Теоретико-правові питання публічних фінансів

Державні доходи на відміну від фінансових ресурсів не включають позики та інших коштів, які надходять до державних фондів у тимчасове користування на умовах оплати, повернення, строковості. Український законодавець підстави такого розмежування закріплює і в Бюджетному кодексі України, де в пункті 28 статті 1 відмежовує від доходів бюджету кошти, залучені в результаті взяття боргових зобов'язань. В Бюджетній класифікації, затвердженій наказом Міністерства фінансів України від 27 грудня 2001 року №604, таке розмежування прослідковується досить чітко, де Класифікація доходів бюджету та Класифікація боргу виписані як самостійні складові частини бюджетної класифікації. Таку ж позицію відстоювали в минулому представники російської дореволюційної фінансової науки Лебедев В.А. Финансовое право. М.: «Статут» (в серии «Золотые страницы российского финансового права России»), 2000. - С.207. . Зокрема, Е.Н.Берендтс наголошував, що позики, укладені державою, не можуть бути названі доходами, оскільки укладаючи позику, держава бере на себе зобов'язання платежу процентів і зобов'язання погашення, тобто повернення отриманої суми кредиторам. Позика збільшує пасив держави. Ці кошти можуть бути названі ресурсами, але не доходами Берендтсъ Э.Н. Русское финансовое право. Лекции читанные в Императорскомъ Училище Правоведения. - СПб, 1914. - С.180.

Відносини, які виникають при акумуляції державних доходів, є фінансовими. А будь-які фінансові відносини є тим видом суспільних відносин, які можуть існувати лише як правовідносини, відображаючи відповідні економічні відносини Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. - М., 1983. - С.19-20.. Тому, визначаючи державні доходи, як правову категорію, слід виходити з того, що це урегульовані нормами права економічні відносини, які виникають в процесі залучення до державних фондів коштів частини фінансових ресурсів держави з метою матеріального забезпечення виконання її завдань і функцій.

Як в минулі роки, так і на сучасному етапі, основною складовою державних доходів є доходи державного бюджету. Саме їм належить провідна роль в задоволенні фіскальних інтересів держави. До доходів державного бюджету науковці відносять частину державних доходів, грошові надходження в основний загальнодержавний централізований фонд, необхідний для планомірного розвитку галузей народного господарства, підвищення матеріального добробуту і культурного рівня народу, оборони країни, утримання органів державної влади тощо Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы. - М., 1973. - С.12..

Поняття доходів державного бюджету виведено не лише теоретиками, але врегульовано і законодавцем. Так, в пункті 19 статті 1 Бюджетного кодексу України зазначається, що доходи бюджету - це усі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, дарунки, гранти) Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 року // Відом. Верховної Ради України. - 2001.- №37-38.- Ст.189. . Запропоноване визначення має ряд недоліків. Якщо податки - це завжди доходи бюджету, то неподаткові та інші надходження можуть бути як доходами бюджету, так і доходами позабюджетного фонду. Так, збір до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (початковий, регулярний, спеціальний) є неподатковим доходом, який зараховується до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб - позабюджетного фонду.

З дефініцією законодавця можна було б погодитись, якби позабюджетні фонди входили до складу бюджетної системи, як це закріплено в Бюджетному кодексі Російської Федерації. Однак в Україні позабюджетні фонди є складовою фінансової системи, але не бюджетної.

Об'єднання державних доходів в єдиному централізованому фонді - державному бюджеті має ряд позитивних переваг. Воно сприяє прозорому використанню державних коштів, дозволяє забезпечити більш ефективний контроль, як в частині їх залучення, так і використання, направлене на економію коштів, що є наслідком скорочення управлінських витрат на утримання апарату позабюджетних фондів.

З прийняттям Конституції України 1996 року поряд з державною владою визнається та гарантується місцеве самоврядування, і проголошується, що самоврядні органи не входять до системи органів державної влади. В зв'язку з цим постають питання: 1) чи є відносини з формування місцевих бюджетів фінансово-правовими; 2) чи охоплюється поняттям «державні доходи» поняття «місцеві доходи» та чи утворюють вони єдину систему державних доходів.

Деякими вченими було зроблено висновок, що відносини, які виникають в процесі формування доходної частини місцевих бюджетів, слід розглядати поза межами предмету фінансового права. Професор П.С.Пацурківський з приводу цього зауважував, що фінанси органів місцевого самоврядування не є державними, а тому перестають регулюватись нормами фінансового права і стають предметом права муніципального Пацурківський П.С. Проблеми загальної теорії фінансового права в умовах переходу до ринкової економіки. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - К., 1998. - С.26; Пацурківський П.С. Проблеми теорії фінансового права. - Чернівці, 1998. - С.10. . В подальші роки погляди вченого зазнали певної еволюції і фінанси органів місцевого самоврядування він розглядає вже як різновид публічних фінансів, та пропонує відносини в цій сфері включити до предмету фінансового права.

Українська економічна наука, як і правова, не має одностайної думки щодо місцевих фінансів. В.І.Кравченко відмежовує їх від державних, зауважуючи, що поняття «місцеві фінанси» виникає як противага чи навіть протиставлення поняттю «державні фінанси» і відображає особливу самостійну сферу фінансової діяльності органів місцевого самоврядування, регіонів, територій Кравченко В.І. Фінанси місцевих органів влади України. Основи теорії і практики. - К., 1997. - С.25..

