тот же месяц возвращена вместе с большей частью долга от предыдущих месяцев благодаря получению первого транша кредита МВФ в июле-августе 1999г. Большая часть заимствований у ЦБР приходится на 4 квартал (октябрь 1999г.), когда МВФ отказался предоставить очередной кредит.

Помимо рублевых кредитов, согласно закону о бюджете на 1999г., ЦБР имел право предоставить Правительству кредиты в СКВ - через Внешэкономбанк - для обслуживания внешнего долга. Общий объём таких кредитов в 1999г. составил 4,5 млрд. руб., что равно максимальному уровню, разрешённому законом о бюджете Согласно закону о бюджете, первоначально величина валютных кредитов составляла 2,1 млрд. руб., но в июле в закон о бюджете были внесены поправки, увеличившие эту сумму.. Платежи по основной сумме внешнего долга (которые входят в финансирование дефицита со знаком «минус») в 1999г. составили в 1999г. 4,9 млрд. долларов, из которых около 3,5 млрд. долларов пришлось на платежи МВФ.

2000г. стал первым годом, когда и Федеральный, и консолидированный бюджеты были исполнены без дефицита и существенного сокращения расходов. Профицит Федерального бюджета в 2000г. составил 173,5 млрд. руб. или 2,5% ВВП. В 1999г. сложился дефицит Федерального бюджета в размере 1,1% ВВП. Первичный профицит составил 5% ВВП (в 1999г. - 2,5% ВВП). Закон о Федеральном бюджете на 2000г., принятый Госдумой РФ 3 декабря 1999г., пересматривался в течение года трижды. Первые два пересмотра были незначительными, в то время как последний - весьма существенным, поскольку включал распределение дополнительных доходов, собранных в 2000г. Фактические доходы превысили заложенные в бюджет показатели уже в 3 квартале.

Согласно первоначальному закону о бюджете, Правительство имело право в случае появления дополнительных доходов направлять их на обслуживание долга. Такие действия, с учётом беспрецедентного накопления резервов Центральным Банком России, должны были бы оказать стерилизующее воздействие на денежное предложение. Однако Правительство приняло решение аккумулировать профицит бюджета и затем представить вопрос о его распределении на рассмотрение Думы, которое состоялось 25 декабря 2000г.

Бюджет 2001г. планировался с нулевым балансом (без профицита, но и без дефицита). Профицит появился уже в ходе исполнения бюджета. Общий профицит сложившийся в январе-октябре 2001г., составил 214,9 млрд. руб., увеличился за октябрь на36 млрд. руб. Первичный профицит Федерального бюджета составил 428,3 млрд. руб., или 5,8% ВВП. По отношению к налоговым доходам Федерального бюджета первичный профицит составил 37,2%. Именно такая доля собранных налогов используется на обслуживание гос. долга и его погашения.

В Федеральном бюджете на 2002г. профицит заложен уже в проекте. Планируется получить профицит бюджета в размере 178,4 млрд. руб., из которых 68,6 млрд. руб. пойдёт на погашение государственного долга и 109,8 млрд. руб. - на создание финансового резерва. Превышение доходов над расходами в таком объёме является фактором сдерживания инфляции, позволяющим ограничить её в пределах 10-13% в год. А это означает, что страна получит реальную возможность для нормального развития экономики и решения социальных задач.

ГЛАВА 3. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ

3.1 Формы финансовой помощи из Федерального бюджета бюджетам субъектов РФ

Межбюджетные отношения - отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса.

Совокупность межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме и следующих принципах:

1. Распределения и закрепления расходов бюджетов по определённым уровням бюджетной системы РФ.

2. Разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ.

3. Равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований.

4. Выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований.

5. Равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с Федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ. Бюджетный Кодекс РФ, ст.129.

Отдельные виды расходов могут передаваться из Федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ путём включения соответствующих норм в Федеральный Закон о Федеральном бюджете. В аналогичном порядке отдельные виды расходов бюджетов субъектов РФ могут передаваться из бюджета субъекта местным бюджетам.

Финансовые ресурсы, необходимые для осуществления государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов. Средства, переданные Федеральному бюджету, бюджету субъекта РФ, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений.

В течение финансового года органы законодательной, представительной и исполнительной власти, представительные органы местного самоуправления не могут принимать решений, приводящих к увеличению расходов бюджетов либо снижению доходов бюджетов других уровней бюджетной системы, без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение доходов.

С целью реализации принципа равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с Федеральным бюджетом необходимо установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов.

Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчёта финансовой помощи субъектам РФ из Федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учётом социально-экономических, географических, климатических и других особенностей субъектов РФ.

Соглашения между РФ и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между Федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, и другие положения, установленные Бюджетным Кодексом, ФЗ «О ФБ на очередной финансовый год», являются недействительными.

Финансовая помощь из Федерального бюджета бюджетам субъектов РФ имеет следующие формы:

· дотации или субвенции на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

· субвенции на финансирование отдельных целевых расходов.

· целевые бюджетные ссуды.

Субъект РФ, получающий финансовую помощь из Федерального бюджета, принимает на себя определённые обязательства.

Финансовая помощь из Федерального бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Перечень, виды и количественные значения этих стандартов устанавливаются Федеральным Законом и определяются возможностями консолидированного бюджета РФ. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством РФ. Составление и исполнение бюджетов основано на приоритетном финансировании расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств.

Порядок предоставления и расчёта конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется Федеральным Законом.

Субвенции бюджетам субъектов РФ предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, в том числе:

1. Расходов по федеральным целевым программам, капитальных расходов;

2. Расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы;

3. Других целевых расходов.

Субъекты РФ привлекают целевые бюджетные ссуды на финансирование кассовых разрывов, связанных с сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления таких ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются Федеральным Законом «О ФБ на очередной финансовый год». Если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из Федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта РФ не получает финансовой помощи из Федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта РФ.

Уполномоченный орган государственной власти РФ имеет право на проведение ревизии бюджета субъекта РФ, получающего финансовую помощь из Федерального бюджета. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объёме, превышающем 50% расходов его консолидированного бюджета, ревизия бюджета проводится в обязательном порядке.

Ревизия бюджета субъекта РФ проводится контрольным органом Минфина и Счетной палатой РФ.

Финансовая помощь субъектам РФ выделяется из специальных фондов, которые формируются в составе Федерального бюджета. Это Федеральный

Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд развития региональных финансов, Фонд регионального развития.

В 1992-1993гг. в России работала организованная Всемирным банком реконструкции и развития группа иностранных специалистов. Она занималась вопросами развития бюджетного федерализма в России. По ее рекомендации в механизм межбюджетных отношений в соответствии с Указом Президента РФ от 22декабря 1993г. №2268 с 1994г. была введена новая форма оказания финансовой помощи бюджетам субъектов РФ - трансферты.

Для этого был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), который формируется за счет средств федерального бюджета. Назначение фонда - это выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Ежегодно при утверждении Федерального бюджета определяется норматив отчислений от федеральных налогов (без таможенных пошлин), являющийся основой для определения размера фонда.

Средства фонда направляются в виде трансфертов субъектам РФ. Из фонда финансируются текущие затраты убыточных или дотационных регионов. Общий объём средств, перечисляемых субъекту РФ зависит от размера среднедушевых доходов и расходов в конкретном регионе.

Фонд развития региональных финансов создаётся для активизации процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ, содействие реформированию бюджетной сферы, бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ. Источниками формирования фонда являются средства Федерального бюджета, кредиты международных финансовых организаций и другие. Средства фонда выделяются на возвратной основе субъектам РФ, а в отдельных случаях и крупным городам, успешно осуществляющим меры по финансовому оздоровлению региона (переход на казначейскую систему кассового исполнения бюджета, внедрение новых систем управления государственным и муниципальным долгом, применение новых методов регулирования размеров бюджетного дефицита и т.д.).

Фонд регионального развития представляет собой совокупность федеральных, региональных программ и проектов отраслевого финансирования. В рамках фонда осуществляется консолидация расходов Федерального бюджета, расходов бюджетов субъектов РФ, расходов отраслевого Министерства. Средства фонда используются на финансирование социальных и производственных инвестиционных программ в регионе.

Выделение средств специальных фондов Федерального бюджета за период с 1999г. по 2002г. в целом по Российской Федерации и Смоленской области представлено в Приложениях 8-11.

3.2 Перспективы развития межбюджетных отношений и основные направления реформы до 2005г.

В 2001г. завершилась реализация Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001гг. Поставленные в ней задачи в целом были решены, однако, несмотря на достигнутый в последние годы прогресс, российская модель бюджетного федерализма находится лишь в самом начале своего становления. Проводимые до сих пор реформы в основном были ориентированы на решение проблем распределения бюджетных ресурсов (вертикального - между уровнями бюджетной системы и особенно горизонтального - между регионами). При всей их важности реальный бюджетный федерализм невозможен без четкого и законодательно закрепленного разграничения бюджетных полномочий - прав, обязанностей и ответственности федеральных, региональных и местных органов власти за принятие и выполнение решений по управлению общественными финансами. Именно на это направлена одобренная в 2001г. Правительством РФ Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005г. Переориентация экономической политики в сфере межбюджетных отношений с разделения бюджетных ресурсов на разделение бюджетных полномочий - принципиальный поворотный пункт в формировании российской модели бюджетного федерализма. В.Христенко «Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу», «Вопросы экономики» №2 - 2002г.

За последнее десятилетие уровень децентрализации бюджетных ресурсов менялся в достаточно широких пределах, однако в итоге вернулся к исходному показателю 1990г. При этом доля территориальных бюджетов в доходах консолидированного бюджета страны возросла в периоды нарастания кризисных процессов (1992-1993гг. и 1996-1998гг.), а при политической и экономической стабилизации, открывавшей возможности для проведения реформ, в том числе в области межбюджетных отношений (1994-1995гг. и 1999-2001гг.), сокращалась, что как минимум свидетельствует о наличии у этих процессов общих факторов (см. Приложение 12).

Сложившийся к настоящему времени в России уровень децентрализации бюджетных ресурсов соответствует «среднему» показателю федеративных государств (см. Приложение 13).

Более высокая, чем в России, децентрализация характерна для политически и экономически развитых и стабильных федераций.

Исходя из этого есть основания полагать, что для стран с развивающейся или переходной экономикой, включая Россию, децентрализация налоговых доходов чревата высокими экономическими и политическими рисками (либо служит индикатором неблагоприятной экономической и политической ситуации). Так, в ряде исследований выявлена обратная статистическая зависимость между децентрализацией бюджетных ресурсов и макроэкономической стабильностью. Характерные для таких стран особенности - макроэкономическая нестабильность, требующая концентрации на федеральном уровне инструментов налоговой и бюджетной политики, высокая долговая нагрузка, зависимость от экспорта и внешнеэкономической конъюнктуры (что «автоматически» усиливает централизацию ресурсов из-за повышенной доли в бюджетных доходах таможенных пошлин), завышенные социальные ожидания, неразвитость гражданского общества и т.д. - ограничивают возможности для эффективной децентрализации бюджетных ресурсов.

В РФ, кроме того, действуют дополнительные ограничители. Как показано на рисунке, представленном в Приложении 14, по степени межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности Россия намного опережает развитые страны, что объективно требует большей централизации налоговых доходов для последующего перераспределения между регионами.

Однако по международным меркам объём финансовой помощи субнациональным бюджетам в России не значителен (см. Приложение 15), притом, что за последние 3года он вырос по отношению к ВВП в 1,5 раза.

Наряду с общим улучшением экономической ситуации это стало одним из факторов стабилизации территориальных бюджетов. Как следует из данных таблицы, представленной в Приложении 16, централизация в 1999-2001гг. налоговых доходов не привела к ухудшению финансового состояния наиболее обеспеченных субъектов РФ, тогда как наименее обеспеченные регионы в 2001г. впервые за последние годы смогли выйти на бездефицитные бюджеты и достичь существенного сокращения накопленной кредиторской задолженности.

Одним из наиболее распространенных аргументов против происходящей в последние 3 года централизации бюджетных доходов является ссылка на статью 48 Бюджетного Кодекса, устанавливающую минимальную долю бюджетов субъектов Федерации в налоговых доходах консолидированного бюджета на уровне 50%. Помимо того, что действие этой нормы регулярно приостанавливается ежегодными законами о Федеральном бюджете (что уже свидетельствует о ее признании как минимум необоснованной), сама постановка вопроса о регулировании таких соотношений исходит из традиций политического торга. Для централизованной системы межбюджетных отношений подобные нормы еще не нужны, потому что договариваться некому, а для системы реально федеративной, в которой каждый уровень власти имеет свои налоговые полномочия и закрепленные на долгосрочной основе доходные источники, они уже не нужны, потому что договариваться не о чем. К тому же в условиях крайне неравномерного размещения налогового потенциала (почти 40% всех налогов собирается на территории всего лишь 10 субъектов РФ, где проживают немногим более 10% населения страны) от пропорции 50 на 50 выигрывают лишь наиболее обеспеченные регионы, тогда как подавляющее большинство субъектов РФ и населения страны объективно заинтересованы в более интенсивном выравнивании бюджетной обеспеченности, а значит, в повышении доли Федерального бюджета в налоговых доходах.

В среднесрочной перспективе в России будут продолжать действовать факторы, ограничивающие степень децентрализации бюджетных ресурсов, однако ни сложившийся к началу 2000-х годов уровень централизации бюджетных доходов, ни характерная для последних лет тенденция к его росту не только не являются препятствием для развития в России реального бюджетного федерализма, но и создают для этого все необходимые предпосылки.

Ключевая проблема нынешней российской системы межбюджетных отношений заключается не в том, как разделены бюджетные ресурсы, а в том, как разделены или, точнее, не разделены налогово-бюджетные полномочия ОЭСР. Обзор экономики РФ, гл.3. М.: Весь мир, 2000г.. Официальная система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной. Расходы субнациональных бюджетов перегружены «нефинансируемыми федеральными мандатами» (заработная плата, социальные пособия и льготы, множество натуральных и финансовых нормативов), основная часть их собственных доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же «сверху» доходных источников. Это позволяет субнациональным властям перекладывать основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохраняя за собой практически неограниченные «теневые» полномочия. Недостаток легальных полномочий по управлению общественными финансами оборачивается недостатком ответственности за его результаты.

Заведомая невыполнимость (нерациональность) устанавливаемых федеральным законодательством требований, отсутствие четкой сферы ответственности и достаточных легальных полномочий побуждают региональные и местные власти прибегать к использованию различных форм «теневой» бюджетной политики: исполнение бюджетов в режиме «выборочного» секвестра, применение денежных суррогатов и зачетов, увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета, предоставление индивидуальных налоговых льгот, скрытое субсидирование, безответственные заимствования (в том числе у подконтрольных финансовых структур), сознательное накопление кредиторской задолженности и т.д. Основные усилия направляются не на создание условий для экономического роста, улучшение инвестиционного и предпринимательского климата, проведение рациональной и ответственной, понятной населению, инвесторам и кредиторам налогово-бюджетной политики, а на выторговывание у вышестоящих властей дополнительных ресурсов, льгот и привилегий, поиск путей для обхода федеральных ограничений и требований, удержание административного контроля над финансовыми потоками и «бюджетообразующими» предприятиями.

В подобных условиях форсированная децентрализация бюджетных ресурсов (как это имело место, например, в 1991-1993 и в 1996-1998гг.) не только не приближает Россию к реальному бюджетному федерализму, но и блокирует такой непростой процесс. Наметившаяся в начале 2000-х годов (впервые за последнее десятилетие) стабилизация межбюджетных пропорций отражает завершение длительного периода политического торга за бюджетные ресурсы и тем самым способствует проведению давно назревшей реформы, направленной на институциональную, законодательно закрепленную децентрализацию бюджетных полномочий.

Основные направления реформы на период до 2005г.

Основные подходы к проведению данной реформы изложены в одобренной Правительством РФ (постановлением от 15 августа 2001г. № 584) Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005г., а также в

плане действий на 2001-2003гг. по ее реализации. Программа не предполагает существенных сдвигов в сложившихся к настоящему времени межбюджетных пропорциях. По экспертным оценкам, в среднесрочной перспективе доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в бюджетных доходах (до распределения финансовой помощи) будет составлять 40-43%, в бюджетных расходах (включая финансирование федеральных мандатов) - 50-53%, объем финансовой помощи из Федерального бюджета - 2,2-2,5% ВВП, или 15-18% доходов территориальных бюджетов. В дальнейшем децентрализация бюджетных ресурсов может и должна постепенно усиливаться, однако этот процесс не должен опережать институциональную децентрализацию налогово-бюджетных полномочий.

Программа предусматривает мероприятия по пяти направлениям.

Первое направление - упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ. Необходимо в явном виде отразить в законодательстве реальность существования двух типов (уровней) муниципальных образований - территориальных (непосредственно входящих в состав субъекта РФ) и поселенческих (входящих в состав иных муниципальных образований), а также уточнить перечень вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления.

Второе, наиболее важное направление реформы, - разграничение расходных полномочий, то есть прав и обязанностей органов власти разных уровней по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и собственно финансированию (организации предоставления) бюджетных услуг. В его основу должно быть положено разграничение предметов ведения между федеральными, региональными и местными органами власти, разработкой концепции которого в настоящее время занята Комиссия при Президенте РФ. В Программе приведены общие принципы разграничения расходных полномочий, в приложении к Программе - примерная его схема по основным расходным статьям.

Третье направление реформы - разграничение на долгосрочной основе налоговых полномочий и доходных источников. Конечным результатом реформы должна стать реализация принципа «один налог - один бюджет», при котором поступления по федеральным налогам полностью будут направляться в федеральный бюджет, по региональным - только в региональные бюджеты, по местным налогам - в местные бюджеты. В то же время в среднесрочной перспективе обеспечить вертикальную сбалансированность бюджетной системы без расщепления поступлений хотя бы по некоторым федеральным и региональным налогам между бюджетами разных уровней не удастся.

Исходя из этого в Программе ставится задача поэтапного преобразования «регулирующих» доходов с ежегодно устанавливаемыми нормативами в «закрепленные» на долгосрочной основе (Налоговым и Бюджетным Кодексами) доходные источники соответствующих бюджетов. В тех случаях, когда поступления от федеральных налогов будут зачисляться в местные бюджеты, предполагается закрепление федеральным законодательством минимально гарантированного для каждого муниципалитета норматива.

Кроме того, необходимо обеспечить субнациональным органам власти оптимальный на данном этапе уровень налоговой автономии. Региональные и местные органы власти должны иметь возможность устанавливать ставку как минимум по одному крупному налогу. Для субъектов РФ таким налогом может быть налог на прибыль; для муниципальных образований - местный налог на недвижимость.