Теоретико-правові питання публічних фінансів

2) характер інтересу, який виявляється у правовідносинах - публічний чи приватний;

3) мета виникнення відповідних суспільних відносин задоволення потреб однієї окремої людини, задоволення потреб суспільства, задоволення потреб держави;

4) метод правового регулювання відповідних суспільних
відносин: встановлення владних приписів чи встановлення цивільно-правового регулювання відносин між суб'єктами стосовно утворення, розподілу та використання фондів коштів;

5) форма розподілу та форма пристосування матеріального носія (об'єкта) відповідних суспільних відносин до використання:

· призначення об'єкта для розподілу між окремими юридичними чи фізичними особами для прямого задоволення приватних потреб цих осіб, коли держава регулює лише процес розподілу об'єкта, з приводу якого виникають відносини;

· пристосування об'єкта для спільного задоволення відокремлюваних інтересів осіб - суб'єктів правовідносин, коли держава регулює не лише розподіл, а й використання (споживання) об'єкта, з приводу якого виникають суспільні відносини.

1.3 Висновки до першого розділу

Термін «фінанси» у ХІІІ-ХІV столітті стосувався сфери приватних відносин, потім, у ХVІ столітті у Франції він набуває публічного характеру і означає сукупність державного майна і стан урядового господарства. У ХVІІІ-ХІХ до складу фінансових категорій також відносили не лише грошові ресурси, але й інші майнові ресурси держави. Згодом вчені дійшли висновку, що за змістом поняття «фінанси» пов'язано лише з таким видом майна, як грошові кошти, решта ж матеріальних засобів знаходяться за його межами.

Фінанси виникли ще в додержавних формаціях у сфері матеріального виробництва. Виникнення державних фінансів було новим історичним етапом їх розвитку.

У радянський період, коли у суспільстві панував лише державний сектор економіки, термін «фінанси» розглядався лише стосовно державних фінансових ресурсів. З переходом до ринкових відносин державний сектор скорочується, натомість поширюється приватний сектор. У зв'язку з цим фінанси починають розглядатися як публічно-правова та приватно-правова категорії, які за наявності спільних рис мають і суттєві відміни. Підсумовуючи етапи розвитку фінансів з позицій їх змісту, можна запропонувати таку їх триланкову періодизацію:

- виникнення фінансових важелів як інструментів обміну та перерозподілу, які в певних випадках ще мають стихійний характер, виступають у формах, які не склалися остаточно;

- виникнення публічних фінансів на рівні певних територіальних утворень, які ще не мають державних форм, але носять окремі риси суспільно-територіальних громад;

- виникнення державних фінансів на стадії формування держави, що згодом стає однією із основних ознак держави.

При цьому слід відзначити, що кожний наступний етап не знищував існуючі форми фінансів, а додавав до них якісно нові фінансові важелі, які відповідали певному періоду розвитку суспільства.

Позиції сучасних вчених щодо змісту фінансів неоднозначні. І зараз дехто вважає, що фінансові відносини пов'язані не тільки з грошима, тому що категорія фінансів реалізується через поняття «майна». Але вважаємо, що слід приєднатися до позиції більшості вчених, які конкретизують поняття «фінансів», вказуючи, що вони пов'язані лише зі специфічною формою майна - грошовими коштами, правовий режим руху яких не зовсім співпадає з принциповими засадами правового регулювання майна взагалі.

Пошуки ознак «публічного» та «приватного» у суспільних явищах є досить складними і довготривалими. З кінця ХІХ ст. і до сьогодні юристи досліджують різні підходи до їх встановлення. Деякі з ознак були політично кон'юнктурними і навряд чи можуть застосовуватися сьогодні. Але інші як відзначалося вище, є досить цікавими та корисними для сучасного дослідження рис «публічного» та «приватного», притаманних різним суспільним явищам.

Можна виділити три найпоширеніші теорії розмежування публічного та приватного; 1) теорія врахування характеру інтересу; 2) теорія субординації у суспільних відносинах; 3) теорія віднесення за суб'єктами мети виникнення суспільних відносин.

До ознак “публічності” та “приватності” відносять: 1) форма власності на матеріальний носій (об'єкт) правовідносин; 2) характер інтересу; 3) мета виникнення відповідних суспільних відносин; 4) метод правового регулювання відповідних суспільних відносин; 5) форма розподілу та форма пристосування матеріального носія (об'єкта) відповідних суспільних відносин до використання.

Розділ ІІ. Еволюція доктринальних підходів до розуміння правової категорії «публічні фінанси»

2.1 Розвиток підходів до правової категорії «публічні фінанси»

Ринок - це всеохоплююча економічна реальність фундаментального значення, а тому одне із ключових логіко-пізнавальних понять для пояснення правової природи публічних фінансів. В західній науково-теоретичній інтерпретації державний і ринковий сектори концептуально об'єднує спільна поняттєва конструкція - благо (товар, продукт). Навіть перед суспільством вільних і самодостатніх громадян неминуче постає проблема визначення спільних для усіх інтересів і потреб, задоволення відповідних їм суспільних благ. Виробником необхідних суспільству благ і тим унікальним суб'єктом, що здатний їх забезпечити, є держава.

Поняття суспільного блага (лат. - bonum publicum; англ. - public good), в інших редакціях - блага колективної необхідності або суспільної потреби стало концептуальним ядром, на платформі якого була теоретизована субстанція публічних фінансів.

Ретроспективне свої початки ідея суспільного блага бере в трактатах Жана Бодена (1530 - 1596), Томаса Гоббса (1588 - 1679), Джона Локка (1632 -1704), Жан-Жака Руссо (1712 - 1778) та інших західноєвропейських мислителів гуманістичного напрямку. З сучасних авторів на рівні класичних на цю тему вважаються роботи Нобелівських лауреатів Пола Самуельсона і Джеймса Б'юкенена, а також Річарда Масгрейва, Гордона Таллока, Манкура Олсона (США), Алана Пікока і Джона Хеда (Велика Британія), Лейфа Йохансена (Швеція), Джузеппе Кампа (Італія) Андрущенко В.Л. Концепція государственных благ на службе у буржуазной апологетики // Финансы СССР. - 1982. - № 2. - С.66-70..

