Бюджетная система - это, основанная на экономических отношениях и юридических нормах, совокупность всех видов бюджетов, действующих на территории страны.

Бюджетное устройство - это организация бюджетной системы, принципы ее построения.

Бюджетное устройство определяется государственным устройством. Административно-территориальное деление страны определяет количество звеньев бюджетной системы, так как каждый орган государственной власти, согласно Конституции страны, имеет право на свой бюджет. В унитарных (единых) государствах бюджетная система имеет два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты. В федеральных государствах бюджетная система состоит из трех звеньев: государственный бюджет (федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства), бюджеты членов федерации, местные бюджеты.

В унитарном государстве орган государственного управления может быть единым или многоуровневым, но контроль за выполнением функций государственной власти закреплен за правительством в центре. Во многих государствах унитарного типа органы местного управления имеют некоторые налоговые уполномочия, но они незначительны и находятся под контролем центра, собираемые ими средства также жестко контролируются. Политические и бюджетные полномочия более низких уровней управления в унитарном государстве ограничены рамками, устанавливаемыми правительством в центре.

Федерация - это такая форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства федеральные единицы - члены федерации, например, земли, штаты имеют собственные конституции, законодательные, исполнительные и судебные органы. Наряду с этим образуются единые - федеральные - органы государственной власти, устанавливается единое гражданство, денежная единица и т.д. Для федерации характерны:

· иерархия органов управления;

· разделение полномочий между всеми уровнями;

· институализированная автономия и определенная степень независимости каждого уровня.

Федеральное устройство обеспечивает не только децентрализованное принятие решений, но и распределение полномочий, и разделение власти, что имеет более важное значение. При федеральном государственном устройстве каждый уровень власти имеет собственные права и полномочия, а органы управления избираются.

Бюджетное регулирование

Согласно законодательству РФ, бюджетное регулирование, являясь составной частью бюджетного процесса, представляет собой частное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Можно выделить 4 группы методов бюджетного регулирования.

1) Установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета.

2) Перераспределение самих бюджетных источников.

3) Безвозмездная помощь, оказываемая нижестоящим бюджетам за счет средств вышестоящих.

4) Ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других бюджетов.

Основным методом бюджетного регулирования является установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета. Это предопределено тем, что все другие методы бюджетного регулирования применяются только, если использование регулирующих доходов не привело к желаемому результату.

Регулирующие источники доходов определяются представительными органами власти территорий вышестоящего уровня. Например, субъекты РФ, обладая определенной бюджетной самостоятельностью, в лице своих представительных органов власти могут в дополнение к федеральным определить и свои регулирующие источники.

Распределение регулирующих источников доходов между бюджетами осуществляется посредством утверждаемых нормативов отчисления от этих доходов. Такие нормативы утверждаются вышестоящими органами представительной власти в пределах их компетенции для бюджетов нижестоящего территориального уровня. Могут утверждаться как единые нормативы отчислений для всех или соответствующих групп национально-государственных и административно-территориальных образований, так и дифференцированные (по каждому такому субъекту). Дифференцированные и единые нормативы отчислений могут утверждаться одновременно по разным видам регулирующих доходов.

Законом предусмотрено, что фактическое увеличение уровня закрепленных доходов в текущем финансовом году, явившееся результатом финансово-хозяйственной деятельности или введения местных налогов и сборов, не может служить основанием для сокращения нормативов отчислений от регулирующих доходов на следующий финансовый год без согласия соответствующего представительного органа власти.

К методам перераспределения самих бюджетных источников относятся:

· закрепление вышестоящим представительным органом власти за бюджетом соответствующего нижестоящего территориального уровня полностью или в твердо фиксированном проценте на долговременной основе (не менее, чем на 5 лет) любых регулирующих доходов;

· передача вышестоящими представительными органами власти в бюджет соответствующего нижестоящего уровня своих закрепленных доходов.

Методы перераспределения бюджетных источников применяются лишь в том случае, если закрепленные и регулирующие доходы бюджета нижестоящего территориального уровня в своей совокупности составляют менее 70 % его доходной части.

В процессе бюджетного регулирования активно используются методы безвозмездной помощи, оказываемой нижестоящим бюджетам за счет средств вышестоящих. К этой группе методов относятся: дотация, а также трасферт -- нормативно-долевая дотация, субвенция и субсидия.

