Теоретико-правові питання публічних фінансів

Виконання власних повноважень органів місцевого самоврядування також може передаватися від одних органів місцевого самоврядування іншим за відповідним рішенням цих органів. Тому видатки на виконання власних повноважень органів місцевого самоврядування теж можуть передаватися з одного місцевого бюджету до іншого відповідно до ст. 92 Бюджетного кодексу України. Джерела фінансування таких видатків встановлюються частиною другою ст. 83 Бюджетного кодексу України.

Таким чином, відповідно до частини 7 ст. 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» публічні видатки місцевих бюджетів поділяються на два види:

а) видатки, пов'язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади;

б) видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування.

Виконання органами місцевого самоврядування делегованих законом повноважень органів державної виконавчої влади привело до появи ще одного нового виду публічних видатків - міжбюджетних трансфертів Нечай А.А. Юридичні аспекти міжбюджетних відносин в Україні // Науковий вісник Чернівецького університету: Зб. наук. пр. - Чернівці: ЧДУ, 1998. - Вип. 48: Правознавство. - С. 50-55; Нечай А.А Проблеми управління публічними видатками: розмежування видаткових повноважень // Зб. наук. пр. Української Академії державного управління при Президентові України. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - Вип. 1. - С. 204-213., який має складну юридичну природу, і може розглядатися, як:

1) метод здійснення розподілу та перерозподілу коштів, який застосовується з метою ефективного фінансування публічних видатків різних видів;

2) видатки того бюджету, з якого надаються кошти міжбюджетного трансферту;

3) доходи того бюджету, який отримує кошти міжбюджетного трансферту.

Завдяки правильному використанню міжбюджетних трансфертів для фінансування публічних видатків можна вирішити такі проблеми, як:

1) фіскальна неспроможність фінансування публічних видатків з бюджетів окремих місцевих самоврядувань;

2) вплив зовнішніх факторів (можуть виникати у двох випадках: послугами місцевого самоврядування, що надаються населенню за рахунок коштів місцевого бюджету, користуються «нерезиденти» відповідної території; при споживанні населеннм певної території послуг, які не надаються «нерезидента» території, але фінансуються за їх рахунок) на фінансування публічних видатків, пов'язаних з наданням окремих видів послуг населенню;

3) необхідність забезпечення загальнонаціональних стандартів надання окремих видів соціальних послуг населенню;

4) забезпечення ефективного перерозподілу національного валового доходу;

5) необхідність зменшення різниці у розмірі «чистої фіскальної вигоди» (горизонтальної фіскальної нерівності - величина «чистої фіскальної вигоди» розраховується як сума перевищення вартості соціальних послуг, отримуваних населенням певної території безоплатно, над обсягом сплачуваних населенням податкових зобов'язань) різних регіонів країни.

В Україні види і порядок надання міжбюджетних трансфертів встановлені главою 16 (статті 96-108) Бюджетного кодексу України Бюджетний кодекс України: Науково-практичний коментар. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - С. 278-298. .

Відповідно до статті 96 Бюджетного кодексу, міжбюджетні трансферти поділяються на: дотацію вирівнювання; субвенцію; кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів та інші дотації. Стаття 97 Бюджетного кодексу України встановлює, що у Державному бюджеті України можуть передбачатися такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам:

1) дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення;

2) субвенція на здійснення програм соціального захисту;

3) субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;

4) субвенція на виконання інвестиційних проектів;

5) інші субвенції.

Крім того, відповідно до статті 101 Бюджетного кодексу можуть застосовуватися міжбюджетні трансферти між місцевими бюджетами. Міжбюджетні трансферти між місцевими бюджетами можуть надаватися як у вигляді дотації, так і у вигляді субвенцій у випадках та видах, передбачених статтею 101 Бюджетного кодексу.

Трансферти з Державного бюджету України місцевим бюджетам можуть надаватися у вигляді дотацій та субвенцій, зазначених у статті 97 Бюджетного кодексу. При цьому, ця стаття визначає вичерпний перелік дозволених Бюджетним кодексом видів дотацій та невичерпний перелік дозволених Бюджетним кодексом субвенцій. Отже, при плануванні Державного бюджету України можуть бути встановлені прості чи доповнюючі субвенції, не визначені статтями 102, 103 та 105 цього Кодексу.

Дотації та субвенції з Державного бюджету розраховуються окремо для кожного бюджету та надаються безпосередньо бюджетам Автономної Республіки Крим, кожному з обласних бюджетів, бюджетам міст Києва та Севастополя, бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим, міст обласного значення та районним бюджетам. Обсяг кошти з інших бюджетів, що передаються до Державного бюджету у випадках, передбачених статтею 100 цього Кодексу, також планується при розробці Державного бюджету України.

У процесі еволюції значно ускладнилася система публічних видатків, які існують у державі. Публічні видатки повністю відокремилися від приватних видатків у державі. З'явилися нові види публічних видатків, ускладнилася їх структура, значно змінилося пропорційне співвідношення публічних видатків різних видів. Але закон Вагнера щодо постійного зростання видатків держави, яке випереджає зростання доходів держави, залишається діючим. Тому проблема правового регулювання публічних видатків у державі залишається однією з найважливіших функцій та завдань як держави, так і органів місцевого самоврядування, що отримали право самостійного управління належними їм публічними фондами коштів.

3.2 Правові особливості взаємодії держави і суспільства у сфері публічних фінансів

Публічні фінанси являють собою сферу зіткнення різних, часом суперечливих і різнонаправлених державних, колективних та індивідуальних інтересів. При цьому від можливості знаходження «результуючого» вектора таких інтересів буде залежати в остаточному підсумку соціально-економічна й політична стабільність у державі, можливість нормального функціонування всіх без винятку суспільних і державних інститутів.