Суспільним благам властиві такі загальні ознаки: (1) їх падають споживачам, минаючи конкурентний ринок; (2) споживання даних благ носить загальнодоступний спільний характер, створювані ними вигоди неділимі на індивідуальні частини; (3) вартість обслуговування додаткового споживача вже існуючим суспільним благом дорівнює нулю, оскільки для цього непотрібні додаткові ресурси, так що задоволення потреби однією людиною практично не зменшує обсягу і якості задоволення тієї ж потреби іншими; (4) рішення про постачання суспільних благ приймають за суспільною згодою, оскільки окремий споживач у приватному порядку неспроможний створити попит на них або нав'язати його суспільству; (5) забезпечення суспільних благ здійснюється через механізм публічних фінансів. Отже, з фінансового боку забезпечення суспільних благ є процесом розміщення бюджетних коштів і проблемою оптимізації їх витрачання.

Сучасні погляди на виробництво, обмін і споживання суспільних благ (товарів) у рамках теорії публічних фінансів своїм розвитком найбільш зобов'язані роботам американських учених Річарда Масгрейва, Говарда Бовена, Пола Самуельсона, Джеймса Б'юкенена. Стаття Масгрейва «Теорія добровільності державного господарства» вийшла в 1938 p., публікація Бовена «Інтерпретація голосування як засобу аллокації економічних ресурсів» - в 1943 р., Самуельсон у середині 50-х років сформулював оптимальні умови пропозиції суспільних благ, а Масгрейв у відомій роботі «Теорія публічних фінансів» (перше видання в 1959 p.), продовжуючи новаторські ідеї Ліндаля, розвинув вчення про суспільні потреби. Б'юкенен у своїх численних працях розробив всеохоплюючу теорію суспільних благ, фіскального обміну і суспільного вибору. Але всі вони, в свою чергу, зобов'язані ідеям роботи «Основи оподаткування» (1919 р.) шведського економіста Еріка Ліндаля, який розвинув сутнісне тлумачення природи публічних фінансів за ринковою схемою обмінного акту «податки - блага». Ця теоретична конструкція увійшла в фінансову науку під назвою моделі (добро)вільного обміну Samuelson P.A. The Pure Theory of Public Expediture. - In: The Collected Scientific Papers of Samuelson P.A.. Vol. 2 // Ed. By J.E. Stiglitz. - Cambridge (Mass.): The M.I.T. Press, 1966. - P. 1223-1232, добровільного у тому розумінні, що забезпечення суспільними благами відбувається в результаті демократичним чином укладеної угоди між споживачами суспільних благ. Механізм попиту й пропозиції був перенесений у фіскально-бюджетну сферу, кожний окремий індивідуум отримав статус самостійного суб'єкта фінансових відносин з державою з приводу споживання й відповідної оплати суспільних благ (послуг), роль виробника й джерела яких виконує держава. Дану теоретичну інтерпретацію ще називають обмінною операцією або бартером послуг на податки, чи фіскальним обміном. Як і зазвичай на ринку, в ході подібних обмінних угод реалізується принцип інтересу, - пропоновані державою послуги потребують грошових затрат еквівалентних вигодам, забезпечуваним громадянам-споживачам.

Отже, поняття суспільного блага належить до усталених понять теорії публічних фінансів. Взяте в цілому, вчення про суспільні блага побудоване частково на зіставленні, а частково - на протиставленні властивостей приватних (ринкових) і суспільних (державних) благ.

Завдяки теорії суспільних благ була створена та фундаментальна поняттєво-концептуальна структура ринкових і - по контрасту - поза ринкових властивостей, навколо яких формується узагальнене уявлення про публічні фінанси, їх місце і призначення в суспільно-економічній системі як окремої, хоч і дуже своєрідної, сфери виробництва благ. Стає зрозумілим, чому в західній фінансовій літературі терміни публічні фінанси (англ. public finance) і державне господарювання (англ. - public economics), торкаючись одного і того ж кола фінансових явищ (державні доходи, видатки, борг, фінансова політика) та маючи спільні методи дослідження, вживаються, то, як повністю ідентичні поняття, то з деякою семантичною різницею.

Схожих поглядів дотримувались і європейські фінансисти. «Наука про фінанси досліджує, якими способами держава і місцеві органи самоуправління добувають необхідні для їх існування й діяльності матеріальні засоби та як вони їх витрачають, тобто вивчає економічну діяльність самої держави, а також нижчих і проміжних колективних органів, наприклад, общин, областей, департаментів, графств і т. д.» Нитти Ф. Основные начала финансовой науки: пер. с итал. - М., 1904. ХХХ ІІ, 624 с. - С. 1, - писав професор Неаполітанського університету Франческо Нітті.

У деяких інтерпретаціях природу публічних фінансів розкривають в трьох теоретико-пізнавальних формах фінансової науки: фінансовій економіці, фінансовій політології, фінансовій соціології, тобто надають їй триєдиної сутності. На відміну від економіки приватно-ринкового сектора фінансова економіка носить невиробничий, позавартісний, за словами професора Колумбійського університету (США) Карла Шоупа, неоплатний характер Shoup C.S. Public Finance. - London: Weidenfeld & Nicolson, 1969. - X, 660 p. - P. 145-148.. Роль позавартісних без еквівалентних платежів приватного сектора державі виконують податки, а в зворотному напрямку - субсидії і соціальні виплати. Свого часу (кінець 60-х років) позавартісне тлумачення публічних фінансів сприймалось Шоупом як оригінальне, видатне досягнення фінансової думки, хоч згодом і взяла гору протилежна версія про наближену до ринкових явищ, вартісну природу публічних фінансів.