Однак при цьому автори не враховують, що Конституція України, передбачаючи самостійність органів місцевого самоврядування у багатьох сферах діяльності, закріплює норми про те, що: а) держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування; б) держава фінансово підтримує місцеве самоврядування; в) держава компенсує витрати органів місцевого самоврядування, які виникли внаслідок рішень органів державної влади Заверуха О.Б. Місцеві фінанси як об'єкт фінансово-правового регулювання // Держава і права. Зб. наукових праць. - К., 2001. - Вип.9. - С.271..

Незважаючи на існування подібних спірних позицій, як в українській, так і російській фінансово-правовій науці переважають погляди, що відносини, які виникають в процесі фінансової діяльності органів місцевого самоврядування, регулюються нормами фінансового права та відносяться до предмету цієї галузі права Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.Химичева. - М., 1997. - С.13-15., а доходи місцевих бюджетів є складовою державних доходів Фінансове право: Підручник / Відп. ред. Л.К.Воронова. - Х., 1998. - С.214; Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н.Горбуновой. - М., 1996. - С.176; Заверуха О.Б. Бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування в Україні. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - К., 2001. - С.9-11. .

Сьогодні місцеві фінанси об'єктивно ще не можуть існувати ізольовано, оскільки саме розподіл державою фінансових ресурсів між адміністративно-територіальними одиницями, як важлива складова фінансової діяльності держави, є однією з форм проникнення державних фінансів у місцеві фінанси, що беруть участь у їхньому формуванні Заверуха О.Б. Місцеві фінанси як об' єкт фінансово-правового регулювання. - С.271..

Прибічники позиції єдності державних та місцевих доходів серед російських правознавців зауважують, що аналіз природи місцевої влади дозволяє зробити висновок, що в ній одночасно поєднуються і громадські, і державні засади. Тому органи місцевого самоврядування мають право використовувати кошти, зібрані державою за допомогою податків, для виконання наданих їм конституційних функцій Герасименко Н.В. Некоторые правовые проблемы местного налогообложения // Журнал российского права. - 2000. - №5-6. - С.139-140; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебное пособие. - Новосибирск, 1995. - С.20. .

Н.І.Хімічева хоча і поділяє доходи на державні та місцеві, однак підкреслює, що вони утворюють єдину систему доходів. Вчена розрізняє державні доходи в широкому та вузькому розумінні. Перші - це доходи бюджетної системи, позабюджетних державних фондів та доходи державних підприємств, що залишаються в їх розпорядженні. У вузькому - це доходи бюджетної системи та державних позабюджетних фондів Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.Химичева. - М., 1997. - С.218-223..

Наведені в різних наукових джерелах визначення фінансового права свідчать про неоднозначний підхід до цієї проблеми. Деякі автори під фінансовим правом розуміють сукупність юридичних норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають в процесі утворення, розподілу і використання грошових фондів (фінансових ресурсів) як держави, так і органів місцевого самоврядування, необхідних для реалізації їхніх завдань Финансовое право / Отв. ред. проф. Н.И.Химичева. - М., 1997. - С.13.⁾. Тобто відносини, які виникають в процесі фінансової діяльності органів місцевого самоврядування, розглядаються в складі предмету фінансового права. В інших джерелах фінансове право визначається як сукупність юридичних норм, які регулюють суспільні відносини, що виникають в процесі фінансової діяльності держави для забезпечення безперебійного здійснення її завдань і функцій в кожному періоді її розвитку. Незважаючи на те, що у наведеному визначенні не акцентується увага на фінансовій діяльності органів місцевого самоврядування, але і не заперечується регулювання нормами фінансового права відносин в галузі муніципального кредиту та муніципальних видатків Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю.Грачевой, Г.П.Толстопятенко. - М., 2003. - С.22; С.304-306; С.315-324..

Однак: 1) конституційне відокремлення органів місцевого самоврядування від системи органів державної влади; 2) законодавче закріплення нової форми власності, комунальної, - є об'єктивними реаліями, що вимагають переосмислення окремих фінансово-правових категорій. Наприклад, таких, як «фінансова діяльність держави», «державні доходи» тощо.

Найбільш вдалий шлях вирішення вказаних проблем теорії фінансового права, на наш погляд, запропонувала А.Нечай. Вчена вважає, що:

1) необхідно здійснити заміну поняття «державний» на поняття «публічний», яке є більш широким і включає в себе «все державне», - у визначенні категорії «фінансова діяльність» і предмету фінансового права, а також замінити термін «державні фонди» на термін «фонди публічної влади»;

2) під фінансовою діяльністю держави необхідно розуміти процес формування, розподілу і використання публічних грошових фондів з метою забезпечення виконання державних функцій і задоволення публічного інтересу;

3) розширити предмет фінансового права, включивши до нього відносини, які виникають з приводу накопичення, розподілу і використання грошових фондів органів місцевого самоврядування Нечай А.А. Динамика финансовых отношений и новый подход к категориям финансового права // Государство и право. - 2000. - №12. - С.36-38; Нечай А.А. Фінансова діяльність держави та фінансове право в сучасний період: їх поняття // Право України. - 2000. - №1. - С.54-58. .

