Державний бюджет України

ВСТУП

Функціонуюча система виконання Державного бюджету, яку здійснює сьогодні Державне Казначейство України, ще не досить ефективна через недосконалість законодавчої та нормативно-правової бази.

На сьогодні існує значна кредиторська заборгованість поряд з відволіканням державних коштів на виникнення дебіторської заборгованості. Коштами бюджету, в яких потребує держава, користуються установи та організації підприємницької та банківської сфери діяльності з метою отримання прибутку.

Зусилля Державного казначейства, які спрямовувались на підвищення ефективності виконання Державного бюджету дали певні результати.

За час існування Державного казначейства України і виконання ним своїх функцій ефективність використання коштів Державного бюджету значно зросла. Але ще є напрямки, які необхідно вдосконалювати. Один з таких напрямків - це облік зобов'язань, який на сьогодні справно функціонує, згідно діючого законодавства, але не охоплює державні кошти в повному їх обсягу. Через цей недолік, ефективність використання коштів бюджету не досягається в повній мірі.

Актуальність магістерської роботи полягає в тому, щоб довести необхідність впровадження обліку зобов'язань, охоплюючи всі фонди та види бюджетів, з метою скорочення стану кредиторської та дебіторської заборгованості та зростання ефективності використання коштів Державного бюджету.

Інноваційна новизна: запровадження обліку зобов'язань спеціального фонду Державного бюджету в органах Державного казначейства надасть можливість раціонального планування Державного бюджету, оперативного управління грошовими потоками, кредиторською та дебіторською зоборгованістю, ефективному використанню коштів бюджетів.

Практична значимість: після проведення ряду аналізів отримано результати, які підтверджують необхідність обліку зобов'язань для ефективного виконання Державного бюджету.

Аналіз спеціального фонду теж дав результати, які підтверджують необхідність запровадження обліку зобов'язань спеціального фонду Державного бюджету.

На відміну від стану кредиторської і дебіторської заборгованості загального фонду, заборгованість спеціальних фондів потребує подальшого удосконалення. Аналіз змін кредиторської та дебіторської заборгованості підвладний різноманітним факторам, які впливають на ці зміни.

Аналіз вивченості проблеми вітчизняними та зарубіжними дослідниками:

Облік зобов'язань як функціонуючий механізм проіснував в Україні тільки п'ять років і не досить досконало за цей час вивчений вітчизняними дослідниками. Вивченість цієї проблеми зарубіжними дослідниками не повністю розкрито в офіційних та неофіційних джерелах. Як наслідок - нерозуміння розпорядниками коштів цього виду обліку та відсутність інформації про сутність та сенс цього виду обліку.

Об'єкт дослідження:

Виконання Державного бюджету за видатками розпорядників коштів бюджету на здійснення програм та заходів, передбачених Урядом та утримання бюджетних установ.

Предмет дослідження:

Касове виконання розпорядників коштів бюджету в органах Державного Казначейства в процесі виконання Державного бюджету.

Мета і завдання дослідження:

Мета даної магістерської роботи досягнення ефективного використання Державного бюджету через впровадження обліку зобов'язань спеціального фонду Державного бюджету, скорочення кредиторської заборгованості і недопущення відволікання бюджетних коштів в дебіторську заборгованість.

Завдання:

Визначити особливості виконання державного бюджету за видатками;

Вивчення досвіду функціонування казначейської системи Російської Федерації, Казахстану та Франції;

Визначення шляхів удосконалення касового виконання державного бюджету за видатками;

Практичне значення отриманих результатів:

Досить високі результати дасть проведення аналізу використання бюджетних коштів, наведеного в роботі, та вчасне впровадження їх в бюджетний процес.

Ці результати значно покращаться через впровадження обліку зобов'язань всіх видів бюджету, що гарантує ефективне виконання бюджету та сприятиме стабілізації фінансового стану держави.

На захист виноситься:

Удосконалення касового виконання державного бюджету за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів в органах Державного казначейства шляхом:

Запровадження обліку зобов'язань спеціального фонду Державного бюджету;

Для врахування в кошторисах розпорядників бюджетних коштів наявної дебіторської заборгованості та відповідного скорочення бюджетних призначень в поточному році, закріплення за органами Державного казначейства функцію попереднього контролю на стадії складання кошторисів;

Встановлення кінцевого терміну взяття на облік зобов'язань розпорядників бюджетних коштів;

Запровадження механізму погашення небюджетної та іншої заборгованості бюджетних установ;

Застосування штрафних санкцій до керівників бюджетних установ за недотримання термінів попередньої оплати і контроль за цим з боку органів Державного казначейства;

Передбачення в законодавчому порядку за органами казначейства закріплення функції реєстрації проектів угод перед взяттям їх на зобов'язання для недопущення перевищення фактичних видатків над кошторисними призначеннями;

Відповідальність керівників бюджетних установ за перерозподіл коштів і недопущення залишків на рахунках установ на кінець бюджетного року;

Результати аналізу фінансового контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів будуть розглянуті у цій роботі.

Ефективність використання коштів Державного бюджету через органи Державного казначейства доведена.

Результати аналізу роботи органів Державного казначейства будуть розглянуті в цій роботі.

РОЗДІЛ 1. ОСОБЛИВОСТІ ВИКОНАННЯ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ ЗА ВИДАТКАМИ

1.1 Суть та значення казначейського обслуговування державного бюджету за видатками

Зміни в бюджетній системі України, спричинені значними перетвореннями в політичному, економічному та соціальному житті держави, зробили очевидною необхідність створення, а точніше відновлення системи казначейських органів.

Казначейство як структура для нашої держави не нова. Казначейство як спеціальний державний фінансовий орган, що здійснює касове виконання державного бюджету, було засновано 1822 року, коли у складі Міністерства фінансів Росії було створено Департамент державного казначейства. Йому були підпорядковані місцеві органи - губернські та повітові казначейства. Усі зібрані казначейською системою доходи записувалися на єдиний рахунок у Державному банку.

З жовтня 1917 року було розпочато численні перетворення фінансового апарату, якому було визначено роль виконавця загального обліку народного господарства. Декретом Ради народних комісарів від 4 травня 1919 року Департамент державного казначейства було скасовано і злито з Народним банком РРФСР, у складі якого було утворено особливий кошторисний підрозділ з обслуговування вищих і центральних установ держави. Суміщення функцій казначейства і центрального емісійного органу в умовах тоталітарного планового керівництва економікою стало доцільнішим.

До середини 1993 року в Україні діяла банківська система виконання державного бюджету, що перейшла у спадок від СРСР із його централізованою економікою та однорівневою банківською системою. На той час існувало дві схеми виконання бюджету. Виконання місцевих бюджетів здійснювалося у межах доходів, що реально надходили до цих бюджетів, а виконання державного бюджету ґрунтувалося на принципі авансування витрат на кредитній основі. Доходи, що надходили до державного бюджету, акумулювалися і впродовж року нагромаджувалися на окремих рахунках в установах банків. Водночас організаціям та установам, що фінансувалися з державного бюджету, банки відкривали бюджетні видаткові рахунки і на підставі бюджетних доручень Міністерства фінансів України оплачували їхні витрати. Наприкінці року дохідні й видаткові бюджетні рахунки в комерційних банках закривалися. Національний банк України проводив підсумкові обороти за цими рахунками і визначав суму емісії, здійсненої у процесі фінансування бюджетних витрат. На суму емісії оформлялася заборгованість Міністерства фінансів України Національному банку.

Тогочасна практика касового виконання державного бюджету була розрахована на систему єдиного банку і не відповідала дворівневій банківській системі, яка почала формуватися в Україні наприкінці 80-х років. Дворівнева система передбачала, з одного боку, відповідальність Центрального банку за розмір емісії, а з іншого - економічну самостійність комерційних банків, що здійснювали операції у межах залучених коштів і банківського капіталу.

Слід враховувати, що зміни функцій Національного банку України, закріплення його незалежності від Уряду України 1993 року, по-перше, спричинили труднощі у функціонуванні банківської системи щодо касового виконання державного бюджету, а по-друге, реалізація принципу самостійності бюджетів усіх рівнів призвела до неможливості виконання державного бюджету фінансовими органами Міністерства фінансів України.

Крім того, у 90-х роках різко погіршився стан державних фінансів, який характеризувався хронічною дефіцитністю. Виходячи з діючого на той час порядку касового виконання державного бюджету, головне джерело покриття бюджетного дефіциту було емісійне - позики Національного банку України. Таке відволікання грошей із товарно-грошового обігу для фінансування дефіциту бюджету скоротило пропозицію грошей у реальній економіці.

За такої системи фінансування найважливішим для Міністерства фінансів України було отримати право на фінансування витрат. Воно наставало після затвердження бюджету Верховною Радою України.

Власне, виділення коштів Національним банком України на здійснення запланованих витрат не залежало від фактично мобілізованих коштів державного бюджету, й вимоги ст. 14 Закону України «Про банки і банківську діяльність» («Національному банку забороняється фінансування дефіциту державного бюджету») не могли бути дотримані: автоматизм кредитування всіх витрат, включаючи дефіцит, був закладений у механізм банківської системи касового виконання бюджету.

Ситуація змінилася із запровадженням з 1 липня 1993 року нової системи касового виконання бюджету. Згідно з Указом Президента України від 18 червня 1993 року «Про порядок виконання Державного бюджету України» Національний банк за згодою Міністерства фінансів України запровадив з другого півріччя 1993 року єдину схему касового виконання бюджету.

Фінансування витрат здійснювалося в межах доходів, що реально надійшли до державного бюджету, а також за рахунок кредитів, наданих Національним банком України Міністерству фінансів України. Це забезпечувало розмежування функцій банківської та фінансової систем.

Найслабкішим місцем банківської системи касового виконання державного бюджету було те, що вона передбачала постійний рух бюджетних коштів по вертикалі. Спочатку кошти концентрувалися на централізованому рахунку Міністерства фінансів, проходячи шлях по ланцюгу: платник податків і зборів - банк платника - уповноважений банк - регіональне управління Національного банку України - ОПЕРУ Національного банку України. Потім кошти здійснювали зворотний шлях, кінцева мета якого - надходження коштів на бюджетні рахунки їхніх безпосередніх розпорядників. Таким чином, вертикальний рух коштів суттєво знижував ефективність системи касового виконання держбюджету. Факти свідчать, що певна частина бюджетних коштів затримувалася на проміжних ланках, розпорошувалася на рахунках міністерств і відомств. Так, щоденно на їх поточних рахунках “гуляло” майже половина місячної суми надходжень. Крім того, установи банків, виходячи зі своїх повноважень, не могли використовувати кошти, мобілізовані на відповідній території безпосередньо для фінансування витрат держбюджету, на цій же території і не забезпечували контроль за використанням бюджетних коштів та оперативне управління наявними коштами.

Недосконалість системи управління коштами бюджету комерційними банками особливо виявлялася в період економічної кризи, спаду виробництва, як наслідок кризи платежів, що призвело до відсутності коштів на рахунках підприємств, організацій, бюджетних установ.

За таких умов постало питання оперативного управління бюджетними коштами, спрямування їх на першочергові соціально-економічні потреби, що можливо було здійснити лише через створення нової структури з налагодженим прозорим механізмом виконання державного бюджету. Тому 27 квітня 1995 року Указом Президента України за № 335/95 було створено Державне казначейство України, а Постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 року за №590 затверджено Положення про Державне казначейство України, яке повинно було забезпечити [5]:

прозорість бюджетного процесу на стадії його виконання;

створення системи ефективного управління бюджетними коштами;

здійснення контролю за цільовими спрямуваннями бюджетних коштів;

надання користувачам достовірної інформації про виконання Державного бюджету Украйни.

Поява Державного казначейства України обумовлена не тільки необхідністю в державному контролі за виконанням бюджету, але і з погляду того, наскільки раціонально витрачаються кошти і як швидко вони досягають адресатів.

Найголовніша характеристика казначейської системи виконання бюджету та її відмінність від банківської системи полягає в тому, що казначейство концентрує в єдиній системі два потоки грошових коштів, які виникають у процесі виконання бюджету, - дохідний і витратний - на єдиному казначейському рахунку. Окрім того, казначейська система передбачає здійснення функцій контролю за цільовим спрямуванням коштів державного бюджету та управління наявними коштами, які консолідуються на єдиному казначейському рахунку.

До переходу на казначейське обслуговування кошти державного бюджету проходили більш складний шлях, і ефективність виконання державного бюджету була низькою.

Міністерство фінансів перераховувало бюджетні кошти на рахунки головних розпорядників відкритих в установах банків. Головні розпорядники, у свою чергу, розподіляли кошти на бюджетні рахунки, відкриті в різних установах банків, розпорядників нижчого рівня. Але траплялося так, що кошти на цих рахунках тривалий час лежали без дії. Нерідко кошти попадали до тих, хто в них у той час не мав потреби (не виникли бюджетні зобов'язання), а можливості перерозподілити вже виділені кошти на інших розпорядників, у яких виникли незаплановані видатки не було.

Зі створенням органів Державного казначейства порядок фінансування закладів змінився. Через міністерства та відомства гроші вже не проходили, а перераховувались через органи Державного казначейства. Але особливого контролю за ефективністю видатків не відбувалося: бюджетні кошти “зависали” в установах банків на рахунках і використовувалися ними на власний розсуд.

Почалася перебудова роботи міністерств, відомств, комітетів при оплаті рахунків. У корені мінялися підхід і методи роботи фінансової і банківської системи з бюджетними установами. Це був досить складний процес, оскільки доводилось на ходу адаптуватись до нових реалій і, в першу чергу, до змін, що відбулися у банківській сфері. Таким чином, виникли об'єктивні передумови для створення у державі окремого органу виконавчої влади - Державного казначейства.

Державне казначейство України вже пройшло кілька етапів, які мали свої специфічні особливості.

1996 рік став роком завершення створення трирівневої структури органів Державного казначейства.

Розпочата передача функцій фінансування Головному управлінню державного казначейства від галузевих управлінь Міністерства фінансів України.

В частині видатків органи Державного казначейства здійснювали перерахування коштів на здійснення видатків на рахунки міністерства і відомств, відкриті в установах банків.

З 1997 року почалось запровадження казначейської системи виконання державного бюджету за видатками, яка передбачала відкриття рахунків розпорядникам коштів в системі органів ДКУ.

1998 рік завершено переведення на казначейську систему виконання державного бюджету майже всі міністерства і відомства. У цьому ж році запроваджено нову бюджетну класифікацію та План рахунків бухгалтерського обліку виконання державного та місцевих бюджетів.

Основною рисою 1999 року стало переведення на казначейське обслуговування позабюджетних коштів бюджетних установ і організацій. З 2000 року згідно ст.2 “Закону про Державний бюджет на 2000 рік” позабюджетні кошти розпорядників стали складовою частиною державного бюджету та увійшли до спеціального фонду державного бюджету.

2000-2002 роки стали для казначейства України часом оптимізації процесу управління бюджетними ресурсами шляхом удосконалення функцій по виконанню доходної та видаткової частини бюджету, посиленням контролю за скороченням кредиторської та дебіторської заборгованості.

2003 рік - рік переведення на повнофункціональне казначейське обслуговування (як за доходами, так і за видатками) місцевих бюджетів.

Розбудова централізованої (4“К”) моделі обслуговування єдиного казначейського рахунка.

Таким чином, у своєму розвитку Державне казначейство України пройшло певні етапи, які супроводжувалися:

1) Заснуванням організаційної структури органів Казначейства, функціональність яких у процесі розвитку змінювалася.

2) Перерозподілом функцій і між банківською та фінансовою системами, галузевими міністерствами і відомствами, і між підрозділами центрального апарату Міністерства фінансів України, його місцевими фінансовими органами та органами Держказначейства.

3) Запровадженням казначейського обслуговування бюджетів, яке передбачало:

оптимізацію процесу управління грошовими ресурсами, який ґрунтується на принципі функціонування єдиного казначейського рахунку;

здійснення попереднього і поточного контролю первинних документів розпорядників бюджетних коштів.

4) Входженням усієї системи Державного казначейства до системи електронних платежів Національного банку України.

В умовах швидкоплинних економічних змін i сталого дефіциту бюджету виникає необхідність ефективного виконання державного бюджету, здійснювати поточні видатки державного бюджету в межах його доходів, нагромаджувати грошові ресурси для реалізації державних програм і погашення зобов`язань, мати змогу оперативно реагувати на зміни економічної ситуації, протистояти розпорошенню коштів на численних рахунках установ, міністерств, відомств, комерційних банків і, як наслідок, удосконалювати діючу систему виконання Державного бюджету України.

Тому основним завданням Держказначейства є управління грошовими потоками бюджету з метою підвищення ефективності виконання державного бюджету.

Від того, яким чином буде організовано роботу Державного казначейства, залежатимуть і виконання бюджету, і макроекономічні процеси в державі.

Роль Держказначейства в бюджетному процесі взагалі й у виконанні бюджету зокрема на сьогодні набагато вища, порівняно з тими роками, коли діяльність Держказначейства тільки розпочиналась.

Виконання бюджету - одна зі стадій бюджетного процесу, яка передбачає забезпечення повного і своєчасного надходження всіх передбачених бюджетом доходів і забезпечення всіх запланованих бюджетом видатків. Відповідно до статті 48 Бюджетного кодексу в Україні застосовується казначейська форма обслуговування державного бюджету. Тобто головним призначенням Державного казначейства України є сприяння оптимальному виконанню- державного бюджету.

Казначейство також відповідає за управління державними фінансовими активами і зобов'язаннями. Тому діяльність казначейства тісно пов'язана з виконанням національного бюджету. Однак роль казначейства у виконанні бюджету може бути як пасивною (коли казначейство тільки виділяє ресурси бюджетним установам для виконання програм), так і активною (коли казначейство має право встановлювати обмеження на зобов'язання або оплату державних видатків). Таким чином на Держказначейство покладено повноваження управління коштами в межах єдиного казначейського рахунку та здійснення контрольних функцій.

Кошти від господарської діяльності бюджетних установ (власні надходження бюджетних установ) було включено до бюджету. Державне казначейство України стало центральною системою бухгалтерського обліку для бюджетних установ. Це створило базу для впровадження уніфікованих правил з реєстрації зобов'язань розпорядників бюджетних коштів і здійснення контролю органами казначейства за цим процесом. Цей процес потребував удосконалення щодо встановлення належного внутрішнього контролю на всіх етапах видатків.

З метою створення умов для ефективного управління коштами державного бюджету шляхом консолідації рахунків Державного казначейства України в Національному банку було ухвалено Постанову Кабінету Міністрів України і Національного банку України від 15 вересня 1999 року за № 1721 «Про створення внутрішньої платіжної системи Державного казначейства» [9]. Тобто сама банківська система запропонувала казначейству, виходячи з власного досвіду, найбільш оптимальну та реальну модель обслуговування.

Із входженням Державного казначейства у систему електронних платежів Національного банку України спочатку було обрану модель роботи в СЕП, яка передбачала відкриття 28 кореспондентських рахунків у 27 обласних управліннях НБУ та на центральному рівні. Кошти, які впродовж дня надходили до державного бюджету, спочатку концентрувалися на обласному рівні, а потім перераховувалися до центру або залишалися на рівні області, тобто докладної інформації про виконання державного бюджету та стан рахунків клієнтів під час роботи за цією моделлю Державне казначейство не мало. Звітність про надходження до державного бюджету отримувалася шляхом консолідації інформації, що надійшла від обласних управлінь казначейства. Тобто залишалася невирішеною проблема звітності щодо касових видатків розпорядників бюджетних коштів, яку Державне казначейство не в змозі отримувати у щоденному режимі.

Враховуючи нагальну потребу Державного казначейства в отриманні достовірної щоденної звітності, Держказначейство та Національний банк України 2002 року ухвалили рішення про перехід на централізовану модель обслуговування ЄКР.

Ці проблеми були вирішені шляхом консолідації ресурсів на центральному рівні, тобто переходом на роботу в СЕП НБУ за централізованою моделлю. Робота за централізованою моделлю передбачила відкриття фізично єдиного кореспондентського рахунку на центральному рівні, а саме - відкриття кореспондентського рахунку Державного казначейства (центральний рівень) у Національному банку України та відкриття відповідно рахунків обласних управлінь у Розрахунковій палаті Казначейства. При цьому ресурси сконцентровані на центральному рівні, а робота з опрацювання надходжень та обслуговування клієнтів Державного казначейства залишиться у територіальних органах казначейства.

Державне казначейство погодилося з пропозицією НБУ поєднати можливості системи електронних платежів і системи термінових переказів коштів як єдиного взаємопов'язаного інструменту обслуговування ЄКР з використанням модифікованої казначейської моделі «4К»

Сутність нової моделі, яку умовно назвемо «4К» (тобто казначейська), базується на таких засадах:

1) Система електронних розрахунків складається з двох підсистем:

-- системи електронних платежів, що працює у файловому режимі обміну інформацією (існуюча СЕП);

-- системи термінових переказів (СТП), що працює в онлайновому режимі.

2) Технологічні, програмно-технічні та організаційні рішення передбачають тісний взаємозв`язок зазначених підсистем. Бухгалтерська модель розрахунків через СТП побудована на основі бухгалтерської моделі СЕП.

На сьогодні роботу із запровадження моделі “4К” вже завершено. Державному казначейству України відкрито справді фізично єдиний казначейський рахунок у Національному банку України, а обласним управлінням Державного казначейства відкрито рахунки в розрахунковій палаті казначейства.

1.2 Організація роботи органів державного казначейства у процесі касового виконання державного бюджету за видатками

З метою здійснення контролю за існуючою дебіторсько - кредиторською заборгованістю розпорядників бюджетних коштів, прийняттям поточних зобов'язань та удосконалення касового виконання державного бюджету, для органів Державного казначейства запроваджено облік зобов'язань розпорядників бюджетних коштів.

Для забезпечення потреб обліку зобов`язань бюджетних установ, планом рахунків бухгалтерського обліку передбачено функціонування 9 класу рахунків “Позабалансовий облік”.

Це принципово новий підхід як до обліку (згідно плану позабалансові операції відображаються в обліку за системою подвійного запису, що забезпечується спеціальними контррахунками) так і у казначейському виконанні Держбюджету.

Проведення операцій з обліку зобов`язань відбувається таким чином, щоб операції по оплаті рахунків супроводжувались проведеннями по позабалансових рахунках (зменшуючи заборгованість бюджетних установ), а збільшення заборгованості відбувається при співвіднесенні на рівні казначейства кошторисних призначень, лімітів асигнувань, укладених договорів та фактично отриманих установою послуг.

При взятті на облік зобов'язань необхідно звертати увагу на таке поняття, як термін зобов'язання та відокремлювати поняття укладання угоди (договору), як юридичного акту, від виконання її умов в результаті чого виникає фінансове зобов'язання. Укладання угоди (договору), підписання контракту - це тільки зобов'язання бюджетної установи розрахуватися з іншою стороною у разі виконання умов існуючого контракту чи договору.

Відповідне фінансове зобов'язання виникне тільки після виконання робіт чи поставки обладнання, про що будуть свідчити підтверджуючі документи, і це буде підставою для відображення його в обліку.

Саме фінансові зобов'язання підлягатимуть реєстрації у позабалансовому обліку органів Державного казначейства.

Оплата рахунків розпорядників бюджетних коштів проводиться лише за наявності в обліку органів Державного казначейства їх зобов'язань на відповідну мету. На підставі позабалансового обліку органів Державного казначейства, звіреного зі звітами бюджетних установ за формами №7м Звіт про кредиторську заборгованість бюджетних установ та №7 Звіт про заборгованість бюджетних установ (квартальна), окремо по загальному та спеціальному фондах державного бюджету, дані про наявність зобов'язань та дебіторську заборгованість розпорядників коштів мають узагальнюватися та подаватиметься у зазначені терміни до вищестоящих органів казначейства.

По суті позабалансовий облік - це модель у якій одночасно поєднуються планові показники виконання Держбюджету, укладені установами угоди (вони мають не перевищувати планові показники) та фактичні зобов'язання бюджетних установ (в межах зареєстрованих угод).

Крім того ця схема має відстежувати виконання планових показників бюджету, в ній передбачено показники аналітичного змісту - так звані поточні показники.

Такі показники як “асигнування на взяття зобов`язань”, “юридичні зобов`язання” та “фінансові зобов`язання” заслуговують особливу увагу.

“Асигнування на взяття зобов`язань” формується під час введення планових показників. Його призначення - створити резерв в межах якого мають складатися установами угоди.

Бухгалтерські рахунки плану рахунків нижченаведених груп поділяються на поточні та затверджені.

Суттєве призначення такого розмежування забезпечують бухгалтерські проведення. Так, якщо в назві позабалансового рахунка зустрічається термін “затверджені”, це означає, що в процесі виконання бюджету сальдо рахунка змінюється тільки в результаті внесення змін до планових показників у встановленому порядку. На рахунках в назві яких зустрічається термін “поточні” відображаються ці ж планові показники, але зменшені на суми виконання бюджету.

Модель позабалансового обліку водночас громіздка та проста. Контрольна функція забезпечується необхідною деталізацією та звичайною арифметикою - значення показників має бути більше нуля.

Введення позабалансових рахунків та механізму обліку цих коштів дозволяє:

По - перше, вести облік складових бюджетного процесу (кошторисних призначень, асигнувань, зобов`язань розпорядників бюджетних коштів, розрахункові документи, неоплачені в строк, кредитів і позичок, надані підприємствам під гарантії Кабінету Міністрів України) які не є складовою балансу фінансової установи;

По - друге, здійснювати попередній контроль за виконанням організаціями витрачання бюджетних коштів, що встановлені законодавством;

По - третє, мати консолідовану інформаційну базу щодо виконання бюджету.

Таким чином, функція обліку зобов`язань не обмежується запобіганням нецільовому використанню коштів. Такий облік може стати важливою складовою у процесі планування бюджетних коштів, що виділяються конкретній бюджетній установі.

До запровадження казначейського виконання державного бюджету фактично існував лише один вид фінансового контролю, який здійснювався шляхом перевірок і ревізій безпосередньо на місцях, в установах, організаціях органами Контрольно-ревізійної служби та внутрішнього аудиту 1 раз на два роки.

Повноваження Державного казначейства України як контрольного органу регламентуються статтею 112 Бюджетного кодексу України та Положенням про Державне казначейство України, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2005 року № 1232. У Бюджетному кодексі та положенні визначено, що Державне казначейство здійснює бухгалтерський облік усіх надходжень і витрат Державного бюджету України; встановлює єдині правила ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів, кошторисів, видає інструкції з цих питань і здійснює контроль за їх дотриманням; здійснює контроль за відповідністю платежів узятим зобов'язанням та бюджетним асигнуванням; організовує виконання бюджетів і контролює ці процеси, а також надходження й використання коштів державних позабюджетних фондів [2].

Отже, Державне казначейство, на відміну від фінансових органів, здійснює контроль за виконанням бюджетів на всіх етапах використання коштів, тобто на етапі прийняття зобов'язань, попередньої перевірки та оплати рахунків розпорядників бюджетних коштів і одержувачів.

Конкретно зазначені етапи можна охарактеризувати таким чином:

Перший етап. Організація роботи органів Державного казначейства щодо обліку й консолідації інформації за зобов'язаннями розпорядників бюджетних коштів та одержувачів.

На цьому етапі встановлюються призначення (і, відповідно, резервування) частини бюджетних асигнувань для покриття конкретних витрат відповідно до затвердженого бюджету. Як правило, зобов'язання має форму угоди з постачальниками послуг і товарів. Реєстрація на етапі взяття зобов'язання потрібна з двох основних причин: для контролю фактичної наявності бюджетних коштів з метою взяття нових зобов'язань, а також для відстеження нових зобов'язань та їхніх наслідків з метою прогнозування відпливу наявних коштів з єдиного казначейського рахунка.

Органи Державного казначейства (відділення у районах та містах) приймають від розпорядників бюджетних коштів та одержувачів, які в них обслуговуються, реєстри зобов'язань у межах залишків на відповідних бухгалтерських рахунках "Асигнування на взяття зобов'язань", а реєстри фінансових зобов'язань -- у межах залишків невикористаних асигнувань і обліковують їх на відповідних рахунках бухгалтерського обліку. Відділення Державного казначейства узагальнюють інформацію про наявність неоплачених фінансових зобов'язань і передають її управлінням Державного казначейства.

Територіальні управління Державного казначейства узагальнюють інформацію, отриману від відділень, про наявність неоплачених фінансових зобов'язань розпорядників, які обслуговуються в управліннях, формують зведену інформацію за територією і подають її Державному казначейству України.

Державне казначейство України з метою ефективного управління коштами державного бюджету консолідує інформацію щодо наявності неоплачених фінансових зобов'язань для прийняття відповідних рішень про виділення асигнувань головним розпорядникам коштів.

Органи Державного казначейства мають право відмовити в погашенні бюджетного зобов'язання у разі, якщо воно не відповідає:

-- затвердженому кошторису доходів і видатків бюджетної установи;

обсягу доведених бюджетних асигнувань.

Другий етап. Контроль перед здійсненням видатків розпорядників бюджетних коштів та одержувачів коштів загального й спеціального фондів державного бюджету.

Здійснення видатків розпорядників та одержувачів бюджетних коштів відповідно до кошторисів, планів асигнувань або планів використання бюджетних коштів провадиться Державним казначейством через платежі із реєстраційних та спеціальних реєстраційних рахунків розпорядників бюджетних коштів. Відповідно до поставлених завдань Державне казначейство контролює цільове спрямування бюджетних коштів на стадії проведення платежу на підставі документів, наданих розпорядниками бюджетних коштів.

Підставою для здійснення видатків розпорядників та одержувачів бюджетних коштів є платіжні доручення, надані розпорядниками коштів, і документи, які підтверджують цільове спрямування коштів (рахунки, рахунки-фактури, товарно-транспортні накладні, акти на виконані роботи, трудові угоди тощо).

Подані розпорядниками бюджетних коштів, одержувачами й іншими клієнтами платіжні доручення перевіряються на предмет правильності заповнення реквізитів та відповідності підписів і відбитка печатки зразкам. Для забезпечення контролю за витрачанням коштів документи, що підтверджують необхідність оплати рахунка, перевіряються щодо доцільності й ефективності витрат.

Перевірка підтверджувальних документів на оплату рахунків розпорядників коштів державного бюджету та одержувачів здійснюється за наявності:

кошторисних призначень і планів асигнувань;

зареєстрованих зобов'язань та фінансових зобов'язань;

залишків коштів на рахунках розпорядників коштів у розрізі кодів економічної класифікації видатків за загальним фондом державного бюджету або залишків коштів за спеціальним фондом державного бюджету;

відповідності змісту операцій, зазначених у призначенні платежу, представленим підтверджувальним документам та затвердженим кодам економічної класифікації видатків.

При невиконанні однієї із зазначених вимог орган Державного казначейства відмовляє в оплаті та повертає документи на доопрацювання. Крім цього, казначейський орган має право відмовити в оплаті рахунка розпорядника у разі:

обмеження здійснення бюджетних видатків, що в окремих випадках встановлюються чинними нормативно-правовими актами;

неподання розпорядниками та одержувачами фінансової звітності про використання бюджетних коштів.

Суми, що підлягають перерахуванню, звіряються з кошторисом бюджетної установи, із залишками невикористаних асигнувань за кодами бюджетної класифікації, взятими та непогашеними фінансовими зобов'язаннями.

Розрахункові документи, які підтверджують необхідність оплати рахунків, до проведення оплати залишаються в органах Державного казначейства і повертаються розпоряднику коштів після здійснення оплати. На документах, що передбачають довгострокову дію і часткову оплату (договори, трудові угоди тощо), обов'язково на останній сторінці проставляється сума кожної окремої оплати і дата її проведення.

Документи приймаються органами Державного казначейства від розпорядників бюджетних коштів:

за загальним фондом та іншими доходами спеціального фонду - відповідно до зареєстрованих в органах Державного казначейства зобов'язань згідно з кошторисними призначеннями та помісячними планами асигнувань із загального фонду бюджету, у межах залишку коштів на рахунку за всіма кодами економічної класифікації видатків;

за спеціальним фондом (крім інших доходів спеціального фонду) -- відповідно до кошторису призначень та у межах залишків коштів на рахунку.

Третій етап - етап оплати. На цьому етапі проводиться оплата прийнятих раніше зобов'язань, тим самим скорочується обсяг зобов'язань держави.

Операції Казначейства з метою контролю за виконанням бюджету можуть здійснюватися в різних формах. Казначейство встановлює та контролює дотримання загальних фінансових лімітів на етапах зобов'язань. Після цього на етапі оплати контролюється кожний конкретний платіж.

Казначейська система є невід'ємною частиною державного апарату, який здійснює керівництво державними коштами. І, виходячи з покладених на Казначейство функцій, значна перевага полягає в тому, що діє додаткова ланка в системі внутрішнього аудиту на всіх етапах виконання бюджету.

У процесі контролю за цільовим спрямуванням бюджетних коштів органам Державного казначейства в частині виконання державного бюджету за видатками можна виділити три чіткі фази, які відповідають трьом етапам використання коштів:

1 етап - попередній контроль. Проводиться на етапі реєстрації зобов'язань розпорядників бюджетних коштів, особливо на стадії схвалення та дозволу на витрачання державних коштів. При прийнятті зобов'язань слід розмежовувати:

поточні зобов'язання, тобто ті, які будуть виконані та потребують повної сплати в поточному році;

перехідні зобов'язання, тобто ті, сплата за якими здійснюватиметься за рахунок майбутніх асигнувань протягом кількох років.

Прийняття великого обсягу перехідних зобов'язань значно погіршує "гнучкість" бюджету, зменшує можливості виконання пріоритетних завдань.

Попередній контроль передує здійсненню операцій надходження й витрачання коштів і є найважливішим етапом роботи органів Державного казначейства. До нього входить і перевірка:

відповідності платіжних документів бюджетному розпису та затвердженому кошторису. Кошториси бюджетних установ затверджують вищестоящі розпорядники бюджетних коштів;

наявності підтверджувальних документів, що є підставою для здійснення платежів.

Ефективність цієї форми контролю полягає в тому, що вона дає можливість запобігти порушенню чинного законодавства на етапах: забезпечення обліку бюджетних асигнувань та контролю за їх дотриманням, консолідації інформації про зобов'язання розпорядників коштів, виділення бюджетних асигнувань.

Проте цей вид контролю не набув необхідного розвитку і потребує розробки дієвого механізму контролю за рівнем взятих зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів і за недопущенням виникнення та зростання бюджетної заборгованості.

2 етап - поточний контроль - у процесі оплати рахунків розпорядників бюджетних коштів та одержувачів шляхом перевірки відповідності платіжних документів затвердженим кошторисам бюджетних установ. Цей контроль постійно здійснюється Державним казначейством України, котре як зберігач державних коштів зобов'язане забезпечити ефективне й раціональне їх використання відповідно до програми уряду.

Щоб видатки можна було правильно класифікувати відповідно до бюджетної класифікації, треба переконатися, що запропоновані видатки відповідають бюджетним призначенням та виділеним асигнуванням, затвердженим законом України про державний бюджет на відповідний рік. Перед здійсненням будь-якого платежу треба переконатися, чи:

є бюджетні призначення на зазначені цілі й чи виділені з бюджету асигнування;

послуги було надано, товари отримано тощо;

видатки класифіковано відповідно до кодів бюджетної класифікації;

документи заповнено і реквізити вказано правильно.

3 етап - контроль після здійснення видатків та проведення операцій, який дає змогу упевнитися, що всі операції у бухгалтерському обліку розпорядника коштів відображено правильно, зобов'язання взяті у межах доведених асигнувань, дані бухгалтерського обліку казначейства відповідають даним обліку розпорядника.

Органи Державного казначейства є єдиними виконавцями попереднього контролю та контролю на стадії платежу при виконанні державного бюджету і здійснюють такий контроль не вибірково, а регулярно. Таким чином забезпечується суворий контроль за правильністю фінансових операцій, їх бухгалтерським обліком, що є гарантією чіткого виконання рішень виконавчої влади. Такий ретельний контроль здійснюється паралельно з веденням операцій протягом року і тому він ефективніший, ніж контроль за результатами.

РОЗДІЛ 2. ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ВИКОНАННЯ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ ЗА ВИДАТКАМИ

2.1 Зарубіжний досвід касового виконання державного бюджету за видатками

Модель української системи казначейства: казначейство Франції

З початку ХІХ століття державні фінанси Франції було організовано шляхом розподілу повноважень між розпорядниками кредитів і бухгалтерами. Цей принцип французького (публічного) права неодноразово знаходив своє відтворення в різних державних актах, що стосується державних фінансових операцій.

У фінансовому плані державний адміністративний аппарат Франції також базується на принципі розподілу функцій між розпорядниками кредитів і виконавцями платежу. Розпорядники кредитів розраховують доходи і видатки.

Їх роль полягає у підготовці виконання бюджетних операцій, як по доходах, так і по видатках, і при підготовці документів, що дають бухгалтерам юридичне право виконувати свої функції.

Розпорядники кредитів поділяються на головних і молодших розпорядників.

Головні розпорядники кредитів - це прем'єр-міністр, міністри, керівники державних служб, що фінансуються з бюджету. До молодших розпорядників кредитів відносяться на рівні районів префект району або префект департаменту.

У масштабах департаменту Франції уся повнота фінансових повноважень покладається на старшого казначея. Він відповідає також за операції, що здійснює податкове та митне управління. Старший казначей також контролює різні організації, що фінансуються за рахунок державних фондів.

На місцевому рівні працівники відділень Державного казначейства керують фінансовими коштами місцевих органів влади: вони займаються збиранням грошових коштів, контролюють та оплачують видатки, ведуть бухгалтерський облік.

Багато працівників казначейства виконують функції бухгалтерів в організаціях та установах публічно-правового сектору, а іноді вони працюють за кордоном в адміністративних органах.

Бухгалтерські та фінансові операції, що стосуються виконання бюджету та кошторису доходів і видатків державних установ, становлять компетенцію державних казначеїв.

Казначеї зобов'язані здійснювати контроль у галузі:

Доходів;

Видатків;

Майна.

Функції казначеїв розподіляються згідно з категорією державних бухгалтерів. Таких категорій чотири:

Бухгалтери казначейства;

Бухгалтери фінансових адміністрацій;

Спеціальні бухгалтери казначейства;

Бухгалтери приєднаних бюджетів.

Необхідно зазначити, що роль державних бухгалтерів не обмежується тільки виконанням таких операцій, як отримання доходів, виконання видатків і бухгалтерський облік цих операцій. Особливістю функцій, що виконують державні бухгалтери у Франції, полягає не тільки в тому, що вони є єдиними виконавцями бухгалтерських функцій, але вони також несуть відповідальність за здійсненням контролю як за доходами, так і за видатками. Перевірки здійснюються на регулярній основі і проводяться паралельно з веденням операцій протягом усього року .

Казначейські операції включають:

Забезпечення державних кас грошовими коштами;

Облік та отримання векселів і облігацій, що випущені на користь держави;

Управління коштами, що вкладені кореспондентами, та операції для них;

Випуск, конверсію управління і погашення позик та інших державних зобов'язань.

Кореспондентами казначейства є установи і приватні особи, що зберігають свої кошти в казначействі і дають дозвіл на здійснення всіх операцій через бухгалтерів казначейства. Кожен кореспондент може мати в казначействі тільки один рахунок.

Операціями казначейства вважаються всі переміщення грошових коштів, цінних паперів, депозитних та поточних рахунків, а також операції, що стосуються дебіторської заборгованості та боргів.

Видатки державних установ повинні бути заздалегідь заплановані в їх бюджеті. Розпорядження про видатки видається головними розпорядниками або вторинними розпорядниками.

Розрахунки по видатках здійснюються внесенням готівки, чеками , поштовим переказом або банківським переказом.

Українська модель казначейської системи була перейнята у казначейства Франції, тому основні функції та обов'язки виконання державного бюджету знаходяться в казначействі.

Досвід обліку зобов'язань також був прийнятий від казначейства Франції. Облік зобов'язань у Франції дав свій позитивний ефект при використанні бюджетних коштів.

Казначейство Казахстана

Казначейські реформи в Казахстані одержали сильну підтримку з боку найвищих рівнів уряду. Вже в 1993 р. Кабінет Міністрів і Президент країни вирішили підтримати концепцію Казначейства і відвести йому провідну роль у процесі виконання бюджету, керування готівкою і боргом і в інших відповідних сферах у рамках Міністерства фінансів.

Існує відпрацьована міжнародна практика того, як розробляти і впроваджувати систему інформаційного керування державними фінансами. На жаль, багато країн, що переживають перехідний період, зволіли ухилитися від цієї практики, що в результаті негативно вплинуло на хід реформ. Казахстан являє яскравий приклад країни, що послідовним образом застосувала найкращу міжнародну практику, і прийняла великі вигоди з такого підходу.

МВФ призначив постійного Радника в Казахстані, Казначейство одержало підтримку у своєму русі на шляху реформ. Воно змогло повною мірою скористатися міжнародним досвідом, наданим у рамках програми технічної допомоги МВФ. Присутність Радника МВФ, спочатку як постійного Радника, а пізніше під час його візитів у Казахстан, із самого початку процесу реформ до стадії реалізації повної функціональності Системи інформаційного керування державними фінансами, забезпечило наступність і послідовність технічної підтримки.

Проект модернізації Казначейства, що здійснювався за допомогою Всесвітнього Банку, також критично сприяв процесу реформ, як у плані фінансування, так і технічної допомоги. Той самий менеджер проекту Всесвітнього банку був залучений до проекту з самого початку і допоміг посібнику перебороти ряд процедурних і технічних проблем. Він також надав велику допомогу посібнику в спостереженні за графіком робіт, визначенні витрат по проекту і забезпеченні якості робіт.

Основний персонал Казначейства пройшов навчання по системі класифікації Системи державних фінансів функціям Казначейства в Об'єднаному Віденському Інституті.

Протягом усього процесу реформ Міністерство фінансів користувалося послугами міжнародних консультантів.

Відсутність значної позабюджетної діяльності. Будь-які залишкові види діяльності такого типу цілком охоплюватися казначейськими функціями і процедурами. Не існує ніяких процедур чи взаємозаліків інших форм безготівкових розрахунків.

Тісна координація між підготовкою бюджету і його виконанням.

Можливості для ефективної координації керування грошовими ресурсами, звичайно через єдиний рахунок, також як і боргом.

Ефективність інтеграції і координації з органами, відповідальними за фінансовий контроль, внутрішній і зовнішній аудит.

Казахстанське Казначейство має широкий діапазон функцій. Це є загальноприйнятим підходом у країнах з перехідною економікою і країн, що розвиваються.

Казначейство Казахстану характеризується високим ступенем централізованого посібника. Ступінь централізації тут вище, ніж у більшості країн, навіть чим в інших країнах з перехідною економікою.

Досвід обліку зобов'язань у Федеральному казначействі Росії

У грудні 1992 року Президентом Російської Федерації було підписано указ “Про федеральне казначейство”, який був початком створення системи Федерального казначейства Росії.

Федеральне казначейство Росії створено з метою підвищення дієвості державної бюджетної політики, ефективного управління доходами та видатками у процесі виконання бюджету федерації, підвищення оперативності у фінансуванні державних програм, посилення контролю за надходженнями, цільовим і економним використанням державних фінансових ресурсів.

Практика фінансового управління і організації ефективного контролю за бюджетним процесом сформульована як норма бюджетного права “принцип єдності каси”, згідно з яким усі державні кошти зосереджено в одній касі і регулюються єдиним бухгалтерським обліком. При цьому основним правилом стає розподіл розпорядників і бухгалтерів, функції яких несумісні.

До державних фінансових ресурсів відносяться:

Кошти федерального бюджету;

Кошти бюджетів суб'єктів Російської Федерації;

Кошти місцевих бюджетів;

Кошти державних позабюджетних фондів;

Позабюджетні кошти бюджетних організацій.

Крім діяльності з фінансового управління, казначейство на всіх етапах витрачання коштів здійснює контроль за виконанням бюджетів усіх рівнів. Казначейський контроль, що передує касовому витрачанню державних коштів, є ефективним засобом забезпечення їх цільового використання, оскільки дозволяє не тільки виявити порушників фінансової дисципліни, але і запобігти цим порушенням.

При казначейському виконанні федерального бюджету реєстрація надходжень, регулювання обсягів і термінів бюджетних зобов'язань, здійснення дозволяючого надпису на право здійснення видатків у межах виділених лімітів бюджетних зобов'язань, здійснення платежів від імені отримувача коштів федерального бюджету покладені на Федеральне казначейство.

Ліміти бюджетних зобов'язань для головних розпорядників коштів федерального бюджету затверджується Федеральним казначейством.

Розподіл бюджетних зобов'язань між розпорядниками і отримувачами коштів федерального бюджету затверджується головними розпорядниками коштів. Затверджені ліміти бюджетних коштів доводяться до нижчих розпорядників через Федеральне казначейство у формі повідомлень про ліміти бюджетних зобов'язань.

Федеральне казначейство здійснює витрачання коштів федерального бюджету після перевірки відповідності складених платіжних та інших документів, необхідних для здійснення видатків, до затверджених кошторисів доходів і видатків бюджетних установ і доведених лімітів бюджетних зобов'язань. Перелік і форми документів, що подаються у Федеральне казначейство для підтвердження прийнятих грошових зобов'язань федерального бюджету, затверджуються урядом РФ.

Федеральне казначейство здійснює процедури звіряння і підтвердження виконання грошових зобов'язань і не пізніше трьох днів з моменту подання документів дає дозволяючий запис.

Фінансування видатків федерального бюджету містить у собі: розпорядження на здійснення платежу; здійснення платежу.

Процес використання бюджетних коштів поділяється на три стадії:

Стадія санкціонування витрат;

Стадія фінансування витрат;

Стадія касових витрат.

На І стадії здійснюється встановлення і доведення до бюджетних установ лімітів бюджетних зобов'язань, у межах яких вони можуть приймати зобов'язання щодо здійснення витрат.

Ліміт бюджетних зобов'язань - це обсяг санкціонованих витрат або обсяг наданих державою прав на прийняття бюджетною установою зобов'язань, оплата яких буде здійснюватися за рахунок коштів федерального бюджету.

На ІІ стадії бюджетні установи здійснюють витрачання коштів винятково в межах, визначених вищим розпорядником бюджетних асигнувань лімітів фінансування, що сформовані, виходячи із затвердженого розпису доходів і видатків федерального бюджету, а також із реального забезпечення видатків грошовими коштами у відповідності із затвердженими урядом Російської Федерації щомісячними лімітами фінансування.