Реформирование налогового законодательства в России началось с принятия Закона РФ от 27.12.1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и других нормативных актов, регулирующих порядок взимания конкретных налогов. Для этих законодательных актов характерна практическая невозможность их прямого непосредственного применения. Их реализация требовала принятия налоговым ведомством подзаконных актов - инструкций, разъясняющих порядок начисления и уплаты налогов. Число инструктивных документов, регулирующих взаимоотношения между налогоплательщиком и налоговым органом, доходило до тысячи. Нормы о налогообложении содержались в многочисленных актах, принятых в самые разные годы и отличающихся по своей юридической силе и отраслевой принадлежности. Дальнейшее развитие российского налогового законодательства происходило по пути всевозрастающего объема нормативных правовых актов.

Другой особенностью отечественного налогового законодательства середины 90-х годов прошлого века можно назвать его «сверхдинамизм» и постоянную изменчивость. Так, в каждый налоговый закон изменения и дополнения вносились в среднем по 2 раза в год, а в инструкцию по конкретному налогу - 4-5 раз в год. Поспешная кодификация как наиболее предпочтительная форма совершенствования законодательства, обеспечивающая комплексное решение проблем налогообложения, стала неизбежной и привела к созданию четкой и стройной системы взаимосвязанных нормативно-правовых актов различного уровня, содержащих нормы, регулирующие отношения в сфере налогообложения. Эти нормативные акты и представляют собой современную систему российского законодательства.

Переход к рыночной экономике в России сопровождался глубоким социально-экономическим кризисом, который выявил следующие недостатки налоговой системы: высокое налоговое бремя подрывало возможности даже простого воспроизводства у добросовестных налогоплательщиков и способствовало формированию масштабного «теневого» сектора в экономике России; сложность и противоречивость налоговой системы создавали условия для построения разного рода схем «ухода» от налогов; многочисленные адресные льготы и ненадежные формы расчетов фактически означали индивидуальное налогообложение; преобладание в структуре налоговых платежей косвенных налогов неблагоприятно влияло на финансовые показатели предприятий.

Указанные недостатки во многом обусловлены тем, что в течение первого этапа экономических реформ органы власти рассматривали налоги только как средство формирования доходной части бюджета, т.е. делали упор на их фискальную функцию.

Первые серьезные усилия по изменению налоговой системы были предприняты в 1996 г. и в связи с обсуждением в Государственной Думе Налогового кодекса. Однако он во многом консервировал существовавшие в то время недостатки налоговой системы и в силу этого был отвергнут. Для первого этапа реформы налоговой системы характерным являлось также расхождение между декларируемым намерением снизить налоговое бремя и упростить налоговую систему и реальными шагами в противоположном направлении.

Вторая попытка была предпринята в 1998 г. и связана с обсуждением антикризисной программы правительства, которая декларировала уменьшение налогового бремени предприятий и перенос его на население. Некоторые предложения программы были реализованы: введен налог с продаж, отменена большая часть льгот по НДС, принят единый налог на вмененный доход. Однако ситуация не улучшилась, сохранились высокие налоговые ставки и многочисленные налоговые льготы. Кроме того, для периода 1991-1999 гг. (первый этап реформирования налоговой системы) была характерна существенная концентрация полномочий по использованию налоговых инструментов регулирования экономики на региональном уровне. Региональные власти имели право предоставлять льготы не только по региональным, но и по некоторым федеральным регулирующим налогам в пределах сумм, зачисляемых в их бюджеты.

Налоговое регулирование осуществлялось с помощью дифференцированных налоговых ставок и льгот, инвестиционного налогового кредита в целях сглаживания негативного влияния реформ на отрасли региональной экономики и социальной сферы, стимулирования развития приоритетных отраслей экономики, сокращения дифференциации между муниципальными образованиями. Наиболее активно регионы использовали налог на прибыль и на имущество предприятий Бирюков А.Г. О практике использования дифференцированных нормативов распределения налогов и сборов между субъектами Российской Федерации // Финансы. - 2003. - № 11. - С. 12. .

Налог на прибыль является федеральным регулирующим налогом. На первом этапе региональные власти могли изменить ставку налога на прибыль, зачисляемого в региональный бюджет, в диапазоне от 0 до 19%. Налог на имущество предприятий - региональный налог; федеральным законодательством для него установлена предельная ставка 2%. Широкое использование налоговых льгот приводило к существенному снижению поступлений в бюджеты на всех уровнях. Потери консолидированного бюджета в 2000 году в связи с предоставлением льгот составили более 200 млрд. руб.

В целом эффективность использования налоговых инструментов как на федеральном, так и на региональном уровнях оказалась невысокой всего из-за недостаточной научной проработки вопросов формирования и реализации налоговой политики, отсутствия научно обоснованной стратегии развития экономики России в целом и ее регионов, распыления налоговых льгот между многочисленными их получателями. Второй этап реформирования налоговой системы в России начался с 1 января 1999 г. с введения в действие Первой части налогового кодекса РФ. На сегодняшнее время в часть I НК РФ включены следующие разделы Налоговый Кодекс Российской Федерации, части I и II.- М.: Первая Образцовая типография, 2004. - С. 130, 540. :

1. Общие положения

2. Налогоплательщики и плательщики сборов. Налоговые агенты. Представительство в налоговых правоотношениях.

3. Налоговые органы. Таможенные органы. Финансовые органы. Ответственность налоговых органов.

4. Общие правила исполнения обязанности по уплате налогов и сборов.

5. Налоговая декларация и налоговый контроль.

6. Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение.

Позже, с 1 января 2001 г., начали действовать основные направления налоговой системы - часть II НК РФ. В нее были включены разделы о федеральных налогах, региональных и местных налогах и о специальных налоговых режимах. К 2005 году и по сей день еще не завершены внесения изменений и дополнений второй части налогового кодекса Российской Федерации.

Структура российской налоговой системы по своим основным параметрам соответствует налоговым системам развитых стран, в которых основным источником налоговых доходов прямо и косвенно является заработная плата. В условиях крайне низких доходов большей части населения такая конструкция налоговой системы неспособна обеспечить финансирование бюджетной сферы даже по минимальным стандартам.

Решение бюджетных проблем правительство ищет в сокращении бюджетных расходов, прежде всего за счет статей, так или иначе связанных с удовлетворением базовых потребностей человека в образовании, здравоохранении, жилищных услугах. Низкие доходы препятствуют замещению бюджетных рас-ходов частными, что приводит к дальнейшей деградации социальной сферы.

Исходя из выше изложенного, недостаточно обоснованным переход к единой ставке налога на доходы физических лиц, равной 13%, является недостаточно обоснованным. Это направление налоговой реформы получило широкую известность и ее декларируемая цель состоит в создании условий для легализации «теневого» бизнеса. Следует согласиться с тем, что в предшествующий период верхняя ставка подоходного налога (30%) была достаточно высока, что практически при полном отсутствии контроля со стороны государства за доходами и расходами граждан способствовало формированию широкого «теневого» сектора. Однако это только один из фактов, стимулирующих его возникновение, и не самый значимый. Исследования показывают, что «теневой» сектор широко представлен во всех отраслях экономики: в сельском хозяйстве и промышленности, в малом и крупном бизнесе. Основная масса его доходов формируется в топливно-энергетическом комплексе. Парадокс состоит в том, что именно здесь у государства широкие возможности контроля. Большинство экономистов сходятся во мнении, что главной задачей является восстановление государственного контроля над топливно-энергетическим комплексом, с тем чтобы доходы от природных ресурсов использовались для восстановления экономики и социальной сферы. В этом случае удастся ослабить налоговое бремя на другие отрасли и сектора экономики, что автоматически приведет к снижению в них доли «теневого» сектора.

Если оценивать результаты второго этапа реформирования налоговой системы, можно отметить ряд недостатков:

1. Отмена прогрессивного налогообложения доходов физических лиц усилило дифференциацию доходов населения России.

2. Сокращение налогового бремени предприятий происходит в основном за счет региональных и местных бюджетов, что снижает заинтересованность территориальных органов власти в укреплении собственной финансовой базы.

3. Упразднение льгот для инвесторов по налогу на прибыль приводит фактически к росту налоговой нагрузки на предприятия, активно занимающиеся обновлением основных фондов.

За годы реформ произошло углубление различий между регионами, результатами рыночных реформ смогли воспользоваться только немногочисленные сырьевые регионы. Социально-экономические различия между регионами доходят до 10 раз, тогда как в развитых странах - 2-4 раза. Это создает условия для роста сепаратистских настроений, угрожающих целостности государства.

Первый этап становления налоговой системы в России проходил в условиях преобладающей тенденции децентрализации государства. В результате на региональном уровне сконцентрированы большие полномочия по вопросам налоговой политики, которые использовались недостаточно эффективно. Второй этап совпадал с тенденцией централизации, что привело к снижению налогового бремени за счет региональных и местных налогов. Результатом явился рост зависимости территориальных бюджетов от трансфертов со стороны федерального бюджета. В качестве положительного аспекта такой ситуации следует отметить появление больших возможностей у федерального центра по сглаживанию резкой территориальной дифференциации, а в качестве отрицательного - снижение интереса территорий к улучшению собственной доходной базы и рост иждивенческих настроений.

В 2003-2004 годах большинство налогов, имеющих преобладающую роль в доходах бюджетной системы, уплачивались в соответствии с новым законодательством, связанным с введением Налогового кодекса РФ.

В целом поступление налогов последовательно увеличивалось. Можно отметить положительную тенденцию - рост налоговых доходов в целом, в Федеральный бюджет и в бюджет субъектов РФ в основном совпадал. Предположения, что введение НК РФ и новые принципы распределения налоговых доходов по регионам резко ухудшат положение субъектов Федерации, не оправдались, более того, налоговые поступления последних несколько выше средних показателей: 49,1% налоговых доходов поступило в бюджет субъектов Федерации, в том числе 31,6% - в местные бюджеты. В то же время показатели распределения налогов по бюджетам в условиях действия одинаковых для всех регионов принципов распределения налоговых доходов существенно разнятся: по Уральскому федеральному округу поступления в федеральный бюджет составили 58,2%; Центральному и Приволжскому - по 50,7%, Северо-Западному - 41,4%, Сибирскому - 37,8%, а Дальневосточному - только 34,2%. Что касается поступления средств в местные бюджеты, то здесь даже нет приблизительного разнообразия: если из бюджетов субъектов Феде-рации, принадлежащих к Центральному округу, туда поступает только 17,1% средств, то из бюджетов субъектов Федерации, принадлежащих к Южному, Приволжскому и Сибирскому федеральным округам, от 41 до 48% Бирюков А.Г. О практике использования дифференцированных нормативов распределения налогов и сборов между субъектами Российской Федерации // Финансы. - 2003. - № 11. - С. 12. .

Сложившееся положение во многом определяется схемой распределения косвенных налогов (налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы), среди которых, учитывая то, что налог на добавленную стоимость целиком поступает в федеральный бюджет, решающую роль играют акцизы. В целом по РФ в консолидированные бюджеты субъектов поступило 15,2% косвенных налогов, но при этом в некоторых регионах показатели существенно отклоняются от средних. Так, в Северо-Западном, Южном, Приволжском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах отчисления от поступления косвенных налогов около или чуть больше 20%, в то время как в Уральском - только 7,5%. Если при этом рассмотреть пропорции поступления акцизов, то ситуация проясняется. В целом по России в бюджеты субъектов Федерации поступило 28,3% акцизов, в то время как в бюджеты субъектов Федерации Северо-западного округа - 39,6%, Южного округа - 42,3%, Приволжского округа - 43,1%, Сибирского округа - 56,9%, Дальневосточного округа - 61%, а в бюджет Центрального округа - только 15%. В местные бюджеты из бюджетов субъектов Федерации поступило 19,6% косвенных налогов, в том числе 10% акцизов. Если не считать Южного федерального округа, где в местные бюджеты было перечислено 25,7% косвенных налогов, в том числе 21,7% акцизов, то по остальным округам отчисления от косвенных налогов в целом и от акцизов - в частности не отклоняются от средних больше, чем на 2 пункта.

Определенную неравномерность поступления акцизов со значительной долей вероятности можно объяснить отклонениями значений показателей выпуска подакцизной продукции по регионам, решающее значение среди которой занимают нефтепродукты.

Что касается распределения поступления налога на прибыль между федеральным бюджетом и бюджетами территорий, то средние пропорции (32,4 и 67,6) более или менее характерны для всех федеральных округов. Анализируя поступления налога на прибыль, нельзя не отметить, что в 2003 г. резко возрос показатель сальдированного результата. Если в 2002 г. этот показатель снизился на 18,9% против 2001 г., то в 2003 г.вырос на 42,5%, что показывает существенную адаптацию к требованиям формирования финансового результата, заложенным в гл. 25 НК РФ.

Определенные положительные сдвиги произошли в отраслевой структуре сальдированной прибыли за счет резкого роста прибыли в черной (в 2,4 раза) и цветной (на 49,6%) металлургии, химической и нефтехимической промышленности (на 48,6%). Как и прежде, опережающими темпами растет прибыль транспорта (на 86,9%) и связи (76,5%). Падение прибыли на предприятиях розничной торговли (на 8,9%) говорит как о широких возможностях варьирования финансовым результатом, так и о сокрытии выручки. Что касается предприятий машиностроения, а также лесной и деревообрабатывающей промышленности, то падение прибыли в этих отраслях, кроме субъективных причин, связано с низким техническим уровнем производства, не позволяющим им конкурировать с иностранными производителями в ценообразовании.

Интересы бюджета требуют, чтобы налоговые доходы поступали в течение года равномерно. В целом поставленная задача более или менее успешно выполняется, хотя в первом месяце квартала налоговые доходы оказались выше, чем в последующих.

Результаты анализа показывают, что колебания налоговых доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации разнятся.

Таким образом, очевидно, что более или менее пропорциональный рост и падение абсолютных и относительных значений поступления налогов в федеральный бюджет и в бюджеты субъектов федерации обеспечили примерно одинаковый рост доходной части этих бюджетов, что свидетельствует в пользу проводимой бюджетной и налоговой политики.

В то же время настораживающим фактором является создание большого количества фондов, регулирующих доходную базу бюджетов субъектов Федерации. Это указывает на то, что происходит нерациональная концентрация налоговых ресурсов на федеральном уровне, явно усугубившаяся решением о закреплении такого крупного источника налоговых поступлений, как НДС в бюджете Федерации.

Еще одним показателем эффективности функционирования налоговой системы является состояние задолженности. В 2002-2004 гг. задолженность начала снижаться, но не в результате активного ее погашения, а в результате проведенной реструктуризации, что в перспективе должно дать положительный эффект.

1.3 Принципы межбюджетного распределения доходов от региональных и местных налогов