Бюджетный процесс -- деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов -- относится к числу еще мало освоенных нашим обществом и даже депутатским корпусом явлений. Внешне он не похож на тот процесс, который был известен по прежним годам как планирование. Депутаты уже не принимают общие и генеральные планы, не рассматривают основные направления социально-экономического развития, вместо этого они подключены к непосредственному участию в распределении финансовых средств государства и муниципальных образований.

Участие депутатов в бюджетном процессе нарушает ту концепцию разделения властей, которая заложена в основу конституционного строя. Эта концепция предполагает взаимное невмешательство разных ветвей власти в сферу компетенции друг друга. Но бюджетный процесс по своей сути -- это ведение финансово-хозяйственной деятельности в своем концентрированном виде. Депутаты, принимая бюджет, теоретически ставят исполнительную власть не просто в жесткие рамки, но даже не дают исполнительной власти никакой свободы маневра, четко до копейки определяя, куда, на какие цели должны пойти государственные и муниципальные деньги. Собственно говоря, в этом принцип разделения властей просто хоронится и во главу угла ставится первенство представительной ветви власти(14;c.33).

Однако реалии жизни демонстрируют нам, что в действительности происходит совсем иное. Самый неглубокий анализ взаимоотношения ветвей власти показывает полное доминирование исполнительной власти не только над представительной, но и над любой возможной властью вообще.

У этого явления (признают его открыто или нет) есть свое вроде бы логическое объяснение -- исполнительная власть состоит из специалистов. Именно в ней концентрируются экономически, технически, юридически грамотные люди, которые досконально владеют предметом. Кому, как не им лучше всего знать, как распоряжаться общей казной, куда и как эффективнее тратить деньги. И именно бюджет, точнее говоря, возможность играть в бюджетом процессе ключевую (в смысле -- наиболее квалифицированную) роль придает исполнительной власти наибольший вес и силу во взаимоотношениях с другими ветвями власти.

На ее фоне представительная власть выглядит некомпетентной в решении очень многих вопросов. “Повинен” в этом принцип ее формирования -- тот самый демократический принцип выборности. Именно выборы выводят на первое место фактор случая. Теоретически представительную власть в результате проведения выборов могут полностью составить люди “с улицы”, не владеющие необходимыми знаниями. Кроме того, представительная власть больше подвержена таким явлениям как популизм, желание понравиться избирателям и вытекающее отсюда стремление к “раздутию” расходных статей общего бюджета. Часто это принимает дилетантские формы и часто именно с ними связано пренебрежительное отношение к представительной власти и стремление максимально оградить ее участие в бюджетном процессе. Внешне это выглядит как будто оправдано. Однако эта тенденция в своем последовательном развитии приводит не просто к принижению роли представительной ветви власти, но и, закрывая важнейший для общества бюджетный процесс в чиновничьих кабинетах, по большому счету ставит под сомнение осуществление демократии вообще -- демократии, понимаемой как осуществление главного конституционного принципа, провозглашающего, что верховной властью в государстве обладает народ. На сегодняшний день в силу неразвитости институтов участия общественности в решении государственных вопросов более всего выражают ее мнение во власти только ее представители, то есть выбираемая ею представительная власть. Поэтому рассмотрение вопроса о прозрачности, доступности бюджета необходимо начинать с рассмотрения особенностей участия в бюджетном процессе представительной власти, и делать это приходится, обратив в первую очередь внимание на особенности ее формирования и работы.

Главная особенность этой власти заключается в ее выборном характере, и эта особенность приводит к такому явлению, как цикличность степени участия и степени проникновения депутатов в бюджетный процесс. После выборов многие депутаты не обладают достаточными знаниями и опытом работы в органах управления. Первый год уходит на ликбез. Это не столько организованная учеба депутатов, сколько обретение ими практических навыков участия в работе органов власти, изучение на своем собственном опыте механизмов взаимодействия властей. Для многих это -- знакомство с финансовыми основами управления вообще. Конечно, есть среди депутатов и опытные люди, но в первый год либо их влияние на депутатский корпус невелико, либо начинает играть свою роль соблазн использовать свое преимущество в знаниях особенностей бюджетного процесса на решение своих задач -- проблем своих округов, своих политических сил. Это выглядит парадоксальным, но чем меньше влияние таких “спецов” на остальной депутатский корпус, тем быстрее последние осваивают основы бюджетной науки. Ведь, если в депутатском корпусе есть специалисты, которые обладают большим авторитетом, остальные депутаты начинают полагаться больше на их мнение и не растут сами.

