Аналіз виконання місцевих бюджетів в Луганській області

331168

Зміст

ВСТУП

Розділ 1 Місцевий бюджет - база стабільності в державі

1.1 Сутність та значення місцевого бюджету

1.2 Проблеми формування місцевих бюджетів

1.3 Інструмент ефективного використання бюджетних коштів - казначейська система виконання місцевих бюджетів

1.3.1 Перехід на казначейське обслуговування місцевих бюджетів

1.4 Казначейське обслуговування місцевих бюджетів за доходами та перерахування між бюджетних трансфертів

Розділ 2 Аналіз виконання місцевих бюджетів в Луганській області

2.1 Звітність про виконання місцевих бюджетів

2.2 Аналіз виконання доходної частини місцевого бюджету

2.3 Аналіз виконання місцевого бюджету за видатками

Розділ 3 Основні напрямки вдосконалення формування і виконання місцевих бюджетів

3.1 Вдосконалення процесу формування доходної частини місцевого бюджету

3.2 Перехід на казначейське виконання місцевих бюджетів за видатками

3.3 Розробка методу розрахунку мінімального бюджету органу місцевого самоврядування

Висновки та пропозиції

Список використаної літератури

Вступ

В даний час однією з найважливіших в фінансовій політиці України є проблема місцевих бюджетів. Невиконання місцевими органами влади планів відрахувань до державного бюджету складає загрозу як фінансовій стабілізації, так і проведенню структурних реформ. Нестабільність доходної бази місцевих бюджетів, відсутність ефективного механізму міжрегіонального перерозподілу державних доходів, значні відмінності в рівні економічного розвитку регіонів і умовах життя в них потенційно ведуть до соціальних конфліктів і політичної нестабільності. Прийняття законів України “Про бюджетну систему України” і “Про місцеве самоврядування в Україні”, затвердження єдиних для всіх областей нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, апробація різних варіантів розподілу загальнодержавних податків і зборів між державним і місцевими бюджетами не привели до складання зваженої системи формування доходів місцевих бюджетів.

Однією з найважливіших ознак демократичної держави є наявність у ній місцевого самоврядування - законодавчо закріпленого права теріторіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції і законів.

Останніми роками набула загальнодержавної ваги проблема нестачі фінансових ресурсів в органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел. За таких умов серйозним чинником стабілізації економічної ситуації в країні має стати ефективне формування місцевих фінансів, здатне перетворити територіальні громади із дотаційних на суб єкти, які самостійно, за рахунок власних доходів, спроможні розв язувати будь-які соціально-економічні проблеми. У розвинених країнах світу саме територіальні громади, котрі спираються на власні фінанси, є стабілізатором соціально-політичного ладу та фінансово-економічної ситуації у державі.

Безумовно, для нашої країни, де місцеве самоврядування перебуває на етапі становлення, пошуку найприйнятніших (зважаючи й на історичний досвід, національні традиції) форм, співвідношення джерел формування місцевих бюджетів викликане об єктивною потребою ефективного впливу держави на розвиток місцевого самоврядування як одного з елементів демократичних перетворень. Водночас не слід забувати: весь світовий досвід здійснення місцевого самоврядування переконує в тому, що цей етап є перехідним, і роль власних джерел наповнення місцевих бюджетів повинна неодмінно зростати.

Зумовлено це передовсім тим, що передбачені чинним законодавством України місцеві податки і збори не відіграють суттєвої фіскальної ролі, а ті загальнодержавні податки, які традиційно зараховуються до дохідної частини місцевих бюджетів, не віднесені до місцевих.

Отже, сучасна система оподаткування місцевими податками і зборами в Україні насамперед не відповідає загальновизнаним світовою практикою критеріям самодостатності й економічної доцільності. Місцеві податки і збори, їхні ставки не враховують реальних можливостей платників, отже, не стимулюють. Такі вади негативно позначаються на дотриманні принципів єдності, повноти, достовірності, гласності, наочності бюджетного устрою України в цілому.

Усе це переконує, що реорганізація системи оподаткування місцевими податками і зборами назріла і має бути спрямована насамперед на забезпечення фінансової бази місцевого самоврядування, що є однією з найважливіших умов ефективної діяльності територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування.

Також залишаються неурегульованими питання виконання расходної частини місцевого бюджету. Виникли питання ефективного управління коштами бюджету, направленням їх на першочергові соціально-економічні потреби, яке можливе тільки при умовах функціонування фінансової структури з відрегульованим механізмом виконання місцевого бюджету - Державного казначейства України. Цей орган виконавчої влади повинен вирішувати весь комплекс завдань, зв язаних з касовим виконанням місцевого бюджету.

В работі освітлені основні проблеми формування місцевих бюджетів, організація касового виконання місцевого бюджету за доходами, а також питання переходу на казначейське обслуговування місцевих бюджетів за видатками, визначені шляхи удосконалення формування і виконання місцевих бюджетів.

Предметом дослідження виступає організація казначейського виконання місцевого бюджету на регіональному рівні (Управління Державного казначейства в Луганській області) як діючий засіб впливу на процес управління грошовими ресурсами.

Особливість казначейської системи полягає в тому, що через неї проводиться економне, ефективне використання бюджетних коштів. Це дозволяє оперативно розпоряджатися грошовими ресурсами, ефективно іх перерозподіляти, а також створювати фінансові умови для реалізації місцевих програм.

Мета та завдання даної роботи полягає в дослідженні стану організації казначейського виконання місцевого бюджету, виявленні проблем формування бюджету та пропозицій напрямків удосконалення формування та виконання місцевих бюджетів.

В роботі були використані джерела відомих економістів: Юрій С.І., Павлюк К.В., Василик О.Д., Кульчицький та багато інших, які сприяли освітленню цих питань.

1. Місцевий бюджет - база стабільності в державі

1.1 Сутність та значення місцевого бюджету

Регіоналізація економіки можлива на основі застосування територіальних і інноваційних резервів у період формування місцевих бюджетів. Це, насамперед, ефективне використання ресурсного потенціалу регіону і переваг розміщення територіальних продуктивних сил і кооперації праці на основі розширення самостійності і підвищення відповідальності місцевих органів влади і керування з проблем інноваційного розвитку економіки. При цьому ключовою задачею повинно стати досягнення оптимальної відповідності між показниками випуску промислової продукції на душу населення і їх доходів на всій території України. Велике значення в прискоренні соціального, економічного, інноваційного розвитку депресивних територій, до яких відноситься більшість міст Луганської області, будуть грати новостворені регіональні агентства розвитку. Реформування бюджетних відносин спрямовано на забезпечення гарантованої мінімальної дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок закріплення за ними на довгостроковій основі частини загальнодержавних податків і трансфертів, а також перехід до їхнього формування на основі фінансових нормативів. Зміцненню фінансової бази забезпеченості інноваційної стратегії сприяють розширення прав регіонів у керуванні державним сектором економіки і часткою державної власності господарських суспільств, стимулювання інноваційного підприємництва, поглиблення прикордонного співробітництва з Росією в науково-технічній сфері.

Проблема фінансування бездефіцитних місцевих бюджетів в обсягах, достатніх для задоволення життєдіяльності населення і забезпечення економічного росту господарюючих суб'єктів кожного регіону полягає в тому, що в Україні в даний час відсутня чітка координація бюджетної і податкової політики. І Як наслідок, прийняття держбюджету переходить із правової сфери в політичну, що зриває строки і значно погіршує якість бюджетних рішень. У результаті всі невирішені фінансові проблеми важким тягарем лягають на регіони, підтвердженням чому є ситуація з прийняттям бюджетів області і районів на 2002 рік.

З іншого боку, широкий спектр соціально-економічних проблем розвитку виробничо-інноваційної сфери на місцях поставив регіони в складне фінансово-економічне становище, що також негативно позначилося на їхньому бюджеті. Тому дослідження цієї проблеми необхідно, у першу чергу, з метою забезпечення ефективності механізму формування місцевих бюджетів в Україні у відповідності з відведеною їм роллю в економіці регіонів.

Місцевий бюджет є основною ланкою в системі місцевих фінансів України, за допомогою якого реалізуються покладені на місцеві органи влади функції і задачі. Це, насамперед, соціальне обслуговування, початкова і середня освіта, охорона здоров'я, дороги місцевого значення, благоустрій, ЖКХ, житлове будівництво, а також делеговані повноваження, визначені центральною владою.

Він виражається в системі фінансових показників, що відбивають формування, розподіл і використання фінансових ресурсів по всіх містах і районах, розташованих на території регіону. У ньому в узагальненій фінансовій формі планується економічний і соціальний розвиток регіону. У місцевому бюджеті утілюються фінансові фонди, що формуються і використовуються у встановлений термін. Кінцеві результати його виконання відбивають рівень збалансованості доходів і витрат. Таким чином, у місцевому бюджеті фінансові ресурси відтворюються територіально.

Економічна сутність категорії бюджету характеризується неоднозначністю. Вітчизняна фінансова теорія тільки виробляє загальне понятійне уявлення сутності бюджету. Ретроспективний аналіз, здійснений О.П. Кириленко, підтверджує, що розбіжність підходів обумовлена вихідними поглядами трактування форми, змісту, юридичного й економічного призначення досліджуваної категорії [100].

Основне протиріччя полягає в тому, що деякі автори, зокрема Кульчицький М.І. [107], розглядають місцевий бюджет як фінансовий інструмент місцевої виконавчої влади, тим самим звужуючи сутність цієї економічної категорії.

В історичному аспекті радикальна зміна економічної системи в Україні викликала необхідність наукового дослідження нових соціально-економічних функцій регіонів (територіальних громад). Переважні теоретичні положення радянського періоду базувалися на ігноруванні економічних законів, що відповідало інтересам тоталітарної держави. Одержавлення радянської економіки і централізація господарської діяльності, упровадження властивих їй командно-адміністративних методів керування явились об'єктивними факторами знищення місцевих фінансів у колишньому СРСР.

З установленням незалежності в Україні почався процес формування національних бюджетів на всіх рівнях, у т.ч. і місцевому. Місцеві бюджети як об'єктивна економічна реальність властива фінансовим системам високорозвинених держав. Їхнє відродження в Україні зв'язано з кардинальною зміною концепції державної влади, переходом до її організації на основі чіткого поділу на законодавчу і виконавчу, центральну і місцеву. Становлення і розвиток інституту місцевого бюджету в правовому й організаційному змісті визначається в ряді прийнятих законів України таких як Бюджетний кодекс України, Закон України „ Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”, Закон України „ Про місцеве самоврядування в Україні”, Закон України „ Про бюджетну систему України”, Закон України „ Про систему оподаткування”. Правовий статус адміністративно-територіальної громади й органів місцевого самовизначення як головного суб'єкта фінансових відносин у сфері місцевих бюджетів закріплений Конституцією України.

Місцевий бюджет є одним з головних фінансових фондів місцевих органів влади, за допомогою якого в основному реалізуються покладені на них функції і вирішуються задачі в границях власної компетенції. З огляду на вищесказане, а також закономірності міжбюджетних відносин, при визначенні сутності місцевих бюджетів варто підкреслити об'єктивний характер їх виникнення, обумовлений необхідністю перерозподілу ВВП між і усередині регіонів країни з метою інноваційного розвитку економіки на підвідомчій території, змісту соціально-культурної сфери, проведення інвестиційної й інноваційної політики, забезпечення соціального захисту населення, охорони природного середовища. Трансформація економіки господарюючих суб'єктів у ринкові відносини приводить до зміни ролі місцевого бюджету. По-перше, його значення підвищується з позиції фінансового механізму впливу на весь процес розширеного відтворення за рахунок перерозподілу коштів бюджету. По-друге, його роль нівелюється за рахунок забезпечення прозорості планування й обов'язковим виконанням законодавчо встановлених обсягів формування засобів, що мають цільову спрямованість. Порядок організації мобілізації фінансових ресурсів, їхній розподіл і використання: обсяги, перерахунки, контроль -- відповідають демократичним принципам місцевого самоврядування.

Місцевий бюджет також сприяє створенню ефективної соціально-економічної інфраструктури, недостатній розвиток якої загальмовує рост відтворення. В умовах становлення ринкових відносин зростає роль бюджету в забезпеченні фінансовими ресурсами галузей економіки на території окремих регіонів, підприємств державних і інших форм власності в процесі їхньої приватизації. Фінансовим інструментом впливу бюджету виступає система податкових платежів і методи фінансування (субсидії, трансферти), що прямо позначається на платоспроможності підприємств. Кошториси некомерційних організацій, бюджети окремих господарюючих суб'єктів є фінансовою формою, що забезпечує індивідуальний кругообіг виробничих фондів на розширеній основі. У той же час місцевий бюджет опосередкує кругообіг регіональних фондів на визначеній території. Перерозподіл засобів на місцевому рівні -- об'єктивна умова забезпечення кругообігу фондів, що сприяє досягненню необхідних пропорцій і темпів структурної і технологічної перебудови в регіоні. Процес регіонального відтворення об'єктивно диктує необхідність формування, місцевих фінансів і використання через місцевий бюджет децентралізованого чистого доходу. Тому в місцевому бюджеті відбивається зміст фінансової бази існування регіону. Сутність будь-якої категорії, у т.ч. і бюджету, реалізується через його функції - з яких досить чітко можливо виділити дві - розподільчу і контрольну. Через розподільчу функцію місцева влада контролює в своїх руках всі джерела бюджетних надходжень, щоб потім використати їх з найбільшою ймовірною ефективністю. Жодна з інших ланок фінансів не здійснює такого багатопрофільного перерозподілу як по вертикалі, так і по горизонталі економіки. Сфера дії розподільчої функції досить значна. Це пояснюється тим, шо в бюджетні відносини вступають практично всі члени суспільства. Основою бюджетного розподілу є чистий доход, який утворюється в суспільстві. Суть контрольної функції полягає в тому, що суспільство в особі місцевої влади контролює і вирівнює бюджетний розподіл. Основа контрольної функції - рух бюджетних ресурсів як в частині збору, так і розподілу бюджетних ресурсів. Спрямованість функцій, характер їхньої реалізації визначається особливостями економічних процесів у регіоні. Функціонування бюджету здійснюється у взаємодії двох його особливих економічних форм - доходів і видатків, кожна з яких має специфічне суспільне призначення. За рахунок доходів формується фінансова база діяльності держави, а за рахунок видатків забезпечуються економічні і соціальні потреби всіх членів суспільства.

Місцевий бюджет за формою -- це фінансовий баланс адміністративно-територіальних громад, у якому відбивається план місцевих витрат і джерела доходів [ 107 ]. У процесі розробки фінансового плану регіону визначається доцільність упровадження тих чи інших форм мобілізації ресурсів і напрямків їхнього використання. Узгодження міжбюджетних інтересів у процесі формування доходів і витрат місцевих бюджетів дає можливість координувати фінансові ресурси, впливати на їхню структуру. Це дає можливість також впливати на фінансовий баланс держави, що в цілому забезпечує ефективність бюджетного процесу.

Головна мета місцевого бюджету -- це формування і використання місцевого фонду фінансових ресурсів регіону на розширене відтворення і рішення соціальних задач відповідно до прийнятої фінансової політики. Відбиваючи об'єктивну необхідність розподільних і перерозподільних процесів в економіці і концентрації визначеної частини фінансових ресурсів у розпорядженні місцевих органів влади, бюджет є адресним документом. На його основі забезпечується кінцевий зв язок фінансових балансів підприємств даної території.

У дохідній частині місцевого бюджету концентрується та частина вартості валового внутрішнього продукту, що у процесі розподілу і перерозподілу доходів і нагромаджень може бути спрямована на соціально-економічний розвиток регіону. Основним джерелом формування фінансових ресурсів, зосередженому в місцевому бюджеті, є податки, сутність яких складається в примусовому відторгненні державою частини знов створеної доданої вартості. Для того щоб ці кошти були ефективно використані саме в життєво важливих і інноваційних галузях економіки для формування ринкової інфраструктури, задоволення потреб, зв'язаних з добробутом, зайнятістю населення, соціальним захистом, необхідна їхня концентрація на регіональному рівні.

По змісту місцевий бюджет-- це децентралізований фінансовий фонд адміністративно-територіальних громад [ 107 ]. Децентралізація засобів має важливе економічне і політичне значення, оскільки доходи, що мобілізуються в місцевий бюджет, є практичним результатом втілення в життя місцевих заходів у господарському будівництві. Це дає можливість маневрувати засобами, зосереджуючи їх в інноваційних галузях економіки, здійснювати регіональну соціальну і фінансову політику на адміністративних територіях України.

Як свідчить світовий досвід, роль регіонів у розподільних процесах з розвитком ринкових відносин зростає і бюджет у цьому змісті є діючим фінансовим інструментом для здійснення місцевими органами влади своїх повноважень. Він також виступає найдосконалішим засобом перерозподілу ВВП.

Модель економіки яка створюється в Україні дозволяє припускати, що в майбутньому за допомогою бюджету повинне перерозподілятися не менше ніж 30 % ВВП. Ця частка буде оптимальною і пояснюється соціальною спрямованістю регіональної моделі економіки, необхідністю структурної і технологічної перебудови значної частини народного господарства регіонів.

Відмітною ознакою місцевого бюджету є те, що він формується у встановлений термін. З правової точки зору сутність бюджетного періоду полягає в тому, що це період, протягом якого місцева виконавча влада реалізовує в життя прийнятий бюджет законодавчого органа -- місцевої ради області, району. По закінченні його виконавчий орган влади організовує складання звіту про виконання місцевого бюджету за звітний рік і подає його в місцеву раду. Тому юридичний зміст бюджетного періоду і звіту про виконання бюджету зводиться в кінцевому рахунку до здійснення контрольних повноважень стосовно дій виконавчої влади по виконанню місцевого бюджету. Виходячи з того, що бюджет є планом, значення бюджетного періоду здобуває характерні відмітні ознаки бюджету.

Вирішальне економічне значення місцевого бюджету у фінансовому забезпеченні функціонування регіонів, публічний характер суспільних фінансів у цілому зажадали розробки і впровадження значної групи норм і нормативів, що визначають бюджетні відносини. Ретельна урегульованість міжбюджетних відносин є важливою рисою демократичної держави з властивим для нього чітким розподілом влади і необхідності контролю за всіма бюджетними процесами. Місцеві бюджетні відносини є внутрірегіональними, тому що вони стосуються розподілу фінансових ресурсів усередині регіону, і в них не беруть участь суб'єкти права, котрі розташовані поза даною територією. Бюджетно-правові норми регулюють відносини при встановленні місцевої бюджетної системи, розподілі доходів і витрат між окремими видами бюджетів у процесі формування, розгляду, за твердження, виконання бюджетів і звітності про їх виконання. Істотною ознакою бюджетних відносин є те, що усі вони мають імперативну форму розподілу бюджетних ресурсів. Розподіл їх має два напрями: предметний -- за галузями, секторами діяльності регіону і його функціями; структурний -- за ланками бюджетної системи.

Визначальне значення для бюджетного законодавства України має конституційне положення про те, що бюджетна система України формується на основі справедливого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Ця норма розвивається в бюджетному законодавстві. Таким чином, за сутністю економічної категорії місцевий бюджет відбиває систему фінансових відносин, що складаються між територіальними громадами, з одного боку, і підприємствами, організаціями усіх форм власності і фізичними особами -- з іншої, і існують із приводу створення фонду фінансових ресурсів регіону і його використання на розширене відтворення.

За своєю формою -- це фінансовий план регіону (території), що дає можливість убудовувати різнорівневі фінансові підсистеми в ієрархічну структуру, тим самим забезпечуючи виконання бюджетного процесу. За матеріальним змістом -- це децентралізований фінансовий фонд адміністративно-територіальної громади, що знаходиться в постійному русі з приводу залучення доходів і фінансування витрат. За організаційною структурою -- це місцева ланка державної фінансової системи, що обумовлює розподіл і перерозподіл ВВП по території країни, а усередині -- між сферами, напрямками, структурами процесу виробництва й обороту, внутрішніми ланками бюджетної системи й окремих категорій населення. З правової точки зору, бюджет -- це обов'язковий документ у виді закону, що юридично забезпечує бюджетний процес і функціонування бюджетної системи. Завдяки системному підходу місцевий бюджет може бути представлений як цілісна система взаємозалежних, взаємообумовлених елементів, що не вступають у протиріччя між собою і системою в цілому. Системний підхід до визначення сутності місцевого бюджету дозволяє проаналізувати виділені його аспекти окремо з метою виявлення слабкої ланки і його удосконалення. У цьому плані вирішальним є дослідження фінансових відносин між суб'єктами бюджетного процесу з приводу формування дохідної бази місцевих бюджетів з метою забезпечення їхньої самостійності і незалежності. Відповідно до Бюджетного кодексу місцевий бюджет міcтить надходження і витрати місцевих бюджетів на виконання повноважень органів влади АР Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Ці надходження та витрати складають єдиний баланс бюджету. Бюджет Автономної Республіки Крим, обласні і районні бюджети, міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського АР Крим та міст обласного значення) бюджети на наступний бюджетний період затверджуються рішенням Верховної Ради АР Крим, відповідної обласної, районної чи міської ради не пізніше двотижневого терміну після офіційного опублікування закону про Державний бюджет України. Міські (міст районного значення) бюджети, районні у містах (якщо такі створено), селищні та сільські бюджети на наступний бюджетний період затверджуються відповідно рішеннями міської, районної в місті, селищної або сільської ради не пізніше ніж у двотижневий термін після затвердження районного чи міського (міст Києва і Севастополя, міста республіканського значення АР Крим чи міста обласного значення) бюджету. Якщо до початку нового бюджетного періоду не прийнято відповідне рішення про місцевий бюджет, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад мають право здійснювати витрати з відповідного бюджету лише на ті цілі, які визначені у рішенні про місцевий бюджет на попередній бюджетний період. При цьому щомісячні видатки не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків, визначених рішенням відповідної ради про бюджет на попередній бюджетний період, крім випадків, передбачений частиною четвертою статті 15 та частиною четвертою статті 23 Бюджетного кодексу. До прийняття рішення про місцевий бюджет на поточний бюджетний період провадити капітальні видатки забороняється.

1.2 Проблеми формування місцевих бюджетів

Становлення ринкових відносин в Україні зумовило надзвичайне загострення проблеми фінансового забезпечення її регіонів, що зумовлює появу і розвиток вкрай небезпечних тенденцій - процесів територіальної дезінтеграції, тобто суперечок між територіями, органами законодавчої та виконавчої влади на основі поділу фінансових ресурсів. Проблема фінансового забезпечення розвитку територій властива фактично всім країнам. Її суть у тому, що адміністративно-територіальні утворення, на які поділена кожна держава, мають різну податкову базу та фінансовий потенціал, що є наслідком нерівномірності територіального розміщення природно-ресурсного потенціалу та продуктивних сил. В економічно розвинених країнах фінансові проблеми регіонів розв язуються через надання місцевим органам влади стабільно закріплених доходних джерел, розширення сфери місцевого оподаткування та реформування всієї системи міжбюджетних взаємовідносин.

Свого часу передбачена Законом України "Про бюджетну систему України" схема розподілу дохідних джерел між бюджетами була втілена лише частково. За роки, що минули з часу прийняття цього закону неодноразово змінювався перелік доходів як державного, так і місцевих бюджетів. У 1996 році Конституція України по-новому визначила місце й роль деяких бюджетів, зокрема обласних і районних. Доходи державного й місцевих бюджетів неодноразово переглядалися у зв'язку зі щорічними змінами у механізмі бюджетного регулювання і, зокрема, у сфері регулювальних податків. Закріплення за Державним бюджетом України непрямих податків, а за місцевими -- прямих (із числа регулювальних податків) докорінно змінило склад їхніх доходів. Органи місцевого самоврядування у 2001 році порівняно з 2000 роком мали значно більше джерел надходжень до бюджетів. Проте нестабільність дохідної бази місцевих бюджетів перешкодила проведенню перспективного бюджетного планування, створенню стабільних умов функціонування економіки, її виходу з фінансової кризи.

Бюджетна реформа, що розпочалася в Україні у 2000 році, перш за все торкнулася саме міжбюджетних відносин між державним і місцевими бюджетами. На відміну від попередніх років, бюджет 2001 року було вже складено на основі формульного підходу, тобто на основі розрахунку прогнозного обсягу доходів, що мають бути передані тому чи іншому місцевому бюджету (області. району, міста, селища) або ж вилучені з нього до бюджету вищого рівня, з урахуванням закладених у формулі встановлених нормативів видаткових потреб. На думку багатьох експертів, було зроблено перші кроки щодо справедливого розподілу державних доходів із метою забезпечення кожної територіальної громади таким базовим обсягом коштів, який необхідний для надання державних послуг, гарантованих кожному громадянину Конституцією України. Перш ніж узагальнити попередні підсумки реформи, треба нагадати, на яких трьох китах вона тримається.

1. Прогнозування параметрів місцевих бюджетів більше не спирається на розгалужену мережу бюджетних установ, а здійснюється на підставі нормативу розрахунку видатків на одного споживача послуги (учня, пацієнта, отримувача соціальної допомоги). При цьому держава визнала, що соціальний захист є її компетенцією, повернула фінансування пільг та субсидій на фінансування з державного бюджету і оплачує надані нею пільги цільовими субвєнціями з центру.

2. Доходи місцевих бюджетів віднині прогнозуються на основі застосування чітко визначеної формули.

3. За формулою розраховуються дотації бюджетам територіальних громад.

Бюджетний кодекс України, який набрав чинності у липні 2001 року, закріпив перші результати розпочатої бюджетної реформи та налагодив прямі зв'язки державного бюджету із 686 місцевими бюджетами, включаючи Автономну Республіку Крим. Кодекс не лише визначив, а й закріпив конкретні джерела доходів за місцевими бюджетами. Це дало можливість спрямувати зусилля на збільшення надходжень і на посилення ефективності використання бюджетних коштів на місцевому рівні. Іншими словами, органи місцевого самоврядування отримали давно очікувані реальні стимули до нарощування своїх фінансових ресурсів. Водночас кодекс передбачає одну з важливих і обов'язкових умов -- прозорість бюджетного процесу, а саме: застосування нових підходів і методів до аналізу конкретних наявних або перспективних проблем для ухвалення відповідних рішень.

Позитивною характеристикою кодексу є чітке розмежування дохідних джерел між ланками бюджетної системи. Статті 63--69 кодексу визначають склад доходів місцевих бюджетів. Вони представлені закріпленими за бюджетом місцевого самоврядування податками і зборами, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, і доходами, які не враховуються при визначенні таких трансфертів, інакше кажучи - нормативами відрахувань від прибуткового податку з громадян до бюджетів місцевого самоврядування, а саме:

До доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів тіжбюджетних трансфертів, належать такі податки і збори (обов'язкові платежі):

1) прибутковий податок з громадян:

до доходів бюджетів міст Києва і Севастополя зараховується 100 відсотків загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст;

до доходів бюджетів міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного значення зараховується 75 відсотків від загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст;

до доходів бюджетів міст районного значення, сіл, селищ чи їх об'єднань зараховується 25 відсотків від загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на цій території.

2) державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;

3) плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад;

4) плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад;

5) плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності (за винятком плати за придбання торгових патентів пунктами, продажу нафтопродуктів (автозаправними станціями, заправними пунктами), що справляється виконавчими органами відповідних рад;

6) надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями;

7) єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва у частині що належить відповідним бюджетам.

Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, формуються за рахунок:

І) 25 відсотків прибуткового податку з громадян, що справляється на відповідній території;

2) 25 відсотків плати за землю, що справляється на території АР Крим та відповідної області;

3) плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються Радою міністрів АР Крим та обласними державними адміністраціями.

Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи районних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, формуються за рахунок:

1) 50 відсотків прибуткового податку з громадян, що справляється на території сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань;

2)15 відсотків плати за землю, що сплачується на території сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань;

3) плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються районними державними адміністраціями;

4) плати за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється районними державними адміністраціями;

5) надходження адміністративних штрафів, що накладаються районними державними адміністраціями або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями.

Доходи місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів:

1) місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування;

2) 100 відсотків плати за землю - для бюджетів міст Києва та Севастополя; 75 відсотків плати за землю - для бюджетів міст республіканського АР Крим та міст обласного значення; 60 відсотків плати за землю -- для бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань;

3) податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів у частині, що зараховується до відповідного бюджету;

4) надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами'.

5) податок на промисел, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

6) надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;

7) плата за забруднення навколишнього природного середовища у частині, що зараховується до відповідного бюджету;

8) кошти від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебуває у комунальній власності;

9) фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

10) плата за оренду майнових комплексів, що знаходяться у комунальній власності;

11) надходження від місцевих грошово-речових лотерей:

12) плата за гарантії, надані з дотриманням умов, визначених статтею 17 цього Кодексу;

13) гранти та дарунки у вартісному обрахунку;

14) власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету:

15) податок на прибуток підприємств комунальної власності;

16) платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення;

17) інші надходження, передбачені законом.

До місцевих податків і зборів, які зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування області, належать:

1) комунальний податок - сплачують юридичні особи, місцезнаходженням яких є відповідне село, селище чи місто. Граничний розмір не повинен перевищувати 10% річного фонду оплати праці, обчисленого виходячи з розміру неоподаткованого мінімуму доходів громадян;

2) ринковий збір - сплачують юридичні особи та громадяни за торгові місця на ринках і в павільйонах, на критих та відкритих столах, майданчиках для торгівлі з автомашин, візків, мотоциклів. Справляється за кожен день торгівлі. Розмір не повинен перевищувати 20% мінімальної заробітної плати для громадян і трьох мінімальних заробітних плат для юридичних осіб;

3) збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі -плата за оформлення та видачу дозволів на торгівлю у спеціально відведених для цього місцях. Справляється з юридичних осіб та громадян, які реалізують сільськогосподарську, промислову продукцію та інші товари залежно від площі торгового місця, його територіального розміщення та виду продукції. Граничний розмір збору - 20 неоподаткованих мінімумів для суб'єктів, що постійно здійснюють торгівлю у спеціально відведених для цього місцях, і одного неоподаткованого мінімуму в день - за одноразову торгівлю;

4) збір за видачу ордера на квартиру - сплачується за послуги, пов'язані з видачею документа, що дає право на заселення квартири. Не повинен перевищувати 30% неоподаткованого мінімуму - доходів громадян. Сплачується через установи банків до одержання ордера;

5) збір за паркування автотранспорту - сплачується юридичними особами та громадянами, які паркують автомобілі в спеціально обладнаних або відведених для цього місцях. Сплачується водіями на місці парковки;

6) курортний збір - справляється в курортній місцевості. Сплачується платниками за місцем Їх тимчасового проживання і не може перевищувати 10% неоподаткованого мінімуму доходів громадян;

7) готельний збір - сплачується особами, які проживають у готелях в розмірі, що не повинен перевищувати 20% добової вартості найманого житла. Справляється і перераховується до бюджету адміністрацією готелю;

8) податок з реклами - сплачується юридичними особами та громадянами. Об'єктом оподаткування є вартість послуг за встановлення та розміщення реклами;

9) збір з власників собак - сплачується громадянами - власниками собак. Справляється за кожен рік. Розмір збору не може перевищувати 10% неоподаткованого мінімуму доходів громадян;

10) збір за проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу і лотерей - сплачують юридичні особи і громадяни. Граничний розмір не повинен перевищувати 0,1% вартості заявлених до місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу товарів або від суми, на яку випускається лотерея, але не більше трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з кожного учасника;

11) збір за право використання місцевої символіки - справляється з юридичних осіб усіх форм власності та фізичних осіб - суб'єктів підприємницької діяльності, які використовують місцеву символіку під час виробництва продукції, виконання робіт, надання послуг. Справляється щорічно під час видачі дозволу або продовження строку його дії. Не повинен перевищувати 30 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з юридичних осіб та 2 неоподатковуваних мінімумів з фізичних осіб.

Видатки місцевих бюджетів включають бюджетні призначення, встановлені рішенням про місцевий бюджет, на і конкретні цілі, що пов'язані з реалізацією програм, перелік, яких визначено статтями 88-91 Бюджетного кодексу.

У видатковій частині місцевих бюджетів окремо передбачаються видатки поточного бюджету і видатки бюджету розвитку.

Кошти поточного бюджету спрямовуються на фінансування установ і закладів, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань, і не належать до бюджету розвитку.

Кошти бюджету розвитку спрямовуються на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов'язаних із здійсненням інвестиційної та інноваційної діяльності, а також на фінансування субвенцій та інших видатків, пов'язаних з розширеним відтворенням.

Надходження до бюджету розвитку місцевих бюджетів включають:

кошти від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення;

надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;

кошти від повернення позик, які надавалися з відповідного бюджету до набрання чинності цим Кодексом, та відсотки, сплачені за користування ними;

кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюджету

за рішенням відповідної ради;

запозичення, здійснені у порядку, визначеному цим Кодексом

та іншими законами України (крім випадку, передбаченого

статтею 73 Кодексу);

субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних

проектів.

До витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів

належать:

погашення основної суми боргу відповідно Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування (крім боргу, що утворюється за умовами, визначеними статтею 73 Бюджетного кодексу);

капітальні вкладення;

внески органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування у статутні фонди суб'єктів підприємницької діяльності.

Щоб досягти успіхів у збереженні макроекономічної стабільності, структурної перебудови державного сектора, підвищити ефективність і якість послуг та забезпечити економічне зростання на засадах соціальної справедливості, необхідно розв'язати проблеми в системі міжбюджетного фінансування. Серед найважливіших проблем, що притаманні міжбюджетному фінансуванню, можна виділити:

1) інституційну та правову база міжбюджетного фінансування. Система органів влади в Україні передбачає більшу централізацію, ніж це передбачається (допускається) ступенем незалежності, наданим місцевим органам влади. Тому важливим є курс на децентралізацію;

2) невідповідність між зобов'язаннями за видатками та джерелами фінансування (непрофінансований мандат);

3) місцеві органи влади практично не мають стимулів до підвищення обсягу своїх надходжень у контексті бюджету та управління своїми ресурсами прозорими та раціональними методами. Жодна система міжбюджетного фінансування не може функціонувати ефективно, якщо немає стимулів збільшувати надходження та підвищувати відповідальність за використання цих ресурсів;

4) система міжбюджетного фінансування розвивалася хаотично й непередбачувано, що ускладнює органам влади усіх рівнів прогнозування й управління своїми ресурсами. Це в першу чергу стосується трансфертів. Проведення розрахунків на підставі формули - найважливіший крок до передбачуваності;

5) хоча органи влади місцевого рівня повинні робити значний внесок у забезпечення суспільних благ та інфраструктури, дуже мало які з них мають можливості фінансувати необхідні інвестиції.

Першим кроком до зміцнення системи міжбюджетного фінансування має бути досягнення консенсусу щодо найважливішого кола відповідальності для кожного рівня влади та ступеня децентралізації, пов'язаного з цим розподілом відповідальності. Відповідальність органів влади певного рівня слід привести у відповідність із їхніми правами щодо прийняття рішень.

Наступним важливим кроком до зміцнення правової та інституційної бази системи міжбюджетного фінансування має бути перегляд чинних базових законів і виправлення наявних невідповідностей. Це дозволить підвищити прозорість системи, а також заповнити прогалини щодо ключових питань функціонування системи. Адже внаслідок щорічних змін правил формування місцевих бюджетів, неузгодженості окремих положень, стара система сприяла непередбачуваності й непрозорості.

Найсуттєвішою проблемою, породженою старою системою, є незацікавленість місцевих органів влади у збільшенні надходжень. Будь-яке збільшення місцевих надходжень, або заходи щодо зменшення видатків зводиться нанівець зменшенням частки регулюючих податкових надходжень, або трансфертів. Щорічні зміни нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, що спрямовуються до місцевих бюджетів, не задавали стимулів до збільшення надходжень. Очевидно підвищення рівня автономії дасть змогу посилити зв'язок між послугами та затратами. Структура доходів не тільки відображає цінності територіальної громади, але й ставлення громадян до органів місцевого самоврядування значною мірою формується під впливом їх відчуттів щодо справедливості структури доходів. Під справедливістю мається на увазі рівномірний розподіл як тягаря відшкодувань до бюджету, так і користі від громадських послуг. Особливістю міжбюджетних відносин в умовах децентралізації економіки є запровадження врівноважуючих або вирівнювальних трансфертів, які би враховували різницю між розрахунковими потребами бюджетів місцевого самоврядування у видатках з його доходними можливостями, забезпечуючи при цьому різні фіскальні потреби. Продумана трансфертна система повинна включати окремі трансфертні програми, що слугують кожна своїй меті.

Бюджетний кодекс передбачає систему міжбюджетних трансфертів -- коштів, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого. Основне завдання трансфертів - вирішувати проблеми вертикальної незбалансованості, що виникає внаслідок невідповідності між відпо- відальністю за видатки та податкоспроможністю (можливостями збору податків на місцевому рівні). Система трансфертів сприяє також згладжуванню нерівностей між адміністративно-територіальними одиницями (нерівність по горизонталі), зумовлених соціально-економічними особливостями та можливостями кожного регіону. Основними характерними рисами системи трансфертів, що впливають на усю систему міжбюджетних відносин, є її передбачуваність та стимули, які вона створює для всіх рівнів управління.

Стара система трансфертів не задовольняла жодної з умов, необхідних для ефективної роботи такої системи, зокрема:

її здатність забезпечити місцеві органи влади ресурсами, достатніми для виконання покладених на них зобов'язань;

забезпечення достатніх зборів податків місцевими органами влади та уникнення фіскального дефіциту. Надання трансфертів базувалося на підході "покриття дефіциту", що створювало для місцевих органів влади стимули підтримувати видатки на високому рівні, зберігати наявні мережу та не надавати значної уваги збільшенню надходжень до місцевих бюджетів;

ступінь, до якого вона здатна забезпечити справедливість. Стара система базувалася на розподілі фінансових ресурсів між регіонами, що склався раніше (принцип від досягнутого).

Бюджетний кодекс передбачає використання наступних видів трансфертів:

* дотація вирівнювання - міжбюджетний трансферт на вирівнювання доходної спроможності бюджету, який його отримує;

* субвенції - міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції. Розрізняють субвенції на:

а) здійснення програм соціального захисту;

б) компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;

в) виконання інвестиційних проектів.

* інші кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів.

Бюджетний кодекс передбачає також інші види бюджетних трансфертів;

цільові субвенції з державного бюджету містам Києву та Севастополю, Автономній Республіці Крим, областям, містам обласного значення та районам на фінансування програм соціального захисту;

цільові субвенції на інвестиційні цілі надаватимуться бюджетам Києва, Севастополя, обласним бюджетам та республіканському бюджету АР Крим. Ці субвенції можуть далі розподілятися між органами місцевого самоврядування, оскільки в багатьох випадках вплив інвестиції не обмежується певною територією. Це певною мірою підкреслює провідну роль обласного рівня в інвестиційному розвитку територій. Цільові інвестиційні субвенції можуть вимагати внеску з бюджету одержувача;

трансферти можуть також відбуватися між бюджетами самоврядування на договірній основі в обмін на бюджетні послуги, які надає одержувач трансферту.

Важливим кроком на шляху зміцнення системи трансфертів є визначення цілей, яких вона має досягти, та визначення загальної суми, яка розподілятиметься у вигляді трансфертів. Держава визнає соціальний захист своєю прерогативою і перебирає його фінансування на себе через прямі та зв'язані субвенції.

Згідно положень Бюджетного кодексу за рахунок міжбюджетних трансфертів передбачено фінансування наступних видатків:

відшкодування витрат на надання населенню житлових субсидій;

державна допомога сім'ям з дітьми;

державна соціальна допомога інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам;

утримання притулків для неповнолітніх;

допомога по нагляду за інвалідами І чи II групи внаслідок психічного розладу;

виплата компенсацій реабілітованим;

інші програми з соціального захисту населення.

При цьому відшкодування витрат на надання населенню житлових субсидій, державна допомога сім'ям з дітьми, державна соціальна допомога інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам будуть провадитися за рахунок субвенцій з державного бюджету, решта - за рахунок дотацій вирівнювання.

Що стосується субвенцій з Державного бюджету України на виконання інвестиційних проектів, то вони надаються на засадах конкуренції між бюджетами місцевого самоврядування та передбачають фінансову участь бюджету - отримувача субвенції у здійсненні програми чи проекту. Органи місцевого самоврядування, у яких середньорічний фактичний обсяг видатків на утримання бюджетних установ за три останні бюджетні періоди менший за обсяг, визначений згідно з фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості, мають пріоритетне право на отримання субвенції на виконання інвестиційних проектів.

Основні засади надання субвенцій визначаються окремим законом, порядок та умови їх надання визначаються Кабінетом Міністрів України, а обсяг субвенцій на наступний бюджетний період визначається законом про Державний бюджет України.

Нова система трансфертів із державного бюджету, що обраховується на основі розрахункових нормативів, є значним кроком уперед на шляху до адекватного забезпечення місцевого самоврядування коштами у більш справедливий і менш викривлений спосіб. Обсяг кошику доходів відповідного бюджету визначається із застосуванням індексу - відносної податкоспроможності відповідного бюджету на основі даних про фактичне виконання відповідного бюджету за три останні бюджетні періоди.

Розширення самостійності органів місцевого самоврядування об'єктивно потребує створення відповідної системи контролю за їх діяльністю. Як свідчить світовий досвід, такий контроль доцільно будувати у формі:

фінансового, який забезпечує відповідність фінансової діяльності нормам та вимогам діючого законодавства;

адміністративного за виконанням органами місцевого самоврядування своїх функцій з точки зору ефективності використання коштів і ресурсів.

Важливого значення набуває розширення контролю з боку територіальних громад. Необхідно створити безпосередню систему підзвітності органів місцевого самоврядування перед громадськістю (територіальними громадами).

Надання значної незалежності органам місцевого самоврядування ставить питання контролю та підзвітності осіб, що реалізовують владу. Повинна бути організована потужна аудиторська інституція з достатніми повноваженнями на здійснення перевірок усіх громадських суб'єктів. Однак, навіть організована найкращим чином аудиторська інституція не може сама по собі гарантувати правильності функціонування органів місцевого самоврядування. Для цього необхідно встановити тісну, цілісну та широку правову основу, найважливішими складовими якої є нормативні акти, що стосуються забезпечення, управління правами власності, позичання коштів. Усі ці нормативні акти повинні ставити за мету обмеження рівня ризику через втрати, спричинені неналежними, нераціональними (а можливо корупційними) рішеннями, що перешкодили нормальному функціонуванню місцевих чи регіональних громад.

Певні передумови для вирішення фінансових проблем регіонів створює Закон “ Про місцеве самоврядування в Україні”, який відповідно до Конституції України визначає як матеріальну, так і фінансову основу місцевого самоврядування. Передбачається, що органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети ( бюджети місцевого самоврядування). Обласні та районні ради затверджують відповідні бюджети, які формуються на основі коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів, та з коштів, залучених на договірних засадах із місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, а також контролюють їх виконаня. Місцевий бюджет поділяється на поточний бюджет і бюджет розвитку. Поточний бюджет - це доходи і видатки місцевого бюджету, що утворюються і використовуються для покриття поточних видатків; бюджет розвитку - це доходи і видатки місцевого бюджету, які утворюються і використовуються для реалізації програм соціально-економічного розвитку та зміцнення матеріально-фінансової бази.