Размещено на http://www.allbest.ru/

49

НЕГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«КАЗАНСКИЙ ИНСТИТУТ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА И ПРАВА»

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

Кафедра экономики и права

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

по специальности -- «Юриспруденция»

на тему: Внебюджетные фонды в РФ и РТ

Выполнил

Коробицин АлександрАнатольевич

Казань 2012

СОДЕРЖАНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ 3
• I. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВНЕБЮДЖЕТНОГО ФОНДА 8
• §1. Развитие представлений о государственных внебюджетных фондах 8
• §2. Система государственных внебюджетных фондов 15
• §3. Порядок и источники формирования государственных внебюджетных фондов 20
• II. ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ 27
• §1. Пенсионный фонд Российской Федерации 27
• §2. Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования 40
• §3. Фонд социального страхования Российской Федерации 48
• III. ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ В РЕСПУБЛИКЕ ТАТАРСТАН 54
• §1. Понятие и виды внебюджетных фондов в Республике Татарстан 54
• §2. Проблемы правового регулирования внебюджетных фондов в Республике Татарстан 58
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ 63
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 68

ВВЕДЕНИЕ

Финансовой основой обеспечения граждан социальными выплатами является как бюджетное финансирование, так и финансирование, осуществляемое в рамках системы обязательного государственного социального страхования. В настоящее время основными финансовыми источниками государственной системы обязательного социального страхования являются денежные средства, аккумулируемые в государственных внебюджетных социальных фондах.

В начале 90-х гг. в период проведения радикальных экономических, политических и социальных реформ появление государственных внебюджетных фондов как дополнительных финансовых источников для обеспечения конституционных прав граждан на социальную защиту было обусловлено объективно существовавшей в России экономической ситуацией, когда исключительно за счет бюджетных средств не удавалось обеспечить население минимально необходимым уровнем социальных выплат. Появление государственных внебюджетных социальных фондов олицетворяло собой принципиально новый способ организации финансирования социальной защиты населения, альтернативный традиционному бюджетному способу. Государственные внебюджетные социальные фонды были призваны стать новой финансовой основой системы социального обеспечения населения.

• Последовательное развитие системы государственных внебюджетных социальных фондов привело к тому, что они стали формироваться не только как самостоятельные финансовые образования, но в то же время стали приобретать новые специфические черты, свойственные органам государственного управления и органам контроля за формированием, распределением и использованием государственных денежных средств. Указанное обстоятельство отразилось в законодательных актах и во взаимоотношениях фондов с органами государственной власти, юридическими и физическими лицами Забарчук С.Е. Актуальные вопросы правового регулирования финансовой устойчивости государственных внебюджетных фондов // Юридический мир. - 2006. - №3. - С. 48..

Необходимо отметить, что в совокупности государственные внебюджетные социальные фонды представляют собой огромный объем организованных финансовых средств, способных оказывать целенаправленное воздействие на экономические процессы в России и ее регионах. Однако это не означает, что деятельность государственных внебюджетных фондов свободна от недостатков. Так, правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации требует дальнейшего совершенствования. К сожалению, государство до сих пор не выработало долгосрочной стратегии развития системы государственного социального обеспечения и структуры ее финансовой основы.

• Следует отметить, что в существующем законодательстве, регулирующем вопросы статуса и деятельности государственных внебюджетных фондов, прослеживаются две основные тенденции. Первая тенденция характеризуется наличием признаков правовой модели «государственного финансирования системы государственного социального обеспечения», которая предполагает введение единого социального налога, отчисления от которого составляют основную часть доходов государственных внебюджетных фондов, и их деятельность как органов управления финансами системы социального страхования. Для такой модели характерно отсутствие какого-либо страхового риска, поскольку в любых случаях гарантируются социальные выплаты за счет системы государственного финансирования через государственные внебюджетные фонды. Вторая тенденция характеризуется наличием признаков правовой модели «социального страхования», которая предполагает наличие определенных элементов обязательного страхования Там же. .
• Актуальность исследования связана с тем, что в последнее время при формировании бюджетов государственных внебюджетных фондов все более отчетливо стали проявляться проблемы правового регулирования, вызванные прежде всего, несовершенством действующего бюджетного законодательства, а также разнородностью тех общественных отношений, которые складываются при формировании и исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов. Также актуализирующим настоящее исследование фактором выступают последние изменения законодательства об обязательном пенсионном страховании, а также налогового законодательства, предусматривающие введение единого социального налога, которые свидетельствуют о том, что законодатель в сфере пенсионных отношений придерживается модели финансирования социальной сферы, которая сочетала бы в себе как финансирование определенного гарантированного минимума социальных выплат за счет в первую очередь налоговых поступлений в Пенсионный фонд РФ, так и финансирование дополнительных выплат гражданам, осуществляемых за счет обязательных страховых взносов, аккумулируемых в порядке, установленном законодательством об обязательном социальном страховании. Выбранная парламентариями модель построения отношений в сфере пенсионного, социального страхования, к сожалению, имеет недостатки и пробелы, проявляющиеся как на уровне правового регулирования, так и на уровне экономического обоснования.
• Предметом данной работы выступают отношения по поводу правового регулирования внебюджетных фондов в Российской Федерации и Республике Татарстан.
• Объектом исследования являются нормы российского права, регулирующие вопросы правового регулирования внебюджетных фондов в Российской Федерации и Республике Татарстан.
• Цель работы - анализ правового регулирования и практического применения вопросов правового регулирования внебюджетных фондов в Российской Федерации и Республике Татарстан.