Но как бы там ни было через год-полтора большая часть депутатов “подтягиваются” и начинают копание в бюджетных дебрях. В это время депутаты осваивают то, что можно назвать первым уровнем прозрачности бюджетного процесса. Они осваивают процесс добычи полных знаний о цифровых составляющих бюджетных строчек. Они овладевают знаниями о механизме составления бюджета, о том, у кого можно “достать” соответствующие цифры, с кого спросить, у кого запросить.

В принципе они добиваются стопроцентной просматриваемости бюджета, могут запросить и получить точный ответ о каждой внесенной в бюджет цифре. Часто чиновники именно такую прозрачность и выдают за настоящую прозрачность бюджета. Они готовы дать какие угодно справки, написать увесистые тома с таблицами и графиками. И у людей, листающих такие папки и тома, возникает обманчивое впечатление, что то, что лежит перед ними, и есть полный, прозрачный и доступный для изучения бюджет.

Но со временем приходит осознание того, что появление той или иной цифры в бюджете еще не означает ее действительной обоснованности. Одна и та же цифра в бюджетной строке видится разным специалистам по-разному. Для кого-то она большая, для кого-то явно недостаточная. Депутаты принимаются за освоение следующего уровня прозрачности. Они начинают копать предысторию появления этих цифр и их значимость для получателей бюджетных средств. Приходит умение читать бюджет между строчек, видеть за его цифрами реальное технико-экономическое содержание(33;c.97).

Этот второй уровень прозрачности осваивается сложнее, требует специальных знаний и консультаций со специалистами не только администраций, но и сторонними экспертами.

У такого углубления в бюджет есть как лицевая, так и оборотная сторона медали. Бюджет в результате такого подробного изучения может быть подвергнут корректировке и претерпеть существенные изменения. Его может “перекосить”, поскольку он многогранен, включает в себя обеспечение разных отраслей и сфер жизни. Каждый же депутат не настолько многогранен, он осваивает какую-то одну сторону хозяйственной или социальной деятельности и именно ее “раздувает” в бюджете. Здесь представительная и исполнительная власть оказываются перед проблемой баланса.

Однако самая главная коллизия здесь возникает в другом. Депутаты, меняя цифры и финансовые потоки, по сути посягают на святая святых -- на политику социально-экономического развития, а их взгляды на нее могут отнюдь не совпадать с теми целями, которые ставит перед собой исполнительная власть. Здесь исполнительная власть вовсю проявляет себя как самостоятельная политическая сила и выходит из возникшей политической коллизии только ей доступным способом. Она “закрывает” второй уровень прозрачности бюджета, попросту никого из чужих специалистов и депутатов к нему не допуская. Иногда дело доходит даже до прямого указания подчиненным чиновникам не приходить на заседания депутатских комиссий, не отвечать напрямую на депутатские запросы. На заседания комиссий приходят высшие руководители, которые сами доводят до депутатов “нужные” сведения, цифры, потребности. При этом принцип прозрачности бюджета исполнительная власть как бы соблюдает, заваливая депутатов тоннами цифр и таблиц. В результате депутаты, ничего не добившись, и понуждаемые необходимостью хоть что-то принимать, оказываются вынужденными довольствоваться тем, что им представляют, принимать на веру все хозяйственно-социально-экономические обоснования и голосовать за то, что им дают.

В итоге генеральная линия, стратегия и политика социально-экономического развития остаются полностью в руках чиновничьего аппарата, представительная власть от их формирования полностью удаляется и, собственно говоря, она не выполняет своего главного предназначения -- выражения воли своих избирателей.

Ну и, наконец, на стадии исполнения бюджета наступает необходимость освоения следующего уровня его прозрачности.

Депутаты могут все-таки настоять на внесении своих приоритетов в бюджет, могут даже составить его по-своему. Однако исполнительная власть, реально оперируя средствами, вольна распорядиться ими по-своему. Конкретно это выражается в том, что когда принимается отчет о выполнении бюджета, выясняется, что разные его статьи по-разному исполнены.

Какие-то -- на 100 процентов, какие-то -- на 50, какие-то -- на 150. Такое непропорциональное исполнение статей означает, что по сути исполнительная власть сработала не тот бюджет, который ей депутаты закладывали. То есть спор о приоритетах социально-экономического развития исполнительная власть разрешила все-таки по-своему. И для того, чтобы это суметь предотвратить, депутатам необходимо освоить третий уровень прозрачности -- уровень исполнения бюджета. Попросту говоря, освоить способы контроля за потоками финансовых средств.

Это самое сложное. До такого контроля (в его нормативно-систематизированном виде) депутаты нигде, насколько я знаю, еще не дошли. Они подступают вплотную к решению этой проблемы как раз к концу своего депутатского срока. А там перевыборы. В представительную власть приходит новый состав и все начинается сначала, то есть ... с ликбеза нового депутатского корпуса.

То, что видится в первую очередь, кажется очевидным: добиться преемственности представительной власти. Это действительно выход, но в наших условиях, когда голосование часто носит протестный характер, когда в дело вмешиваются амбиции вновь избранных депутатов, когда кто-то из них вместо того, чтобы двигать дело вперед, начинает решать свои личные проблемы (читай выше), такое последовательное углубление представительной власти в бюджетный процесс становится мало возможно.

Другой способ -- ограничить самоуправство исполнительной ветви власти. Это необходимо делать и в этом, собственно, и заключается стратегическое направление демократической эволюции, но этот путь ярко выражен политически и сопряжен с общей политической ситуацией в стране, с решением кардинальных конституционных вопросов, и главное, за ним все же не просматривается стопроцентное решение именно этой проблемы. Исполнительная власть все равно при любом строе остается “при финансах”. При любом типе государственного устройства она будет состоять из “спецов”, которым всегда будет отдаваться приоритет при решении финансово-экономических вопросов.

Поэтому наиболее доступное (в нынешних условиях), хотя и не самое скорое решение лежит в развитии демократической эволюции “с другой ее стороны”, а именно -- через последовательное и настойчивое подключение к бюджетному процессу самого широкого круга людей, специалистов, не задействованных в органах государственного и муниципального управления. Проще говоря, нужно последовательное и настойчивое внедрение в жизнь механизмов подключения общественности к бюджетному процессу. Ее участие в этом не зависит от выборов, не подвержено цикличности и может от года к году идти по нарастающей.

Первый, необходимый и принципиальный шаг в этом направлении -- концептуальный. Внешне он выражается просто в смене названия важнейшего документа года и всего процесса. Необходимо говорить не столько о бюджете на год и не столько о бюджетном процессе, сколько о плане (можно сказать и “программе”) социально-экономического развития на год и о процессе планирования и исполнения плана. С технической точки зрения это одно и то же. Бюджет по сути своей представляет план работы исполнительной власти на 3 года, который написан финансовым языком. Но с новым названием меняется статус документа. Бюджет будет включен в план как его составная финансовая часть -- финансовое выражение тех задач, которые в плане предметно отражаются. Слово “план” само по себе имеет концептуальную окраску и поэтому меняется отношение к документу. Процесс планирования не имеет той “отпугивающей” узко финансовой окраски, как бюджетный процесс. В нем естественнее и логичнее смотрится участие населения и широкого круга привлеченных специалистов. Из прикладного финансово-хозяйственного документа он превращается в концептуальный социально-экономический. А это поднимает при его составлении вес и значение заказчика -- население города и его представителей в органах власти. Более выпукло уже представляются интересы населения, а не абстрактная, часто мнимая “экономическая эффективность”.

Разобравшись с названием, осуществляем следующий шаг -- делаем прозрачным процесс составления плана. Это сложный многоходовый процесс. В нем суммируются интересы и потребности всех имеющихся в городе отраслей и территорий (районов города). Заявки и предварительные проекты долго циркулируют по кабинетам, из районных администраций в городскую и обратно. Население и заинтересованные организации города должны иметь возможность этот процесс наблюдать. Здесь они должны иметь возможность подключиться к процессу составления плана и бюджета на стадии его формирования. Это тот самый второй уровень прозрачности, который неохотно раскрывается исполнительной властью в силу того, что в нем закладывается политика социально-экономического развития города. Подключение к нему населения дает ему возможность оказывать влияние на эту политику. Подключение сторонних специалистов даст возможность объективно оценить те или иные проекты, снизить вероятность протекционизма(19;c.225).

Необходимо разработать и узаконить механизмы подключения общественности не просто к разработке, но и к принятию плана и бюджета города. Наиболее доступный путь -- через участие представителей общественности в работе депутатских комиссий, на тех заседаниях, где рассматриваются конкретные разделы и статьи будущего плана и бюджета, и через участие в депутатских слушаниях. Сами депутатские слушания, точнее говоря, их результаты также требуют законодательного повышения их статуса с тем, чтобы рекомендации этих слушаний могли бы на равных основаниях рассматриваться на сессиях городского Совета.

Нередко с нормативными документами случается, что они принимаются, чтобы забыться, поэтому как от депутатов, так и от общественности требуется активный контроль за его исполнением, активное подключение к процессу социально-экономического планирования на всех этапах. Сам документ был опубликован. Специалистам он должен быть известен, но главная роль, пока у нас еще не развиты институты общественного контроля лежит на депутатах. Депутатские комиссии должны ощущать давление общественности, хозяйственников, предпринимателей, директоров, у которых теперь есть возможность видеть, как разрабатывается план и бюджет и давать свои предложения по их составлению.

Заключение