У своїй фундаментальній «Теорії публічних фінансів» Р. Масгрейв не випадково поєднує цю традиційну, звичну для читача назву з розширювальним підзаголовком «Дослідження державного господарства». Для Масгрейва комплекс операцій і проблем, котрі відносяться до бюджетних доходів і видатків, по традиції відноситься до публічних фінансів. Проте, основні проблеми Масгрейв виносить за межі власне доходно-видаткових грошових потоків. «Вони не торкаються грошей, ліквідності чи ринків капіталів. Скоріше вони відносяться до проблем розподілу ресурсів, перерозподілу доходів, забезпечення повної зайнятості та стабільності рівня цін, а також розвитку Musgrave R.A. The Theory of Public Finance. A Study in Public Economy. - N.Y. etc.: McGraw-Hill Book Company, 1959. - XVII, 628 p. - P. 3.. Отже, Р. Масгрейв ідентифікує предметну сферу публічних фінансів як державне (суспільне) домогосподарство.

Варто уваги, що у вітчизняній літературі 20-х років - радянського періоду відносного ідеологічного лібералізму - також мали місце трактовки фінансової науки як науки про систему «публічного» або суспільного господарства. Йдеться, зокрема, про роботу одеського вченого Г. І. Тіктіна «Нариси по загальній теорії публічних фінансів. Спроба побудови теоретичної фінансової науки на публічно-правовій основі». Тіктін розглядав публічні фінанси як економічне по своїй природі складне публічне господарство з можливостями розвитку, законодавчим забезпеченням господарським і фінансовим правом, а також обмеженнями, аналогічними будь-якому іншому господарюванню Титкин Г.И. Очерки по общей теории публичных финансов. Опыт построения теоретической финансовой науки на публично-экономической основе. - Одесса, 1926. - 50 с.. У другому випуску «Нарисів» Тіктін провінденціально піднімає проблему взаємодії державних (які він називає загальнотериторіальними) і місцевих «публічних» фінансів, торкаючись і донині актуальної проблеми фіскального федералізму.

Не важко переконатись, що публічні фінанси і паблік економікс як галузі знання змішуються, різниця між ними малопомітна, ледве уловима. Л. Иохансен і К. Шоуп навіть вважали цілком можливою заміну терміну «публічні фінанси» на «державне господарювання» (public economics), хоч зручніше користуватись звичною назвою, враховуючи, що її зміст виходить за межі власне публічних фінансів Shoup C.S. Public Finance. - London: Weidenfeld & Nicolson, 1969. - X, 660 p. - P. 3..

«Паблік економікс» у науковому значенні сприймається в трьох смислових відтінках: як вчення про публічні фінанси в широкому суспільно-економічному контексті; як економіка державного господарювання, як економіка державного сектора в цілому; і наділяється трьома функціями: створення й забезпечення суспільних благ; втручання в економіку з метою корегування недоліків ринку; перерозподіл доходів або багатств. Відповідно, публічні фінанси за найбільш чіткою позицією Р. Масгрейва, виконують три функції: аллокації або розміщення ресурсів; розподілу доходів і власності; соціально-економічної стабілізації Musgrave R.A. The Theory of Public Finance. A Study in Public Economy. - N.Y. etc.: McGraw-Hill Book Company, 1959. - XVII, 628 p. - P. 6-27..

В самому широкому значенні цього слова наука про публічні фінанси торкається фінансових аспектів економічної, політичної, соціальної діяльності держави і в цьому ракурсі означає державне господарство, «паблік економікс». Проте, поняття публічних фінансів існує і в своєму звуженому, конкретно-діловому, суто професійному значенні. Тут сучасні дефініції, чітко вказуючи на основоположні якості та функціональне призначення публічних фінансів, із очевидною простотою й безпосередністю прямують до суті з тою ж переконливою логікою, що була властива авторам-фінансистам і на початку століття. Наведемо типові приклади таких визначень, взятих із публікацій останніх десятиліть і років.

К. Шоуп максимально конкретизує своє визначення: «Наука публічних фінансів описує і аналізує функціонування публічних фінансів із боку грошових асигнувань, соціальних виплат і методів фінансування цих потреб за допомогою податків, позик, іноземної допомоги та емісії грошей» Shoup C.S. Public Finance. - London: Weidenfeld&Nicolson, 1969. - X, 660 p. -P.3.. Оригінальна і змістовна робота Шоупа, в якій наведена ця дефініція, заслуговує на особливу увагу. Розглядаючи роль публічних фінансів на макрорівні, Шоуп вбачав їх призначення у забезпеченні держави коштами для оплати відчужуваних нею благ і ресурсів; у безплатному наданні домогосподарствам та фірмам державних послуг, створених завдяки використанню одержавлених благ і ресурсів; у фінансуванні й розподілі трансфертних виплат населенню. В процесі реалізації цих функцій органи влади приймають складні рішення відносно того, що, скільки і кому виділити, а щодо джерел фінансування, - яку з багатьох комбінацій з податків, позик та емісії вибрати. З точки зору домогосподарства або фірми державно-фінансові заходи по відношенню до них приймають одну з трьох форм: обов'язкову; дарчу або субсидійну; добровільну. Прикладом першої є податки, другої трансфертні соціальні виплати і безплатні державні послуги; третьої - позики, а також державні закупки товарів і послуг Shoup C.S. Public Finance. - London: Weidenfeld & Nicolson, 1969. - X, 660 p. - P. 455, 470..

З позиції професора П. Сінклера (Оксфорд), наука публічних фінансів дає відповідь на такі питання: «чому і скільки уряд витрачає та якими способами покриває видатки» (з метою оплати суспільних благ; компенсації збитків і субсидування контрольованих державою видів господарської діяльності; перерозподілу доходів на користь тих, хто «на думку уряду заслуговує цього більше, ніж має в силу спадковості, походження, життєвого успіху чи місця на ринку»; обслуговування державного боргу) Sinclair P.J.N. Public Finance. - In: The economic system in the UK // Ed by D.Morris. - Oxford: Oxford University Press, 1981. - P. 317-338..

Професор Девід Свейн (США) пропонує таке тлумачення: «Публічні фінанси і бюджет - це грошові фонди суспільного користування, що знаходяться в розпорядженні органів державної влади, довірені управлінню урядовим установам, витрачаються на ухвалені суспільством цілі, підзвітні платникам податків, в яких вони надійшли» Singer N.M. Public Microeconomics. - Boston: Little, Brown & Company, 1972. - XVI, 329 p. - P.3..