При написании дипломной работы необходимо было решить следующие задачи:

• - изучить понятие государственного внебюджетного фонда путем рассмотрения вопросов развития представлений о государственных внебюджетных фондах, системы, порядка и источников формирования государственных внебюджетных фондов;
• - рассмотреть разновидности государственных внебюджетных фондов на федеральном уровне;
• - раскрыть вопрос внебюджетных фондов в Республике Татарстан;
• - в заключении подвести итоги и сделать выводы по проведенному исследованию.

Методологическую основу работы составили следующие методы научного познания:

• - формально-юридический;
• - сравнительно-правовой;
• - логический;
• - структурно-функциональный;
• - нормативный, что позволило подойти к рассмотрению проблематики глубже и всесторонне.
• В исследованиях теоретического плана были использованы монографические работы, статьи, учебники и учебные пособия, касающиеся вопросов внебюджетных фондов, таких авторов как С.Е. Забарчук, С.А. Агапцов, А.Н. Борисов, Л.Г. Вострикова, О.А. Ногина, Х.В. Пешкова, В.Е. Чиркин, Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко, Ю.А. Крохина, Н.Л. Маренков, Н.Н. Косаренко, А.Р. Батяева, К.С. Бельский, Р.Р. Фазылов, Е.А. Турсина, Д.Л. Комягин, П.И. Евсеев, А.А. Ялбулганов, Л.В. Дробышева, И.А. Гаврикова, Ю. Петров и др.
• Теоретическая значимость работы состоит в совершенствовании научного комплексного и системного понимания вопросов правового регулирования внебюджетных фондов в Российской Федерации и Республике Татарстан.

Научная новизна полученных результатов не вызывает сомнений. Выводы и рекомендации настоящего исследования, на наш взгляд, подлежат применению в практической деятельности (правоприменительная деятельность и т.д.).

• Структура настоящей работы обусловлена целями и характером исследования. Она состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников.

I. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВНЕБЮДЖЕТНОГО ФОНДА

§1. Развитие представлений о государственных внебюджетных фондах

Российская Федерация в соответствии со ст. 7 Конституцией, принятой на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года Российская газета. - №237. - 1993. (далее - Конституция РФ) является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты Агапцов С.А. Правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации // Финансовое право. - 2005. - №3. - С. 17..

Конституция РФ устанавливает обязанность государства проводить такую социальную политику, которая гарантировала бы каждому россиянину необходимый жизненный уровень, а также закрепляет основные направления этой политики. Среди них: назначение и выплата государственных пенсий и социальных пособий; создание системы социальных служб занятости, призванных принимать меры по трудоустройству лиц, не имеющих постоянной работы, и выплачивать им в соответствии с действующим законодательством пособия по безработице; охрана здоровья людей и др.

Однако на практике реализация основных принципов социальной политики, закрепленных в Конституции РФ, существенно затруднена.

Происходящие в России с начала 90-х годов ХХ века преобразования создали для населения страны новую ситуацию, характеризуемую непривычно высоким уровнем социальных рисков (материальной необеспеченности в случае болезни, старости, безработицы), и потребовали создания системы обязательного социального страхования.

Такая система выдержала испытание временем и подтвердила свою эффективность в странах с развитой рыночной экономикой. Суть обязательного социального страхования заключается в распределении социального риска на работодателей и самих работающих, которые отчисляют страховые платежи в целевые внебюджетные фонды социального страхования. Средства этих фондов не могут расходоваться ни на какие иные цели, кроме тех, для финансирования которых они созданы. Расходы на социальное страхование работающих частично финансируются и за счет ассигнований из государственного бюджета Агапцов С.А. Указ. соч. - С. 18..

При создании российских социальных внебюджетных фондов ставилась задача разгрузить бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались с большим напряжением. Обособление средств внебюджетных фондов от федерального бюджета, в том числе и по источникам доходов, способствует решению этой задачи. При этом объем аккумулируемых в них средств позволяет считать их «вторым» бюджетом страны.

Необходимость формирования государством целевых фондов денежных средств закреплена и в международных документах, например, принятые 29 июня 1933 года две конвенции Международной организации труда: Конвенция №35 «Об обязательном страховании по старости трудящихся промышленных и торговых предприятий, лиц свободных профессий, а также трудящихся, работающих на дому, и домашней прислуги» Доступ из справ.-прав. системы «Гарант». и Конвенция №36 «Об обязательном страховании по старости трудящихся в сельском хозяйстве» Доступ из справ.-прав. системы «Гарант». - предусматривают, что управление финансовыми средствами финансовых страховых социальных фондов ведется отдельно от управления государственными средствами (ст. 10). Эти конвенции не были ратифицированы ни СССР, ни Российской Федерацией, однако именно они закрепили на международно-правовом уровне принцип отделения средств социального страхования от государственного бюджета.

Целевые государственные фонды денежных средств возникли в нашей стране задолго до экономического кризиса 90-х гг. XX века. До 1938 года существовал так называемый бюджет социального страхования, утверждаемый отдельно от государственного бюджета. С 1938 года этот бюджет стал составной частью государственного бюджета СССР и формировался за счет страховых взносов предприятий, учреждений, организаций. Бюджет государственного социального страхования составлялся ВЦСПС Финансовое право: учебник / А.Р. Батяева, К.С. Бельский, Т.А. Вершило и др.; отв. ред. С.В. Запольский. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2011. - С. 286..

С 1970-го по 1991 год, в соответствии с постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 27 марта 1970 года №2143, в составе государственного бюджета существовал специальный фонд, предназначенный для социального страхования колхозников и формировавшийся за счет отчислений колхозов в размере 2,4% фонда оплаты труда Симоненко Г. Шаги вперед, шаги назад... // Охрана труда и социальное страхование. Социальное страхование. - 2001. - №1. - С. 16..

Если говорить о нашем времени, то одним из первых внебюджетных фондов в начале 90-х гг. прошлого столетия был Пенсионный фонд СССР, сформированный в соответствии с законом СССР от 15 мая 1990 года «О пенсионном обеспечении граждан в СССР» Ведомости СНД и ВС СССР. - 1990. - №23. - Ст. 416.. С этого времени в СССР, а затем и в РСФСР начался активный процесс образования многочисленных внебюджетных фондов социальной и экономической направленности, пик которого пришелся на период с 1993-го по 1998 год. На этот момент на федеральном уровне существовали следующие внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ, Федеральный дорожный фонд, Федеральный экологический фонд, Фонд развития таможенной системы РФ, Фонд развития исполнительного производства и т.д.

Не меньшее число внебюджетных фондов существовало на уровне субъектов Российской Федерации, а также в муниципальных образованиях. Количество фондов не было постоянной величиной: некоторые фонды существовали не более года, а другие действуют и сегодня, например Пенсионный фонд РФ.

Новым этапом развития целевых фондов стало вступление в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года №145-ФЗ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - №31. - Ст. 3823. (далее - БК РФ), согласно которому на федеральном уровне могут действовать только три социальных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Остальные целевые фонды продолжили свое существование в качестве бюджетных фондов.

В настоящее время доля государственных внебюджетных фондов в рамках государственной финансовой системы весьма и весьма значительна. Так, в 2007 году доходы трех внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и Федерального фонда обязательного медицинского страхования) были равны 1/3 доходов федерального бюджета. Именно за счет внебюджетных фондов осуществляются пенсионное и медицинское обеспечение граждан, выплата различных пособий (пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение), финансируется санаторно-курортное лечение и т.д.

Таким образом, существующие сейчас внебюджетные фонды составляют своего рода второй, «социальный» бюджет Российской Федерации Батяева А.Р., Бельский К.С., Вершило Т.А. и др. Указ. соч. - С. 287..

Главными отличительными чертами внебюджетных фондов являются: во-первых, то, что внебюджетные фонды представляют собой определенную совокупность денежных средств, финансовых ресурсов, находящихся в собственности государства. Фонд существует только в том случае, когда финансовые ресурсы концентрируются в одном «мешке». Это касается как доходов, так и расходов указанных фондов. Не существует внебюджетных фондов только с одними доходами или только с расходами. Иными словами, расходы и доходы фонда всегда взаимосвязаны.

Во-вторых, создание государственных внебюджетных фондов для финансирования вполне определенных, конкретных задач с запретом направлять аккумулированные в них финансовые ресурсы на иные цели, чем это было предусмотрено при образовании фонда. Таким образом, в отличие от расходных обязательств «общего» характера, исполняемых за счет традиционных бюджетов, расходные обязательства, обеспечиваемые финансовыми средствами государственного внебюджетного фонда, носят строго целевой характер, специфический для каждого фонда. Особый характер публичных обязательств разной социальной направленности приводит к обособлению бюджета каждого фонда в составе бюджетной системы и влияет на структуру доходов, расходов и источников финансирования дефицита его бюджета Ногина О.А. Правовые основы формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов // Известия вузов. Правоведение. - 2010. - №6. - С. 37..

В-третьих, накопленные в государственных внебюджетных фондах ресурсы находятся в оперативном управлении определенного государственного учреждения, которое в ряде случаев специально создается для выполнения этой задачи (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования) Батяева А.Р., Бельский К.С., Вершило Т.А. и др. Указ. соч. - С. 287-288..

Таким образом, в тех случаях, когда в нормативном акте говорится о внебюджетном фонде как об определенном учреждении, то имеется в виду орган, полномочный распоряжаться средствами фонда.

Например, в этом контексте часто упоминаются Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Так, в Уставе Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 года №857 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - №32. - Ст. 3902., прямо говорится, что федеральный фонд является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением, полное официальное наименование которого - Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Безусловно, в указанных случаях не идет речи о фондах как о совокупности денежных средств. Имеются в виду организации, которые вправе распоряжаться средствами фондов; для приведенных примеров такой организацией будет являться исполнительная дирекция фондов, возглавляемая исполнительным директором.

Таким образом, целевые государственные или муниципальные фонды можно, помимо указанных в настоящей главе материального и экономического аспектов, рассматривать и как органы, в управлении которых находится целевой фонд как совокупность денежных средств.

В-четвертых, важным признаком государственных внебюджетных фондов является нахождение их денежных средств в собственности Российской Федерации либо субъектов Российской Федерации.

В-пятых, источники формирования и направления расходования средств государственных внебюджетных фондов ежегодно указываются в актах, принимаемых соответствующими законодательными органами государственной власти, т.е. все расходы и доходы государственных внебюджетных фондов, их размер ежегодно устанавливаются в законах о бюджетах этих фондов (к примеру, федеральный закон от 30 ноября 2009 года №307-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов») Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - №49 (ч. 1). - Ст. 5868..

И, наконец, в-шестых, важным признаком внебюджетных фондов является наличие собственных источников доходов. Основным источником формирования государственных внебюджетных фондов являются страховые взносы (федеральный закон от 30 ноября 2011 года №373-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов») Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - №49 (ч. 5). - Ст. 7051..

Исходя из указанных признаков внебюджетных фондов можно дать развернутое определение государственного внебюджетного фонда как совокупности находящихся в государственной собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации денежных средств (финансовых ресурсов), обособленных от государственных бюджетов, имеющих целевой характер, источники формирования в виде целевых доходов или целевых отчислений от конкретных доходов, размер и направления расходования которых ежегодно указываются в соответствующих законах о бюджетах этих фондов, оперативное управление которыми осуществляется уполномоченными государственными учреждениями.

Основой правового регулирования формирования и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов является БК РФ, а также ежегодные законодательные акты о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Отдельные группы норм, регулирующие общие положения о бюджетах государственных внебюджетных фондов, содержатся также в законодательных актах, не относящихся к бюджетному законодательству (к примеру, федеральный закон от 16 июля 1999 года №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования») Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - №29. - Ст. 3686.. Тем не менее, именно БК РФ определяет как принципы формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов, так и основы бюджетного процесса при разработке, утверждении и исполнении бюджетов фондов.

§2. Система государственных внебюджетных фондов

Согласно ст. 1 Конституции РФ, Россия является федеративным государством, и это обстоятельство напрямую влияет на формирование и функционирование ее бюджетной системы. Статья 6 БК РФ определяет бюджетную систему Российской Федерации как совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации. Бюджетный федерализм в качестве одной из основ конституционного устройства любого государства предполагает наделение субъектов Федерации, а также муниципальных образований необходимым объемом полномочий в бюджетной и налоговой сферах для самостоятельного решения за счет собственных средств вопросов, отнесенных к их ведению Конституцией РФ Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. - М.: Проспект, 2002. - С. 10. .

Таким образом, в зависимости от уровня управления государственные внебюджетные фонды подразделяются на государственные внебюджетные фонды Российской Федерации и территориальные государственные внебюджетные фонды.

По поводу нахождения внебюджетных фондов в составе бюджетной системы Российской Федерации существует несколько точек зрения. В частности, некоторые исследователи на основе анализа порядка создания и использования средств внебюджетных фондов делают вывод о нахождении внебюджетных фондов вне рамок финансовой системы Петров Ю. Бюджетно-налоговая реформа от фискального прессинга к необходимому оптимуму // Российский экономический журнал. - 1995. - №11. - С. 8-9.. По мнению других авторов, внебюджетные фонды не следует включать в бюджетную систему Российской Федерации, поскольку «внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом» Финансовое право: Учебник / О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева и др.; Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. - С. 143. .

Напротив, по ст. 10 БК РФ бюджеты государственных внебюджетных фондов включаются в состав бюджетной системы Российской Федерации, под которой понимается «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов» Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - №31. - Ст. 3823..

Согласно БК РФ составление, рассмотрение, принятие, исполнение и контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов подчиняются общим принципам организации бюджетной системы Российской Федерации. Особенности деятельности внебюджетных фондов выделены в БК РФ в специальную главу (глава 17 «Бюджеты государственных внебюджетных фондов»).

Во всем остальном, включая порядок формирования в основном за счет налоговых доходов, порядок исполнения и контроля за исполнением, бюджеты государственных внебюджетных фондов аналогичны государственным и местным бюджетам.

Согласно положениям ч. 1 ст. 144 БК РФ в состав бюджетов государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

Бюджетами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации являются:

– бюджет Пенсионного фонда РФ;

– бюджет Фонда социального страхования РФ;

– бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования Там же. .

Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

На уровне муниципальных образований ст. 10 БК РФ, установившая структуру бюджетной системы Российской Федерации, не предусматривает создание иных фондов денежных средств, кроме местных бюджетов. Однако Л.В. Дробышева отмечает, что несмотря на прямой запрет, такие фонды создавались. Например, 28 января 2005 года Советом народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» принято постановление №541 «Об образовании целевого внебюджетного фонда «Правопорядок», которое впоследствии было отменено на основании протеста прокуратуры г. Майкопа Республики Адыгея от 17 августа 2005 года №7/2-2005. Протест основывался на том, что указанное постановление принято незаконно и подлежит отмене ввиду того, что действующее бюджетное законодательство, а именно БК РФ, не предусматривает возможности образования на уровне муниципального образования подобных целевых внебюджетных фондов Дробышева Л.В. Законность функционирования муниципальных внебюджетных фондов // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2009. - №1. - С. 22..

Волгоградским горсоветом народных депутатов также было принято постановление от 12 августа 2004 года №3/46 «Об утверждении Временного положения о порядке формирования и использования средств муниципального внебюджетного фонда Волгограда». На основании другого постановления Волгоградского горсовета народных депутатов от 28 октября 2005 года №23/447 муниципальный внебюджетный фонд Волгограда в соответствии с действующим законодательством был ликвидирован Там же. .

К внебюджетным фондам также нередко относят так называемые фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, созданные на основании федерального закона от 23 августа 1996 года №127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №35. - Ст. 4137. (далее - Закон о науке) для финансирования различных научно-исследовательских работ, проводимых ведомствами, при которых они создавались, формировались за счет добровольных отчислений предприятий и организаций независимо от форм собственности.

Федеральные органы исполнительной власти и коммерческие организации могут создавать следующие внебюджетные фонды для финансирования научных исследований и экспериментальных разработок:

– Министерство науки и технологий Российской Федерации - российский фонд технологического развития;

– федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти - фонды финансирования научных исследований и экспериментальных разработок соответствующих федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти;

– коммерческие организации - фонды финансирования научных исследований и экспериментальных разработок соответствующих коммерческих организаций Богатырева Н.В., Богатырев В.А., Россик В.Е., Шишкинская Н.В., Комментарий к федеральному закону от 5 июля 1996 года №86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» // Доступ из справ.-прав. системы «Гарант», 2010..

Отчисления производились на договорной основе во внебюджетный фонд того федерального ведомства, в чьем ведении находятся предприятия. Фонды не наделялись правами юридического лица и действовали от имени федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти и объединений, в которых они были образованы.

Постановлением от 13 октября 1999 года №1156 Правительство РФ утвердило Порядок образования и использования внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти и коммерческих организаций для финансирования научных исследований и экспериментальных разработок Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - №42. - Ст. 5058.. В соответствии с вышеуказанным постановлением учет средств внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти и их отражение в бухгалтерской и статистической отчетности осуществляются в порядке, установленном Минфином России для учета средств, получаемых организациями, финансируемыми из федерального бюджета, от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Кроме того, согласно Закону о науке указанные фонды создаются в форме учреждений, деятельность которых финансируется за счет средств федерального бюджета и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации Батяева А.Р., Бельский К.С., Вершило Т.А. и др. Указ. соч. - С. 291.. Таким образом, внебюджетные фонды федеральных органов исполнительной власти, предназначенные для финансирования научных исследований и экспериментальных разработок, являются одной из разновидностей специальных (внебюджетных) средств учреждений.

Говоря об отличительных признаках внебюджетных фондов по отношению к внебюджетным средствам учреждений, необходимо отметить, что внебюджетные средства, в отличие от средств государственных внебюджетных фондов (имеющих свой собственный бюджет), учитываются в государственном бюджете как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг (ст. 42 БК РФ).

§3. Порядок и источники формирования государственных внебюджетных фондов

БК РФ посвятил регулированию деятельности внебюджетных фондов главу 17 (ст.ст. 144-150). Помимо этого внебюджетные фонды вместе с бюджетами субъектов Российской Федерации и федеральным бюджетом упоминаются практически по всему БК РФ. В данном случае законодатель почти полностью приравнял внебюджетные фонды к бюджетам, определив для них одинаковые механизмы рассмотрения, принятия, исполнения, контроля за исполнением, утверждения отчета об исполнении, указав в главе 17 лишь некоторые особенности этих процедур.

Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов устанавливается ст. 145 БК РФ. Особых отличий от аналогичных процедур с бюджетом того или иного уровня не наблюдается, за исключением порядка составления бюджетов внебюджетных фондов Батяева А.Р., Бельский К.С., Вершило Т.А. и др. Указ. соч. - С. 292..

В соответствии со ст. 145 БК РФ проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов на очередной финансовый год и плановый период и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития, для внесения в установленном порядке в Правительство РФ с проектом федерального закона о тарифах страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и другими документами и материалами, представляемыми одновременно с проектами соответствующих бюджетов.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по представлению Правительства РФ принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Бюджеты и отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов утверждаются федеральными законами по каждому внебюджетному фонду отдельно. Бюджеты территориальных внебюджетных фондов утверждаются законами субъектов Российской Федерации.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации, добровольных взносов физических и юридических лиц, а также других доходов, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В ст. 146 БК РФ подробно указываются все источники доходов каждого внебюджетного фонда. Сбор и контроль за поступлением обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды осуществляются тем же органом исполнительной власти, на который возложены функции сбора налогов в федеральный бюджет Батяева А.Р., Бельский К.С., Вершило Т.А. и др. Указ. соч. - С. 293..

Расходование средств государственных внебюджетных фондов, в соответствии со ст. 147 БК РФ, осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Из вышеизложенного можно было бы сделать вывод о возможности субъектов Российской Федерации самостоятельно определять цели расходования средств территориальных внебюджетных фондов. Однако ст. 7 БК РФ относит определение основ осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (в которую входят и бюджеты территориальных внебюджетных фондов) к бюджетным полномочиям Российской Федерации. В данном случае следует разделять определение целей расходов и сами расходы в виде выделения средств. В этом случае ст. 147 БК РФ закрепляет за Российской Федерацией право указывать субъектам Российской Федерации цели (направления) расходования средств территориальных внебюджетных фондов.

Статьи 148-150 БК РФ устанавливают порядок исполнения бюджетов фондов и контроля за их исполнением.

Отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются органами управления фондами и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития, для внесения в установленном порядке в Правительство РФ.

Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется в порядке, установленном БК РФ для соответствующих бюджетов.

Государственные внебюджетные фонды формируются за счет многих источников, основным из которых являются страховые взносы.

В бюджет Пенсионного фонда РФ поступают:

Во-первых, неналоговые доходы (страховые взносы на обязательное пенсионное страхование; недоимки, пени и штрафы по взносам в Пенсионный фонд РФ и др.).

Во-вторых, безвозмездные поступления в форме межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, передаваемых Пенсионному фонду РФ Комягин Д.Л. Бюджетное право России: бюджетное устройство и бюджетная система // Публично-правовые исследования (электронный журнал). - 2011. - №4. - С. 121. и др.

В бюджет Фонда социального страхования РФ поступают, во-первых, неналоговые доходы в форме страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством; страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и др.

Во-вторых, безвозмездные поступления в форме межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, передаваемые Фонду социального страхования РФ; прочих поступлений Там же. - С. 122. .

В бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования поступают: неналоговые доходы, также безвозмездные поступления

В бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов обязательного медицинского страхования поступают также неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

С 1 января 2010 года в связи вступлением в силу федерального закона от 24 июля 2009 года №212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - №30. - Ст. 3738. (далее - Закон о страховых взносах) основным источником формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов являются страховые взносы.

Плательщиками страховых взносов являются страхователи, определяемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования, к которым относятся:

– лица, производящие выплаты и иные вознаграждения физическим лицам;

– индивидуальные предприниматели, адвокаты, нотариусы, занимающиеся частной практикой (далее - плательщики страховых взносов, не производящие выплаты и иные вознаграждения физическим лицам), если в федеральном законе о конкретном виде обязательного социального страхования не предусмотрено иное.

Объектом обложения страховыми взносами для организаций и индивидуальных предпринимателей признаются выплаты и иные вознаграждения, начисляемые плательщиками страховых взносов в пользу физических лиц по трудовым договорам и гражданско-правовым договорам, предметом которых являются выполнение работ, оказание услуг (за исключением вознаграждений, выплачиваемых лицам, ведущим частную практику), а также по договорам авторского заказа, договорам об отчуждении исключительного права на произведения науки, литературы, искусства, издательским лицензионным договорам, лицензионным договорам о предоставлении права использования произведения науки, литературы, искусства.

Объектом обложения страховыми взносами для организаций также признаются выплаты и иные вознаграждения, начисляемые в пользу физических лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования Гаврикова И.А. Страховые взносы вместо ЕСН // Зарплата. - №9. - 2009. Доступ из справ.-прав. системы «Гарант»..

На 2010 год для плательщиков, производящих выплаты в пользу физических лиц (организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, не признаваемых индивидуальными предпринимателями), установлены следующие тарифы страховых взносов:

– в Пенсионный фонд РФ - 20%.

Предусмотрено следующее распределение взносов: в отношении лиц 1966 года рождения и старше взносы полностью перечисляются на финансирование страховой части трудовой пенсии, а в отношении лиц 1967 года рождения и младше они распределяются следующим образом: 14% - на страховую, 6% - на накопительную часть трудовой пенсии;

– в Фонд социального страхования РФ - 2,9%;

– в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования - 1,1%;

– в территориальные фонды обязательного медицинского страхования - 2% Турсина Е.А. Заработная плата и иные выплаты: расчёт, удержания, страховые взносы. Доступ из справ.-прав. системы «Гарант», 2011..

В 2010 году общая сумма страховых взносов останется прежней (в размере 20%) для организаций и индивидуальных предпринимателей, которые являются сельскохозяйственными товаропроизводителями или имеют статус резидента технико-внедренческой особой экономической зоны.

Пониженный тариф (по сравнению с ожидаемым в 2011 году) установлен для организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения (далее - УСН) или уплачивающих единый налог на вмененный доход (далее - ЕНВД). В 2010 году они должны заплатить страховой взнос только в Пенсионный фонд РФ по ставке 14%. Аналогичный тариф (14% в Пенсионный фонд РФ) в 2010 году применяют лица, использующие труд инвалидов, а также общественные организации инвалидов Батяева А.Р., Бельский К.С., Вершило Т.А. и др. Указ. соч. - С. 295..

Пониженный тариф не распространяется на плательщиков, которые занимаются производством или реализацией подакцизных товаров, минерального сырья, других полезных ископаемых, а также иных товаров, в соответствии с перечнем, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 сентября 2009 года №762 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - №40 (ч. 2). - Ст. 4699..

Организации и индивидуальные предприниматели, применяющие единый сельскохозяйственный налог (далее - ЕСХН), должны перечислять 10,3% взносов в Пенсионный фонд РФ. Контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) страховых взносов в государственные внебюджетные фонды осуществляют Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы в отношении страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, уплачиваемых в Пенсионный фонд РФ, и страховых взносов на обязательное медицинское страхование, уплачиваемых в фонды обязательного медицинского страхования, и Фонд социального страхования РФ и его территориальные органы в отношении страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, уплачиваемых в Фонд социального страхования РФ.

Фонд социального страхования РФ и его территориальные органы осуществляют также контроль за правильностью выплаты обязательного страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, в соответствии с федеральным законом от 29 декабря 2006 года №255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - №1 (ч. 1). - Ст. 18.. С 2011 года тарифы по страховым взносам определены законодательством в следующем размере:

– Пенсионный фонд РФ - 26%;

– Фонд социального страхования РФ - 2,9%;

– Федеральный фонд обязательного медицинского страхования - 2,1%; территориальные фонды обязательного медицинского страхования - 3%.

Таким образом, правовое регулирование деятельности государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации осуществляется бюджетным законодательством. Система государственных внебюджетных фондов в России состоит из Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Разновидности государственных внебюджетных фондов внимательнее рассмотрим в рамках следующей главы.

II. ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ

§1. Пенсионный фонд Российской Федерации

Пенсионный фонд Российской Федерации (далее - ПФР) является организацией, управляющей внебюджетным фондом финансовых средств социального назначения, призванным обеспечить реализацию одной из важнейших социальных гарантий - государственного пенсионного обеспечения, т.е. материального обеспечения граждан при наличии соответствующих социальных страховых рисков и наступлении соответствующих страховых случаев.

Статус ПФР за время, прошедшее с момента его создания, эволюционировал от финансово-кредитного учреждения до государственного учреждения (страховщика по обязательному пенсионному страхованию).

При этом в последние годы имеет место тенденция увеличения количества выполняемых Фондом функций, которые не относятся к его полномочиям страховщика по обязательному пенсионному страхованию (ежемесячные денежные выплаты отдельным категориям граждан, дополнительное ежемесячное обеспечение отдельных категорий граждан, выплаты по обязательному медицинскому страхованию неработающих пенсионеров, ведение федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, и др.), что неизбежно отражается на правовом статусе Фонда и эффективности функционирования системы обязательного пенсионного страхования Забарчук С.Е. Актуальные вопросы административно-правового статуса Пенсионного фонда Российской Федерации // Административное право и процесс. - 2006. - №2. - С. 30..

В связи с проводимой в настоящее время административной реформой изменилось в том числе управление государственными внебюджетными фондами. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - №11. - Ст. 945. (далее - Указ о системе органов власти) закрепил положение о том, что федеральное министерство осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов, а также установил перечень функций, которые осуществляет федеральный министр в отношении государственных внебюджетных фондов. Вместе с тем Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 года №30 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - №4. - Ст. 305., определил круг полномочий федерального министра, реализуемых им в отношении государственных внебюджетных фондов и их должностных лиц, которые толкуются неоднозначно.

Проводимые в современный период преобразования финансовых основ Пенсионного фонда Российской Федерации с одновременным изменением вертикали власти в государстве неизбежно актуализируют вопрос определения правового статуса Фонда и выработку путей повышения эффективности правовых норм, регулирующих статусные полномочия Пенсионного фонда Российской Федерации.

С точки зрения организации деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации его характеризуют следующие элементы: нормативное регулирование порядка образования, реорганизации, ликвидации субъектов; подконтрольность государственных внебюджетных фондов; внутренняя организационная структура, органы администрации; процедуры деятельности; право на официальные символы.

В отличие от государственных органов, у которых все организационные элементы правового статуса закрепляются в соответствующих положениях об этих органах, организационно-структурный компонент правового статуса государственных внебюджетных фондов регулируется не только соответствующими положениями о том или ином фонде, но и гражданским законодательством, устанавливающим основные требования к организационно-правовой форме государственных внебюджетных фондов как юридических лиц, созданных в качестве государственных учреждений.

Общими чертами организационно-структурной части правового статуса для всех государственных внебюджетных фондов являются:

– создание, реорганизация и ликвидация государственных внебюджетных фондов производятся только на основании нормативных правовых актов федерального уровня;

– государственные внебюджетные фонды подконтрольны федеральным органам контроля общей и специальной компетенции, контролирующим использование средств внебюджетных фондов наряду с бюджетными средствами;

– однотипность внутренней структуры фондов проявляется в наличии двух главенствующих органов - правления и исполнительной дирекции фонда, подотчетных соответствующим органам государственной власти;

– постоянное местонахождение центральных отделений фондов - город Москва, а также использование официальных символов Российской Федерации в печатях и названиях фондов Забарчук С.Е. Актуальные вопросы административно-правового статуса Пенсионного фонда Российской Федерации. - С. 31..

Несмотря на значительное сходство, каждый фонд имеет существенные отличия в организационной структуре управления и в региональном построении своих отделений. Указанные особенности определяются в положениях и уставе о каждом из государственных внебюджетных фондов.

В соответствии с Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержденного Верховным Советом Российской Федерации от 27 декабря 1991 года №2122-1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1992. - №5. - Ст. 180. (далее - Положение о ПФР) руководство Фондом осуществляется Правлением Пенсионного фонда Российской Федерации и его постоянно действующим исполнительным органом - исполнительной дирекцией.

В состав Правления входят Председатель, первый заместитель, а также некоторые управляющие отделениями Фонда. В состав Правления могут также входить представители общественных, религиозных и государственных организаций, объединений, учреждений и предприятий, деятельность которых связана с защитой интересов пенсионеров, инвалидов и детей. В работе Правления Пенсионного фонда Российской Федерации могут принимать участие с правом совещательного голоса управляющие отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации по республикам в составе Российской Федерации, руководители министерств и ведомств Российской Федерации, Банка России.

На Правление Пенсионного фонда Российской Федерации возлагаются: ответственность за выполнение функций, относящихся к компетенции ПФР; определение перспективных и текущих задач Фонда; утверждение бюджета отделений, сметы расходов ПФР и его органов, отчетов об их исполнении, а также утверждение его структуры и штатов.

Для осуществления контроля деятельности исполнительной дирекции ПФР и его региональных органов образуется ревизионная комиссия Пенсионного фонда Российской Федерации. Предприятия, организации, учреждения, в том числе банки, обязаны представлять уполномоченным ПФР необходимые документы и сведения, относящиеся к деятельности Фонда, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну Забарчук С.Е. Актуальные вопросы административно-правового статуса Пенсионного фонда Российской Федерации. - С. 31-32..