К четвертой группе методов относятся ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других бюджетов. Например, законодательство РФ предусматривает возможность перераспределения бюджетных средств посредством бюджетных ссуд, при чем при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов сверх минимального бюджета, а также в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета, исполнительные органы власти могут получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов. Закон не связывает получение и предоставление бюджетных ссуд какими-либо уровневыми рамками, например, только из вышестоящего бюджета в нижестоящий, следовательно, такая ссуда может предоставляться из бюджета любого уровня в бюджет любого уровня, в том числе из нижестоящего в вышестоящий, если тот располагает такой возможностью.

Бюджетная ссуда - это финансовая помощь, но в отличие от дотации, субвенции, она имеет возвратный характер и может быть возмездной, т.е. с уплатой процентов за пользование ею. Принципиальным отличием бюджетной ссуды от методов предшествующих 3-х групп является и то, что как метод бюджетного регулирования она используется на стадии исполнения бюджетов, в то же время как все другие -- на стадиях его формирования.

Бюджетный федерализм

В Бюджетном кодексе РФ бюджетный федерализм характеризуется как отношения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, исходя из сочетания общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований.

Бюджетный федерализм предполагает:

1.четкое разграничение бюджетной ответственности, бюджетных доходов и полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти;

2.высокую самостоятельность бюджетов в их звеньях управления;

3.обеспечение вертикальной и горизонтальной сбалансированности нижестоящих бюджетов;

4.проведение единой, согласованной с федеральным центром, налоговой и бюджетной политики;

5.равенство бюджетных прав субъектов РФ.

Общие принципы российского бюджетного федерализма определены Конституцией РФ, Федеративным договором, Бюджетным и Налоговым кодексом, а также другими законодательными актами. Эти принципы следующие:

1.разграничение бюджетной системы РФ на федеральный, региональный и местный бюджеты и их равноправное существование;

2.совместное с субъектами РФ установление общих принципов налогообложения РФ;

3.распределение налогов между уровнями бюджетной системы, исходя из критериев достаточности для покрытия расходов, обусловленных законодательно закрепленным за каждым уровнем власти предметами ведения и полномочиями;

4.наделение региональных и местных органов власти правом на самостоятельное составление, рассмотрение, исполнение бюджетов;

5.регулирование территориального развития через создаваемый в федеральном бюджете специальный целевой фонд, выделение ссуд, трансфертов;

6.наделение законодательных органов власти субъектов РФ правом законодательной инициативы в области бюджетного устройства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики в РФ.

Для любой модели бюджетного федерализма характерны три главных условия ее эффективного функционирования:

1.четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

2.наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий доходными источниками;

3.сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов доходов и расходов нижестоящих бюджетов с помощью системы гарантов (например, трансферты).

Можно выделить три типа моделей бюджетного федерализма:

1.централизованная;

2.децентрализованная (например, США);

3.комбинированная (например, Россия).

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. Полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено.

Децентрализация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности населения. Сложность проблемы состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации государству в целом.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

· использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;

· повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;

· значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться по крайней мере три условия, а именно:

· однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

· наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;

· вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.

Предлагаемая Б. Сабанти классификация специальных фондов представлена на рис.6.1.

Рисунок 6.1. Классификация внебюджетных фондов

6.2 Социальные фонды

Социальные фонды - это фонды, ресурсы которых предназначены для оказания социальных услуг населению. Рост численности лиц наемного труда в результате развития производства, увеличение разрыва в интересах различных групп общества, вызванное НТР, общее старение населения объективно привели к необходимости увеличения фондов социального страхования. В последнее десятилетие объем социальных фондов в промышленно развитых странах возрос в абсолютных суммах в 5-8 раз. Рост объема социальных фондов дает возможность повысить социальные выплаты. Фонды образуются за счет трех источников: страховых взносов застрахованных, страховых взносов предпринимателей и субсидий государства.

Взносы застрахованных представляют прямой вычет из дохода. По существу, это прямой целевой налог. Ставка взноса в большинстве развитых стран устанавливается в процентах к валовому заработку и является пропорциональной к нему независимо от величины дохода. При этом предусматривается годовая максимальная сумма взноса или максимальный доход, к которому применяется ставка.

В странах действует либо один взнос с физических лиц по всем видам страхования (США), либо несколько (Германия, Франция, Россия), уплата которых дает право на соответствующие виды социальных услуг (пенсионных, медицинских, страховых).