Настільки важливе значення публічні фінанси зберігають на всьому протязі своєї історії. Тому не випадково в конституціях багатьох держав приділена особлива увага публічним фінансам, а в деяких країнах (Бельгія, Німеччина, Швеція й ін.) в основному законі фінансова проблематика виділяється навіть у самостійний розділ.

Не знаючи механізму формування й функціонування публічних фінансів, неможливо усвідомити картину конституційного устрою конкретної держави de jure й de facto.

Те ж саме можна сказати й про форму правління. Співвідношення між законодавчою й виконавчою гілками влади багато в чому обумовлюється характером розподілу між ними компетенції в сфері публічних фінансів.

Від стану публічних фінансів залежить і державно-політичний режим: гарантії дотримання прав людини, функціонування партійної системи, реалізація основних політичних прав і свобод і т.д.

Особливе значення в конституційній нормотворчості демократичних держав проблеми публічних фінансів обґрунтовується необхідністю чіткого розмежування сфер приватних і публічних фінансів. Конституції цих держав, що містять принцип захисту й недоторканності приватної власності, повинні закріплювати загальні положення законодавства про публічні фінанси, у якому встановлюється вимога в однобічному порядку на безоплатній і безеквівалентній основі сплачувати обов'язкові платежі - податки, збори, такси й т.д. Відчуження приватної власності в інтересах формування публічних фінансів стає припустимим, оскільки оподатковування, будучи одним з атрибутів держави, опирається на можливість використання примусу, який забезпечується державною владою Гаврилюк Р. Конституція держави і публічні фінанси: проблеми теорії // Право України. - 2006. - № 12. - С. 15-19. С. 17.

Особливий інтерес викликає дослідження механізму прийняття рішень у сфері публічних фінансів. У ньому виділяють декілька складових, зокрема, інституціональну, нормативно-правову, інструментальну й ідеологічну.

Інституціональна складова представлена компетентними державними органами й різними недержавними інститутами (союзи промисловців і підприємців, органи банківської співдружності, інші організації ділових і фінансових кіл), які беруть участь у прийнятті рішень у сфері публічних фінансів передбаченими законом засобами й методами (через представництво в парламенті й уряді).

Діяльність учасників процесу прийняття рішень у сфері публічних фінансів повинна регламентуватися правовими нормами, що утворять собою нормативно-правову складову механізму прийняття рішень у сфері публічних фінансів.

Інструментальна складова представлена різними засобами й прийомами здійснення фінансової діяльності держави - різновидами державної діяльності по утворенню, розподілу й використанню централізованих і децентралізованих фондів коштів, необхідних для виконання завдань і функцій держави. Фінансова діяльність держави здійснюється двома основними методами: шляхом мобілізації фондів коштів і шляхом розподілу й перерозподілу таких засобів. Використовуючи метод мобілізації фінансових ресурсів, держава вступає в різні види фінансових правовідносин: по оподатковуванню, по стягненню обов'язкових платежів неподаткового характеру (зборів, мит, внесків і платежів у позабюджетні фонди), по добровільному залученню коштів (внески, державні позики), по емісії грошових знаків, по майновому й особистому страхуванню й ін. Метод розподілу й перерозподілу фондів коштів опирається на такі фінансові інструменти, як фінансування, розрахунки, ціноутворення й ін.

Ідеологічна складова передбачає ідейне та інформаційне забезпечення найважливіших рішень у сфері публічних фінансів. Навіть самі непопулярні міри, такі, як збільшення податків, можуть обійтися без сильної протестної реакції й бути позитивно прийняті платниками податків, якщо вони будуть піднесені суспільству з відповідною підготовкою й роз'ясненнями необхідності й корисності податкових реформ для самих платників податків (те, що, з певною часткою умовності, прийнято називати «податкова ідеологія»). Як приклад можна привести дії німецького уряду по введенню «податку на солідарність», емісію обов'язкових позик на користь возз'єднаних німецьких територій. Населення й ділові кола ФРН взяли на себе додаткові фіскальні зобов'язання, які були вміло введені в загальну програму патріотичних заходів щодо мобілізації фінансових ресурсів для відновлення економіки східнонімецьких земель.

У ряді мусульманських держав (Саудівська Аравія, Оман, Кувейт, Бруней, ОАЭ й ін.) «ідеологізація» публічних фінансів, введення ісламських податків дозволяють владі без використання інструментів примусу (такі податки сплачуються не в силу приписів закону, а відповідно до звичайних норм релігійного характеру) досягати такого рівня сплати податків, про яку не можуть і мріяти ті держави, які заради цього створюють спеціальні силові структури по боротьбі з фінансовими (податковими) правопорушеннями (фінансова гвардія, податкова поліція й т.д.) Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. - М., 2002. - С. 15.

Найбільш істотні питання взаємодії суспільства й держави в сфері публічних фінансів знаходять своє відображення в принципах прийняття фінансово-правових рішень.

1. Врахування приватних і публічних інтересів при прийнятті рішень у сфері публічних фінансів. Приватний капітал, безпосередньо не беручи участь у державному регулюванні публічних фінансів, реально впливає на визначення фінансового курсу через різні канали впливу в державно-правовому механізмі.

Максимально повне врахування інтересів приватного капіталу при формуванні фінансової політики необхідний як самим представникам ділових кіл, так і державі. Інтереси приватного бізнесу очевидні: основні орієнтири фінансової політики (валютний курс, ставка рефінансування, рівень оподатковування й ін.) безпосередньо впливають на результати підприємницької діяльності. Держава, у свою чергу, усвідомлює, що без участі бізнесу у формуванні фінансової політики помітно слабшає легітимність прийнятого законодавства в цій сфері.

Пояснимо останню тезу. У демократичній державі право сприймається як «результуючий» вектор інтересів соціально-економічних макрогруп у зв'язку з регулюванням даного виду суспільних відносин. Для фінансового права участь широких кіл громадськості й бізнесу у підготовці законопроекту і його просуванні тим більше необхідно, оскільки фінансово-правове регулювання зачіпає майнові інтереси практично всіх груп населення. Як наслідок, парламентські дебати із приводу прийняття фінансового закону повинна випереджати серія інтенсивних консультацій з керівництвом різних суспільно-політичних організацій, представниками ділових кіл, профспілок з метою досягнення погодженої позиції по найважливіших питаннях фінансової політики.

Таким чином, необхідною й достатньою умовою для здійснення ефективного фінансово-правового регулювання є прийняття такої юридичної норми, яка була б і прийнята відповідно до діючої законодавчої процедури, і одержала б підтримку найважливіших соціально-економічних груп. Без такої підтримки прийняті акти фінансового законодавства виявляться малоефективними з ряду причин. По-перше, будуть робитися численні спроби переглянути правову норму через реалізацію права законодавчої ініціативи, що спричинить нестійкість нормативної бази, що регулює публічні фінанси. По-друге, варто очікувати частішання випадків порушення правопорядку в сфері публічних фінансів: відхилення від оподатковування, невиконання вимоги репатріації валютного виторгу й т.д. Нарешті, «нав'язаний» публічною владою фінансовий закон, що суперечить основним об'єктивним потребам соціально-економічного розвитку, може викликати помітне зниження ділової активності в країні внаслідок неефективності підприємництва в заданих параметрах фінансового регулювання. Одним з найбільш частих наслідків завмирання ділової активності стає втеча капіталу за кордон. Неконтрольована втеча капіталу загрожує економічній безпеці держави й може привести до необоротних негативних процесів у фінансово-кредитній сфері.

Фінансова політика повинна дотримуватися «золотої середини» між інтересами держави й приватного підприємництва. Уряду необхідно розуміти, що фінансова політика, що веде до завмирання ділової активності в країні, обертається значним скороченням податкової бази, а отже, різким зменшенням публічних доходів. Тому до інструментарію фінансового права поряд із традиційним для публічного права імперативним регулюванням повинні входити прийоми диспозитивного регулювання.

2. Законодавче оформлення найважливіших рішень в області публічних фінансів. Та обставина, що мобілізація фінансових ресурсів у публічних інтересах, як правило, сполучена з вилученням коштів, що перебувають у приватній власності громадян, і переходом їх у доход державного бюджету, визначає необхідність чіткого нормативно-правового регулювання публічних фінансів Гаврилюк Р. Конституція держави і публічні фінанси: проблеми теорії // Право України. - 2006. - № 12. - С. 15-19.-С. 15..

Примусове вилучення й обов'язковий характер податкового платежу становлять один з найважливіших ознак податку. Позаекономічний примус дозволяє податковій системі здійснювати великомасштабну мобілізацію фінансових ресурсів. Саме ця ознака обумовлює обов'язкове оформлення оподатковування. Як відомо, конституція, закріплюючи гарантії права приватної власності, допускає примусове (всупереч волі власника) вилучення власності через прийняття відповідного закону або за рішенням суду. Таким чином, тільки через прийняття відповідного податкового закону можна зобов'язати платника податків перераховувати частину свого доходу (майна) державі, не порушуючи при цьому конституційних гарантій недоторканності права приватної власності.

Крім того, надаючи рішенню по оподатковуванню й з інших питань публічних фінансів форму закону, державна влада припиняє спроби обговорення податкових й інших фінансових актів на предмет їхньої доцільності, оскільки режим законності, що є одним зі принципів демократичного ладу, припускає безумовне виконання прийнятих законів.

Застосування на практиці принципу законодавчого оформлення рішень в області публічних фінансів виявляє один з найбільш істотних його недоліків - невисоку оперативність законодавчого регулювання публічних фінансів, значне зниження маневреності фінансової політики, яка змушена реагувати на численні обставини надзвичайного характеру, які, мабуть, неможливо заздалегідь передбачити в бюджетному й іншому фінансовому законах.

Відзначений недолік може бути частково усунутий, наприклад, шляхом передачі парламентом своїх нормотворчих повноважень у сфері публічних фінансів органам виконавчої влади. Практика делегованого законодавства фактично означає урізування фінансових повноважень парламенту, однак при цьому де-юре вона не суперечить вимозі обов'язкового законодавчого оформлення фінансової норми, оскільки сама передача уряду конкретних нормотворчих повноважень у сфері публічних фінансів проводиться через прийняття відповідного закону. У такому законі повинен бути чітко визначений обсяг делегуємих повноважень і строк, на який вони передаються.

Приклад установлення чітких кількісних рамок делегування фінансово-правових повноважень присутній в американському законодавстві. Закон про торгівлю 1974 року наділяє Президента США широкими повноваженнями по зміні ставок податків, які обкладають увезені в США товари, залежно від стану американської економіки. У випадку істотного дефіциту платіжного балансу США, реальної погрози знецінення долара Президент США може встановлювати додаткові мита на імпортовані товари в розмірі не більше 15 %. Якщо ж спостерігається постійне й значне перевищення активу зовнішньоторговельного балансу й існує серйозна загроза різкого підвищення курсу долара, президент може вжити заходів зворотного характеру й знизити мита до 5 %. Закон обмежує не тільки розмір податкових ставок, установлюваних у порядку делегованого законодавства, але й строк, на який президент може ввести додаткові мита з метою оперативного втручання в сферу фінансово-правового регулювання (не більше 150 днів) Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. - М., 2002. - С. 18.

Визначення точного обсягу делегуємих повноважень дозволяє організувати ефективний контроль за їхньою реалізацією з боку законодавчої влади, а при необхідності - і судових органів.

