Образованный в целях государственного управления денежным фондом, ПФР был наделен государственно-властными полномочиями, многие из которых свойственны государственным органам исполнительной власти. В соответствии с действовавшим до 1 января 2001 года специальным законодательством государственные внебюджетные социальные фонды (далее - ГВСФ) обладали административно-властными полномочиями в области сбора страховых взносов, аналогичными полномочиям налоговых органов. Это относится прежде всего к полномочиям, связанным с осуществлением контроля за уплатой взносов, взысканием недоимки и пени, наложением финансовых санкций, обращением взыскания на имущество плательщиков.

Дублирование государственным внебюджетным фондом функций налоговых органов, нарушавшее принцип единства системы органов государственной власти и законодательного разграничения их компетенции, было устранено лишь после вступления в силу с 1 января 2001 года части второй Налогового кодекса Российской Федерации от 5 августа 2000 года №117-ФЗ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - №32. - Ст. 3340. (далее - НК РФ). В соответствии со ст. 9 федерального закона от 5 августа 2000 года №118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - №32. - Ст. 3341. полномочия по осуществлению контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, а также взысканию сумм недоимки, пеней и штрафов были делегированы налоговым органам.

Однако подобная практика наделения государственного внебюджетного фонда государственно-властными полномочиями, включая возможность издания ими обязательных для исполнения правоприменительных актов, сблизила государственный внебюджетный фонд с государственными органами настолько, что ст. 143 БК РФ установлено, что средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности и управляются органами государственной власти Российской Федерации. Вместе с тем остальные полномочия государственного внебюджетного фонда (в области расходования средств, получения и расходования бюджетных средств, в области гражданско-правовых отношений, взаимоотношений с государственными органами исполнительной власти) по своему характеру свойственны участникам бюджетного процесса, не относящимся к числу органов государственной власти.

В соответствии со ст. 145 и 149 БК РФ на ПФР возлагается составление проекта бюджета, а также отчета о его исполнении, представление которых на рассмотрение законодательных органов производится государственными органами исполнительной власти Российской Федерации. Однако, например, ежегодно представителем Правительства РФ при рассмотрении палатами Федерального Собрания проектов федеральных законов о бюджете Пенсионного фонда РФ на очередной финансовый год и об исполнении бюджета назначается председатель Правления Пенсионного фонда России.

Государственные внебюджетные фонды официально не входят в систему федеральных органов исполнительной власти России, которая в настоящее время определяется Указом о системе органов власти и состоит из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Несмотря на то, что официально они не признаны как органы государственного управления, тем не менее, не являясь таковыми официально, фактически фонды исполняют функции государственного управления в финансовой сфере. Правовой статус ПФР включает в себя некоторые элементы, характерные для правового статуса органов государственного управления. Так, деятельность, осуществляемая фондами, характеризуется специальной целью учреждения фондов, их задачами и функциями, закрепленными в законодательстве, направленными на финансирование социальных программ; реализацией публичного интереса, т.е. потребностью общества в обеспечении социальной защищенности; компетенцией как совокупностью прав и обязанностей, властных полномочий; возможностью управления государственной собственностью в пределах предоставленных прав; возможностью применения мер принудительного воздействия для выполнения правовых предписаний. Кроме того, фонды обладают определенными организационно-структурными характеристиками: законодательно определенным порядком образования, реорганизации, ликвидации фондов; внутренней структурой фондов; территориальными пределами деятельности Забарчук С.Е. Актуальные вопросы административно-правового статуса Пенсионного фонда Российской Федерации. - С. 32..

Административно-правовой статус ПФР включает в себя большинство элементов, характерных для правового статуса органов государственного управления.

Во-первых, фонды как субъекты государственного управления - это организованный коллектив людей с определенным порядком формирования, официальным наименованием, атрибутами (печати и эмблемы), закрепленным порядком комплектования личного состава, распределением управленческих функций.

Во-вторых, деятельность, осуществляемая фондами, характеризуется:

– специальной целью учреждения фондов, их задачами и функциями, закрепленными в законодательстве, направленными на финансирование социальных программ; реализацией публичного интереса, т.е. потребностью общества в обеспечении социальной защищенности;

– методами и формами деятельности;

– компетенцией как совокупностью прав и обязанностей, властных полномочий;

– возможностью управления государственной собственностью в пределах предоставленных прав;

– изданием актов управления, обязательных для субъектов обязательного социального страхования;

– возможностью применения установленных нормативными актами мер принудительного воздействия для выполнения правовых предписаний Забарчук С.Е. Актуальные вопросы административно-правового статуса Пенсионного фонда Российской Федерации. - С. 32..

В-третьих, организационно-структурные элементы:

– законодательно определенный порядок образования, реорганизации, ликвидации фондов;

– определенная нормативными актами внутренняя функциональная структура фондов;

– территориальные пределы деятельности.

С другой стороны, ПФР обладает свойствами, порожденными двойственностью его правового статуса и не позволяющими однозначно отнести его к органам государственного управления:

– ПФР не является автономной частью государственного аппарата;

– ПФР - самостоятельное юридическое лицо, действующее не от имени государства, а по его поручению от собственного имени;

– ПФР несет самостоятельную ответственность, при этом ответственность государства за действия Фонда ограничена рамками гражданского законодательства как собственника финансово-кредитных учреждений;

– ПФР самостоятельно в процессе своей деятельности создает финансовые ресурсы, являющиеся государственной собственностью, для осуществления своих задач, а не наделяется ими в процессе его организации;

– ПФР подконтролен органам государственной власти, но не подчинен им; у фондов отсутствуют вышестоящие государственные органы в порядке подчиненности;

– штатные работники ФСС РФ не являются государственными служащими, хотя в ряде случаев действующее законодательство приравнивает их к государственным служащим в части обеспечения бытовым и медицинским обслуживанием, оплаты труда и т.д.

Реализация Фондом полномочий в отношении финансовых средств опосредуется властеотношениями с государственными органами, осуществляющими от имени Российской Федерации ее права собственника. Такие отношения возникают в связи с необходимостью получения согласия собственника на распоряжение имуществом в определенных случаях, осуществлением контроля уполномоченными государственными органами за деятельностью ПФР и др. В отношении фондов как государственных учреждений, основанных на праве оперативного управления, уполномоченные государственные органы наделены решающей властью по широкому кругу вопросов. Это объясняется тем, что ПФР реализуют свои полномочия в отношении финансовых средств:

– в пределах, установленных законом;

– в соответствии с целями своей деятельности;

– заданиями собственника;

– назначением финансовых средств.

При этом собственник вправе перераспределить финансовые средства ПФР путем принятия федеральных законов. В отношении ПФР предусмотрен режим финансового планирования, основными плановыми документами которого являются бюджеты и отчеты об исполнении бюджетов ПФР, принимаемые Федеральным Собранием РФ в виде федеральных законов.

Органы государственной власти России наделены значительными полномочиями по контролю за деятельностью фондов, которые во многом определяются правовым режимом финансовых средств ПФР, являющихся государственной собственностью Российской Федерации. Основными из этих полномочий являются:

– создание, реорганизация и ликвидация ПФР;

– утверждение Положения о Фонде (учредительных документов);

– определение целей, задач и функций Фонда;

– составление и утверждение бюджетов Фонда;

– назначение на должность и освобождение от должности руководителей ПФР;

– перераспределение финансовых средств Фонда;

– установление целевого расходования денежных средств, аккумулированных Фондом;

– контроль за сбором, использованием и распределением финансовых средств Фонда Агапцов С.А. Указ. соч. - С. 20..

Необходимо отметить, что фонды сами как фискальные учреждения наделены довольно широкими полномочиями государственно-властного характера, прежде всего в отношениях с плательщиками страховых взносов и получателями финансовых средств фондов.

В административно-правовом статусе ПФР, так же как и для государственных органов, целесообразно выделить четыре основных компонента:

– целевой;

– структурно-организационный;

– компетенционный (компетенцию);

– ответственность.

Такой подход позволяет более эффективно проанализировать административно-правовой статус ПФР и порядок реализации его полномочий. Рассмотрим указанные основные компоненты административно-правового статуса ПФР.

Цели, задачи и функции, закрепленные в нормативных актах, во многом определяют организационно-структурное построение ПФР, сферу его деятельности и компетенцию. Анализ нормативных актов, определяющих основы деятельности ПФР, показывает, что главными целями его создания и деятельности являются: целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов на выплату государственных пенсий и на другие цели (тариф страховых взносов в ПФР ежегодно устанавливался федеральными законами); организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца; капитализацию средств ПФР, а также привлечение в него добровольных взносов физических и юридических лиц; контроль за своевременным и полным поступлением страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств; организацию и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц, а также организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в ПФР; межгосударственное и международное сотрудничество по вопросам, относящимся к компетенции ПФР, участие в разработке и реализации межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий; изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в ПФР страховых взносов и внесение предложений по ее совершенствованию; проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования; проведение разъяснительной работы среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР Агапцов С.А. Указ. соч. - С. 18..

Компетенция, являясь совокупностью прав и обязанностей (полномочий) по определенному кругу вопросов, выражает сущность правового статуса и сама представляет собой систему элементов. В соответствии с этим подходом компетенцию ПФР можно определить как совокупность полномочий Фонда по вопросам сбора, использования и распределения финансовых средств, являющихся государственной собственностью, а также полномочий по проведению государственной политики в области финансирования социальной сферы. Компетенция ПФР закрепляется в законах и нормативных актах, определяющих правовой статус и регулирующих деятельность фондов. Закрепление компетенции ПФР осуществляется разными технико-юридическими способами. Во-первых, компетенция фондов устанавливается методом перечисления функций и конкретных полномочий фонда в соответствующем положении о фонде. Во-вторых, методом приравнивания полномочий фондов к полномочиям органов исполнительной власти, например к полномочиям органов Федеральной налоговой службы РФ (далее - ФНС), при осуществлении контроля за соблюдением плательщиками установленного порядка уплаты обязательных страховых взносов в Фонд. Весьма специфическим способом наделения фондов государственными полномочиями является их делегирование органами государственной власти. Делегирование означает возложение на ПФР прав и обязанностей по осуществлению определенных действий, отнесенных к компетенции государственных органов, от имени этих государственных органов. По сравнению с органами государственной власти, которым делегирование полномочий вышестоящих органов осуществляется в административно-правовом порядке, делегирование полномочий органов государственной власти фондам, являющимся государственными учреждениями, может осуществляться только в гражданско-правовом порядке, поскольку фонды не имеют вышестоящих государственных органов в порядке подчиненности. Делегирование государственных полномочий фондам может осуществляться в соответствии со ст. 125 ГК РФ на основании принятых федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов субъектов РФ и муниципальных образований. При этом фонды выступают от имени органов государственной власти по их специальному поручению. Такой механизм делегирования полномочий государственных органов является одним из способов «вступления» государства в гражданские правоотношения и опосредованное приобретение им гражданских прав и обязанностей через действия ГВСФ. В то же время делегирование полномочий центрального отделения фонда региональному отделению осуществляется в административно-правовом порядке путем принятия соответствующего правового акта Забарчук С.Е. Актуальные вопросы административно-правового статуса Пенсионного фонда Российской Федерации. - С. 33..

Полномочия ПФР распространяются на всю территорию Российской Федерации, за исключением региональных отделений ПФР, которые являются юридическими лицами и имеют компетенцию, ограниченную территорией функционирования отделения. Разграничение компетенции между центральным (головным) отделением Фонда, находящимся в Москве, и региональными отделениями производится на основании положений о фондах и локальных правовых актов, принимаемых руководящим органом Фонда.

Ответственность является неотъемлемой частью правового статуса любого субъекта права, в том числе ПФР и его должностных лиц, которые несут правовую ответственность в случае нарушения прав и законных интересов граждан и юридических лиц в процессе осуществления своей деятельности. Из всех видов ответственности наиболее урегулированной в правовом плане является гражданско-правовая ответственность ПФР, которая наступает и реализуется в соответствии с действующим гражданским законодательством. Остальные виды ответственности ПФР и его должностных лиц также регулируются в общем порядке, предусмотренном административным, трудовым и уголовным законодательством. Однако существенным недостатком действующих нормативных актов является то, что на должном законодательном уровне не установлены состав и меры ответственности за такое наиболее распространенное нарушение в деятельности Фонда, как нецелевое использование финансовых средств. Кроме того, на штатных работников ПФР не распространяются меры дисциплинарной ответственности, предусмотренные для государственных служащих, поскольку должностные лица и сотрудники ПФР не отнесены к категории государственных служащих, что является еще одним недостатком действующего законодательства. Таким образом, ответственность ПФР и его должностных лиц должна быть предусмотрена законодательными актами с учетом специфики правового статуса и особенностей административной деятельности ПФР.

§ 2. Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования

Законодательство России не определяет понятия бюджетного устройства государства как элемента его правового статуса. Нет данного понятия и в специализированном бюджетно-правовом акте - БК РФ. Отсюда на первый взгляд сложно определить связь между каким-либо фондом и бюджетным устройством. Однако при более глубоком - аналитическом подходе к содержанию категории «бюджетное устройство» можно усматривать прямую связь между конструкцией бюджетного устройства и, например, таким фондом, как Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Из анализа содержания раздела 1 БК РФ под названием «Бюджетное устройство Российской Федерации» можно предположить, что российский законодатель бюджетным устройством охватывает совокупность следующих характеристик государства: бюджетную классификацию; бюджетную систему и ее принципы. В свою очередь, бюджетная система как элемент бюджетного устройства включает наряду с территориальными бюджетами бюджеты государственных внебюджетных фондов: ПФР, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования. На региональном уровне созданы территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Таким образом, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (далее - ФФОМС) и его территориальные аналоги, точнее, их бюджеты - составная часть бюджетного устройства современного российского государства. Причем его важнейшая часть, поскольку создание этих фондов непосредственно связано с «медицинской составляющей» - обеспечением здоровья граждан, а значит, благополучия государства. Проанализируем «бюджетные особенности» Федерального фонда обязательного медицинского страхования, создающие предпосылки для его функционирования и реализации задач в адрес граждан и общества, обеспечения функционирования медицинской сферы охраны здоровья Пешкова Х.В. Место Федерального фонда обязательного медицинского страхования в бюджетном устройстве России // Медицинское право. - 2011. - №1. - С. 15..

Внебюджетные фонды, разновидность которых - ФФОМС, являются целевыми государственными фондами денежных средств. Данные фонды составляют относительно новое звено финансовой системы Российской Федерации. Их формирование обусловлено различными факторами: стремлением государства более организованно расходовать свои ресурсы, подвергать их жесткому контролю и создать гарантии своевременного и эффективного сосредоточения средств для финансирования особо важных затрат - расходов социальной значимости, в том числе выплаты пенсий, охраны здоровья граждан, стабилизации демографической ситуации в стране. Решающий фактор, послуживший формированию внебюджетных фондов, - это стремление обособить источники финансирования целевых социальных расходов среди иных затрат государства, необходимых для нормального развития общества.

ФФОМС сформирован в целях исполнения норм Конституции РФ об охране здоровья граждан. Согласно ст. 41 Конституции РФ «каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию» Российская газета. - №237. - 1993. .

Основными задачами ФФОМС являются: финансовое обеспечение установленных законодательством Российской Федерации прав граждан на медицинскую помощь; разработка базовой программы обязательного медицинского страхования граждан; совершенствование нормативных правовых актов по вопросам обязательного медицинского страхования и др. За счет средств ФФОМС осуществляется медицинское страхование граждан как форма социальной защиты интересов населения в охране здоровья (ст. 1 федерального закона от 29 ноября 2010 года №326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации») Собрание законодательства Российской Федерации. - 2010. - №49. - Ст. 6422. (далее - Закон о медицинском страховании). Под страхованием в широком смысле понимается система экономических отношений, включающая образование за счет предприятий, организаций и населения специальных фондов средств и их использование для возмещения ущерба от различных неблагоприятных явлений (причинения ущерба, наступления негативных событий, достижения определенного возраста, потери трудоспособности и т.д.) Маренков Н.Л., Косаренко Н.Н. Страховое дело. - М.: Феникс, 2003. - С. 140.. Цель медицинского страхования - гарантировать гражданам при возникновении страхового случая (нарушение здоровья) получение медицинской помощи за счет накопленных средств и финансировать профилактические мероприятия. Исходя из предназначенности рассматриваемого фонда, он опосредует медицинское страхование обязательного характера, выступающее составной частью государственного социального страхования и обеспечивающее гражданам равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи за счет средств обязательного страхования в объеме и на условиях программ медицинского страхования. Следовательно, с точки зрения бюджетного устройства государства Фонды обязательного медицинского страхования - федеральный и территориальные - предназначены для аккумулирования средств на обязательное медицинское страхование, для обеспечения финансовой стабильности государственной системы медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение.

ФФОМС функционирует на основе бюджета как конструктивной составляющей бюджетного устройства. Согласно БК РФ бюджеты государственных внебюджетных фондов являются составной частью бюджетной системы государства (ст. 10). Будучи элементом структуры бюджетной системы, они представляют собой бюджетные фонды, отделенные от федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований. Иными словами, бюджеты внебюджетных фондов образованы вне бюджетов как основных финансовых фондов публично-правовых образований, не входят в их состав. В то же время внебюджетные фонды зависимы от бюджетов бюджетной системы. В их бюджеты привлекаются денежные средства из иных бюджетов. Так, в бюджет ФФОМС поступают межбюджетные трансферты из федерального бюджета (ст. 146 БК РФ). Например, ст. 15 федерального закона от 24 июля 2007 года №198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - №31. - Ст. 3995. устанавливает особенности перечисления в 2008 году межбюджетных трансфертов государственным внебюджетным фондам.

Бюджет ФФОМС следует рассматривать с трех точек зрения. Как материальная категория он представляет собой государственный централизованный денежный фонд, сформированный вне федерального бюджета и имеющий особое целевое предназначение - охрану здоровья граждан. Как экономическая - совокупность экономических отношений, связанных с распределением и перераспределением национального дохода посредством формирования и распределения специализированного фонда государства социальной предназначенности.

Как публично-правовая категория бюджет ФФОМС имеет следующее содержание. Его формирование служит одной из форм реализации общественных интересов в социальном обеспечении, создании финансовой основы реализации социально-экономической функции государства. Связанные с функционированием фондов отношения регулируются волеизъявлением государства - нормами права. Отсюда правовой аспект бюджета внебюджетного фонда: он разрабатывается и утверждается в форме закона. Правовой формой бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации является федеральный закон, правовой формой государственных внебюджетных фондов, созданных на уровне субъектов РФ (в данном случае - территориальных фондов обязательного медицинского страхования), являются законы субъектов РФ - региональные законы. К примеру, в Ленинградской области действует закон Ленинградской области от 11 декабря 2009 года «О бюджете Ленинградского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» Вестник Правительства Ленинградской области. - 2009. - №78..

Согласно ст. 145 БК РФ проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов (в будущем - проекты законов) составляются органами управления указанных фондов на очередной финансовый период и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития, для внесения в установленном порядке в Правительство РФ с проектом федерального закона о тарифах страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и другими документами и материалами, представляемыми одновременно с проектами соответствующих бюджетов. Бюджеты государственных внебюджетных фондов по представлению Правительства РФ принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия закона о федеральном бюджете Пешкова Х.В. Указ. соч. - С. 17..

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период должны содержать показатели доходов и расходов. Следовательно, функционирование бюджета ФФОМС предполагает два взаимосвязанных процесса: формирование доходов, а также осуществление расходов - использование сосредоточенных в бюджете фонда средств. Доходы бюджета ФФОМС образуются за счет: части страховых взносов (отчислений) хозяйствующих субъектов и иных организаций на обязательное медицинское страхование в размерах, устанавливаемых федеральным законом; ассигнований из федерального бюджета на выполнение федеральных целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования (об этом, в частности, говорится в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 февраля 1999 года №7465/97 по делу №А60-789/97-С1) Документ опубликован не был. Доступ из справ.-прав. системы «КонсультантПлюс».; добровольных взносов юридических и физических лиц; доходов от использования временно свободных средств; поступлений из иных источников, не запрещенных законодательством. Расходы бюджета ФФОМС включают затраты на финансовое обеспечение его задач и функций, затраты на текущую деятельность ФФОМС. Среди расходов данного фонда: расходы на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования; расходы на выполнение целевых программ по оказанию медицинской помощи; расходы на обеспечение целевых мероприятий по развитию и совершенствованию системы обязательного медицинского страхования, осуществляемых ФФОМС в централизованном порядке Гусев А. Комментарий к федеральному закону от 29 ноября 2010 года №326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» // Бюджетные организации: акты и комментарии для бухгалтера. - №1. - 2011. Доступ из справ.-прав. системы «Гарант»..

Система доходов и требования к расходам бюджетов внебюджетных фондов предусмотрены законодательством. Это означает, что в бюджеты внебюджетных фондов могут поступать лишь те средства, которые нормативно установлены в числе доходов фондов. То же самое и о расходах их бюджетов - строгое соответствие составу затрат, предусмотренному нормами. В силу этого неправомерным на практике признается, например, включение в состав источников формирования внебюджетных фондов тех поступлений, которые не являются их доходами на основе закона (определения Верховного Суда Российской Федерации от 9 ноября 2005 года №93-Г05-20 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-прав. системы «КонсультантПлюс».; от 7 декабря 2005 года №93-Г05-23) Документ опубликован не был. Доступ из справ.-прав. системы «КонсультантПлюс».. Так, согласно указанному выше определению Верховного Суда Российской Федерации №93-Г05-20 заявление о признании недействующими отдельных положений закона Магаданской области от 5 июля 1999 года «О бюджетных и внебюджетных фондах Магаданской области» удовлетворено правомерно, так как федеральным законодательством не предусмотрены полномочия органов власти субъектов РФ формировать средства внебюджетных фондов, не входящих в структуру бюджетной системы субъектов РФ, за счет средств доходной части их бюджетов. Рассмотренные проблемы нарушения требований законности формирования доходов внебюджетного фонда - проблема, довольно часто встречающаяся на практике в силу сложностей наполнения фонда денежными средствами в условиях экономического кризиса.

Следует отметить, что режим бюджетного процесса относительно бюджетов внебюджетных фондов сходен с режимом бюджетного процесса относительно бюджетов федерального и региональных. Это означает, что к формированию доходов бюджетов и осуществлению расходов бюджетов внебюджетных фондов предъявляются такие же требования, как к доходам и расходам других бюджетов бюджетной системы. Как констатирует Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, установление различных правовых режимов для использования средств бюджета и государственных внебюджетных фондов противоречит принципу открытости и публичности процесса целевого расходования внебюджетных средств, направляемых, например, на обеспечение конституционного права граждан на пенсионное обеспечение, здравоохранение (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 декабря 2007 года №10867/07 по делу №А43-5998/2006-21-90) Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. - 2008. - №3.. В то же время и данное требование к формированию правовых основ функционирования внебюджетных фондов, в том числе ФФОМС, имеет немало проблем на практике. Общие требования к законодательному процессу относительно бюджета «медицинского фонда» порой не учитывают его специфику: особый характер страховых взносов, формирующих его доходы, зависимость использования средств медицинских программ от потребностей населения вследствие стихийных бедствий, катастроф. Бюджетный процесс в части планирования доходов и расходов ФФОМС «не успевает» за потребностями бюджетной практики в силу неожиданно увеличивающихся затрат здравоохранения.

Таким образом, в соотнесении с бюджетным устройством России ФФОМС можно характеризовать следующим образом.

Во-первых, ФФОМС представляет собой государственный внебюджетный фонд, наделенный бюджетом целевого назначения, сформированным вне федерального бюджета, предназначенный для реализации конституционных прав граждан на медицинское страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь. Действующая редакция БК РФ дефиницию внебюджетных фондов не предусматривает. Однако до принятия федерального закона от 26 апреля 2007 года №63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - №18. - Ст. 2117. ст. 13 БК РФ закрепляла понятие внебюджетных фондов. На наш взгляд, следует «вернуть в статью закона» содержащееся ранее определение. Это в значительной мере будет способствовать созданию организационных основ отношений обеспечения граждан социальными (медицинскими) услугами как следствие совершенствования нормативной базы Пешкова Х.В. Указ. соч. - С. 18-19..

Во-вторых, бюджет ФФОМС - важная составляющая бюджетного устройства современного российского государства. Данное звено несет в себе не только бюджетно-политический характер, но является предметом заинтересованности граждан, ожидающих от государства достойного медицинского обслуживания. В силу этого при формулировании нормативной основы фонда следует ориентироваться не только на его режимные бюджетно-правовые характеристики, но и на проблемы социального функционирования. Иными словами, бюджетный процесс ФФОМС как организационная составляющая бюджетного устройства должен учитывать тенденции сферы здравоохранения и медицинского обслуживания (возрастающий объем расходов оказания медицинских услуг населению, демографические факторы, потребности повышения уровня профессиональной подготовки медицинских работников и т.д.) Пешкова Х.В. Указ. соч. - С. 19..

Функционирование ФФОМС - связующее звено между бюджетным устройством государства и сферой здравоохранения и медицинского обслуживания.

§ 3. Фонд социального страхования Российской Федерации

внебюджетный пенсионный финансирование социальный

Фонд социального страхования Российской Федерации (далее - ФСС) управляет средствами государственного социального страхования Российской Федерации. ФСС осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией РФ, законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Положением о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденного указом Президента РФ от 7 августа 1992 года №822 Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1992. - №6. - Ст. 319., а также Положением о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 года №101 Российская газета. - №35. - 1994. (далее - Положение о Фонде).

ФСС является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве Российской Федерации.

Денежные средства и иное имущество, находящееся в оперативном управлении ФСС, а также имущество, закрепленное за подведомственными ФСС санаторно-курортными учреждениями, являются федеральной собственностью.

Денежные средства ФСС не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат.

Бюджет ФСС и отчет о его исполнении утверждаются федеральным законом, а бюджеты региональных и центральных отраслевых отделений ФСС и отчеты об их исполнении после рассмотрения правлением ФСС утверждаются председателем ФСС. В ФСС социального страхования Российской Федерации входят следующие исполнительные органы:

– региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов Российской Федерации;

– центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях хозяйства;

– филиалы отделений, создаваемые региональными и центральными отраслевыми отделениями ФСС по согласованию с председателем ФСС Вострикова Л.Г. Финансовое право: Учебник для вузов. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юстицинформ, 2007. - С. 119..

Руководство деятельностью Фонда осуществляется его председателем.

Для обеспечения деятельности ФСС создается центральный аппарат Фонда, а в региональных и центральных отраслевых отделениях и филиалах - аппараты органов Фонда.

При ФСС образуется правление, а при региональных и центральных отраслевых отделениях - координационные советы, являющиеся коллегиальными совещательными органами.

ФСС, его региональные и центральные отраслевые отделения являются юридическими лицами, имеют гербовую печать со своим наименованием, текущие валютные и иные счета в банках.

Основными задачами ФСС являются:

Во-первых, обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их детей;

Во-вторых, участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;

В-третьих, осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость ФСС;

В-четвертых, разработка совместно с Правительством Российской Федерации предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование;

В-пятых, организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования;

В-шестых, сотрудничество с аналогичными фондами (службами) других государств и международными организациями по вопросам социального страхования Вострикова Л.Г. Указ. соч. - С. 120..

Средства ФСС образуются за счет:

– страховых взносов работодателей (администрации предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности);

– страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью и обязанных уплачивать взносы на социальное страхование в соответствии с законодательством;

– страховых взносов граждан, осуществляющих трудовую деятельность на иных условиях и имеющих право на обеспечение по государственному социальному страхованию, установленному для работников, при условии уплаты ими страховых взносов в ФСС и др.

Средства ФСС направляются на:

– частичное содержание находящихся на балансе страхователей санаториев-профилакториев, имеющих лицензии на право занятия этим видом деятельности (оплата расходов на питание, лечение и медикаменты, заработную плату работников, культурно-массовое обслуживание);

– частичную оплату путевок в детские загородные оздоровительные лагеря, находящиеся на территории Российской Федерации, для детей работающих граждан;

– оплату проезда к месту лечения и обратно;

– создание резерва для обеспечения финансовой устойчивости ФСС на всех уровнях. Порядок формирования резерва и предоставления из него средств (на возвратной основе или безвозмездно) определяется ФСС);

– обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления ФСС;

– финансирование деятельности подразделений органов исполнительной власти, обеспечивающих государственную защиту трудовых прав работников, охрану труда (включая подразделения надзора и контроля за охраной труда) в случаях, установленных законодательством;

– проведение научно-исследовательской работы по вопросам социального страхования и охраны труда;

– осуществление иных мероприятий в соответствии с задачами Фонда, включая разъяснительную работу среди населения, поощрение внештатных работников Фонда, активно участвующих в реализации мероприятий по социальному страхованию;

– участие в финансировании программ международного сотрудничества по вопросам социального страхования Ногина О.А. Проблемы правового регулирования сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов // Известия вузов. Правоведение. - 2011. - №2. - С. 147..

Средства ФСС используются только на целевое финансирование мероприятий. Не допускается зачисление средств социального страхования на личные счета застрахованных.

Распорядителями средств ФСС являются председатель и главный бухгалтер ФСС, а в региональных и центральных отраслевых отделениях ФСС - управляющий и главный бухгалтер отделения ФСС.

Плательщики (работодатели и граждане) и банки, их должностные лица несут ответственность за правильность начисления, своевременность уплаты и перечисления страховых взносов (платежей) в соответствии с законодательством.

Расходы по государственному социальному страхованию, произведенные с нарушением установленных правил или не подтвержденные документами (в том числе не возмещенные страхователем суммы пособий по временной нетрудоспособности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания, а также суммы пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, выплаченные на основании неправильно оформленных или выданных с нарушением установленного порядка листков нетрудоспособности), к зачету не принимаются и подлежат возмещению в установленном порядке.

Председатель ФСС и его заместители назначаются Правительством Российской Федерации Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. - М.: Норма, 2007. - С. 261. .

Положения, инструкции, разъяснения и другие документы ФСС, принятые в установленном порядке для обеспечения государственных гарантий по социальному страхованию, подлежат обязательному исполнению страхователями.

Контроль за полнотой и своевременностью начисления и уплаты страхователями единого социального налога и иных налоговых платежей осуществляется ФНС, страховых взносов по обязательному страхованию от несчастных случаев на производстве - ФСС, а за правильным и рациональным расходованием этих средств на предприятиях - также непосредственно ФСС.

Дополнительно взысканные налоговыми органами в результате контрольной работы суммы страховых взносов (платежей), штрафов, пеней и других финансовых санкций зачисляются в доходы ФСС с учетом отчислений, производимых налоговым органом в соответствии с законодательством. Контроль финансово-хозяйственной деятельности региональных и центральных отраслевых отделений ФСС осуществляется путем проведения периодических ревизий и проверок контрольно-ревизионной службой ФСС, которая осуществляет свою деятельность на основании положения, одобренного правлением ФСС и утвержденного председателем ФСС. Проверка финансово-хозяйственной деятельности центрального аппарата ФСС осуществляется не реже одного раза в год специализированной аудиторской организацией, имеющей соответствующую лицензию. Таким образом, действующее законодательство Российской Федерации подробно регулирует деятельность внебюджетных фондов.

III. ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ В РЕСПУБЛИКЕ ТАТАРСТАН

§ 1. Понятие и виды внебюджетных фондов в Республике Татарстан

Согласно ст. 14 «Бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда» БК РФ каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда, средства которых предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Статья 15 БК РФ регламентирует понятие «местный бюджет», применяя ту же конструкцию.

Как видим, федеративный характер Российской Федерации предполагает наделение субъектов Российской Федерации собственной компетенцией в бюджетной сфере. Механизм вертикального разграничения государственной власти включает не только разделение сфер власти - предметов ведения, но и возможность осуществления государственно-властных полномочий в закрепленных пределах Евсеев П.И., Ялбулганов А.А. Проблемы правового регулирования полномочий субъектов РФ в сфере бюджетных отношений // Журнал российского права. - №2. - 2005. - С. 44..

Так, в ст. 89 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 года Ватаным Татарстан. - №85-86. - 2002. (далее - Конституция РТ) закреплено, что к ведению высшего представительного, законодательного и контрольного органа государственной власти Республики Татарстан - Государственного Совета - относится утверждение государственного бюджета Республики Татарстан. При этом законы об утверждении бюджета, государственных внебюджетных фондов могут быть приняты только на пленарных сессиях Государственного Совета.

В соответствии с упомянутой выше ч. 1 ст. 14 БК РФ каждый субъект Российской Федерации имеет как собственный бюджет, так и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда, т.е. согласно п. 3 ст. 144 БК РФ - бюджет ТФОМС Борисов А.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный). - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юстицинформ, 2008. - С. 67.. Данная норма в части обязательного наличия у каждого субъекта Российской Федерации собственного бюджета согласуется с положением п. 1 ст. 26.13 федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - №42. - Ст. 5005. (далее - Закон об организации органов власти субъектов Российской Федерации), а в части обязательного наличия ТФОМС - с положениями ст. 12 Закона о медицинском страховании.

Исходя из общего определения понятия «бюджет», данного в ст. 6 БК РФ, бюджет субъекта РФ и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда представляют собой формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государственной власти субъекта Российской Федерации. Основания возникновения расходных обязательств субъекта Российской Федерации, для исполнения которых и предназначены бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда, перечислены в п. 1 ст. 85 БК РФ.

В силу прямого указания в ч. 3 ст. 14 БК РФ использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, нежели бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда, запрещено. В ранее действовавшей редакции ст. 14 БК РФ (т.е. до внесения изменений федеральным законом от 26 апреля 2007 года №63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации») Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - №18. - Ст. 2117., устанавливавшей, что не допускается использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, нежели бюджет субъекта Российской Федерации, содержалась оговорка, согласно которой БК РФ и иными федеральными законами могли предусматриваться исключения из данного запрета. Однако при этом подразумевалась норма п. 2 ст. 85 БК РФ (данная норма сохранила свою силу), согласно которой в случаях, установленных федеральными законами, регулирующими деятельность территориальных государственных внебюджетных фондов, и (или) принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, расходные обязательства субъекта Российской Федерации могут исполняться за счет средств соответствующих территориальных государственных внебюджетных фонда. Из ст. 147 БК РФ следует, что расходы бюджетов ТФОМС осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о медицинском страховании, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными законами субъектов Российской Федерации Борисов А.Н. Указ. соч. - С. 68..

В соответствии с ч. 4 ст. 14 БК РФ, согласующейся с п. 5 ст. 26.13 Закона об организации органов власти субъектов Российской Федерации, в бюджетах субъектов Российской Федерации должны раздельно предусматриваться средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации:

Во-первых, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации. Как установлено в ст. 26.2 Закона об организации органов власти субъектов Российской Федерации, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета);

Во-вторых, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п.п. 2 и 5 ст. 26.3 Закона об организации органов власти субъектов Российской Федерации. Пункт 2 указанной статьи содержит перечень вопросов, отнесенных к полномочиям органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). В п. 5 этой же статьи предусмотрено, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в п. 2 статьи полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам Борисов А.Н. Указ. соч. - С. 68-69.;

В-третьих, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета. Как предусмотрено в п. 7 ст. 26.3 Закона об организации органов власти субъектов Российской Федерации, полномочия России по предметам ведения России, а также полномочия России по предметам совместного ведения России и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные п. 2 указанной статьи, могут передаваться для осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Там же установлено, что финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.