Взносы с предприятий взимаются в процентах не к общему фонду заработной платы занятых, а к заранее установленной максимальной валовой заработной плате, т.е. суммы, превышающие этот максимум, не учитываются. Поэтому, чем выше доля квалифицированных работников в компании, чем выше их заработная плата, тем меньше отчислений они производят в социальные фонды. В США и Германии ставка взноса с физических и юридических лиц одинаковая, а в Великобритании, Франции, России разная. Взносы предпринимателей приравниваются к издержкам производства и возмещаются им в виде повышенных цен на товары.

Социальные внебюджетные фонды Российской федерации

· Пенсионный фонд РФ;

· Фонд социального страхования РФ;

· Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ;

· Государственный фонд занятости населения РФ.

Эти фонды аккумулируют средства для реализации важнейших социальных гарантий -- государственного пенсионного обеспечения, поддержки в сфере занятости, оказания бесплатной медицинской помощи, поддержки в случае потери трудоспособности, во время отпуска по беременности и родам, санаторно-курортного обслуживания и т.д. Социальные внебюджетные фонды, за исключением Государственного фонда занятости населения РФ, являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями. Внебюджетные социальные фонды организуют процессы мобилизации и использования средств, в размерах и на цели, регламентированные государством. Государство определяет уровень страховых платежей, принимает решение об изменениях структуры и уровня денежных социальных выплат.

Крупнейшим из внебюджетных фондов России является Пенсионный фонд РФ. Его бюджет -- второй по величине после федерального бюджета РФ и составляет около 50% федерального бюджета.

Пенсионный фонд РФ был образован постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Он является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, выполняющим отдельные банковские операции. Денежные средства и иное имущество Фонда являются государственной собственностью Российской Федерации. Денежные средства Пенсионного фонда не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат. Бюджет Фонда и отчет о его исполнении утверждаются федеральным законом.

Главными задачами Пенсионного фонда РФ являются:

· выплаты в соответствии с действующим на территории Российской Федерации законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий в виде трудовых, военных и социальных пособий, а также пенсий по инвалидности, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации;

· пособий по уходу за ребенком в возрасте от 1,5 до 6 лет, за выслугу лет, пособий по случаю потери кормильца, компенсационных выплат;

· организация и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц.

Общее руководство Пенсионного фонда осуществляется правлением, оперативное управление -- исполнительной дирекцией. В субъектах Российской Федерации органами оперативного управления являются отделения Пенсионного фонда, а в городах и районах-- уполномоченные отделения.

Правление Пенсионного фонда и его исполнительная дирекция осуществляют перераспределение средств Фонда между регионами для обеспечения сбалансированности доходов и расходов в отделениях и уполномоченных отделениях Пенсионного фонда.

Программа пенсионной реформы РФ, утвержденная в мае 1998 г., предусматривает переход от действующей распределительной системы пенсионного обеспечения к смешанной, а также введение персонифицированного учета в системе государственного пенсионного страхования.

На каждое застрахованное лицо Пенсионный фонд РФ открывает индивидуальный лицевой счет с постоянным страховым номером. Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы выдают каждому застрахованному лицу страховое свидетельство государственного пенсионного страхования, содержащее страховой номер и анкетные данные.

Лицо, впервые поступившее на работу по трудовому договору, получает страховое свидетельство по месту работы.

Страховые свидетельства государственного пенсионного страхования хранятся у застрахованных лиц. Изменение сведений о застрахованном лице влечет за собой необходимость внесения соответствующих изменений в его индивидуальном лицевом счете.

Сведения о застрахованных лицах представляются плательщиками страховых взносов в Пенсионный фонд РФ.

Фонд социального страхования создан в Российской Федерации в соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 822 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» и действует в соответствии с Положением от 12 февраля 1994 г. № 101 «О Фонде социального страхования Российской Федерации».

Фонд предназначен для управления средствами государственного страхования. Он выступает в качестве специализированного финансово-кредитного учреждения при Правительстве РФ.

Денежные средства и иное имущество, находящиеся в оперативном управлении Фонда, а также имущество, закрепленное за подведомственными Фонду санаторно-курортными учреждениями, являются федеральной собственностью. Денежные средства Фонда не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат.

Бюджет Фонда и отчет о его исполнении утверждаются федеральным законом, а бюджеты региональных и центральных отраслевых отделений Фонда и отчеты об их исполнении после рассмотрения правлением Фонда утверждаются председателем Фонда.