В університетському підручнику, що вже вийшов у США декількома виданнями, професор Девід Хайман обмежується лаконічним формулюванням: «Публічні фінанси - сфера економічного знання, що вивчає державну діяльність та альтернативні способи фінансування державних видатків» Hyman D.N. Public Finance. A Contemporary Application of Theory to Policy. - 3-d ed. - Chicago etc.: The Dryden Press, 1990. - XXIII, 689 p. - P. 2.. Інший сучасний американський автор, професор Прінстонського університету Гарві Розен у підручнику «Публічні фінанси» дає синтетичне визначення: «Це книга про податкову й видаткову діяльність уряду, про предмет, який зазвичай називають публічними фінансами, але інколи посилаються як на економіку державного сектора або просто державну економіку» Rosen H.S. Public Finance. - Burr Ridge: Irvin, 1992. - XXVI, 657. - P.5..

Наведені дефініції відображають властиві авторам особливості мислення. По-перше, усвідомлення природи публічних фінансів як породження суспільних потреб й індивідуальних інтересів, що ставить у центр уваги людський фактор. По-друге, фінанси як універсалія (загальне поняття) існують лише в мисленні, а дійсність має справу з сукупністю окремих фінансових явищ (податки, бюджети, позики і т. д.). Даний номіналістичний метод створює перевагу сприйманню збиральних понять у розчленованому вигляді. По-третє, крім простоти форми і прозорості змісту, наведені дефініції об'єднані єдиним розумінням предмету фінансової науки як коштів держави в системі фіскально-бюджетної організації та адміністрації. Задачі останньої, що випливає з контексту, в якому вживаються дефініції, полягають не тільки і не стільки в збиранні та витрачанні коштів, скільки у створенні належних умов для їх примноження. По-четверте, кожен автор не починає з критики решти дефініцій, індивідуалізуючи своє визначення завдяки відмові від штампів та власній структуризації понять.

При всьому плюралізмі західної фінансової думки ретроспективний огляд субстанціональних інтерпретацій публічних фінансів виявляє властивий наведеним дефініціям семантичний і теоретичний монізм. Усі вони втілюють єдиний, цілісний субстрат фінансів - гроші як державні видатки, доходи і борги, грошові фонди, взагалі кошти в ролі матеріальних джерел існування і діяльності держави. He вдаючись до логічних манівців, західні автори напрямки пояснюють природу публічних фінансів як форму існування грошових коштів, рух грошових потоків, платежів і зобов'язань, зумовлених одержанням, розпорядженням й витрачанням грошей органами державної влади. Магістральна думка, що фінанси - це гроші, відразу підкреслює все виключне суспільне, економічне, соціально-психологічне, ми б сказали, сакральне значення, котре можуть мати лише гроші. Не можна не погодитись, що гроші - універсум ринкової економіки й державне оформленого існування суспільства, це - єдиний символ, який уособлює і індивідуально персоналізовані бажання, і державні можливості. Тільки в грошах можна дати кількісну й якісну (цебто, по співвідношенню доходів, видатків і боргів) характеристику фінансів держави.

Вважаючи публічні фінанси аналогією державного господарювання, західні теоретики розуміння природи публічних фінансів виводять не з категорії як ідеальної уяви про відносини з приводу існування грошових фондів, а безпосередньо мають на увазі самі кошти і фонди, що поступають в розпорядження держави. В основі такої інтерпретації знаходиться не абстрактний образ дійсності (категорія), а сама дійсність.

Поняттєва і логічна аналогія державного господарства з публічними фінансами виконує не тільки пізнавально-аналітичну роль, але й має суттєве суспільно-виховне, можна сказати - дисциплінуюче значення. Адже зближення понять ринкової економіки і публічних фінансів заставляє думати, що приватним і державним господарством управляють хай не тотожні, але схожі економічні закони.

Вперше використання термінів «публічні фінанси» в юридичній літературі, на яку спирається сучасне фінансове право України, можна знайти в дореволюційних роботах російських класиків фінансового права. Так, С.І. Іловайський у своєму підручнику фінансового права використовує терміни «публічні фінанси» та «публічні видатки» як синоніми термінам «державні фінанси» та «державні видатки». Коментуючи класифікацію державних видатків, запропоновану Д.М. Львовим у «Курсі фінансового права» Львов Д.М. Курс финансового права. - Казань, 1888. - 519 с. та В.О. Лебедєвим у підручнику «Фінансове право» Лебедев В.А. Финансовое право. - СПб., 1882. - Т. 1. - Вып. 1. - 725 с., С.І. Іловайський пише: «Дуже розповсюдженим є розподіл публічних видатків на виробничі та невиробничі» Иловайский С.И. Учебник финансового права. 5-е изд. под ред. Н.П. Яснопольского. Изд. Е.С. Иловайской, 1912. - С. 108. . Ааналізуючи видатки на військові цілі та мілітаризм держав, С.І. Іловайський зазначає, що «останній не лише призводить до величезних публічних видатків, але також є тяжким тягарем для всього народного господарства» Там само. - С. 108.. Далі, аналізуючи зростання видатків у державі, С.І. Іловайський пише: «Дійсно, статистичні дані вказують на вражаюче зростання публічних видатків. (…) Не менш швидко, а в деяких випадках швидше ніж навіть державні, зростають видатки місцевих самоврядних союзів, особливо великих міст» Там само. - С. 131-132..

Крім того, досліджуючи державні фінанси наприкінці ХІХ ст. класики фінансового права дореволюційної Російської імперії часто відносили до категорії «державні видатки» не тільки видатки державної казни (тобто суто державні видатки в сьогоднішньому розумінні), але й видатки інших «примусових союзів у державі» (громад, земств, округів та інших місцевих утворень)» Лебедев В.А. Финансовое право. Т. I. Вып. 1. - СПб., 1882 // Золотые страницы финансового права России. - М.: “Статут”. - 2000. - С. 39, 91, 108, Иловайский С.И. Учебник финансового права. - 5-е изд. под ред. Н.П. Яснопольского. Изд. Е.С. Иловайской, 1912. - С. 122-125, 131-135..

Після Великої Жовтневої соціалістичної революції 1917 р. все «публічне» фактично стало ототожнюватися з «державним», внаслідок чого термін «державне» повністю замінив собою термін «публічне». Водночас зарубіжні автори ХХ ст. використовували у своїх роботах терміни «публічні фінанси», «публічні фонди» та «публічні видатки», які перекладалися на українську і російську мови як «державні фінанси», «державні фонди» та «державні видатки» заради відповідності термінології, що використовувалася в радянському фінансовому праві. Прикладом такої трансформації термінів при їх перекладі є робота відомого класика фінансового права, французького вченого П.М. Годме, яка мовою оригіналу має назву «Публічні фінанси», а в перекладі - «Фінансове право» Годме П.М. Финансовое право. - М.: Прогресс, 1978. - 430 с. . При перекладі цієї роботи термін «публічні фінанси», який вживався автором оригіналу, в багатьох місцях був замінений прийнятним для фахівців СРСР терміном «державні фінанси». Але навіть при такій заміні термінів опублікування в російському перекладі роботи П.М. Годме було надзвичайно важливою подією для подальшого розвитку радянського фінансового права, тому її перекладач Р.О. Халфіна без сумнівів заслуговує величезної подяки не тільки від вчених-юристів, але й вчених-економістів та фінансистів.

Надаючи визначення поняття «публічні фінанси» у своїй роботі П.М. Годме відносить до них державні та місцеві фінанси та відмічає наступне Годме П.М. Финансовое право. - М.: Прогресс, 1978. - 430 с. - С. 40.: «Поняття публічних фінансів досить складне. ... Відмітимо, що предметом фінансового права є публічні фінанси на відміну від приватних, які є предметом вивчення інших наук. До приватних фінансів відносяться такі цінності, як гроші, грошові зобов'язання і таке інше, які належать окремим особам або приватним об'єднанням. У більш загальній формі можна сказати, що це майно, розпорядження яким здійснюється нормами приватного (цивільного) права. Без сумніву, між публічними та приватними фінансами є деякі риси схожості. І в тій, і в інший області виникають аналогічні проблеми: наприклад, встановлення бюджету, обмеження видатків, звичайні та екстраординарні кошти, контроль, звітність, касові операції. Іноді здається доцільним допускати деяку аналогію проблем публічних фінансів та проблем приватних фінансів з метою їх кращого та легшого вирішення. Але при цьому ні в якому разі не можна забувати про фундаментальну різницю між публічними та приватними фінансами.»

Даючи докладну характеристику відмінностей публічних фінансів від приватних фінансів, П.М. Годме зазначає, що Там само. - С. 41-42.:

1) держава може в примусовому порядку забезпечувати свої доходи через систему оподаткування і тим самим створювати можливість витрачання державних коштів. Водночас застосувати примус до самої держави неможливо. Приватні особи не можуть у примусовому порядку забезпечити власні доходи, і тим самим можуть виявитися неспроможними виконати свої зобов'язання;

2) публічні (мовою оригіналу та - «державні» у російському перекладі) фінанси органічно пов'язані з державною грошовою системою, у той час як ця ж грошова система не підпорядковується волі приватного власника, який є розпорядником тільки своїх власних фінансів;

3) приватні фінанси мають на меті отримання прибутку. Публічні (мовою оригіналу та - «державні» у російському перекладі) фінанси, навпаки, виступають засобом задоволення «так званого загального інтересу»;

4) обсяги публічних (мовою оригіналу та - «державні» у російському перекладі) фінансів набагато більше, ніж обсяги приватних фінансів, якими розпоряджаються окремі особи. Перехід із сфери публічних фінансів у сферу приватних фінансів являє собою у загальних рисах зміну рівня: приватні фінанси є у певному відношенні публічними фінансами у мініатюрі. Ця різниця у рівні тягне за собою й суттєві відмінності щодо економічних наслідків, які можуть бути досягнуті шляхом операцій з публічними та приватними фінансами.

Таким чином, П.М. Годме визначає, що в державі існують дві підсистеми фінансів: 1) публічні фінанси, до яких належать державні та місцеві фінанси, та 2) приватні фінанси, до яких відносять фінанси, пов'язані з діяльністю та волевиявленням приватних власників. До сфери фінансового права П.М. Годме відносить виключно публічні фінанси, відзначаючи, що наведених ним відмінностей між приватними та публічними фінансами «цілком достатньо, щоб розглядати фінансове право як самостійну науку, яка, не дивлячись на свій зв'язок із приватними фінансами, чітко відмежовується від останніх і не залишає місця для того, щоб утворити єдину науку про фінанси, яка б об'єднувала як публічні, так і приватні фінанси» Годме П.М. Финансовое право. - М.: Прогресс, 1978. - С. 42..

Можна зробити висновок, що розглядаючи відмінності приватних та публічних фінансів, П.М. Годме визначає три види відмінностей:

1) відмінності в економічній суті тих та інших фінансів;

2) відмінності у методах державного впливу;

3) відмінності у меті виникнення відносин та спрямованості використання матеріальних носіїв публічних та приватних фінансів.

Останнє П.М. Годме пов'язує із задоволенням «загального інтересу», який, на нашу думку, є «співзвучним» з поняттям «публічного інтересу». Але якщо до публічних фінансів відносити лише державні та місцеві фінанси, то залишаються неохопленими суспільні відносини, що виникають при задоволенні відзначеного П.М. Годме специфічного публічного (загального) суспільного інтересу.

У навчальному посібнику українських юристів-фінансистів академіка Л.К. Воронової та доктора юридичних наук М.П. Кучерявенка, виданого в 2003 р., зауважується: «Дуже важливо підкреслити, що предметом фінансового публічно-правового регулювання є не фінанси взагалі як вичерпна сукупність всіх грошових коштів у державі, а лише публічні фінанси, тобто ті, власником яких є держава та територіальні громади» Воронова Л.К., Кучерявенко Н.П. Финансовое право: Учеб. пособие для студентов юридических вузов и факультетов. - Х.: Легас, 2003. - С. 4. .

У короткому навчальному курсі з фінансового права, виданому відомими російськими юристами-фінансистами М.В. Карасьовою та Ю.О. Крохіною, зазначається: «Центральне місце в системі фінансів займають публічні фінанси, до яких належать фінанси держави та муніципальних утворень. Державні (публічні) фінанси - це система грошових відносин з приводу акумулювання, розподілу та використання фондів грошових коштів з метою матеріального забезпечення виконання державних функцій та завдань» Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право / Под ред. д. ю. н., проф. М.В. Карасевой. - М.: Изд-во НОРМА, 2002. - С. 3-4. .

У роботі ще одного відомого російського юриста-фінансиста О.М. Козиріна, опублікованій у 2002 р., знаходимо: «Загальний інтерес, на захист якого спрямовані публічні фінанси, може бути виражений як у державній політиці, так і в діяльності органів місцевого самоврядування. У першому випадку мова йде про державні фінанси, у другому - про муніципальні. Державні фінанси у сукупності з муніципальними й утворюють публічні фінанси. Розмежування публічних фінансів на державні та муніципальні набуло особливого юридичного значення в Росії після прийняття Конституції 1993 р., яка виділила органи місцевого самоврядування із складу державного апарату» Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. - М., 2002. - С. 7. .

Як бачимо, юристи-фінансисти розглядають публічні фінанси як різновид фінансів, існуючих в державі, і відносять до них державні фінанси та фінанси місцевого самоврядування. На нашу думку, таке визначення публічних фінансів залишає неохопленими відносини, які виникають у суспільстві щодо задоволення визнаних державою публічних суспільних інтересів, які не збігаються з традиційними загальнодержавними і територіальними публічними інтересами (і які розглядалися нами раніше).

Водночас деякі науковці-економісти мають інші погляди на публічні фінанси. Так, наприклад, визначаючи «сфери та ланки фінансової системи країни», російський економіст Т. Брайчева у своїх роботах зазначає: «До першої сфери включаються публічні фінанси, які представлені бюджетною системою країни та державним кредитом» Брайчева Т. Государственные финансы. Тесты и задачи. - СПб.: Питер, 2001. - С. 16_20. . При цьому під бюджетною системою автор розуміє бюджетну систему Російської Федерації, до якої згідно з статтею 10 Бюджетного кодексу РФ входять: федеральний бюджет Російської Федерації та бюджети державних позабюджетних фондів; бюджети суб'єктів РФ та бюджети територіальних державних позабюджетних фондів; місцеві бюджети. А під державним кредитом автор розуміє відносини, які виникають з приводу мобілізації державою тимчасово вільних грошових коштів підприємств, організацій та населення на основах платності та поворотності для фінансування державних видатків.

Слід зазначити, що запропонована Т. Брайчевою класифікація публічних фінансів є надзвичайно специфічною і може використовуватися, можливо, лише в Російській Федерації завдяки особливостям визначення бюджетної системи у Бюджетному кодексі цієї країни. При інших визначеннях бюджетної системи, які існують у законодавстві інших країн (зокрема, у ст. 5 Бюджетного кодексу України), запропоноване Т. Брайчевою визначення публічних фінансів не охоплює відносини щодо позабюджетних фондів держави та органів самоврядування, а також фондів обов'язкового соціального страхування, які не є державними чи комунальними фондами коштів. Отже, визначення Т. Брайчевої не відповідає принципу універсальності науково-теоретичних визначень.

Тепер наведемо визначення публічних фінансів, базуючись на ознаках публічності в суспільних відносинах та праві, а також на визначеннях поняття «фінанси», які були розглянуті нами вище. Визначаючи ознаки публічності в суспільних відносинах, ми дійшли висновку, що публічними відносинами є суспільні відносини, які:

1) виникають з приводу об'єктів, що перебувають у державній чи комунальній (муніципальній) власності, у спільній власності членів об'єднання громадян або у власності юридичних осіб, утворених відповідно до законів країни для здійснення загальнодержавних обов'язкових соціальних програм;

2) пов'язані із задоволенням одного із видів публічного інтересу, а саме - державного, територіального або суспільного інтересу, який визнано державою або органами місцевого самоврядування;

3) виникають з метою задоволення потреб держави, її адміністративно-територіальних утворень або суспільства;

4) виникають з приводу пристосування матеріального носія (об'єкта) відповідних суспільних відносин до спільного використання всіма членами суспільства або членами певного суспільного утворення;

5) регулюються шляхом встановлення владних приписів держави або органів місцевого самоврядування.

Визначаючи поняття «фінанси», ми думки А.А. Нечай і зупинилися на тому, що до фінансів слід відносити суспільні відносини, які виникають у процесі утворення, розподілу, перерозподілу та використання: 1) фондів коштів держави, 2) фондів коштів місцевого самоврядування всіх видів; 3) фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування. При цьому такі фонди можуть не бути державною чи комунальною (муніципальною) власністю; 4) фондів коштів підприємств, організацій та установ.

Поєднуючи визначення першого та другого поняття, отримаємо таке визначення публічних фінансів: публічні фінанси - це суспільні відносини, які пов'язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання фондів коштів держави, місцевого самоврядування та фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, незалежно від форми власності таких фондів. Публічні фінанси регулюються шляхом встановлення владних приписів держави або органів місцевого самоврядування щодо утворення, розподілу (перерозподілу) та використання зазначених фондів коштів, а також щодо контролю за цими процесами.

2.2 «Публічні фінанси», «публічні доходи» та «публічні витрати»: співвідношення категорій фінансового права

публічний фінанси держава суспільство

Фінансове право, як галузь права, є складним поліструктурним динамічним утворенням. Правовідносини з приводу фінансів відображають економічні суспільні відносини, тому зміни в економічному розвитку країни безпосередньо вплинули і на процес структуризації цієї галузі.

Збільшується масив фінансово-правових норм, розширюється та деталізується коло суспільних відносин, що підпадають під предмет фінансово-правового регулювання. Формуються нові фінансово-правові інститути, такі, як інститут державного боргу, інститут доходів позабюджетних державних (публічних) фондів, а ряд вже існуючих - розширюється, піднімається на вищий рівень, переростаючи із простих в складні інститути, об'єднуючи в своєму складі дрібніші утворення, як це сталось із податковим правом. В той же час, деякі фінансово-правові інститути в зв'язку зі зміною в регулюванні відповідних суспільних відносин втрачають свою актуальність і припиняють існування. Серед них: інститут державного кредиту, інститут обов'язкових платежів державних підприємств тощо.

Правова форма здатна, на думку Л.С.Явича, не лише іти слідом за розвитком економіки та відображати зміни в економічному розвитку, але і зворотно впливати на економікуЯвич Л.С. Право и общественные отношения. Основные аспекты содержания и формы советского права. - М., 1971.-C.15.. За наявності певних передумов право може сприяти появі нових фінансових відносин або впливати на їх подальший розвиток і зміцнення, наприклад, запроваджуючи нові податкиЯговкина В.А. Некоторые аспекты института налогового правоотношения // Изв. высш. уч. заведений. Правоведение. - 2002. - №5.- С.93..

Визначаючи поняття «фінанси», економісти та юристи-фінансисти звертають увагу на те, що, насамперед, це є економічна категорія, наукова абстракція, яка виражає розподільчі процеси у суспільстві, а також може розглядатися як певні виробничі відносини. Крім цього, вчені-економісти та правники роблять наголос на тому, що головною причиною виникнення фінансів є поява держави і товарно-грошових відносинИловайский С.И. Учебник финансового права. - 5-е, посмертное изд. - О., 1912. - С. 13-17; Вознесенский Э.А. Дискуссионные вопросы теории социалистических финансов. - Ленинград: Изд-во Ленинградского ун-та, 1969. - С. 16-17; Василик О.Д. Теорія фінансів: Підруч. - К.: НІОС, 2001. - С. 6; Общая теория финансов: Учеб. / Под ред. Л.А. Дробозиной. - М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1995. - С. 5-7; Сабанти Б.М. Теория финансов. Учеб. пособие. - 2-е изд. - М.: Изд-во «Менеджер», 2000. - С. 3-10 та ін.. Інші також додають, що причиною виникнення місцевих фінансів є наявність територіальних колективів, які не входять до системи державних органів, та відокремлення функцій і завдань, які покладаються на місцеві органи владиКравченко В.І. Місцеві фінанси України: Навч. посіб. - К.: Т-во «Знання», КОО, 1999. - С. 39; Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. - М., 2002. - С. 7. .

Е.О. Вознесенський зазначає, що «фінанси являють собою регламентовану державою в законах та актах управління систему грошових відносин, на основі якої реалізуються певні економічні відносини між усіма суб'єктами процесу розширеного виробництва»Вознесенский Э.А. Дискуссионные вопросы теории социалистических финансов. - Ленинград: Изд-во Ленинградского ун-та, 1969. - С. 16. та робить наголос на тому, що «являючись об'єктивно необхідними, вони, однак, не можуть, як правило, існувати без державної регламентації» Там само. - С. 17..

Як бачимо, фінанси нерозривно пов'язуються з існуванням державної регламентації відповідних суспільних відносин. А для публічних фінансів наявність регламентації відповідних суспільних відносин владними приписами держави або органів місцевого самоврядування є первинною ознакою їх публічності, як ми показали вище. Отже, якщо для приватних фінансів державна регламентація є методом оформлення цих відносин у правову форму, то для публічних фінансів державна регламентація має форму владних приписів і є однією з характерних ознак цього виду суспільних відносин.

Таким чином, право закріплює та розвиває наявні суспільні відносини, надаючи їм правової форми, і перетворює публічні фінанси на правову категорію. Проаналізуємо тепер, до якої саме галузі права належить ця правова категорія. Розглянемо, чи дійсно публічні фінанси у новому визначенні є категорією фінансового права.

Відповідно до існуючої доктрини теорії держави та права, галузі права виокремлюються між собою, виходячи із змісту відносин, які є предметом їх регулювання, та методу, який при цьому застосовуєтьсяАлексеев С.С. Структура советского права. - М.: Юрист, 1975. - С. 10-18; Алексеев С.С. Общая теория права. Курс в 2-х томах. - М.: Юрид. лит., 1981. - 359 с.; Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся и И.С. Самощенко. - М.: Юрид. лит., 1962. - 575 с.; Малько А.В. Теория государства и права в вопросах и ответах. - М.: Юристъ, 1998. - 197 с. та ін.. Це означає, що з'ясувавши об'єкт, з приводу якого виникають публічні фінанси як різновид суспільних відносин, предмет правового регулювання публічних фінансів та метод, який при цьому застосовується, ми з'ясуємо, до якої саме галузі права відноситься ця правова категорія.

Найпростішим завданням у цьому випадку є визначення методу правового регулювання, тому що саме визначення публічних фінансів містить посилання на метод владних приписів держави або органів місцевого самоврядування. З'ясуємо тепер об'єкт та предмет правового регулювання у сфері публічних фінансів.

Публічні фінанси є різновидом публічних суспільних відносин. Публічні відносини є предметом публічної галузі права. Предмет публічного права сьогодні охоплює вияв публічного інтересу як сукупного, узагальненого соціального інтересу в кожній із сфер - економічній, соціальній та інших. При цьому до публічного інтересу, як ми вже визначили вище, сьогодні класики публічного права відносять: державний інтерес, суспільний інтерес та територіальний інтерес. Як ми також визначили вище, легітимними носіями державного інтересу є держава, територіального інтересу - органи місцевого самоврядування, і суспільного інтересу - фонди обов'язкового соціального страхування як інституції, яким надано повноваження та на яких покладено функції з утворення, розподілу (перерозподілу) і використання фондів коштів, за рахунок яких фінансуються визнані державою соціальні програми.

З'ясуємо тепер, що є матеріальною основою задоволення всіх видів публічного інтересу, з якими пов'язані публічні фінанси. Ця матеріальна основа і є об'єктом, з приводу якого виникають публічні фінанси. Інакше кажучи, з'ясуємо, за рахунок яких саме фондів коштів задовольняються всі види публічного інтересу, який є сьогодні предметом публічного права.

Відповідно до конституції будь-якої держави, включаючи Україну, фінансовою основою для реалізації та забезпечення задоволення державних інтересів є державний бюджет країни, а також всі позабюджетні державні фонди коштів. Відповідно до ст. 95 Конституції України, виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Тоді, за ознаками публічності, державний бюджет і всі позабюджетні державні фонди коштів є різновидом публічних фондів та об'єктом публічних фінансів як різновиду суспільних відносин. Але регулювання відносин, які виникають у процесі утворення, розподілу, перерозподілу та використання коштів державного бюджету як різновиду публічних фондів, традиційно є предметом фінансового права. При цьому використовується метод владних приписів.

Матеріальною основою для реалізації територіального інтересу, носієм якого є органи місцевого самоврядування, відповідно до Конституції України є бюджети цих органів. Так, відповідно до ст. 142 Конституції України, матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Отже, бюджети місцевого самоврядування та всі його позабюджетні фонди коштів також є публічними фондами, кошти яких є комунальною (муніципальною) власністю. А видатки, які фінансуються за рахунок коштів цих фондів, відносяться до публічних видатків. Але регулювання відносин у сфері бюджетів та позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування більшість юристів-фінансистів сьогодні також відносить до предмету фінансового права. Зауважимо, що при регулюванні відносин у сфері бюджетів та позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування застосовуються не тільки владні приписи держави, але й владні приписи органів місцевого самоврядування.

Матеріальною основою функціонування фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування в Україні як інституційних утворень є фонди коштів обов'язкового соціального страхування. При регулюванні утворення, розподілу (перерозподілу) та використання цих фондів коштів також використовується метод владних приписів держави. Це означає, що ці фонди є новим видом публічних фондів, які не є державною чи комунальною (муніципальною) власністю відповідно до законодавства України. Отже, суспільні відносини щодо цих фондів також мають бути віднесені до предмета саме фінансового права як галузі публічного права.

Підсумовуючи зазначене вище, можна зробити висновок, що публічні фінанси в наведеному нами визначенні є категорією фінансового права, яку можна визначити ще таким чином: публічні фінанси - це суспільні відносини, які: 1) пов'язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, розподілу (перерозподілу) і використання публічних фондів коштів та здійснення контролю за цим процесом; 2) регулюються шляхом встановлення владних приписів держави або органів місцевого самоврядування. Для реалізації поставлених завдань та виконання основних функцій в економічній, політичній та соціальній сферах держава використовує різноманітні за джерелами доходи. До них належать як доходи державних централізованих фондів, пріоритет серед яких належить доходам бюджету, так і доходи децентралізованих фондів. Останні включають доходи державних та казенних підприємств.

Державні доходи мають складну природу. Вони є економіко-правовою категорією та існують як економічні відносини в межах правового поля. Держава, застосовуючи правові механізми, регулює розподільні і перерозподільні відносини в сфері фінансів, направлені на формування відповідних фондів коштів. Лише чітка правова регламентація державних доходів в цілому та їх окремих видів зокрема дозволить забезпечити належне функціонування державних грошових фондів, сприятиме ефективному та цільовому використанню зосереджених у них коштів.

Традиційним є погляд на державні доходи як на різноманітні грошові ресурси, які в процесі розподілу і перерозподілу національного доходу надходять державі і використовуються нею для здійснення своїх завдань і функцій Цыпкин С.Д. Зазнач. праця. - С.9.. Це визначення було запропоновано понад тридцять років тому професором С.Д.Ципкіним. Воно і на сьогодні залишається актуальним та повторюється авторами багатьох наукових праць і підручників Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России. - М., 1997. - С.65; Гуреев В.И. Налоговое право. - М., 1995. - С.28 .

В наукових працях кінця ХІХ століття державні доходи визначались як сукупність всіх поточних коштів, які отримує держава з будь-яких джерел для виконання своїх завдань Энциклопедический словарь / Издатели Ф.А.Брокгауз, И.А.Ефрон. - СПб, 1903. - Т.21. - С.85., або як матеріальні кошти необхідні для задоволення її потреб Янжулъ И.И. Основныя начала финансовой науки. Ученія о государственныхъ доходахъ. - СПб, 1890. - С.21.. Подібні формулювання наведені і в деяких сучасних наукових джерелах. Так, О.В.Старовєрова до державних доходів відносить фінансові ресурси, що надходять з різних джерел в розпорядження держави і дозволяють їй вирішувати завдання публічного характеру та здійснювати необхідні державні функції Староверова О.В. Теоретические аспекты налогового права и налогообложения. - М., 2000. - С.11; Бюджетное право: Учеб. пособие для вузов / Под ред. проф. А.М.Никитина. - М., 2003. - C.137..

В українських наукових виданнях превалює поняття державних доходів як сукупності грошових надходжень до централізованих і децентралізованих фондів держави Юридична енциклопедія / Голова редкол.: Ю.С.Шемшученко. - К., 1999. - Т.2. - С.155. . Державні доходи як «сукупність фінансових ресурсів державного бюджету, місцевих бюджетів, Пенсійного фонду України (централізовані фонди), засобів державних підприємств і організацій та засобів у частці державної власності спільних підприємств (децентралізовані доходи)», визначає Д.А.Бекерська Фінансове право: Навч. посібник / За ред. проф. Л.К.Воронової. - К., 1998. - С.132..

Більшість авторів ототожнює поняття «державні доходи» та «фінансові ресурси». Слід погодитись з тими науковцями, які проводять різницю між цими двома поняттями Сидорова Н.В. Теоретичні основи бюджетного права. - Х., 1998. - С.58.. Зокрема М.П.Кучерявенко зазначає, що «якщо державні доходи - це кошти, що надходять до держави і переходять у її власність, без будь-яких умов і обов'язків по відношенню до інших осіб, то фінансові ресурси держави - поняття більш широке. Державні доходи складають один із елементів, що входять до поняття фінансових ресурсів держави» Фінансове право: Підручник / Відп. ред. Л.К.Воронова. - Х., 1998. - С.213.⁾.