Запропонована трансформація понять є обґрунтованою, зважаючи на те, що: 1) фінансове право - це галузь публічного права і регулює публічні відносини, 2) як державні органи, так і органи місцевого самоврядування - це суб'єкти публічного права; 3) фінансова діяльність держави пов'язана не лише з державною власністю на грошові кошти, а і з власністю інших видів публічної влади.

Термін «публічні фінанси» більш точно відповідає тим відносинам, які урегульовані нормами фінансового права. І як справедливо зауважує професор П.С.Пацурківський, межами фінансового права є природні межі публічних фінансів, тобто завжди і всюди фінансовим правом повинні регулюватись всі без виключення розподільні і перерозподільні відносини в сфері публічних фінансів, оскільки всі їх види неподільно належать до єдиного предмету фінансового права Пацуркивский П.С. Предмет и границы финансового права постсоциалистического государства // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. Сб. научных докладов и сообщений за материалами международной научной конференции 22-24 сентября 2003 г. - Черновцы, 2003. - С.14..

Отже, доцільно говорити про заміну поняття «державні доходи» на поняття «публічні доходи». Якщо на сьогодні ще є і економічні, і правові підстави для обґрунтування єдності державних і місцевих доходів, то: а) із розвитком законодавства про місцеве самоврядування; б) зі зміцненням самостійної фінансової бази місцевого самоврядування; в) із розширенням податкової бази місцевого оподаткування, - місцеві доходи будуть віддалятись від державних, і їх об'єднання під поняттям «державні доходи» буде штучним.

Надходження до грошових фондів держави, державних органів, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів, наділених владними повноваженнями, слід розглядати як публічні доходи. Публічні доходи концентруються в грошових централізованих фондах суб'єктів публічної влади. Вони направляються на покриття витрат, пов'язаних із задоволенням публічного інтересу, що є об'єднуючим фактором всіх публічних доходів, незалежно від того, до фонду якого із суб'єктів вони зараховуються.

Поняття «публічні доходи» не слід розглядати як тотожне поняттю «державні доходи». На відміну від публічних державні доходи включають і ті види доходів, порядок акумуляції яких не регулюється фінансово-правовими нормами та які надходять не лише на користь суб'єкта публічної влади. Так, складовою державних доходів є доходи державних та казенних підприємств. Відносини, які виникають з приводу акумуляції цього виду доходів, не підпадають під предмет фінансово-правового регулювання.

Публічні доходи - це урегульовані нормами фінансового права доходи до грошових фондів суб'єктів публічної влади, які спрямовуються останніми на реалізацію завдань і функцій держави, органів місцевого самоврядування та задоволення публічного інтересу.

Поняття «публічні доходи» на сьогодні більше відповідає предмету фінансового права ніж поняття «державні доходи», оскільки останнє охоплює і ту частину доходів, яка в результаті розвитку ринкових відносин зазнала трансформації і на сьогодні регулюється вже нормами не фінансового права, а нормами галузей приватного права, зокрема господарського та цивільного.

Доходи, які надходять до публічних фондів, слід визначити як публічні. Однак поки терміни «публічні доходи» та «публічні фонди» не зайняли відповідного місця в фінансовому праві, Пенсійний фонд та відповідні Фонди соціального страхування доцільно розглядати в складі державних фондів. Але при цьому виходити із широкого розумінні поняття «державні фонди», враховуючи вплив і роль держави на процеси формування доходної частини цих фондів та на використання коштів із відповідного позабюджетного грошового фонду.

Поняття публічних видатків як категорії фінансового права зазнало кілька трансформацій протягом ХІХ-ХХІ ст. Досліджуючи державні фінанси та визначаючи базові категорії фінансового права, класики у своїх роботах середини та кінця ХІХ ст. вже використовували категорії «публічні видатки», «суспільні видатки» та «державні видатки». Але, як ми вже зазначали у попередніх розділах, часто ці терміни вживалися як синоніми, а категорії «публічні видатки» та «державні видатки» ототожнювалися. Однією з причин такого ототожнення було те, що під «державними видатками» класики розуміли не лише видатки державної казни, але й видатки публічних союзів, підпорядкованих державі (громад, земств, округів та інших місцевих утворень) Лебедев В.А. Финансовое право. Т. I. Вып. 1. СПб., 1882 // Золотые страницы финансового права России. - М.: «Статут», 2000. - С. 39, 91, 134; Иловайский С.И. Учебник финансового права. - 5-е изд. под ред. Н.П. Яснопольского. Изд. Е.С. Иловайской, 1912. - С. 122-125, 131-135..

Таким чином, на початку формування фінансового права класики вводять дві категорії та два терміна: «публічні видатки» і «державні видатки», які використовуються ними здебільшого як синоніми. Пізніше як основний термін частіше використовувався останній в силу причин, які ми розглядали, досліджуючи еволюцію категорії «публічні фінанси». Тому, починаючи з 20_30 рр. ХХ ст., категорія «публічні видатки» не досліджується вченими-правниками та вченими-економістами. Замість неї вивчаються категорії «державні видатки» та «місцеві видатки». А після 30_х рр. увага вчених СРСР зосереджується виключно на дослідженні категорії «державні видатки».

Беручи до уваги феномен, оформлений Вагнером у економічний закон постійного зростання державних видатків, майже всі вчені-економісти та правники висловлювали думку про те, що категорія державних (публічних) видатків у фінансовій науці та науці фінансового права потребує більшої уваги, ніж категорія державних доходів. Тому поступово правові норми, що регулюють державні видатки та видатки інших публічних союзів у державі, виділяються в окремий інститут фінансового права. А матеріал, присвячений державним та місцевим видаткам, розміщується майже у всіх підручниках, лекціях та курсах з фінансового права і фінансової науки перед розділом, який присвячено державним доходам Свирщевский А. Лекции по русскому финансовому праву. Вып. 1. - Ярославль, 1900. - 144 с.; Рау К. Основные начала финансовой науки: Пер. с нем. под ред. В.Л. Лебедева. - СПб., 1868; Львов Д.М. Курс финансового права. Казань, 1888. - 519 с.; Лебедев В.А. Финансовое право: Лекции. - Т. 1. - Вып. 2. - СПб., 1882. - 725 с.; Иловайский С.И. Учебник финансового права. 5-е (посмертное) издание доп. и перераб. Г.И. Тиктиным / Под ред. Н.П. Яснопольского. - О., 1912; Нитти Ф. Основные начала финансовой науки: Пер. с итальянского И. Шрейдера / Под. ред. и с дополнениями А. Свирщевского. - М., 1904. - 624 с. та ін..

Вирішальне значення категорії державних видатків підкреслювалося вченими-економістами та фінансистами і на початку ХХ ст. Так, наприклад, у 1929 р. у своїй роботі О.І. Буковецький писав: «Фінансове господарство має доходи та видатки. Але у фінансовому господарстві не доходи, а видатки мають вирішальне значення» Буковецкий А.И. Введение в финансовую науку. - Ленинград, 1929. - С. 15.. Пріоритет державних видатків над державними доходами визнавався і такими класиками радянського фінансового права, як Ю.А. Ровінський Ровинский Е.А. Советское финансовое право: Учеб. пособ. для студентов ВЮЗи. - М., 1957. , М.О. Гурвіч Гурвич М.О. Советское финансовое право. - М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1954. , які також розміщували у своїх підручниках розділ, присвячений правовому регулюванню видатків, перед розділами, присвяченими державним доходам.

Великим внеском у науку фінансового права є дослідження категорії видатків державного бюджету, проведене Л.К. Вороновою Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР (на материалах союзной республики). - К.: Вища шк., 1981. - 221 с. , яка також наголошує на її особливо великому значенні у фінансовому праві. Важливі питання фінансово-правового інституту регулювання позабюджетних фондів коштів установ, що фінансуються з державного бюджету, розглядалися Д.А. Бекерською, а питання правового статусу розпорядників бюджетних кредитів - Н.О. Куфаковою.

Досліджуючи питання правового регулювання державних видатків та фінансування, Л.К. Воронова у 1995 р. визначає категорію державних видатків як «затрати держави, які виражають урегульовані правовими нормами економічні відносини, що складаються при розподілі та використанні централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів та забезпечують його безперервне функціонування» Воронова Л.К. Правовое регулирование государственных расходов и финансирования // Финансовое право. - М., 1995. - С. 440..

О.М. Горбунова визначає категорію «державні видатки» як «урегульовану нормами фінансового права діяльність держави по витрачанню різноманітних фондів грошових коштів для реального забезпечення грошовими коштами, фінансовими ресурсами виконання завдань та функцій, які стоять перед державою у кожний даний період часу» Горбунова О.Н. Правовые основы государственных и муниципальных расходов // Финансовое право: Учеб. / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. - М.: ООО ТК Велби, 2003. - С. 315..

Однак категорія «державні видатки» і сьогодні не має законодавчого визначення. Зростання ролі правового регулювання у сфері державних та місцевих видатків призвело до розробки нового бюджетного законодавства в багатьох країнах СНД та Україні. У зв'язку з цим з'явилося законодавче визначення категорії «бюджетні видатки». В Україні відповідно до ст. 1 Бюджетного кодексу України видатки бюджету визначені як «кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум». Але поряд із цим визначенням у ст. 1 також наводиться визначення іншого поняття, а саме - «витрати бюджету», під якими розуміються «видатки бюджету та кошти на погашення основної суми боргу». На нашу думку, введення в законодавство України терміна «витрати бюджету» поряд з терміном «видатки бюджету» є не дуже вдалим з кількох причин.

Використання двох термінів - «видатки» та «витрати» - стосовно процесу витрачання грошових фондів коштів розмиває різницю між: 1) процесом безпосереднього використання або передачі у вигляді трансфертів фінансових ресурсів у державі; 2) процесом нарахування грошових сум, які підлягають подальшому використанню (або передачі); 3) процесом використання нефінансових (натуральних) ресурсів. А це, у свою чергу, «розмиває» межі між фінансовою та нефінансовою діяльністю у державі і робить норми правового регулювання у сфері фінансів нечіткими і навіть неоднозначними.

Ю.О. Крохіна пропонує визначати видатки державного бюджету таким чином: «Видатки державного бюджету - це публічні і такі, які не утворюють та не погашають фінансових вимог, безперервні затрати держави у вигляді суворо опосередкованих нормами права економічних відносин щодо розподілу та використання централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів з метою забезпечення завдань та функцій держави (Російської Федерації та її суб'єктів)»Горбунова О.Н. Правовые основы государственных и муниципальных расходов // Финансовое право: Учеб. / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. - М.: ООО ТК Велби, 2003. - С. 315 .

Отже, Ю.О. Крохіна визначає видатки державного бюджету через поняття «затрати держави». При цьому під затратами держави розуміються певні економічні відносини щодо розподілу та використання централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів, опосередковані нормами права. Таким чином, Ю.О. Крохіна зосереджує увагу на організаційному аспекті поняття видатків державного бюджету, ототожнюючи їх з певними економічними відносинами, які урегульовані нормами права.

Погоджуючись у цілому з запропонованим Ю.О. Крохіною визначенням, хочемо звернути увагу на необхідність посилення у ньому юридичного аспекту та недоцільність відкидання матеріального аспекту категорії видатків державного бюджету. Юридичний та матеріальний аспекти цієї категорії мають суттєве значення з погляду застосування теоретично-правових визначень на практиці - у законодавстві. У фінансовому законодавстві точність, лаконічність та однозначне розуміння визначень правових категорій має особливо велике значення, тому що пов'язане з використанням фінансових ресурсів у державі.

З цієї точки зору більш вдалим, на наш погляд, є цитоване нами вище визначення державних видатків, наведене Л.К. Вороновою. Це визначення теж містить термін «затрати держави», але в ньому затрати держави «виражають» економічні відносини, а не ототожнюються з ними, як у визначенні Ю.О. Крохіної. Отже, в сучасних роботах юристів-фінансистів розглядаються та визначаються такі правові категорії:

1) державні видатки - як видатки виключно державного бюджету;

2) державні та муніципальні видатки - як видатки відповідно державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування.

При цьому робиться наголос на тому, що державні та муніципальні видатки носять публічний характер і виникають виключно на підставі нормативно-правових актів.

Погоджуючись у цілому з наведеними вище визначеннями, наданими для окремих видів публічних видатків, ми хочемо звернути увагу на те, що ці визначення не охоплюють усі різновиди публічних видатків, які існують у сучасних державах. Інакше кажучи, сьогодні в юридично-правовій літературі поки що не існує визначення категорії «публічних видатків», різновидом яких є видатки державного бюджету і бюджетів місцевого самоврядування, а також всі інші публічні видатки. Категорія «публічних видатків» є ширшою стосовно зазначених вище категорій. Тому визначення «публічних видатків» як категорії фінансового права має бути таким, щоб увібрати в себе всі різновиди видатків публічного характеру, які наведені нами вище.

Фінансові відносини у сфері публічних видатків виникають виключно на основі нормативно-правових актів держави або органів місцевого самоврядування, тобто можуть існувати лише у правовій формі на основі норм, які мають низку особливостей. У фінансовому праві, а значить - і в кожному інституті, який є складовою фінансового права, норми встановлюються виключно державою або органами місцевого самоврядування. Як підкреслює Л.К. Воронова, фінансово-правові норми завжди містять вказівку на заходи та засоби державного примусу до порушника правил у сфері фінансових правовідносин Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР (на материалах союзной республики). - К.: Вища шк., 1981. - С. 13-14. . Отже, у правовідносинах щодо використання публічних фондів коштів немає і не може бути рівності сторін. Гіпотеза правової норми, яка регламентує здійснення публічних видатків, передбачає юридичні факти, які тягнуть за собою дію диспозиції норми, що визначає їх характер та значення для виникнення, зміни та закінчення дії правовідносин у сфері публічних видатків.

При цьому матеріальною основою публічних видатків як правової категорії є суми витрат відповідних публічних фондів коштів, які ми наводили раніше. А юридична сторона публічних видатків обумовлена тим, що вони є частиною фінансових правовідносин, які виникають у державі. Тому публічні видатки як категорія фінансового права містять у собі всі загальні особливості фінансових правовідносин та мають певні специфічні особливості, властиві процесу розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів у державі.

Слід зазначити, що крім особливостей правовідносин щодо видатків бюджетів, на які звертають увагу у вказаних вище роботах Л.К. Воронова, Н.І. Хімічева та Ю.О. Крохіна, правовідносини у сфері публічних видатків фондів коштів соціального призначення мають нові додаткові особливості. Так, використання публічних фондів коштів соціального призначення пов'язане із виникненням правовідносин безпосередньо між юридичними особами, які уповноважені утворювати, управляти, розподіляти (перерозподіляти) та використовувати відповідні фонди обов'язкового соціального страхування, та громадянами - застрахованими особами. При цьому невиконання уповноваженими юридичними особами встановлених законами зобов'язань щодо обсягів та строків здійснення відповідних соціальних виплат тягне за собою право громадянина притягувати порушників до відповідальності, вирішуючи спори у судовому порядку.

Так, ст. 29 Основ законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування встановлює, що страховики (якими є відповідні страхові фонди, визначені законодавством України) несуть відповідальність згідно із законодавством за шкоду, заподіяну застрахованим особами внаслідок несвоєчасного або неповного надання матеріального забезпечення та соціальних послуг, встановлених законодавством. Ст. 50 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності» встановлює відповідальність Фонду соціального страхування від нещасних випадків згідно з законодавством за шкоду, заподіяну застрахованим особам внаслідок невиконання, несвоєчасного виконання або неналежного виконання умов страхування, встановлених законом.

Ст. 31 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням» встановлює, що Фонд, його органи, працівники виконавчої дирекції та виконавчих відділень Фонду несуть відповідальність за порушення умов цього закону відповідно до законодавства. Ст. 34 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» встановлює, що відповідний Фонд зобов'язаний виплачувати забезпечення та надавати соціальні послуги, встановлені цим законом, та несе відповідальність згідно з законом за шкоду, заподіяну особам внаслідок несвоєчасного або неповного надання забезпечення, передбаченого цим законом. Крім того, ст. 39 цього закону встановлює, що спори, які виникають з правовідносин за цим Законом, вирішуються у судовому порядку. Всі зазначені вище закони містять норми, що встановлюють право застрахованих осіб на судовий захист своїх прав Ст. 43 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності»; ст. 29 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням»; ст. 36 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття»«. .

Аналогічні права застрахованих осіб передбачені і в пенсійному законодавстві України, яке також встановлює відповідальність Пенсійного фонду України, Накопичувального пенсійного фонду України та публічних накопичувальних недержавних фондів України за виконання зобов'язань щодо здійснення пенсійних виплат громадянам ст. 106-113 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» та ст. 31, 43 Закону України «Про недержавне пенсійне забезпечення»..

Отже, у правовідносинах щодо публічних видатків соціального призначення виникають фінансові вимоги громадян, які безпосередньо задовольняються уповноваженими законом юридичними особами, що опікуються процесом утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання коштів публічних фондів соціального призначення.

Ще одна додаткова особливість публічних видатків соціального призначення полягає у тому, що правові відносини, які виникають під час розподілу та використання коштів публічних фондів соціального призначення, носять насамперед соціальний характер, а не лише економічний. Як правильно зауважували Л.К. Воронова та Ю.О. Крохіна в цитованих нами вище визначеннях, видатки державного бюджету носять безперервний характер та відображають економічні відносини щодо розподілу та перерозподілу централізованих фондів коштів держави. Але відповідно до законодавства як України, так і Росії, особливість утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів соціального призначення насамперед пов'язується з необхідністю задоволення соціальних потреб населення країни.

Так, відповідно до ст. 14 Основ законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування страхові фонди в Україні є некомерційними самоврядними організаціями, які утворюються з метою здійснення керівництва та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, провадять збір та акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечують фінансування виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням. Їм заборонено займатися іншою діяльністю, крім тієї, для якої їх утворено, та використовувати свої фонди коштів на цілі, не пов'язані з цією діяльністю.

Таким чином, у законодавстві робиться наголос на тому, що основною метою утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання цих публічних фондів коштів є саме задоволення соціальних потреб населення та публічного інтересу у функціонуванні системи соціального страхування і забезпечення, а не розвиток економіки країни. Хоча, безумовно, сам процес утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів відбувається в єдиному економічному просторі країни, здійснюється з урахуванням економічних законів та є частиною економічних відносин у державі. Тому вважаємо, що відносини з приводу розподілу та використання публічних фондів коштів соціального призначення є різновидом соціально-економічних відносин, які обов'язково регулюються та виникають на підставі нормативно-правових актів.

Враховуючи вищезазначене, можна запропонувати таке визначення публічних видатків як категорії фінансового права: публічні видатки - це витрати публічних фондів грошових коштів, які виражають урегульовані правовими нормами соціально-економічні відносини публічного характеру, що складаються при розподілі (перерозподілі) та використанні публічних фондів коштів та забезпечують задоволення публічного інтересу, визнаного державою чи органами місцевого самоврядування. Вони можуть розглядатися у чотирьох аспектах:

1) в юридичному - як публічні відносини, які мають соціально-економічний характер та виникають при здійсненні видаткових операцій виключно на підставі правових норм;

2) у матеріальному - як кошти публічних фондів, які розподіляються та використовуються відповідно до правових норм;

3) в організаційному - як процес розподілу та використання коштів публічних фондів, який здійснюється відповідно до правових норм;

4) в економічному - як зменшення чистої вартості активів відповідних фондів коштів у результаті здійснення встановлених нормами права видаткових операцій.

2.3 Висновки до другого розділу

Концепція суспільних благ займає особливе місце в теорії публічних фінансів, є її інтегруючим і консолідуючим ядром. Саме вчення про суспільне благо вивело теоретичне фінансове знання на магістральний шлях розвитку.

Поняття «публічні фінанси» змінювалися відповідно з розвитком та ускладненням грошової системи держави, грошового обігу, товарних відносин та поступовим ускладненням суспільних відносин у сфері фінансів.

Представники фінансової думки заходу досить часто ототожнювали публічні фінанси із поняттям «державне фінансове господарство». Аналіз сучасної фінансової та фінансово-правової літератури свідчить про те, що еволюція розуміння поняття «публічні фінанси» не закінчилася і триває у наші часи.

Вперше використання термінів «публічні фінанси» та «публічні видатки» в юридичній літературі, на яку спирається сучасне фінансове право України, можна знайти в дореволюційних роботах російських класиків фінансового права. Але тоді ці терміни вживалися поряд з термінами «державні фінанси», «державні видатки», «суспільні видатки» як їх синоніми.

Базуючись на ознаках публічності в суспільних відносинах та праві, під публічними фінансами необхідно розуміти суспільні відносини, які пов'язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, розподілу (перерозподілу) та використання фондів коштів держави, місцевого самоврядування та фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, незалежно від форми власності таких фондів.

Фінансове право, як галузь права, є складним поліструктурним динамічним утворенням. Правовідносини з приводу фінансів відображають економічні суспільні відносини, тому зміни в економічному розвитку країни безпосередньо вплинули і на процес структуризації цієї галузі. Предмет фінансового права сьогодні окреслюється межами публічних фінансів.

Публічні фінанси як категорія фінансового права - це суспільні відносини, які: 1) пов'язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, розподілу (перерозподілу) і використання публічних фондів коштів та здійснення контролю за цим процесом; 2) регулюються шляхом встановлення владних приписів держави або органів місцевого самоврядування.

Публічні доходи як категорія фінансового права - це урегульовані нормами фінансового права доходи до грошових фондів суб'єктів публічної влади, які спрямовуються останніми на реалізацію завдань і функцій держави, органів місцевого самоврядування та задоволення публічного інтересу.

Публічні видатки як категорія фінансового права - це витрати публічних фондів грошових коштів, які виражають урегульовані правовими нормами соціально-економічні відносини публічного характеру, що складаються при розподілі (перерозподілі) та використанні публічних фондів коштів та забезпечують задоволення публічного інтересу, визнаного державою чи органами місцевого самоврядування.

Публічні доходи є джерелом поповнення грошових фондів суб'єктів публічної влади, публічні видатки є витратами, які здійснюються за рахунок публічних фондів грошових коштів, і в своїй сукупності є складовими частинами публічних фінансів.

Розділ ІІІ. Система публічних фінансів

3.1 Сучасна система публічних фінансів та публічних видатків в Україні

Сучасна система публічних фінансів України є підсистемою фінансової системи України, яка має окремі ланки, що утворюються групами фінансових відносин, яким притаманні специфічні особливості і які виникають у процесі утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних і приватних фондів коштів, які існують у державі.

Сучасна система публічних фінансів в Україні включає такі ланки:

1) публічні фінанси держави - складаються із суспільних відносин, які виникають з приводу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів держави;

2) публічні фінанси місцевого самоврядування - складаються із суспільних відносин, які виникають з приводу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів місцевого самоврядування всіх видів;

3) публічні фінанси суспільного (соціального) призначення - складаються із суспільних відносин, які виникають з приводу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні (соціальні) інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, та які не є державною чи комунальною власністю.

Матеріальною основою системи публічних фінансів України є такі публічні фонди коштів:

1) публічні фонди коштів держави;

2) публічні фонди коштів місцевого самоврядування;

3) публічні фонди коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, та які не є державною чи комунальною власністю.

До публічних фондів коштів держави в Україні належать:

1) Державний бюджет України, включаючи кошти спеціального фонду Державного бюджету України, у тому числі Фонд України соціального захисту інвалідів, що формується та витрачається відповідно до Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів»;

2) державні позабюджетні фонди:

· Пенсійний фонд України;

· Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, який утворюється за рахунок обов'язкових відрахувань комерційних банків згідно із законодавством України;

· інші позабюджетні грошові фонди, кошти яких є державною власністю та які утворюються відповідно до законодавства;

3) спеціальні фонди грошових коштів і резерви Національного банку України та інших кредитних організацій, які засновані на праві державної власності;

4) фонди коштів державних підприємств, установ та організацій.

До публічних фондів коштів місцевого самоврядування в Україні належать такі фонди коштів:

1) бюджети місцевого самоврядування, включаючи спеціальні бюджетні фонди цільового призначення;

2) позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170. ;

3) фонди грошових коштів комунальних банків, якщо їх статутний капітал утворюється за рахунок коштів місцевого самоврядування Відповідно до частини другої ст. 70 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” органи місцевого самоврядування можуть у межах законодавства створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи.;

4) фонди коштів комунальних (муніципальних) підприємств, установ та організацій.

До публічних фондів коштів соціального призначення, які не є державною чи комунальною власністю та за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані державою, в Україні належать:

1) публічні солідарні фонди коштів обов'язкового соціального страхування, а саме:

· Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття;

· Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань;

· Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності.

2) публічні накопичувальні фонди коштів обов'язкового соціального страхування, а саме: недержавні пенсійні фонди, через які здійснюється накопичення, інвестування, розподіл та використання коштів обов'язкового державного накопичувального пенсійного страхування (коштів другого рівня пенсійної системи).

Поява зазначених вище публічних фондів коштів зумовила чітке виокремлення нових видів публічних видатків. Отже, спираючись на запропоновану систему публічних фондів коштів можна запропонувати таку систему публічних видатків у сучасній Україні:

1) публічні видатки держави;

2) публічні видатки місцевого самоврядування;

3) публічні видатки соціального призначення.

При цьому до публічних видатків держави належать:

1) видатки Державного бюджету України, включаючи видатки спеціального фонду Державного бюджету України;

2) видатки державних позабюджетних фондів коштів соціального призначення:

· видатки Пенсійного фонду України;

· видатки Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, який утворюється за рахунок обов'язкових відрахувань комерційних банків згідно з законодавством України;

· видатки інших позабюджетних грошових фондів, кошти яких є державною власністю;

3) видатки спеціальних фондів грошових коштів і резервів Національного банку України та інших кредитних організацій, які засновані на праві державної власності;

4) видатки фондів грошових коштів підприємств, установ та організацій, заснованих на державній формі власності.

До публічних видатків місцевого самоврядування належать:

1) видатки бюджетів місцевого самоврядування, включаючи видатки спеціальних бюджетних фондів цільового призначення;

2) видатки позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування (у випадках, коли їх утворення дозволяється законодавством) Позабюджетні фонди коштів органів місцевого самоврядування можуть утворюватися в Україні відповідно до ст. 68 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.;

3) видатки спеціальних фондів грошових коштів та резервів комунальних банків, якщо їх статутний капітал утворюється за рахунок коштів місцевого самоврядування Відповідно до частини другої ст. 70 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” органи місцевого самоврядування можуть у межах законодавства створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи. ;

4) видатки фондів грошових коштів підприємств, установ та організацій, заснованих на комунальній (муніципальній) формі власності.

До публічних видатків соціального призначення, які не є державною чи комунальною власністю, в Україні належать:

1) видатки публічних солідарних фондів коштів обов'язкового соціального страхування, а саме:

· видатки фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття;

· видатки фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань;

· видатки фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності.

2) видатки публічних накопичувальних фондів коштів обов'язкового соціального страхування, а саме: видатки недержавних пенсійних фондів, через які здійснюється накопичення, інвестування, розподіл та використання коштів обов'язкового державного накопичувального пенсійного страхування (коштів другого рівня пенсійної системи).

При цьому, необхідно відмітити значне ускладнення внутрішньої структури публічних видатків держави та місцевого самоврядування. Так, відповідно до ст. 82 Бюджетного кодексу України всі публічні видатки на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок коштів державного бюджету та місцевих бюджетів, розподілилися на три групи:

1) видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені Бюджетним кодексом України видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню;

2) видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані до виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності;

3) видатки на реалізацію прав та обов'язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України.

Розглянемо докладніше призначення та причини виникнення кожного з цих видів публічних видатків. Основні повноваження держави, Автономної Республіки Крим, місцевого самоврядування, а також функції, віднесені до їх компетенції, визначаються в Конституції України. Повноваження та функції, покладені на органи місцевого самоврядування, деталізуються в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». При виконанні будь-яких повноважень та функцій виникають відповідні видатки.

Частина повноважень та функцій, які відповідно до Конституції України закріплені за державою, виконується безпосередньо законодавчими органами, судовими органами та органами державної влади - міністерствами та відомствами, а також державними організаціями, і не може бути передана на виконання органам Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування. Ці повноваження та функції і є власними повноваженнями та функціями держави. Внаслідок того, що їх виконання не може бути передано органам Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, видатки, пов'язані з виконанням цих повноважень і функцій, також не можуть бути передані до бюджетів Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування. Ці видатки є публічними видатками на виконання власних повноважень держави, які не можуть бути передані державою на виконання органам Автономної Республіки Крим або органам місцевого самоврядування. І відповідно до частини першої ст. 83 Бюджетного кодексу України вони фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету і безпосередньо з Державного бюджету.

Інша частина повноважень та функцій держави згідно із ст. 119 Конституції України виконується місцевими державними адміністраціями на відповідній території. Окремі повноваження органів виконавчої влади також можуть надаватися органам місцевого самоврядування законом відповідно до ст. 143 Конституції України. При цьому держава зобов'язана фінансувати здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції держави доцільно передавати на виконання органам Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, якщо це дозволить покращити ефективність їх виконання, не збільшуючи обсяг необхідних для цього видатків. Вважається, що функції, які пов'язані з наданням населенню основних соціальних послуг (комунальні послуги, послуги дошкільної та загальної середньої освіти, первинної медичної допомоги тощо), найбільш якісно надають органи, максимально наближені до безпосереднього споживача таких послуг. Принцип максимального наближення надавачів послуг до безпосередніх споживачів цих послуг є принципом субсидіарності.

Повноваження та функції держави, які відповідно до ст. 119 Конституції України, ст. 25-38 та 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і ст. 82 Бюджетного кодексу України передаються на виконання органам Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, називаються делегованими державними повноваженнями.

Виконання делегованих державних повноважень пов'язане з виникненням особливого виду публічних видатків, а саме - публічних видатків на виконання делегованих державних повноважень. Передача видатків на виконання таких повноважень та функцій здійснюється відповідно до ст. 93 Бюджетного кодексу України. Джерела фінансування таких видатків встановлюються частиною другою ст. 83 Бюджетного кодексу України. Отже, фінансування публічних видатків на здійснення делегованих державних повноважень провадиться шляхом надання трансфертів із Державного бюджету, передбачених ст. 96-107 Бюджетного кодексу України, або шляхом віднесення до місцевих бюджетів окремих загальнодержавних податків, зборів (обов'язкових платежів) у встановленому законом порядку.

Третій вид публічних видатків на здійснення публічних повноважень та функцій - це публічні видатки, пов'язані з виконанням повноважень і функцій Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер і визначені законами України. Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» такі повноваження називаються власними повноваженнями органів місцевого самоврядування. Вони встановлюються у ст. 140, 142_144 Конституції України та деталізуються в ст. 25-38 та 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Здійснення власних повноважень пов'язане з виникненням публічних видатків на виконання власних повноважень органів місцевого самоврядування. Перелік видатків бюджетів місцевого самоврядування, які виникають внаслідок виконання власних повноважень цих органів, наводиться у ст. 91 Бюджетного Кодексу України.