В Фонд социального страхования РФ входят следующие исполнительные органы: региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов Российской Федерации; центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях хозяйства; филиалы отделений, создаваемые региональными и центральными отраслевыми отделениями Фонда по согласованию с председателем Фонда.

Фонд, его региональные и центральные отраслевые отделения являются юридическими лицами, имеют текущие валютные и иные счета в банках. Главными задачами Фонда являются:

· обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их детей;

· участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования.

Фонды обязательного медицинского страхования (далее -- ОМС) созданы для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования в соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», полностью введенным в действие с 18 января 1993 г. (Положения, касающиеся добровольного страхования и деятельности страховых медицинских организаций, вступили в силу с 1 октября 1991 г.)

Цель медицинского страхования состоит в предоставлении гарантий гражданам при возникновении страхового случая на получение медицинской помощи за счет накопленных средств, а также в финансировании профилактических мероприятий. Медицинское страхование осуществляется в Российской Федерации в двух видах: обязательном и добровольном.

Обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и. лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

Фонды обязательного медицинского страхования являются самостоятельными государственными некоммерческими финансово-кредитными учреждениями. Они предназначены для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, обеспечение финансовой стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение.

Финансовые средства фондов обязательного медицинского страхования находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования создан в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. № 4543-1 «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год» и действует на основании Положения, утвержденного данным постановлением.

На Федеральный фонд ОМС возложены следующие основные функции:

· выравнивание условий деятельности территориальных фондов ОМС по обеспечению финансирования программ обязательного медицинского страхования;

· финансирование целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования;

· разработка нормативно-методических документов, обеспечивающих реализацию Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»;

· организация подготовки специалистов для системы ОМС;

· участие в создании территориальных фондов ОМС и в разработке базовой программы ОМС.

Территориальные фонды ОМС создаются местными органами власти и действуют на основании Положения о территориальном фонде ОМС, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. № 4543 1, для реализации государственной политики в области ОМС как составной части государственного социального страхования. В городах и районах могут создаваться филиалы, действующие в соответствии с Положением, утвержденным исполнительным директором территориального фонда ОМС.

На территориальный фонд ОМС возложены следующие основные функции:

· финансирование ОМС, проводимого страховыми медицинскими организациями, имеющими соответствующие лицензии (страховщиками);

· выравнивание финансовых ресурсов городов и районов, направленное на проведение ОМС;

· предоставление кредитов, в том числе на льготных условиях, страховщикам при обоснованной нехватке у них финансовых средств;

· создание финансовых резервов для обеспечения устойчивости системы ОМС;

· организация банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в территориальный фонд.

Для финансирования мероприятий по реализации государственной политики занятости населения с 1992 до 2001 г. существовал Государственный фонд занятости населения РФ. Он был образован в соответствии с Законом РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации». Фонд занятости не имел статуса юридического лица, а средства Фонда находились в оперативном управлении и распоряжении Федеральной службы занятости населения и подведомственных ему территориальных органов. Фонд представлял собой трехуровневую систему, включающую фонды занятости в городах и районах, на базе которых создавались региональные фонды занятости, формировавшие федеральную часть фонда.

Основными функциями Фонда занятости являлись:

· профессиональная подготовка и переподготовка граждан, включая содержание (аренду) учебных заведений и выплату стипендий обучающимся по направлению органов службы занятости;

· выплаты пособий по безработице, а также оказание материальной и иной помощи членам семьи безработного, находящимся на его иждивении; оплата временной нетрудоспособности безработным гражданам;

· создание и содержание информационных систем рынка рабочей силы;

· организация общественных работ.

Финансовое положение Фонда занятости с 1996 г. характеризовалось как неудовлетворительное ввиду значительных долгов по социальным выплатам населению. Так, например, к началу 1998 г. задолженность государственного фонда занятости по выплате пособий по безработице, досрочных пенсий, стипендий и т. п. составила более половины всех фактически профинансированных расходов по этой статье'.

С 2001 г. финансирование расходов, связанных с выполнением основных функций Государственного фонда занятости, осуществляется через бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ.

Главным источником доходов внебюджетных социальных фондов является единый социальный налог, введенный в действие Налоговым кодексом РФ с 1 января 2001 г.

6.3 Экономические фонды

Экономические фонды предназначены для регулирования хозяйственной жизни. К экономическим фондам относятся следующие фонды: