История становления и развития налоговых органов в России

90

ГОУВПО МОРДОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИМЕНИ Н.П. ОГАРЕВА

Факультет экономический

Кафедра налоги и налогообложение

КУРСОВАЯ РАБОТА

ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ В РОССИИ

Автор курсовой работы

13.12.2006 О.Г. Саушкина

Специальность080107 налоги и налогообложение

Обозначение курсовой работы КР - 02069965 - 080107 - 18 - 06

Руководитель работы 13.12.2006 доцент, ст.преподаватель О.В. Дерина

Саранск 2006

ГОУВПО МОРДОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙУНИВЕРСИТЕТ

ИМЕНИ Н.П. ОГАРЕВА

Факультет экономический

Кафедра налоги и налогообложение

ЗАДАНИЕ НА КУРСОВУЮ РАБОТУ

Студент: Саушкина Оксана Геннадиевна, 422 группа

1 Тема: История становления и развития налоговых органов в России

2 Срок представления работы к защите

3 Исходные данные для исследования: работы отечественных авторов, учебные пособия, периодические издания, данные аналитических записок о деятельности Инспекции ФНС РФ по Октябрьскому району г.Саранска, законодательные акты РФ, нормативно-правовые акты исполнительных органов власти РФ.

4 Содержание курсовой работы

4.1 Теоретические и исторические аспекты становления налоговых органов в России

4.2 Исследование процессов становления и развития налоговых органов в Республике Мордовия (на примере ИФНС России по Октябрьскому району г.Саранска)

4.3. Перспективы развития современной системы налоговых органов Российской Федерации

Руководитель работы Дерина О.В.

Задание принял к исполнению

РЕФЕРАТ

Курсовая работа содержит 80 страниц, 2 рисунка, 2 таблицы, 3 диаграммы, 40 использованных источников, 5 приложений.

НАЛОГОВЫЙ ОРГАН, ИНСПЕКЦИЯ, ОТДЕЛ,

Объект исследования: особенности становления и развития налоговых органов России.

Цель работы - определить и изучить процесс становления и развития отечественных налоговых органов.

Методы исследования: статистические и аналитические.

Полученные результаты: изучено становление налоговых органов России, охарактеризована современная система налоговых органов Российской Федерации, а также проанализированы наиболее приемлемые на настоящий момент перспективы развития российских налоговых органов.

Степень внедрения - частичная.

Область применения - теоретическая.

Содержание

Введение

1 Теоретические и исторические аспекты становления налоговых

органов России

1.1 Объективная необходимость возникновения системы налоговых

органов в России

1.2 Формирование и развитие налоговой службы в Российской

Федерации

1.3 Характеристика современной системы налоговых органов России/ Исследование процессов становления и развития налоговых органов

в республике Мордовия (на примере ИФНС России по Октябрьскому

району г.Саранска)

2.1 Анализ организационной структуры ИФНС

2.2 Исследование основных направлений деятельности налоговой

инспекции по Октябрьскому району г.Саранска

Перспективы развития современной системы налоговых органов

Российской Федерации

3.1 Перспективы развития налоговых органов Российской Федерации

3.2 Зарубежный опыт становления и развития налоговых органов и возможности его использования в отечественной практике

Заключение

Список использованных источников

Приложение А

Приложение Б

Приложение В

Приложение Г

Приложение Д

Введение

Сбор налогов в России имеет многовековую историю, но более упорядоченной деятельность налоговых органов стала после переходом к рыночным реформам.

Эффективность налогообложения во многом зависит от характера государственного управления национальной налоговой системой - налогового администрирования - совокупности государственных структур исполнительной ветви власти, созданных или соответствующим образом специализированных для обеспечения налоговой безопасности государства и поддержания правопорядка в налоговой сфере путем защиты механизма налогообложения.

Масштабные преобразования в налоговой сфере были связаны с выводом экономики Российской экономики из кризиса. Необходимо было создать законодательство о налогах и сборах, выстроить налоговую систему России и сформировать структуру налоговой службы.

На всем периоде становления и развития системы налоговых органов большое внимание уделялось совершенствованию налогового администрирования.

Работа велась по двум основным направлениям: принимались меры по пресечению налоговых правонарушений и меры по обеспечению прав налогоплательщиков и созданию для них максимально комфортных условий, способствующих осуществлению хозяйственной деятельности и уплате налогов и сборов.

Актуальность изучения процессов становления российских налоговых органов не вызывает сомнения, т.к. без знания истории развития налоговых органов невозможно предложить оптимальные для отечественных условий пути совершенствования и модернизации налоговых органов.

Целью написания данной курсовой работы является исследование процесса становления и развития налоговых органов России. Для этого необходимо решить следующие задачи:

1) изучить теоретические и исторические аспекты становления налоговых органов России;

2) охарактеризовать современную систему налоговых органов России;

3) исследовать процессы становления и развития организационной структуры налоговых органов;

4) проанализировать основные направления деятельности налоговых инспекций;

5) изучить зарубежный опыт становления и развития налоговых органов и выявить возможности его применения в отечественной практике;

6) исследовать перспективы развития налоговых органов Российской Федерации.

Объектом исследования в курсовой работе является налоговые органы России. Предметом исследования выступают особенности становлении и развития налоговых органов России.

Информационная база исследования: нормативно правовая база, Налоговый Кодекс РФ, учебные пособия, материалы периодической печати.

1 Теоретические и исторические аспекты становления налоговых органов России

1.1 Объективная необходимость возникновения системы налоговых органов в России

До начала рыночной перестройки хозяйства России - на конечном этапе существования СССР - налоговая система фактически отсутствовала, хотя и имелись ее отдельные элементы. Доля налогов в экономике была незначительной и не играла какой-либо самостоятельной роли [№ 1, с. 36].

В начале 90-х годов в структурной организации российского государства стали происходить кардинальные преобразования. Особое значение в силу проводимых экономических реформ стала приобретать такая внутренняя функция государства, как налоговый контроль, призванная посредством применения специальных средств и методов обеспечить соблюдение налогового законодательства с целью надлежащего пополнения денежными средствами бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов. В связи с этим возник вопрос о структурном обеспечении налогового администрирования в целом и функции налогового контроля в частности. Речь шла о необходимости переустройства Службы государственных доходов Минфина СССР, чтобы ее организационная модель смогла надлежащим образом функционировать в условиях перехода от административно-командной экономики к рыночной, создавая благоприятные условия для эффективного развития последней [№ 10, с.5].

Таким образом, необходимо было определить место налогового аппарата в структурной организации государства; найти эффективную модель системы налоговых органов, учитывающей государственно-территориальное устройство России; обеспечить эффективное взаимодействие между налоговыми органами и иными контрольно-проверочными и правоохранительными органами [№ 10, с.5].

Принятие закона РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и ряда законов по конкретным налогам, вступившим в действие с 1 января 1992 года, ознаменовало первый шаг в создании налоговой системы постсоветского периода [№ 7].

Начало современной истории налоговых органов Российской Федерации положено постановлением Совета Министров СССР от 24.01.1990 № 76 «О государственной налоговой службе». Указанный документ издан в соответствии с постановлением второго Съезда народных депутатов СССР «О мерах по оздоровлению экономики, этапах экономической реформы и принципиальных подходах к разработке традиционного пятилетнего плана» и в целях совершенствования системы контроля за соблюдением законодательства о налогах, полнотой и своевременностью внесения платежей в бюджет [№ 1, с. 36].

Согласно постановлению в системе Минфина СССР была создана государственная налоговая служба (ГНС) в составе подчиненных по вертикали:

- Главой государственной налоговой инспекции (ГНИ) Минфина СССР;

- ГНИ министерств финансов союзных республик;

- ГНИ по автономным республикам, краям, областям, автономным областям, автономным округам, районам, городам, районам в городах.

Создание государственных налоговых инспекций предписывалось Минфину СССР и Советам Министерств союзных республик с 1 июля 1990г. [№ 1, с. 37].

Постановление установило общую численность государственных налоговых инспекций на 1990 год 65 тыс. единиц, в том числе 40 тыс. единиц за счет дополнительного выделения численности (включая 800 единиц для ГНИ министерств финансов союзных республик). Финансирование расходов на содержание ГНИ производилось из республиканских бюджетов союзных республик.

Постановление Совета Министров СССР возложило на ГНИ контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет государственных налогов и других платежей, установленных законодательством СССР и союзных республик. Работники ГНИ были Постановлением обязаны соблюдать законодательство о налогах и других платежах в бюджет, права граждан, а также законные интересы предприятий, организаций и учреждений. При нарушении этих требований они привлекаются к дисциплинарной ответственности, а в случаях, предусмотренных законодательством, - к уголовной ответственности.

Лица, допускавшие незаконные действия в отношении работников ГНИ при исполнении ими служебных обязанностей, несли ответственность согласно действовавшему законодательству. Органы Министерства внутренних дел СССР обязаны были оказывать содействие работникам ГНИ при исполнении ими служебных обязанностей, пресекать действия должностных лиц и отдельных граждан, препятствующие выполнению работниками ГНИ их служебных функций [№ 31].

Итак, на начальном этапе становления налоговых органов в структуре Минфина РСФСР была создана Главная государственная налоговая инспекция (1991г.). Однако уже в 1991 году это ведомство Минфина РФ было преобразовано в Государственную налоговую службу России (ГНС РФ). Статус ГНС РФ был установлен Положением о Государственной налоговой службе Российской Федерации, утвержденным указом Президента РФ от 31.12.1991г. № 340. В данном документе определялось, что ГНС РФ входит в систему центральных органов государственного управления России, подчиняясь Президенту РФ и Правительству РФ. В соответствии с анализируемым постановлением единая независимая централизованная система органов ГНС РФ состояла из следующих организационных звеньев:

а) центрального республиканского (Российской Федерации) органа государственного управления (ГНС РФ);

б) государственных налоговых инспекций по республикам в составе Российской Федерации;

в) государственных налоговых инспекций по краям, областям и автономным образованиям;

г) государственных налоговых инспекций по районам, городам (за исключением городов районного подчинения) и районам в городах [№ 13, с.9].

Все вышеуказанные государственные учреждения с точки зрения гражданского законодательства были признаны юридическими лицами.

Основной функцией налоговых органов был определен налоговый контроль, поэтому в составе ГНС РФ создали управление методологии и контрольной работы. Кроме того, возглавил ГНС РФ руководитель в ранге министра, назначаемый Президентом РФ. Руководителю ГНС РФ стали подчиняться все нижестоящие инспекции.

Вышеуказанное Положение о ГНС РФ определило задачи, функции и права этого ведомства. Кроме того, в приложении № 2 к приказу Президента РФ от 31.12.1991г. № 340 были предусмотрены гарантии правовой и социальной защиты работников ГНС РФ: порядок выплаты единовременных пособий и возмещения материального ущерба; обязательное государственное личное страхование [№ 13, с.9].

Число инспекций местного уровня в России соответствовало числу административно-территориальных единиц и составляло 2 646. Существенное различие уровней экономического развития сфер деятельности инспекций привело к их резко различающейся нагрузке. Среднее число налогоплательщиков - физических лиц, приходящихся на одну инспекцию, составляло 53 тыс. человек. При этом минимальная численность - в Ненецком автономном округе - 2 тыс. человек; а максимальная - в Москве и Санкт-Петербурге - 230 тыс. человек.

Еще более разительно различалось приходящееся на одну инспекцию число налогоплательщиков - юридических лиц. При среднем числе 990 единиц минимальное их количество было зарегистрировано в Таймырском автономном округе; а максимальное - в Москве - 14 500.

Существенно различался и численный состав налоговых органов РФ: более 300 сотрудников работали в 21 инспекции, менее 10 сотрудников исполняли свои обязанности в 18 ГНИ [№ 1, с. 37].

В целом ГНС РФ вошла в систему централизованных органов государственного управления России, с подчинением Президенту и Правительству РФ. Внутренняя структура территориальных налоговых органов не была, по началу, жестко закреплена и в значительной степени устанавливалась и изменялась их руководством, что вносило определенный элемент стихийности.

Указанное, часто достаточно вольное, изменение структур налоговых органов привело к их чрезвычайному, не всегда обоснованному многообразию. Проведенный анализ организационных структур территориальных налоговых органов показал, что к 1994 - 1995 гг. на районном уровне имелось более 15 вариантов различных организационных структур, в которых реализованы различные виды специализации (по видам налогов, по видам налоговых функций, по группам налогоплательщиков и другие) При этом большинство (более 60 %) этих структур построено на сочетании различных специализаций. Разнообразие систем организации налоговых органов, безусловно, являлось отрицательным фактором, снижающим уровень управляемости системой налоговых органов.

Таким образом, в результате объективных тенденций в 1993- 1995 гг. в системе ГНС РФ не существовало типовой структуры территориальных (местных) налоговых органов и не был обеспечен централизованный контроль за их развитием [№ 1, с. 37].

Приказом Правительства РФ по Госналогслужбе России от 29 сентября 1995 года произведена реорганизация центрального аппарата и образовано 26 управлений. Основной проблемой, стоявшей перед налоговыми органами, являлась задолженность предприятий по платежам в бюджетную систему. Она составила 55 трлн. руб., или 15,8 % ко всему объему налоговых поступлений. В СМИ стали публиковаться списки предприятий, являвшихся крупнейшими должниками. В большинстве налоговых инспекций были образованы специальные подразделения, занимавшиеся проблемой снижения задолженности [№ 36, с. 17].

К концу 1995 года сформировалась острая потребность в глубокой модернизации ГНС, необходимость которой была обусловлена следующими объективными факторами:

1) непрерывное усложнение налоговой системы и увеличение численности сотрудников налоговых органов (на начало 1997 года численность работников налоговых органов приблизилась к 160 тыс.человек);

2) возрастание объемов нагрузки на инспекторский состав налоговых органов;

3) ограничение объемов финансирования налоговых органов [№ 1, с. 37]. В 1996 году налоговые органы мобилизовали в бюджет страны 474,8 трлн. руб., или 21 % от общего валового внутреннего продукта, что соответствовало уровню 1995 года. Но назначения по поступлениям в федеральный бюджет исполнены лишь на 85,6 %. В связи с невыполнением заданий по поступлению налогов Указом Президента РФ от 11 октября 1996 года «О Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины» образована чрезвычайная комиссия во главе с Председателем Правительства РФ. Аналогичные комиссии были созданы на местах. Они заслушивали отчеты руководителей и привлекали их к ответственности за несвоевременную и неполную уплату налогов, таможенных и других платежей.

Центральный аппарат Госналогслужбы России впервые стал проводить ежемесячный мониторинг динамики недоимки по 500 крупнейшим предприятиям, на которые приходилось 65 % всей суммы задолженности, а территориальные органы - по более чем 5 тысячам предприятий всех отраслей экономики [№ 36, с. 18]. Важной задачей модернизации являлось повышение эффективности контрольных мероприятий, проводимых налоговыми органами в ходе выездной и камеральной проверок. Было установлено, что сдерживающим фактором здесь является малый процент работников, занимающихся этой работой. Так, в рассматриваемый период в большинстве регионов РФ контрольной деятельностью занималось менее трети от штатной численности сотрудников, причем по ряду инспекций (с численностью до 20-30 человек) их доля 15-20%.

В 1995 году по решению ГНС РФ (в то время - главного органа управления налоговыми органами страны) разработан проект концепции модернизации налоговой службы, определивший содержание и основные идеи модернизации.

Основными целями модернизации были установлены следующие:

1) повышение эффективности работы налоговых органов РФ в соответствии с действовавшим законодательством при условии ограничения финансовых ресурсов и численности;

2) усиление контроля за соблюдением действующего налогового законодательства и дисциплиной, осуществление модернизации механизма исчисления и взимания налогов;

3) формирование интегрированной информационной базы в территориальных налоговых органах и информационное обеспечение функционального развития налоговых органов России;

4) повышение уровня технической оснащенности территориальных налоговых органов [№ 1, с. 37-38].

1.2 Формирование и развитие налоговой службы в Российской Федерации

ГНС РФ просуществовала почти шесть лет, после чего приобрела статус Министерства России по налогам и сборам (МНС РФ) в соответствии с Указом президента РФ от 23.12.1998г. № 1635 «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам».

Данная правовая мера была осуществлена в целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых направлена на реализацию налоговой политики, а также для усиления государственного контроля за своевременным поступлением в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей. При этом на министра РФ по налогам и сборам была возложена выработка и осуществление налоговой политики [№ 13, с.9].

В Положении о МНС РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 16.10.2000г. № 783 МНС РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль за соблюдением налогового законодательства, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов налогоплательщиками, участвующим в выработке налоговой политики и осуществлением ее с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды в полном объеме налогов и других обязательных платежей, обеспечивающим межотраслевую координацию, государственный контроль и регулирование в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, а также осуществляющем валютный контроль.

Итак, МНС РФ стало приемником ГНС РФ в отношении задач, функций, прав, обязанностей и иных вопросов деятельности ГНС РФ. Поэтому МНС РФ стало представлять территориальные налоговые органы РФ на федеральном уровне, руководить и координировать их деятельность [№ 13, с.9].

На всех трех уровнях налогового администрирования можно выделить общие функции, которые реализовывались налоговыми органами в процессе их деятельности (приложение А).

С 1 января 1999г. -- даты введения в действие части первой Налогового кодекса -- налоговые органы получили значительно больше прав (ст. 31 НК РФ), чем имели до этого. Одновременно возросла и ответственность, связанная с объективным и справедливым отношением к каждому налогоплательщику.

Как правило, характер и объем прав, предоставленных органу исполнительной власти и его должностным лицам, определяется характером и объемом возложенных на него обязанностей (ст. 32 НК РФ). Согласно статье 35 НК РФ налоговые органы несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников при исполнении ими служебных обязанностей [№ 22].

Причиненные налогоплательщикам убытки возмещаются за счет федерального бюджета в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом и иными федеральными законами. При этом за неправомерные действия или бездействие должностные лица и другие работники налоговых органов несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Кроме того, как сказано в Законе РФ «О налоговых органах Российской Федерации», за невыполнение или ненадлежащее выполнение должностными лицами налоговых органов своих обязанностей они могут быть привлечены к дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности [№ 6, с. 25].

Статья 1 Закона «О налоговых органах РФ» на законодательном уровне определила, что налоговые органы - максимально централизованная система налогового администрирования. Вполне закономерно, что организационное развитие положений этой нормы могло быть осуществлено на основе конституционных положений, предусматривающих государственно-территориальное устройство России. Поэтому к 2001 году, когда Правительством РФ было принято решение о необходимости дальнейшего развития налоговых органов, уже существовала единая централизованная система этих государственных учреждений, адекватных соответствующим административно-территориальным единицам РФ. В эту систему входили налоговые инспекции районов, городов без районного деления (ИМНС), региональные налоговые органы (УМНС) и центральный налоговый аппарат (МНС РФ). Начиная со второй половины 90-х годов ХХ века в эту систему были привнесены коррективы за счет создания специализированных межрайонных и межрегиональных налоговых инспекций, соответственно, по крупнейшим и проблемным налогоплательщикам федеральная целевая программа «Развитие налоговых органов на 2002 - 2004 годы», обобщая сложившийся опыт налогового администрирования, установила целесообразность укрупнения территориальных налоговых органов, избирая в качестве основного организационного звена этих органов межрайонные налоговые инспекции [№ 35, с.4].

Приказом МНС РФ от 12 ноября 1999г. была создана первая Межрегиональная инспекция МНС России - по контролю за налогообложением малого бизнеса и сферы услуг. К тому же, согласно постановлению Правительства РФ МНС России разрешено было иметь в составе центрального аппарата наряду с другими подразделениями 15 департаментов по основным направлениям деятельности [№ 36, с. 19].

Таким образом, должна была реорганизоваться сеть налоговых инспекций общего профиля, на которых возлагалась обязанность осуществлять налоговое администрирование в отношении плательщиков - физических лиц, не относящихся по своим параметрам к категории крупнейших. Одновременно федеральная целевая программа продемонстрировала направленность организационной политики МНС РФ и на создание в пределах территории регионов, имеющих значительные поступления в федеральный бюджет, межрайонных налоговых инспекций по работе с крупнейшими налогоплательщиками. Подобного рода преобразования были начаты еще в 2000 году, когда приказом МНС РФ от 28.01.2000 № 3-10-27 было утверждено Временное положение об инспекции МНС РФ межрайонного уровня по работе с крупнейшими налогоплательщиками и о создании этих инспекций. В результате подобной модернизации в пределах региона должна была функционировать сеть межрайонных налоговых инспекций общего профиля и специализированная межрайонная налоговая инспекция, призванная обеспечивать налоговый контроль и разрешать иные вопросы налогового администрирования в отношении налогоплательщиков - юридических лиц, которые были включены в список соответствующей категории налогоплательщиков, утвержденный МНС РФ [№ 35, с.4].

Были также проведены мероприятия по сокращению количества инспекций Федеральной налоговой службы за счет их укрупнения и создания межрайонных инспекций. Причем меры по сокращению количества налоговых инспекций и численности управленческого и обслуживающего персонала были направлены на увеличение доли сотрудников, занимающихся контрольными функциями и обслуживанием налогоплательщиков [№ 6, с.26].

Федеральная целевая программа не подтвердила необходимость осуществления организационной политики центрального аппарата налоговой службы в части создания в пределах регионов межрайонных налоговых инспекций по оперативному контролю проблемных налогоплательщиков. Создание подобного рода инспекций, вероятно, было призвано выявить те издержки, которые возникли вследствие обособления подразделений, расследований налоговой службы и преобразования их в налоговую полицию. Эта проблема остается незавершенной и в настоящее время, т.к. усложнение задач контрольно-проверочной деятельности и потребность эффективного противодействия крупномасштабным схемам уклонения от налогообложения неизбежно требуют создания, по минимуму, специализированных подразделений налоговых инспекций, а по максимуму, специализированных налоговых органов [№ 35, с.4].

Модернизация системы налоговых органов была связана и с тем, что ее элементами были признаны и специализированные налоговые инспекции, предназначенные для осуществления налогового администрирования в отношении крупнейших налогоплательщиков, принадлежащих к определенным отраслям экономики (газ, нефть, алкоголь и табак, металлургия, транспорт, энергетика и связь). Подобный подход должен был гарантировать освоение должностными лицами этих налоговых инспекций вопросов технологии указанных отраслей и выработки на этой основе эффективных методик налогового администрирования [№ 35, с.5].

Также в систему налоговых органов вошли и межрегиональные ИМНС по федеральным округам, созданные в русле политики укрепления вертикали власти для осуществления взаимодействия МНС РФ с полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе. Данная межрегиональная ИМНС должна была разрешать задачи, связанные с организацией и проведением проверок территориальных налоговых органов в соответствующем федеральном округе, и участвовать в проверках этих органов, проводимых МНС РФ. Она получила возможность проводить выездные налоговые проверки, назначаемые министерством, а также участвовать по поручению МНС РФ в выездных проверках, назначаемых налоговыми органами, входящими в соответствующий федеральный округ, либо МНС РФ [№ 35, с.5].

Таким образом, модернизация налоговых органов вела к оптимизации налогового администрирования в отношении крупнейших налогоплательщиков; к совершенствованию территориальных органов низового уровня за счет их укрупнения. Что позволило внедрить единый подход к распределению численности территориальных налоговых органов по субъектам РФ с учетом налогового потенциала региона, оперативного управления количественным составом налоговых органов и перераспределения его в зависимости от приоритетности проводимой работы. При этом исключительно важной новацией данного этапа становления налоговых органов РФ стало создание многоуровневой системы, включающей в себя межрегиональные и межрайонные инспекции по оперативному налоговому контролю над деятельностью крупнейших налогоплательщиков.

1.3 Характеристика современной системы налоговых органов России

Современная система налоговых органов в России построена в соответствии с административным и национально-территориальным делением, принятом в РФ, и состоит из трех звеньев. Основным элементом этой системы являются налоговые инспекции по районам, районам в городах, городам без районного деления. Второе звено включает в себя Управления ФНС по республикам в составе России, краям, областям, округам, городам Москве и Санкт-Петербургу. Возглавляет систему налоговых органов Федеральная налоговая служба - ФНС России (рисунок 1).

Территориальные органы

Инспекции ФНС России

Рисунок 1 - Схема трехуровневой системы управления налоговыми органами

Особенностью реформирования структуры налоговых органов является создание межрегиональных (на федеральном уровне) и межрайонных (на уровне субъектов РФ) инспекций. В отличие от традиционных инспекций, осуществляющих контроль в зависимости от территориальной принадлежности налогоплательщика, межрегиональные и межрайонные инспекции строят свою работу исходя из категории налогоплательщика и его отраслевой принадлежности [№ 20, c.60]. В соответствии с Целевой федеральной программой развития налоговых органов созданы межрегиональные, межрайонные отраслевые и специализированные инспекции, это усиливает контроль в целом ряде отраслей экономики, особенно в таких сферах деятельности, которые являются в части налоговых поступлений бюджетообразующими. На федеральном уровне сегодня создаются межрегиональные инспекции (МРИ) двух видов: специализированные по отраслям экономики и специализированные по федеральным округам. По своему статусу МРИ занимают промежуточное положение между ФНС РФ и территориальными Управлениями ФНС России. Они выполняют достаточно широкие управленческие функции и контролируют деятельность нижестоящих налоговых органов. В деятельности МРИ присутствуют элементы работы территориальных налоговых инспекций: мониторинг и анализ информации о нарушениях налогового законодательства, взаимодействие с конкретными налогоплательщиками, в т.ч. проведение налоговых проверок по вопросам, отнесенным к их ведению. В таких инспекциях также ставятся на учет налогоплательщики-организации, которые принадлежат к определенной отрасли и относятся к числу крупнейших.

На межрегиональные инспекции по федеральным округам возложены следующие функции:

а) контроль за соблюдением налогового законодательства РФ на территории соответствующего федерального округа;

б) контроль за Управлениями по субъектам РФ, расположенными в федеральном округе, в т.ч. за выполнение ими заданий по мобилизации налоговых платежей в бюджет и взысканию недоимок;

в) проведение налоговых проверок крупнейших по федеральному округу налогоплательщиков [№ 20, c.66]. Основная деятельность ФНС связана с обеспечением полноты и своевременности уплаты налогов и сборов в бюджетную систему России. Проверяя правильность исчисления налогов и сборов, полноту и своевременность внесения их в бюджет, должностные лица налоговых органов в каждом конкретном случае контролируют соблюдение плательщиками -- юридическими и физическими лицами законодательства о налогах и сборах.В рамках основной деятельности ФНС, в частности, осуществляет контроль и надзор:

-- за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и сборов, а также иных обязательных платежей;

-- соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения;

-- полнотой учета денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей.

Помимо основных за ФНС закреплен ряд специальных полномочий, непосредственно связанных с налогообложением. Это, в частности, контроль и надзор за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, соблюдением валютного законодательства, а также осуществление государственной регистрации юридических и физических лиц. Перечисленные функции возложены на ФНС специальными правовыми актами [№ 6, с.22].

Более полно организация деятельности и полномочия ФНС России перечислены в приложении Б. Особо следует сказать о полномочиях руководителя ФНС России. Он несет персональную ответственность за выполнение задач и функций, возложенных на ФНС. В частности, он представляет министру финансов РФ прогнозные показатели деятельности ФНС, отчет об их исполнении, предложения по формированию проекта федерального бюджета в части финансового обеспечения деятельности ФНС, а также издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции ФНС России [№ 24, с.18]. На настоящее время в России 9 Межрегиональных ИФНС по крупнейшим налогоплательщикам; 7 по федеральным округам и Межрегиональная МФНС по централизованной обработке данных [№ 23]

Структурные подразделения и подведомственные организации центрального аппарата ФНС России перечислены в приложении В.

Структура налоговых органов утверждается приказом ФНС России. Каждый налоговый орган является самостоятельным юридическим лицом и в тоже время находится в иерархической вертикальной подчиненности, входит в единую централизованную систему. Вертикальная подотчетность обуславливает порядок обмена информацией, порядок взаимодействия в осуществлении налогового администрирования (рисунок 2).

Рисунок 2 - Система налоговых органов Российской Федерации

Таким образом, единая централизованная система налоговых органов состоит из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, и его территориальных органов [№ 20, c.61].

ФНС России активно взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, представительными органами муниципальных образований, государственными внебюджетными фондами. Цель такого взаимодействия -- повысить налоговую дисциплину в сфере экономики и обеспечить своевременное поступление налоговых платежей в государственный бюджет и во внебюджетные фонды.

Как показывает практика, наиболее распространенными формами сотрудничества ФНС России с государственными структурами являются:

-- обмен информацией;

-- совместное осуществление проводимых мероприятий;

-- анализ вопросов налогообложения и выработка общих подходов к их разрешению;

-- создание межведомственных комиссий и рабочих групп из представителей ведомств, заинтересованных в разработке и решении тех или иных задач;

-- проведение совместных коллегий, совещаний и т. д.

Формы и методы такого взаимодействия разнообразны и регулируются примерно 60 межведомственными нормативными актами [№ 6, с.26].

Таким образом, Федеральная налоговая служба осуществляет деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. Иными словами, в ее структуру входят собственно ФНС России (центральный аппарат) и территориальные органы. К последним относятся управления по субъектам РФ, межрегиональные инспекции, инспекции по районам, районам в городах, городам без районного деления, а также инспекции межрайонного уровня.

Служба и ее территориальные органы образуют единую централизованную систему налоговых органов. Единство этой системы обусловлено общностью задач и функций, которые осуществляют налоговые органы, а также достижением общей цели, которой является обеспечение законности в налоговой сфере.

2 Исследование процессов становления и развития налоговых органов в республике Мордовия (на примере ИФНС России по Октябрьскому району г.Саранска)

2.1 Анализ организационной структуры ИФНС

Государственная налоговая инспекция по Октябрьскому району города Саранска была создана на основании Указа Президента РФ от 31.12.1991 года № 340 «О государственной налоговой службе Российской Федерации».

Государственной налоговой службой РФ на начальном этапе формирования системы налоговых органов не была выработана обязательная типовая структура низовой налоговой инспекции. Поэтому на решение данного организационного вопроса существенное влияние оказывал субъективный подход самих руководителей налоговых инспекций, отдававших предпочтение различным моделям организационного устройства инспекции. [№ 11, с.6].

Можно выделить несколько этапов развития организационных звеньев российских налоговых инспекций и ИФНС по Октябрьскому району г.Саранска.

На первом этапе отделы инспекций создавались по отраслям народного хозяйства или организационно-правовым формам предприятий и курировали всех налогоплательщиков данной отрасли, зарегистрированных на подконтрольной территории инспекции.

Отраслевая специализация могла производиться и в рамках одного отдела путем закрепления за каждым налоговым инспектором группы организаций, объединенных по отраслевому признаку [№ 10, с. 5].

Так, отраслевой принцип предопределял наличие в инспекции следующих отделов:

1) налогообложения государственных предприятий;

2) налогообложения прибыли кооперативных предприятий;

3) налогообложения прибыли совместных предприятий и общественных организаций;

4) налога с оборота и прочих доходов;

5) налогообложения граждан;

6) учета и отчетности [№ 11, с.6].

Принципиально важно, что отраслевой принцип оказывал решающее влияние на внутреннее устройство налоговой инспекции. В современных условиях отраслевой принцип действует применительно к специализации налоговых инспекций, предназначенных, например, для налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков определенной отрасли экономической деятельности [№ 10, с. 5].

На втором этапе предпринимались попытки переустроить налоговые органы, принимая во внимание не только отраслевой, но и территориальный принцип реализации налогового контроля. Для этого отдел налогообложения юридических лиц был разделен на несколько территориальных подотделов. Вся подконтрольная этим подотделам территория делилась на несколько участков, на которых контроль за всеми налогоплательщиками (независимо от их отраслевой принадлежности) закреплялся за определенным отделом или конкретным налоговым инспектором. На данном этапе налоговые инспектора, работающие в подотделах, стали неким аналогом должностных лиц иных государственных органов, работающих на основе данного принципа, например: в ОВД - участкового уполномоченного, в органах здравоохранения - участкового врача районной поликлиники [№ 10, с. 5].

Данный вариант структурного устройства налоговой инспекции предполагал наличие в ее составе следующих отделов:

1) налогообложения граждан;

2) учета налогоплательщиков;

3) по контролю за применением контрольно-кассовой техники;

4) юридический отдел;

5) информатизации;

6) анализа и прогнозирования; учета и отчетности.

Осуществление налогового контроля по территориальному принципу привело к положительным результатам. Так, например, был оптимизирован учет предприятий - налогоплательщиков, регистрируемых по юридическим адресам, а не по фактическому местоположению, что в свою очередь сделало более предметной контрольно-проверочную работу [№ 11, с.6].

Что же касается налоговой инспекции по Октябрьскому району г.Саранска, то история становления ее организационной структуры совмещает оба этих периода в одном. На момент своего создания ГНИ по Октябрьскому району г.Саранска мела следующую структуру:

· Начальник ГНИ;

· Заместитель начальника ГНИ;

· Отдел налогообложения юридических лиц;

· Отдел налогообложения физических лиц;

· Отдел учета доходов и анализа [8].

Таким образом, структура отделов ГНИ по Октябрьскому району г.Саранска на момент ее образования уже была ориентирована на территориальный принцип.

На третьем этапе при организационном построении налоговой инспекции предпринимались попытки учесть возможность специализации ее отдельных организационных звеньев с учетом специфики системы налогообложения. Это предполагало создание отделов, специализирующихся по отдельным налогам или группам налогов: косвенных налогов; налогообложение прибыли предприятий и организаций; ресурсных платежей; налогообложения доходов физических лиц; прочих региональных и местных налогов и т.п. [№ 10, с. 5].

На третьем этапе развития отечественных налоговых инспекций применительно к Октябрьской налоговой инспекции можно отметить следующее.

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 года № 1635 «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам», постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 года № 254 «Вопросы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам», приказа МНС РФ от 21 октября 1999 года № АП-2Б-20/493 «О преобразовании Госналогинспекций по Республике Мордовия» и приказа МНС РФ от 1 декабря 1999 года № АП-2Б-20/612 «Об утверждении структуры управления МНС России по Республике Мордовия», Государственная инспекция по Октябрьскому району города Саранска была преобразована в Инспекцию Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Октябрьскому району города Саранска.

Была изменена и структура инспекции:

· Руководитель инспекции МНС РФ;

· Заместитель руководителя инспекции МНС РФ;

· Отдел налогообложения физических лиц;

· Отдел налогообложения юридических лиц;

· Отдел учета отчетности и взыскания недоимки;

· Отдел местных и прочих налогов и сборов;

· Отдел финансового, хозяйственного обеспечения [8].

На четвертом этапе произошло переформирование налоговых инспекций с учетом функционального принципа. Речь идет о том, что налоговый контроль, как процессуальная функция, охватывающая несколько взаимосвязанных между собой стадий, должна была реализовываться отделами налоговых инспекции, адекватными этим стадиям. Поэтому руководители инспекций, разделявшие эту концепцию, стали учреждать в структуре инспекции отделы камеральных и выездных налоговых проверок; отделов контроля за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и табачной продукции; а также организационные звенья, обеспечивающие учет налогоплательщиков, прием налоговой отчетности [№ 11, с.6].

На четвертом этапе становления организационной структуры налоговых органов в структуре инспекции по Октябрьскому району происходили следующие изменения.

В целях повышения эффективности работы и оптимизации структуры налоговых органов в Республике Мордовия, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 года № 254 «Вопросы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам» и приказами МНС России от 25 августа 2000 года № БГ -3-20/312 «О типовых структурах инспекций МНС России», от 24 апреля 2001 года № БГ-3-20/132 «О типовой структуре Управления МНС России по субъекту Российской Федерации» и от 15 октября 2001 года № БГ-3-15-408 «О структуре Управления МНС России по Республике Мордовия» Инспекция Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Октябрьскому району г.Саранска, путем слияния с ИМНС РФ по Кочкуровскому району, была реорганизована в Межрайонную инспекцию Министерства РФ по налогам и сборам № 2 по Республике Мордовия [8].

Межрайонная ИМНС № 2 по Республике Мордовия была территориальным органом Управления Министерства РФ по налогам и сборам по Республике Мордовия, находилась в непосредственном его подчинении и было ему подконтрольна.

Структура Межрайонной ИМНС РФ № 2 по Республике Мордовия имела вид:

· Руководитель инспекции;

· Заместитель руководителя;

· Общий отдел;

· Юридический отдел;

· Отдел информационно-аналитической работы;

· Отдел регистрации юридических лиц и взыскания задолженности юридических лиц;

· Отдел контроля налогообложения физических лиц;

· Отдел проверок юридических лиц и взыскания задолженности юридических лиц;

· Отдел контроля применения ККМ производства и оборота алкогольной и табачной продукции [8].

На пятом этапе началось повсеместное радикальное реформирование налоговых органов в рамках федеральной целевой программы «развитие налоговых органов на 2002 - 2004 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 21.12.2001 № 888, цель которой состояла в целенаправленном внедрении типовых организационных структур налоговых инспекций на основе функционального принципа технологии налогово-проверочной работы [№ 10, с. 5].

Такая типовая структура была доведена и до сведения Октябрьской налоговой инспекции (приложение Г).

Итак, организация работы налоговых органов, обеспечивающая успешное выполнение функций, возложенных на них законодательством, потребовала совершенствования структуры налоговых органов и в этих целях определения:

- состава функций налогового органа (под указанной функцией понимается вид деятельности налогового органа, включающий логически законченный набор процедур);

- состава рабочих процедур для реализации каждой функции налогового органа (под процедурой подразумевается логически законченный набор операций, которые выполняются на рабочих местах в определенной последовательности; рабочее место - элементарный технологический участок работы, операция - элементарное технологическое действие);

- определение содержания каждой рабочей процедуры;

- закрепление функций за подразделениями налогового органа [№ 1, с. 38].

В 2004 году началась реформа органов исполнительной власти, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 мая 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Одним из итогов данной реформы было упразднение Министерства РФ по налогам и сборам. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» ФНС РФ и ее территориальные органы в установленной сфере деятельности являются правопреемниками Министерства РФ по налогам и сборам, а также Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству [№ 29].

Федеральная налоговая служба РФ теперь находится в ведении Министерства финансов РФ и подконтрольна Правительству РФ [№ 24].

В соответствии с приказом Федеральной налоговой службы России от 19.10.2004 года № САЭ-3-15/3 «О преобразовании территориальных органов Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в территориальные органы Федеральной налоговой службы и установлении предельной численности», от 24.11.2004 № САЭ -3-15/133 «О структуре Управления ФНС России по Республике Мордовия», а также в соответствии с приказом УФНС по РМ от 03.02.2005 № 11-39/042а «О структуре Межрайонных инспекций и Инспекций Управления ФНС России по Республике Мордовия» Межрайонная инспекция Министерства Российской Федерации по налогам и сборам № 2 по Республике Мордовия была преобразована в Инспекцию Федеральной Налоговой Службы по Октябрьскому району г. Саранска [8].

Организационная структура ИФНС России по Октябрьскому району построена на данный момент ориентируясь на Реестр рабочих мест инспекций МНС России по районам, районам в городах, городам без районного деления и межрайонного уровня численностью свыше 89 единиц в условиях использования системы ЭОД, утвержденный МНС России еще в 2003 году (приложение Г). Однако данный реестр является типовым и носит рекомендательный характер, поэтому Отдел финансового и общего обеспечения в ИФНС посчитали более целесообразным разделить на два: Отдел общего обеспечения и Отдел финансового обеспечения.

К тому же произведена индексация отделов ИФНС России по Октябрьскому району г.Саранска, присвоив им следующие условные номера (индексы):

01- руководство;

02- отдел выездных проверок;

03- отдел камеральных проверок;

04- отдел регистрации и учета налогоплательщиков;

05- отдел учета, отчетности и анализа;

06 - юридический отдел;

07 - отдел финансового обеспечения;

08 - отдел ввода и обработки данных;

09 - отдел работы с налогоплательщиками;

10 - отдел информационных технологий;

11 - отдел урегулирования задолженности;

12 - отдел общего обеспечения;

13 - отдел оперативного контроля [8].

Перечень отделов, которые курируют руководитель ИФЕС по Октябрьскому району и его заместители, приведен в приложении Д.

Таким образом, можно сделать вывод, что в современных условиях признано оптимальным такое устройство налоговой инспекции, при котором ее организационные звенья - основные отделы сгруппированы в четыре функциональных блока: общего обеспечения, информационно-аналитической работы, работы с налогоплательщиками и контрольной работы. Итак, функциональный принцип построения отделов инспекции обеспечивает рациональное использование имеющихся трудовых ресурсов за счет большей специализации по выполняемым функциям, создает условия для эффективного использования средств вычислительной техники и современных информационных технологий, позволяет обрабатывать все возрастающий объем информации без увеличения численности налоговых органов.

2.2 Исследование основных направлений деятельности налоговой инспекции по Октябрьскому району г.Саранска

Инспекция ФНС РФ по Октябрьскому району г.Саранска по состоянию на 1 января 2006г. осуществляет контроль за 1 504 плательщиками юридическими лицами и 2 635 индивидуальными предпринимателями.

По сравнению с соответствующим периодом прошлого года произошло уменьшение индивидуальных предпринимателей на 3 156. За 2005 год вновь поставлено на налоговый учет 507 индивидуальных предпринимателей, снято с учета 2 657. Резко сократилось количество физических лиц, состоящих на учете в инспекции по сравнению с 2004 годом на 3 156 человек. На основании Закона № 129 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» индивидуальные предприниматели, не прошедшие перерегистрацию на 1 января 2005г. выбывают из числа предпринимателей [№ 3].

За 2005 год произошло увеличение налоговых поступлений в консолидированный бюджет на 371 294 руб., по сравнению с 2004 годом, и составило 1 308 774 руб. Наглядно это можно продемонстрировать при помощи диаграммы 1.

Диаграмма 1 - Поступление налогов и сборов в федеральный и республиканский бюджеты за 2004 - 2006 гг.

Анализ диаграммы 1 показывает, что из общей суммы налогов и сборов за 2005 год в федеральный бюджет направлено 486 946 тыс.руб., или на 37,2 % от общего поступления, что выше уровня 2004 года на 172 315 тыс.руб., или на 154,8 %.

В консолидированный бюджет Республики Мордовия налоговых платежей в 2005 году поступило на сумму 821 828 тыс.руб., таким образом, увеличение по сравнению с 2004 годом составило 198 979 тыс.руб., или 131, 9%. При этом, привлекает внимание тот факт, что за 9 месяцев 2006 года поступления в республиканский бюджет уже превысили поступления за весь 2005 год на 55 634 тыс.руб., т.е. на 107 %.

В структуре поступления налогов по Октябрьскому району г.Саранска наибольший удельный вес занимает налог на прибыль, НДС, акциз на пиво, налог на доходы физических лиц - 75,3 % от всех поступлений в бюджеты всех уровней (985 859 от 1 308 774) [№ 3].

Структура поступлений по налогам выглядит следующим образом (таблица 1).

Таблица 1 - Структура и динамика поступлений основных бюджето-образующих налогов за 2004-2006 гг.