3. Стабільність ухвалених рішень щодо питань публічних фінансів. Одна з істотних особливостей правового регулювання публічних фінансів полягає в залежності практично всіх основних джерел фінансового права від закону про бюджет на поточний рік, що приводить до регулярного перегляду податкових й інших фінансових законів. Цей принцип дозволяє фінансовому законодавству краще реагувати на зміни фінансової політики, основні напрямки якої закріплюються в щорічно прийнятому бюджетному законі. Саме тому в багатьох країнах внесення змін у податкові закони й інші акти фінансового законодавства синхронізовано за часом із прийняттям бюджету на поточний рік. Такий підхід надає унікальну можливість оцінити всі плановані цього року зміни у фінансовому законодавстві з погляду збалансованості публічних доходів і витрат. Так, у французькому законодавстві, заснований податок повинен щорічно підтверджуватися поточним фінансовим законом (бюджетом). Аналогічна норма існує й у законах інших держав (Данія, Люксембург і т.д.). У Норвегії на додаток до цього передбачається обов'язкова процедура підтвердження або перегляду податкового законодавства після закінчення строку повноважень парламенту.

Періодичні зміни, внесені у фінансове законодавство, носять, як правило, поточний кон'юнктурний характер і не зачіпають основ публічних фінансів. Щодо базових, основних принципів публічних фінансів повинен застосовуватися зовсім інший підхід, а саме - забезпечення стабільності організації публічних фінансів.

Вимога стабільності організації публічних фінансів набуває останнім часом особливого практичного звучання. Пов'язано це в першу чергу з посиленням тенденцій інтернаціоналізації господарського життя й переходу до довгострокового інвестування найважливіших народногосподарських проектів. Останнім часом держава в країнах з ринковою економікою значною мірою дистанціювалося від господарської (підприємницької) діяльності, а тому для фінансування своїх численних програм, передбачених у бюджеті на поточний рік, вона має потребу в нових інвестиційних ресурсах, обсяг яких постійно збільшується. І як наслідок - росте зацікавленість держави в припливі як зовнішніх, так і внутрішніх інвестицій. Домогтися ж цього можна тільки при наявності сприятливого інвестиційного клімату, одним з істотних компонентів якого і є стабільне фінансове законодавство.

Інвестор, що вкладає значні засоби в розвиток економіки, вправі розраховувати на збереження основних параметрів податкового, валютного, митного регулювання на термін дії інвестиційного проекту. У іншому випадку він може зіштовхнутися із ситуаціями, коли кардинальна зміна податкового й митного регулювання може звести нанівець планований прибуток, валютні реформи можуть позбавити іноземного інвестора можливості повністю або частково репатріювати зароблений прибуток і т.д.

4. Реалістичність й об'єктивність рішень, прийнятих у сфері публічних фінансів. Актуальність цього принципу взаємодії суспільства й держави в сфері публічних фінансів значно зросла останнім часом. Пов'язано це в першу чергу з не рідкими випадками використання державною владою своїх фінансових повноважень у популістських цілях. Аксіомою для публічних фінансів є наступне правило: будь-яка пільга, надана тій або іншій соціальній макрогрупі, будь-яка допомога, зроблена тому або іншому регіону, повинні бути кількісно оцінені й віднесені на рахунок публічних витрат. Так, наприклад, по бюджетному праву США всі пільги, передбачені чинним законодавством, в обов'язковому порядку прораховуються й відбиваються окремим рядком у видатковій частині федерального бюджету. Це дозволяє державі звільнитися від так званих незабезпечених пільг, які зберігають де-юре статус обов'язкового до виконання припису, але в дійсності не реалізуються через відсутність відповідного фінансування.

5. Транспарентноіть публічних фінансів і встановлення ефективного фінансового контролю. Об'єктом фінансового контролю є насамперед грошові відносини, що виникають при формуванні й використанні фінансових ресурсів у матеріальному виробництві й невиробничій сфері, у всіх ланках фінансової системи. Діапазон дії фінансового контролю містить у собі також перевірку цілого комплексу господарських відносин. У ряді випадків фінансовий контроль складно відокремити від контролю господарського, оскільки в більшості фінансових операцій знаходять своє відбиття окремі елементи господарської діяльності. Контроль за формуванням таких фінансових показників, як собівартість, прибуток, фондовіддача й ін., припускає аналіз різних аспектів виробничої, постачальницької й збутової діяльності підприємств.

Незважаючи на те, що державний фінансовий контроль безпосередньо охоплює тільки суспільну частину сукупного продукту, він деякою мірою (через перевірку складання податкових декларацій, надання приватним підприємцям субсидій і кредитів, виконання ними державних замовлень й ін.) стосується й приватнопідприємницької діяльності.

Сутність фінансового контролю знаходить своє відбиття в його завданнях. Однією з них є контроль за станом фінансових ресурсів, що передбачає перевірку своєчасності й повноти виконання зобов'язань перед державним бюджетом, операцій по використанню централізованих і децентралізованих грошових фондів.

У цьому випадку фінансовий контроль покликаний забезпечити дотримання чинного законодавства в сфері оподатковування, валютних операцій, регулювання зовнішньоекономічної діяльності й ін. Дієвість контролю тісно пов'язана з відповідальністю за порушення фінансової дисципліни, що передбачає адміністративні й матеріальні заходи впливу.

Фінансовий контроль не слід зводити тільки до способу забезпечення законності у фінансовій сфері. Він припускає наявність зворотних зв'язків, що виражаються в активному впливі контролю на більш раціональне використання фінансових ресурсів, в усуненні перешкод оптимальному функціонуванню всіх ланок фінансової системи. Цим цілям служить зміцнення режиму ощадливого використання коштів і матеріальних цінностей на підприємствах, в установах й організаціях, а також удосконалювання системи бухгалтерського обліку й звітності.

Фінансовий контроль виступає формою реалізації контрольної функції фінансів. Контрольна функція фінансів є об'єктивною основою фінансового контролю, що сприяє збалансованості між потребою у фінансах і наявністю фінансових ресурсів. При цьому необхідною умовою функціонування фінансового контролю є чітка правова регламентація всіх аспектів контрольної діяльності: визначення її меж, методів і форм здійснення, установлення правового статусу контрольних органів, обсягу їхніх прав й обов'язків.

6. Межі й обмеження використання інструментів демократії у фінансовому праві. З моменту зародження конституційного режиму був установлений принцип демократичного регулювання публічних фінансів. У відповідності зі статтею 14 Декларації прав людини й громадянина 1789 року публічні доходи й витрати повинні визначатися або всім народом, або обраними його представниками: «Всі громадяни мають право безпосередньо або через своїх представників установлювати необхідність податкового обкладання, вільно погоджуватися на це, визначати призначення податків, кількість і суму, їхнє використання, принципи обкладання й строки».

Однак принцип рівного використання інструментів прямої і представницької демократії в сфері публічних фінансів, проголошений у Декларації 1789 року, так і залишився незатребуваним практикою фінансово-правового регулювання. Фінансове право пішло по шляху використання механізмів демократії представницької. Фінансовий закон приймається парламентом, що представляє інтереси всіх націй. Що ж стосується інструментів безпосередньої демократії, то відношення до них фінансового права залежить від того, про які фінанси мова йде - державні або місцеві Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. - М., 2002. - С. 22..

Стосовно державних фінансів, як правило, діє заборона на використання арсеналу інструментів безпосередньої (прямої) демократії. Заборона ця обгрунтовується тим, що громадянин, яким би компетентним він не був, не може в деталях усвідомити складний механізм публічних фінансів на державному рівні, а принципи єдності бюджетної каси й заборони на спеціалізацію податку (відповідно до якого податки не повинні призначатися для конкретних державних витрат) не дозволяють йому зі знанням справи оцінити суспільну корисність введення того або іншого податку. Внаслідок цього при постановці питання про бюджет, оподатковування й т.д. на референдумі, загальних зборах (сходах) громадян необхідне рішення можуть бути не прийнято, а це позбавить державну владу фінансових ресурсів і приведе до її паралічу.

Відзначимо, що із цього правила є ряд виключень. Вони пов'язані з історично сформованою практикою проведення референдумів в «малих» країнах Європи. Так, наприклад, законодавство Ліхтенштейну припускає обов'язкове проведення референдуму у випадку, якщо парламент (ландтаг) відхилив фінансовий законопроект, внесений у порядку народної ініціативи. В Ісландії проведення референдуму передбачене тоді, коли прийнятий парламентом фінансовий законопроект не підписує президент.

Взаємодія суспільства й держави в сфері публічних фінансів відзначається цілим рядом особливостей, обумовлених специфікою самих публічних фінансів, їхнім визначальним значенням для нормального функціонування держави й забезпечення суспільних інтересів. Розгляд цього питання приводить до висновку про необхідність виділення в українській законотворчій практиці особливого виду нормативного правового акту - фінансового закону, що мав би строго певний предмет регулювання (питання публічних фінансів: бюджет, податки, валютне регулювання, фінансовий контроль, емісійне право й ін.) і приймався б відповідно до особливої процедури.

Закордонне законодавство знає подібний інститут (financial bill, loi des finances). Вимоги ефективності фінансового регулювання, оперативності бюджетного процесу й деякі інші міркування, пов'язані зі специфікою фінансових нормативних актів, обумовлюють необхідність особливої процедури прийняття цієї категорії законів.

Особливий порядок прийняття фінансового закону повинен відповідати двом на перший погляд взаємовиключним вимогам. З одного боку, фінансовий закон повинен бути підданий самому ретельному розгляду в парламенті, оскільки встановлює однобічні обов'язки приватного власника на користь держави (місцевого самоврядування). З іншого боку, фінансовий закон повинен прийматися в максимально стислий термін, оскільки затримка з його прийняттям погрожує блокуванням діяльності усього державного апарата.

Конституції закордонних країн «нового покоління» містять, як правило, спеціальний розділ, присвячений публічним фінансам. Сучасне розуміння основ суспільного устрою й взаємин держави й суспільства повинне виходити з того, що питання публічних фінансів мають, безсумнівно, конституційне значення. Суспільство й держава повинні внести граничну ясність у питання формування фінансової бази, призначеної для виконання найважливіших державних і суспільних завдань, надати цій домовленості максимально можливу стабільність.

Приєднаємося при цьому до висновку Гаврилюк Р.О. про те, що Верховною Радою України у принципі підтримано конституційно-правову доктрину публічних фінансів найпрогресивнішої моделі соціально-інструментальної демократичної сучасної конституції, що вже реалізована у повному обсязі у багатьох державах світу. Зокрема, у п.1 ст.95 Конституції України наголошується, що «бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами» Конституція України // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30.. Згідно цього, конструкція «суспільного багатства» застосована до публічних фінансів, і є визначеною у Конституції України мірою свободи контрагентів держави в обов'язковому формуванні публічних фондів коштів. Інакше кажучи, частина їх приватної власності, на яку поширюється правовий режим «суспільного багатства», апріорі безроздільно і повно перебуває у їх повній власності, щодо якої вони вправі здійснювати повний набір правомочностей власника. На вилучену державну частку приватної власності контрагентів держави з приводу публічних фінансів, на яку в належній правовій формі поширюється юридичний режим «суспільного багатства», її виробники претендують разом з іншими членами суспільства, але вже не як приватні власники, а тільки як споживачі суспільних благ Гаврилюк Р. Конституція держави і публічні фінанси: проблеми теорії // Право України. - 2006. - № 12. - С. 15-19.-С. 18..

Але й у держави, згідно з Конституцією України, не виникає права власності на створене в такий спосіб суспільне багатство - вона від імені суспільства здійснює управління та розпорядження ним. Більше того, як однозначно випливає із ст. 95 Конституції України, держава в юридичниій конструкції «суспільне багатство» є зобов'язальною стороною, управомоченою здійснювати тільки передбачені суспільством дії. Тобто вона не є реальним власником Державного бюджету України, а від імені істинного власника - суспільства - здійснює його права «лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» Конституція України // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30.. Як бачимо, конструкція «суспільне багатство» є встановленою у Конституції України мірою необхідної поведінки держави щодо публічних фінансів Гаврилюк Р. Конституція держави і публічні фінанси: проблеми теорії // Право України. - 2006. - № 12. - С. 15-19.-С. 18..

Проте логічного наступного кроку щодо віднесення засадничого регламентування публічних фінансів до конституційно-правового рівня вітчизняний конституцієдавець не зробив. До цього на час прийняття Конституції України не були готові ні політична, ні інтелектуальна вітчизняні еліти, точніше, не було самих цих еліт. Тому поки що і відсутній в Основному Законі держави окремий розділ «Публічні фінанси».

Отже, не можна не погодитись із Гаврилюк Р.О., що потреба у включенні в текст Конституції України окремого, на думку вищеназваного вченого - четвертого, розділу «Публічні фінанси», є органічною, назрілою, і нагальною.

Щоб компенсувати відсутність у Конституції України концептуального підходу до публічних фінансів, на нашу думку, потрібно прийняти окремий Закон України «Про публічні фінанси», у якому були б систематизовані основні принципи бюджетного, податкового регулювання, державного кредиту й фінансового контролю.

3.3 Висновки до третього розділу

Сучасна система публічних фінансів в Україні включає такі ланки: 1) публічні фінанси держави; 2) публічні фінанси місцевого самоврядування; 3) публічні фінанси суспільного (соціального) призначення.

Матеріальною основою системи публічних фінансів є система публічних фондів коштів, а саме: публічні фонди грошових коштів держави; публічні фонди грошових коштів місцевого самоврядування; публічні фонди грошових коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, незалежно від форми власності цих фондів.

За економічною природою можна виділити два типи публічних фондів грошових коштів можна - солідарні та накопичувальні. До публічних фондів грошових коштів солідарного типу належать:

1) державний бюджет та позабюджетні фонди держави;

2) бюджети та позабюджетні фонди місцевого самоврядування (за винятком фондів довгострокового інвестування, якщо такі утворюються);

3) фонди обов'язкового соціального страхування, які не підлягають довгостроковому інвестуванню і не розподіляють інвестиційний дохід, отриманий від короткострокового інвестування, між застрахованими особами пропорційно до внесків, зроблених на їх користь до таких фондів.

До публічних фондів грошових коштів накопичувального типу відносяться накопичувальні пенсійні фонди, які є матеріальною основою функціонування загальнообов'язкового державного пенсійного страхування (другий рівень пенсійної системи).

Публічні фінанси являють собою сферу зіткнення різних, часом суперечливих і різнонаправлених державних, колективних та індивідуальних інтересів.

Механізм прийняття рішень у сфері публічних фінансів складається із декількох елементів, зокрема, інституціональну, нормативно-правову, інструментальну й ідеологічну.

Взаємодія суспільства і держави у сфері публічних фінансів повинна здійснюватися на основі чітко визначених принципів прийняття фінансово-правових рішень у сфері публічних фінансів.

Публічні фінанси повинні регулюватися на конституційному рівні, а тому сьогодні особливої актуальності набуває питання включення в текст Основного закону спеціального розділу про публічні фінанси, чи принаймні, завдання поточного дня, - компенсувати відсутність у Конституції України концептуального підходу до публічних фінансів прийняттям Закону України «Про публічні фінанси».

Висновки

Ефективне правове регулювання публічних фінансів потребує чіткого розуміння їх правової природи. Визначення поняття та системи публічних фінансів у державі сьогодні є одним із питань, що активно обговорюються у фінансовому праві та економіці і тісно пов'язуються з визначенням предмета фінансового права. Пошук нових підходів до ґенези публічних фінансів розпочався у 90-х рр. XX ст. Він був викликаний низкою таких об'єктивних та суб'єктивних факторів, як утворення нових держав на території колишнього СРСР із новими системами державного устрою та державної влади, значною зміною сфер управління та організації самоуправління в Україні та інших новостворених країнах СНД, зміною акцентів у публічних інтересах, що визнаються та забезпечуються новими державами, та підвищенням значущості соціальних питань у функціонуванні новоутворених держав.

Історики та теоретики держави та права відзначають, що пізнавальна проблематика нерідко породжується логікою розвитку наукового знання. Тому зрозуміти її глибинний зміст можливо лише за умови історико-еволюційного підходу до розгляду самої проблеми. При цьому часто з'ясовуються такі причини проблеми, які беруть початок у далекому минулому. Саме так виглядає справа з розмежуванням «публічного» і «приватного» та визначенням поняття «публічні фінанси» у праві.

Складнощі сьогодні виникають як при визначенні поняття «публічний», так і при визначенні поняття «фінанси». Отже, при дослідженні поняття публічні фінанси нам довелося спробувати вирішити два досить складних теоретичних питання, які обговорювалися протягом більш ніж століття. Спочатку ми зосередили увагу на визначенні поняття «фінанси», звернувшись також за допомогою до економічних теорій, а потім з'ясували, що таке «публічність» і за якими ознаками її можна виділити у суспільних відносинах, і вже тільки після цього ми спробували дослідити еволюцію правової природи публічних фінансів. Окрім цього була зроблена спроба розглянути систему публічних фінансів в Україні та виокремлення правових особливостей взаємодії держави і суспільства у сфері публічних фінансів.

На основі проведеного дослідження до основних висновків можна віднести:

1. Термін «фінанси» у ХІІІ-ХІV столітті стосувався сфери приватних відносин, потім, у ХVІ столітті у Франції він набуває публічного характеру і означає сукупність державного майна і стан урядового господарства. У ХVІІІ-ХІХ до складу фінансових категорій також відносили не лише грошові ресурси, але й інші майнові ресурси держави.

Фінанси, на думку сучасних дослідників, виникли ще в додержавних формаціях у сфері матеріального виробництва, виникнення ж державних фінансів було новим історичним етапом їх розвитку.

У радянський період, коли у суспільстві панував лише державний сектор економіки, термін «фінанси» розглядався лише стосовно державних фінансових ресурсів. З переходом до ринкових відносин державний сектор скорочується, натомість поширюється приватний сектор. У зв'язку з цим фінанси починають розглядатися як публічно-правова та приватноправова категорії, які за наявності спільних рис мають і суттєві відмінності.

Підсумовуючи етапи розвитку фінансів з позицій їх змісту, можна запропонувати таку їх триланкову періодизацію:

- виникнення фінансових важелів як інструментів обміну та перерозподілу, які в певних випадках ще мають стихійний характер, виступають у формах, які не склалися остаточно;

- виникнення публічних фінансів на рівні певних територіальних утворень, які ще не мають державних форм, але носять окремі риси суспільно-територіальних громад;

- виникнення державних фінансів на стадії формування держави, що згодом стає однією із основних ознак держави.

При цьому слід відзначити, що кожний наступний етап не знищував існуючі форми фінансів, а додавав до них якісно нові фінансові важелі, які відповідали певному періоду розвитку суспільства.

Позиції сучасних вчених щодо змісту фінансів неоднозначні. І зараз дехто вважає, що фінансові відносини пов'язані не тільки з грошима, тому що категорія фінансів реалізується через поняття «майна». Але вважаємо, що слід приєднатися до позиції більшості вчених, які конкретизують поняття «фінансів», вказуючи, що вони пов'язані лише зі специфічною формою майна - грошовими коштами, правовий режим руху яких не зовсім співпадає з принциповими засадами правового регулювання майна взагалі.

2. Дослідження еволюції правової природи публічних фінансів як різновиду суспільних відносин вимагає розмежування «публічного» та «приватного» у суспільних явищах та праві. Розглянувши різні історичні підходи ми зупинилися на наступних ознаках “публічності” та “приватності”:

1) форма власності на матеріальний носій (об'єкт) правовідносин: державна, комунальна, приватна (спільна власність учасників певного об'єднання громадян та власність юридичних осіб, уповноважених законом здійснювати загальнодержавні обов'язкові соціальні програми) - для публічних правовідносин або приватна власність окремих громадян - для приватних правовідносин;

2) характер інтересу, який виявляється у правовідносинах: публічний чи приватний;

3) мета виникнення відповідних суспільних відносин: задоволення потреб однієї окремої людини; задоволення потреб суспільства; задоволення потреб держави;

4) метод правового регулювання відповідних суспільних відносин: встановлення владних приписів чи встановлення цивільно-правового регулювання відносин між суб'єктами стосовно утворення, розподілу та використання фондів коштів;

5) форма розподілу та форма пристосування матеріального носія (об'єкта) відповідних суспільних відносин до використання:

- призначення об'єкта для розподілу між окремими юридичними чи фізичними особами для прямого задоволення приватних потреб цих осіб, коли держава регулює лише процес розподілу об'єкта, з приводу якого виникають відносини, або

- пристосування об'єкта для спільного задоволення відокремлюваних інтересів осіб - суб'єктів правовідносин, коли держава регулює не лише розподіл, а й використання (споживання) об'єкта, з приводу якого виникають суспільні відносини.

3. Класифікація фінансів може бути проведена за двома критеріями, а саме: а) за ознакою власника та засобу правового регулювання і б) за ознакою території. За критерієм власника фінанси можна розділити на: публічні (державні фінанси та фінанси територіальних громад) та приватні (фінанси фізичних осіб, підприємств та організацій). За методом правового регулювання можна виділити фінанси, що регулюються публічно-правовим (імперативним методом) та фінанси, що регулюються диспозитивним, тобто приватноправовим методом. Саме через те, що обсяг і склад груп фінансів, на які вони поділяються за зазначеними критеріями, в обох випадках однакові, вважаємо доцільним об'єднати ці два критерії в один. Щодо територіальності, то вбачається логічним виділити загальнодержавні та місцеві фінанси.

4. Інтегруючим та консолідуючим ядром теорії публічних фінансів є концепція суспільних благ, яка займає особливе місце у фінансово-правовій думці Заходу. Саме вчення про суспільне благо вивело теоретичне фінансове знання на магістральний шлях розвитку.

Сутність та еволюцію природи публічних фінансів не можливо розглядати окремо від поняття «суспільне благо», якому властиві наступні характерні ознаки: 1) їх подають споживачам, минаючи конкурентний ринок; 2) споживання даних благ носить загальнодоступний спільний характер, створювані ними вигоди неділимі на індивідуальні частини; 3) вартість обслуговування додаткового споживача вже існуючим суспільним благом дорівнює нулю, оскільки для цього непотрібні додаткові ресурси, так що задоволення потреби однією людиною практично не зменшує обсягу і якості задоволення тієї ж потреби іншими; 4) рішення про постачання суспільних благ приймають за суспільною згодою, оскільки окремий споживач у приватному порядку неспроможний створити попит на них або нав'язати його суспільству; 5) забезпечення суспільних благ здійснюється через механізм публічних фінансів.

Завдяки теорії суспільних благ була створена та фундаментальна поняттєво-концептуальна структура ринкових і - по контрасту - поза ринкових властивостей, навколо яких формується узагальнене уявлення про публічні фінанси, їх місце і призначення в суспільно-економічній системі як окремої, хоч і дуже своєрідної, сфери виробництва благ. В західній фінансовій літературі терміни «публічні фінанси» (англ. public finance) і «державне господарювання» (англ. - public economics), торкаючись одного і того ж кола фінансових явищ (державні доходи, видатки, борг, фінансова політика) та маючи спільні методи дослідження, іноді вживаються, як повністю ідентичні поняття. Це аргументується тим, що вважаючи публічні фінанси аналогією державного господарювання, західні теоретики розуміння природи публічних фінансів виводять не з категорії як ідеальної уяви про відносини з приводу існування грошових фондів, а безпосередньо мають на увазі самі кошти і фонди, що поступають в розпорядження держави. В основі такої інтерпретації знаходиться не абстрактний образ дійсності (категорія), а сама дійсність.

Поняттєва і логічна аналогія державного господарства з публічними фінансами виконує не тільки пізнавально-аналітичну роль, але й має суттєве суспільно-виховне, можна сказати - дисциплінуюче значення. Адже зближення понять ринкової економіки і публічних фінансів заставляє думати, що приватним і державним господарством управляють хай не тотожні, але схожі економічні закони.

5. Вперше використання термінів “публічні фінанси” в юридичній літературі, на яку спирається сучасне фінансове право України, можна знайти в дореволюційних роботах російських класиків фінансового права. В той час цей термін вживався поряд з терміном «державні фінанси» як синонім.

Після Великої Жовтневої соціалістичної революції 1917 р. все “публічне” фактично стало ототожнюватися з “державним”, внаслідок чого термін “державне” повністю замінив собою термін “публічне”. Водночас зарубіжні автори ХХ ст. використовували у своїх роботах терміни “публічні фінанси”, “публічні фонди” та “публічні видатки”, які перекладалися на українську і російську мови як “державні фінанси”, “державні фонди” та “державні видатки” заради відповідності термінології, що використовувалася в радянському фінансовому праві.

Аналіз сучасної фінансової та правової літератури свідчить про те, що еволюція розуміння поняття “публічні фінанси” не закінчилася і триває у наші часи.

6. Базуючись на ознаках публічності в суспільних відносинах та праві, під публічними фінансами необхідно розуміти суспільні відносини, які пов'язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, розподілу (перерозподілу) та використання фондів коштів держави, місцевого самоврядування та фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, незалежно від форми власності таких фондів.

7. Фінансове право, як галузь права, є складним поліструктурним динамічним утворенням. Правовідносини з приводу фінансів відображають економічні суспільні відносини, тому зміни в економічному розвитку країни безпосередньо вплинули і на процес структуризації цієї галузі. Право закріплює та розвиває наявні суспільні відносини, надаючи їм правової форми, і перетворює публічні фінанси на правову категорію.

8. Публічні фінанси в наведеному нами визначенні є категорією фінансового права, яку можна визначити ще таким чином: публічні фінанси - це суспільні відносини, які пов'язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, розподілу (перерозподілу) і використання публічних фондів коштів та здійснення контролю за цим процесом; регулюються шляхом встановлення владних приписів держави або органів місцевого самоврядування.

Предмет фінансового права сьогодні окреслюється межами публічних фінансів.

9. Визначаючи державні доходи, як правову категорію, слід виходити з того, що це урегульовані нормами права економічні відносини, які виникають в процесі залучення до державних фондів коштів частини фінансових ресурсів держави з метою матеріального забезпечення виконання її завдань і функцій.

Поняття «публічні доходи» не слід розглядати як тотожне поняттю «державні доходи». На відміну від публічних державні доходи включають і ті види доходів, порядок акумуляції яких не регулюється фінансово-правовими нормами та які надходять не лише на користь суб'єкта публічної влади. Так, складовою державних доходів є доходи державних та казенних підприємств. Відносини, які виникають з приводу акумуляції цього виду доходів, не підпадають під предмет фінансово-правового регулювання.

Публічні доходи - це урегульовані нормами фінансового права доходи до грошових фондів суб'єктів публічної влади, які спрямовуються останніми на реалізацію завдань і функцій держави, органів місцевого самоврядування та задоволення публічного інтересу.

10. На початку формування фінансового права класики вводять дві категорії та два терміна: «публічні видатки» і «державні видатки», які використовуються ними здебільшого як синоніми. Пізніше як основний термін частіше використовувався останній в силу причин, які ми розглядали, досліджуючи еволюцію категорії «публічні фінанси».

Майже всі вчені-економісти та правники висловлювали думку про те, що категорія державних (публічних) видатків у фінансовій науці та науці фінансового права потребує більшої уваги, ніж категорія державних доходів.

Фінансові відносини у сфері публічних видатків виникають виключно на основі нормативно-правових актів держави або органів місцевого самоврядування.

При цьому матеріальною основою публічних видатків як правової категорії є суми витрат відповідних публічних фондів коштів, які ми наводили раніше. А юридична сторона публічних видатків обумовлена тим, що вони є частиною фінансових правовідносин, які виникають у державі. Тому публічні видатки як категорія фінансового права містять у собі всі загальні особливості фінансових правовідносин та мають певні специфічні особливості, властиві процесу розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів у державі.

Публічні видатки як категорія фінансового права - це витрати публічних фондів грошових коштів, які виражають урегульовані правовими нормами соціально-економічні відносини публічного характеру, що складаються при розподілі (перерозподілі) та використанні публічних фондів коштів та забезпечують задоволення публічного інтересу, визнаного державою чи органами місцевого самоврядування. Вони можуть розглядатися у чотирьох аспектах: