Аутосорсинг как форма государственно-частного партнерства в системе общего образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ФИЛИАЛ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АВТОНОМНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ «НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ “ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ”»

Факультет Санкт-Петербургская школа социальных наук и востоковедения

Департамент Государственного администрирования

Выпускная квалификационная работа

Аутосорсинг как форма государственно-частного партнерства в системе общего образования

Решетников Олег Игоревич

Санкт-Петербург 2019



Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические и нормативно-правовые основы государственно-частного партнерства

1.1 Государственно-частное партнерство: понятие и особенности реализации

1.2 Формы государственно-частного партнерства в системе общего образования зарубежных стран

1.3 Нормативно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в Российской Федерации

Глава 2. Аутсорсинг как форма государственно-частного партнерства

2.1 Нормативные основания реализации аутсорсинга в Российской Федерации

2.2 Подходы к реализации аутсорсинга в организации

2.3 Выбор аутсорсинговой компании

Глава 3. Эмпирический анализ в контексте выявления особенностей реализации аутсорсинга в системе общего образования Санкт-Петербурга

3.1 Специфика современного состояния аутсорсинга в организациях общего образования

3.2 Перспективы и возможности развития аутсорсинга в организациях общего образования

3.3 Такой вывод подтверждает вторую гипотезу нашего исследования

Заключение

Литература

Аннотация

Приложение



Введение

Система образования в современном государстве, являясь неотъемлемой частью социальной сферы, требует больших государственных расходов. Например, по данным Всемирного банка, в Евросоюзе бюджетные расходы на образование составляют в целом 4,9% ВВП, в странах ОЭСР - 5,3% ВВП 19. В условиях ограниченности бюджетных средств у государства не всегда хватает финансовых ресурсов на полноценное обеспечение системы образования.

Для решения проблем, связанных с развитием сети образовательных учреждений, обеспечением доступности образования, повышением качества образовательных услуг государственная политика большинства развитых зарубежных стран (Великобритании, Дании, США, Швеции и др.) направлена на долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество с частным сектором. Одним из основных механизмов привлечения частных ресурсов для развития системы образования и разделения рисков между публичными и частными партнерами является государственно-частное партнерство (ГЧП) 14,15,54.

Опыт реализации ГЧП в системе образования зарубежных стран довольно подробно рассмотрен в исследованиях В.Г. Варнавского, Ю.В. Глушко, Н.В. Колодиной, М.В. Силина, О.Д. Труновой, И.Д. Фрумина и др.

Анализ исследований показывает успешность зарубежного опыта в применении различных форм государственно-частного партнерства в решении актуальных проблем системы общего образования.

Анализ понятия «государственное-частное партнерство», используемое в различных странах, позволяет сделать вывод, что ГЧП - взаимовыгодное и долгосрочное сотрудничество государственного органа (государственного учреждения) с частной организацией, которое обеспечивает предоставление государственных услуг 11,13, 22,31,35.

Развитие механизма государственно-частного партнерства является актуальным сегодня и в России. Согласно стратегическим документам Российской Федерации решение актуальных задач в системе образования также предусмотрено с использованием взаимодействия государства и бизнеса, в том числе в рамках ГЧП.

В 2005 году в Российской Федерации был принят Федеральный закон «О концессионных соглашениях» 5, а в 2015 году - Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Закон № 224-ФЗ) 10. Принятие этих законов активизировало региональные власти развивать взаимовыгодное сотрудничество с частным сектором, в том числе и в сфере образования.

Несмотря на разнообразие форм ГЧП, которые реализуются в системе общего образования зарубежных стран, в настоящее время в России взаимодействие государства и бизнеса при использовании механизма ГЧП в системе общего образования принято рассматривать только в области строительства образовательных учреждений.

Поэтому на первом этапе исследования (2017 - 2018 годы) было не только проанализировано понятие «государственно-частное партнерство», используемое в зарубежных странах, но и рассмотрен опыт регионов Российской Федерации по реализации инфраструктурных проектов системы общего образования с использованием государственно-частного партнерства 39.

Анализ динамики заключенных на основе регионального законодательства соглашений ГЧП в период с 2013 до 2017, позволил выявить прямую зависимость количественных и инвестиционных показателей реализации инфраструктурных проектов ГЧП в общем образовании Российской Федерации от наличия региональной нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность ГЧП, а также от созданных в регионе организационно-управленческих условий (например, наличия уполномоченного органа в сфере ГЧП, специалистов, имеющих соответствующую квалификацию в сфере ГЧП и др.).

Однако Министерство экономического развития России и Центр развития ГЧП считают, что возможны и другие, кроме инфраструктурных проектов, организационно-правовые формы для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации, которые осуществляются за счет взаимодействия государства и частного партнера 38.

Например, в рекомендациях Министерства образования и науки Российской Федерации по применению механизмов государственно-частного партнерства в сфере образования 3,4 государственным образовательным организациям для оптимизации своей деятельности, сокращения издержек, повышения конкурентоспособности и т.д. были предложены и рекомендованы непрофильные функции, которые возможны для передачи на аутсорсинг частному сектору.

Поэтому в данном исследовании, которое проводилось в 2018 - 2019 годах, были проанализированы нормативно-правовые основания реализации аутсорсинга, его особенности и проблемы реализации в системе общего образования Российской Федерации.

В основу исследования были положены следующие гипотезы:

Аутсорсинг как форма государственно-частного партнерства реализуется во всех типах учреждений системы общего образования Санкт-Петербурга

Основными проблемами реализации аутсорсинга в системе общего образования Санкт-Петербурга являются:

необходимость получения согласия учредителя на передачу функции на аутсорсинг;

недоверие частному партнёру (аутсорсеру).

Под «реализацией аутсорсинга» в исследовании понимается весь процесс от выбора руководителем образовательной организации функции для передачи на аутсорсинг до окончания срока действия «договора о передаче этой функции на аутсорсинг».

Объектом исследования выступает государственно-частное партнерство, предметом исследования - аутсорсинг как форма государственно-частного партнерства, реализуемая в организациях общего образования.

Цель исследования состоит в выявлении проблем реализации аутсорсинга как формы государственно-частного партнерства в системе общего образования Санкт-Петербурга.

Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:

Раскрыть понятие и особенности государственно-частного партнерства.

Выявить и описать возможные формы государственно-частного партнерства в системе общего образования, применяемые в зарубежной практике.

Выявить нормативно-правовые основания реализации разных форм государственно-частного партнерства в Российской Федерации, включая аутсорсинг.

Описать и сравнить подходы к выявлению функций организации для передачи на аутсорсинг в различных графических моделях.

Выявить подход, применимый к оценке экономической эффективности аутсорсинга в государственной организации системы общего образования.

Выявить особенности реализации аутсорсинга как одной из форм государственно-частного партнерства в государственных организациях общего образования Санкт-Петербурга.

Сформулировать предложения по повышению эффективности реализации аутсорсинга в государственных образовательных организациях общего образования Санкт-Петербурга.

Характер работы: исследовательский.

Для решения поставленных задач, использовались следующие методы исследования:

анализ исследований по проблемам государственно-частного партнерства;

анализ нормативных документов Российской Федерации в области государственно-частного партнерства;

опрос руководителей государственных образовательных организаций общего образования Санкт-Петербурга;

интервьюирование руководителя государственной общеобразовательной организации;

обобщение и систематизация полученных данных, их качественный и количественный анализ.

База исследования: образовательные учреждения Санкт-Петербурга.

Положения, выносимые на защиту:

Нормативно-правовая база в Российской Федерации позволяет осуществлять проекты ГЧП разных организационно-правовых форм.

Функции, передаваемые на аутсорсинг в государственных образовательных учреждениях системы общего образования Санкт-Петербурга, не зависят от типа учреждения, возраста руководителей, опыта работы руководителей, наполняемости и расположения образовательной организации.

Использование аутсорсинга позволяет руководителям государственных образовательных учреждений системы общего образования Санкт-Петербурга высвободить материальные и временные ресурсы.

Основными проблемами, которые руководители государственных образовательных организаций общего образования Санкт-Петербурга выделяют при реализации аутсорсинга, являются недоверие частному партнёру и необходимость получения согласия учредителя на передачу функции на аутсорсинг.

Несмотря на проблемы, возникающие при передаче функций на аутсорсинг, в государственных образовательных учреждениях системы общего образования Санкт-Петербурга ежегодно увеличивается количество контрактов в рамках аутсорсинга.

Новизна данного исследования состоит в том, что впервые выявлены особенности и проблемы реализации аутсорсинга как формы ГЧП в системе общего образования Санкт-Петербурга.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, 8 приложений.

Магистерская диссертация выполнена на 121 странице машинописного текста, сопровождается иллюстративным, справочным и статистическим материалом, представленным в виде рисунков, диаграмм и таблиц, часть из которых оформлена в виде приложений.

Список использованных в магистерской диссертации источников и литературы насчитывает 59 наименований, среди которых 7 на иностранном языке.

Полученные в ходе исследования результаты могут быть полезны руководителям образовательных организаций общего образования, которые планируют передачу функций на аутсорсинг и (или) уже реализуют аутсорсинг в образовательной организации, а также исполнительным органам государственной власти, в ведении которых находятся образовательные организации общего образования.



Глава 1. Теоретические и нормативно-правовые основы государственно-частного партнерства

1.1 Государственно-частное партнерство: понятие и особенности реализации

Термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП) - точный перевод известного за рубежом термина public-private partnership 59. В современном мире отсутствует общепринятое определение государственно-частного партнерства. Во многих странах существует собственный подход к определению понятия государственно-частного партнерства.

В США под ГЧП понимаются отношения между государством и частным партнером, оформленные в виде соглашения, и позволяющие частному партнеру участвовать определённым образом в реализации государственных проектов. Так, Варнавский В.Г. в своей работе [12] указывает на то, что в США соглашение, заключенное в рамках ГЧП, обязательно подкрепляется контрактом между частной и правительственной организациями, предметом которого является реконструкция или строительство объекта, его эксплуатация, управление организацией и т.д.

В Великобритании, где проекты ГЧП пользуются особой популярностью, ГЧП представлено как совокупность механизмов, функционирующих в совместной деятельности государства и частных организаций, которые охватывают все типы сотрудничества. В соответствии со Стратегией правительства Великобритании ГЧП является определенной формой хозяйствования и ключевым элементом по повышению конкурентоспособности страны 33.

В Германии ГЧП рассматривается как привлечение капитала и ресурсов частной сторон для решения поставленных государственных задач 57.

В Нидерландах ГЧП определяется как форма взаимодействия между правительством и бизнесом, а также некоммерческими организациями (например, профсоюзами, институтами, научными компаниями), подкрепленная контрактом, где все стороны определяют наличие компетенций и ресурсов, необходимых для достижения общих целей и задач, а также разделения рисков и ответственности между собой 37.

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) формулирует ГЧП как соглашение между государством и частным партнером, в котором цели предоставления услуг правительства соотносятся с целями по извлечению прибыли частной организацией (организациями) 44.

По определению Всемирного банка, ГЧП выступает в виде долгосрочного договора между правительственным учреждением и частной организацией, в результате которого предоставляются услуги обществу и возлагается ответственность и возможные риски на последнего участника договора 16.

Ключевое определение ГЧП, используемое в нашей стране, определяется как юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества [10].

Согласно статье 3 Закона № 224-ФЗ, публичной стороной может являться:

Правительство Российской Федерации (или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти);

высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (или уполномоченный орган исполнительной власти);

муниципальное образование, от имени которого выступает глава муниципального образования.

Анализ понятия ГЧП в различных странах мира представлен в Приложении 1. Из таблицы видно, что в зависимости от той или иной страны, определение ГЧП состоит из комбинации следующих наборов позиций:

Взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного секторов.

Долгосрочное сотрудничество публичного и частного секторов.

Привлечение публичной стороной частной стороны.

Достижение задач социально-экономического развития.

Предоставление публичных услуг.

Выполнение работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструированию, строительству объектов общественно инфраструктуры.

Разделение рисков, компетенции и ответственности.

Заключение соглашения.

Исходя из имеющихся позиций в определении ГЧП различных стран, можно сделать вывод, что данное понятие обозначает любое взаимовыгодное и долгосрочное сотрудничество государственного и частного секторов, направленное на предоставление публичных услуг.

Анализ научной литературы [13,22,35], в которой описывается процесс реализации ГЧП, позволил выделить следующие особенности государственно-частного партнерства:

Общий интерес государственного и частного сектора.

Длительное партнёрство, сопровождающееся юридическим контрактом (длительность контракта зависит от реализуемой формы ГЧП).

Смешанные формы финансирования проекта (финансирование осуществляется за счет частного партнёра и (или) государственного сектора, или совместное финансирование всех участников ГЧП).

Разделение ответственности между партнерами в соответствии с их задачами (государство определяет сроки и цели реализации проекта, стоимость, осуществляет мониторинг реализации проекта, частный партнёр занимается оперативной деятельностью).

Разделение рисков между участниками проекта ГЧП в соответствии с заключенным соглашением. Риск по проекту определяется той стороне, которая в зависимости от своих ресурсов способна наилучшим образом им управлять.

В международной практике используются разнообразные формы взаимодействия частного и государственного секторов в рамках ГЧП, однако существующие классификации выделяют, как правило, следующие формы 39:

Концессия (концессионное соглашение) является особенной формой взаимодействия государства и частного партнера наиболее используемой в области инфраструктурных объектов, которая получила широкое распространение, как в зарубежных странах, так и в России. Государство в рамках концессионного соглашения, выступает собственником имущества, наделяет полномочиями частного партнёра выполнять в течение определенного срока функции по использованию государственного имущества, а частный партнер вносит плату, предусмотренную концессионным соглашением. Также обязательным условием концессии является внесение инвестиционных взносов частной стороной в целях улучшения передаваемого и (или) нового имущества с последующей передачей в собственность государства.

2. Контракт представляет собой договор, заключенный между государством и частной стороной в целях поставки продукции, необходимой для государственных нужд, выполнения работ, предоставления услуг от имени государства 45. При реализации контрактной формы ГЧП помимо понесенных расходов и рисков государство оставляет за собой права собственности на предмет контрактных отношений, в свою очередь частный партнер получает доход или долю с собираемых платежей. Важно отметить, что контракт реализуется в рамках ГЧП только в том случае, если осуществляется софинансирование проекта частной организацией, также в виде определённого вклада профессиональных компетенций и ресурсов организации.

Варнавский В.Г. в своих работах 11,13 описал возможные отличия между концессией и контрактом. Отличительные особенности данных форм ГЧП представлены в табл. 1.

Таблица 1 Различия концессии и контракта

Контракт на проведение работ	Концессия
Цель
Единственная: строительство	Множественная: строительство, модернизация, реконструкция, эксплуатация, расширение, управление
Продолжительность
Краткосрочная	Долгосрочная (99 лет)
Инвестиции
Осуществляются государством	Производится концессионером и другими инвесторами
Права собственности
Никакого долгосрочного владения государственной собственностью со стороны подрядчика	Права владения и пользования государственной собственностью в течение срока концессии
Риски
Несет государство	Диверсифицируются между всеми участниками концессии

В некоторых странах, например, в Австралии, США, различия между контрактом и концессией отсутствуют. Концессия выступает как одна из разновидностей контракта.

3. Аренда как форма ГЧП имеет вариативность в виде договоров аренды и лизинга. Отличительной характеристикой арендных отношений является передача государственного имущества во временное пользование и за определённую плату частной организации, при этом права на собственность и распоряжение имуществом остаются за государством. В случае лизинга у частного партнера появляется право выкупа государственного имущества.

В зарубежных странах представлен обширный опыт арендных отношений, сложившихся между государством и бизнесом в рамках ГЧП.

Подробно различия аренды (лизинга) и концессии, которые приведены в таблице 2, описаны в работах Варнавского В.Г. 11,13.

Таблица 2 Различия между арендой и концессией

Аренда	Концессия
Цель
Получение арендных платежей	Множественная, в том числе и без взимания концессионных платежей
Предмет
Имущество	Имущество, виды деятельности, общественные услуги
Объекты контроля и надзора
Своевременная уплата арендных платежей. Контроль за состоянием имущества, технический контроль (энерго-, котлонадзор, архстроконтроль и т.д.)	Исполнение множества финансовых обязательств (концессионные платежи, инвестиции, плата пользователей и т.д.), графиков строительных работ, состояния имущества, условий землепользования, экологических норм, социальных условий и т.п. Технически контроль.
Состав контролирующих органов
Чиновники органов по управлению имуществом	Чиновники, а также представители профсоюзов и территориальных органов власти
Контроль за установлением цен
Отсутствует	Присутствует
Обратная связь от пользователей
Общепринятая в государстве	Общепринятая в государстве, а также специально создаваемые органы
Риски
Несет арендатор	Диверсифицируются между всеми участниками концессии

При арендных отношениях государство и частный партнер находятся в более упрощенных условиях взаимодействия в отличие от концессионных соглашений.

4. Соглашение о разделе продукции является отдельной формой взаимодействия государства и бизнеса, которая имеет некоторые сходства с концессионным соглашением. При соглашении о разделе продукции частный партнер получает в собственность только часть произведенной продукции (товара), в случае концессионного соглашения получает всю продукцию (товар) в собственность. В мировом опыте данная форма взаимодействия государства и частного партнера используется в основном в сфере нефтяного бизнеса.

В результате соглашения о разделе продукции у частной стороны могут как присутствовать, так и отсутствовать риски. При отсутствии бюджетных ассигнований в случае отрицательного изыскания месторождения полезных ископаемых частная сторона не имеет возможности возместить понесенные финансовые убытки.

Таким образом, соглашение о разделе продукции не может относиться к концессии и является самостоятельной формой отношений ГЧП.

5. Смешанные предприятия являются известной формой ГЧП в современном мире. Они могут создаваться в виде акционерного общества или как долевое предприятие.

Например, в Великобритании, США государственные организации преобразуются в акционерные общества с различной степенью участия государства. Право на собственность имущества и управление остается за государством. С целью повышения качества управления государственной организацией в имеющихся конкурентных рыночных условиях привлекается частная сторона. Распределение административного-хозяйственного управления, а также рисков между сторонами ГЧП зависит от доли в уставном капитале.

В результате анализа использованной литературы можно сделать вывод, что в зависимости от условий реализации ГЧП в той или иной стране приняты различные определения и классификации форм ГЧП. Проведённый анализ определений и форм показал, что ГЧП - взаимовыгодное и долгосрочное сотрудничество государственной и частной сторон, которое обеспечивает предоставление государственных услуг. Это понятие ГЧП мы и будем использовать в нашем исследовании. Реализация ГЧП осуществляется на основе общего интереса государственного и частного секторов, закрепленного долгосрочным контрактом, в котором предусмотрено разделение зоны ответственности и рисков между участниками ГЧП.

В международной практике используются разнообразные формы ГЧП: концессия, контракт на поставку товаров (выполнение работ), аренда, соглашение о разделе продукции, смешанные предприятия.

Теперь рассмотрим формы ГЧП, используемые в системе дошкольного и школьного образования зарубежных стран.

1.2 Формы государственно-частного партнерства в системе общего образования зарубежных стран

Анализ исследований 42,47,50,55 позволяет выделить несколько контрактных форм ГЧП в системе дошкольного и школьного образования зарубежных стран: ваучерная система, система дуального образования, форма «Тройной спирали», контрактная школа, участие частного сектора в инфраструктурных проектах. Рассмотрим их подробно.

Одной из распространённых за рубежом форм ГЧП в системе образования является ваучерная система. В некоторых странах (например, Швеции и Чили), родители могут использовать финансируемые государством ваучеры для оплаты обучения в частных школах. В этом случае семьям предоставляется свобода выбора образовательного учреждения. Такие универсальные ваучеры, доступные для всех семей, помогают расширить выбор образовательных учреждений и поощрить конкуренцию между ними.

Однако в Колумбии, Новой Зеландии и США ваучеры предоставляются только целевым группам - низкодоходным семьям 20,50,53,58. Целевые ваучеры способствуют повышению справедливости в доступе к равному образованию всех детей.

Таким образом, применение ваучеров в системе школьного образования позволяет увеличить доступ к образовательным услугам без выделения государством дополнительного финансирования на строительство и приобретение оборудования, необходимого для образовательного процесса.

В некоторых зарубежных странах применяется система дуального образования, направленная на приобретение профессиональных и общеобразовательных компетенций в рамках обязательного школьного образования. Между предприятием и образовательным учреждением заключаются партнерские отношения, разрабатывается общий учебный план образовательной программы, где основной целью является профессиональная ориентация обучающихся. Наиболее активное распространение такой формы взаимодействия государства и бизнеса наблюдается в Австрии, Германии, США, Финляндии 31,46.

В последнее время особой популярностью в зарубежных странах при реализации проектов ГЧП пользуются формы «Тройной спирали» в рамках научной и инновационной сфер. «Тройная спираль» позволяет объединить ресурсы власти, бизнеса и учреждений образования (школьного или высшего). Примерами проектов ГЧП «Тройной спирали» являются технопарки, деятельность которых представлена авторами в опыте работы Великобритании, Испании, Швеции 46,47,56.

Ранее данная форма ГЧП использовалась только в системе высшего образования, однако в настоящее время государственная политика зарубежных стран направлена также на привлечение учащихся школ.

Для повышения эффективности управления государственными образовательными учреждениями правительствами некоторых стран реализуется форма ГЧП - контрактная школа. В этом случае частные организации привлекаются для управления либо одной образовательной организацией, либо сетью образовательных учреждений. Права собственности на объекты и обязательства по финансированию образовательных учреждений в рамках контрактов на управление принадлежат государству. В соответствии с обязанностями, которые частные организации выполняют, контракты подразделяют на два типа: управленческий и операционный. В обоих случаях, все сотрудники образовательной организации продолжают быть служащими государственного сектора, однако в первом варианте предусматривается, что сотрудники нанимаются государством, во втором - частной организацией. Наиболее яркие примеры контрактных школ как одной из форм ГЧП наблюдаются в Испании, Латинской Америке, США 42,47,50,53.

В сфере образования зарубежных стран активно применяются контракты на предоставление вспомогательных профессиональных услуг. Это значит, что некоторые функции образовательного учреждения передаются другим организациям для более эффективного функционирования, другими словами образовательные организации используют аутсорсинг. Ранее в рамках аутсорсинга предоставлялись только клининговые услуги, однако в последнее время заключаются контракты на подготовку и переподготовку учителей, разработку учебных программ, финансовое управление.

Примером аутсорсинга в Южной Америке является компания Pitagoras, которая оказывает поддержку как государственным, так и частным школам в предоставлении услуг по улучшению их деятельности, куда входит разработка учебных планов, проведение семинаров для учителей, техническая поддержка учреждений, разработка учебных материалов на всех уровнях образования. Обычно контракт в рамках аутсорсинга с Pitagoras заключают образовательные организации на несколько лет.

Например, в Англии администрации образовательных учреждений или правительство в отношении образовательных учреждений передают часть своих функций частным фирмам. Такими функциями являются разработка стратегий достижения грамотности, разработка учебных планов, а также финансовый менеджмент, набор сотрудников в штат организации и т.д. 42,55,56.

Аутсорсинг в рамках вспомогательных профессиональных услуг в зарубежных странах даёт положительные результаты, включая экономию затрат образовательных учреждений, улучшение качества образования и регулирование рабочего времени штатных педагогических работников образовательных организаций в соответствии с их нагрузкой.

Самой распространённой формой реализации ГЧП в системе образования зарубежных стран является участие частного сектора в инфраструктурных проектах. Данные проекты предусматривают строительство новых образовательных учреждений, реконструкцию возведенных зданий и обеспечение необходимым оборудованием для реализации образовательных программ. В некоторых случаях частные организации владеют построенной инфраструктурой и осуществляют эксплуатацию зданий, но по истечению контракта право собственности на инфраструктуру переходит государству. Например, в Австрии, Великобритании, Канаде срок соглашения государства и негосударственного сектора в инфраструктурных проектах в целом составляет 20-30 лет. В рамках соглашения государство обеспечивает образовательный процесс, а частная организация строительство и обслуживание школы 50,55,56. Данная форма взаимодействия является привлекательной, поскольку она освобождает правительства стран от финансирования одноэтапных капитальных вложений. В случае, когда речь идет о финансировании и строительстве объектов частным сектором, государство платит за эти капитальные инвестиции со временем, делая периодические выплаты в течение срока действия соглашения. Наибольшей актуальностью ГЧП в рамках инфраструктурных проектов пользуется в Австрии, Великобритании.

В результате анализа проведенных исследований представилась возможность выявить основные выгоды и риски государства и частного партнера при реализации рассмотренных форм ГЧП (приложение 2).

Рассмотренный зарубежный опыт показал успешность применения различных форм государственно-частного партнерства в решении актуальных проблем системы общего образования. Также из опыта зарубежных стран следует, что в системе дошкольного и школьного образования руководители самостоятельно могут принять решение только об использовании аутсорсинга. По остальным формам ГЧП в зарубежных странах решение принимается с участием Правительственного сектора.

Мы рассмотрели формы ГЧП, реализуемые в зарубежных странах, теперь проанализируем возможности нормативно-правового регулирования ГЧП в Российской Федерации.

1.3 Нормативно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в Российской Федерации

Началом истории нормативного регулирования ГЧП в Российской Федерации можно считать 2004 год. В этот период был создан консультативный Совет по конкурентоспособности при Правительстве РФ, основная задача которого состояла в налаживании сотрудничества исполнительных органов государственной власти с частным сектором 17.

Учитывая, что в нашем исследовании ГЧП рассматривается как взаимовыгодное сотрудничество государственной и частной сторон, которое обеспечивает предоставление государственных услуг, закрепленное долгосрочным контрактом, предусматривающим разделение зоны ответственности и рисков между участниками ГЧП, мы рассмотрим нормативные документы, которые регулируют это взаимодействие в России.

На сегодняшний день взаимодействие государства и частного бизнеса в Российской Федерации возможно на основании разных нормативных документов в зависимости от формы реализации проектов ГЧП (приложение 3).

В 2005 году в России вступил в силу Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (Закон № 115-ФЗ). Этот закон был разработан и принят с целью привлечения частных инвестиций в экономику, эффективного использования имущества, находящего в государственной или муниципальной собственности, и соответственно повышения качества работ, услуг, товаров 5.

Публичным партнёром (концедентом) в соответствии со статьей 5 Закона № 115-ФЗ может являться Правительство РФ (или уполномоченный федеральный орган), орган государственной власти субъекта Российской, муниципальное образование. Отдельные права и обязанности концедента могут передаваться государственным учреждениям в соответствии с действующим законодательством, когда они выступают в соглашении третьей стороной. Таким образом, в рамках Закона № 115-ФЗ у государственных учреждений отсутствует право самостоятельной реализации проектов ГЧП, что непосредственно является ограничением при подготовке предложений и осуществлением проектов ГЧП.

При заключении концессионного соглашения, основанного на положениях Закона № 115-ФЗ, у публичной стороны появилась возможность за счет внебюджетных источников обеспечить новое строительство и (или) реконструкцию объекта, а также его дальнейшую эксплуатацию частной стороной без приобретения права собственности на объект соглашения.

Принятие Закона № 115-ФЗ способствовало привлечению частных инвестиций в государственные проекты на региональном уровне. Это доказывает и результат мониторинга, проведенного Минэкономразвития: за 8 лет (с 2005 года по 2013 год) общее количество концессионных соглашений в РФ составило 1347 36,43.

Однако отсутствие у частного партнёра возможности получить право собственности являлось основной причиной недостаточной защищенности представителей бизнеса при заключении концессионного соглашения с публичной стороной. У частной стороны, вкладывающей собственные денежные средства на строительство и (или) реконструкцию объекта соглашения, имелись большие риски с возвратом денежных средств и получением прибыли. В основном Закон № 115-ФЗ защищал интересы государства 40,41,48.

В 2015 году был разработан и принят Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Закон № 224-ФЗ), который вступил в силу с 01 января 2019 года. Этот закон регулирует правовые отношения, возникающие в процессе подготовки, реализации и расторжения соглашений о государственно-частном или муниципально-частном партнёрстве 10.

Закон № 224-ФЗ определяет ГЧП как юридически оформленное на конкретный срок соглашение между публичным и частным партнёрами, способствующее объединению ресурсов обеих сторон и распределению рисков между участниками соглашения. Основная цель соглашения ГЧП заключается в привлечении в экономику частных инвестиций, обеспечивая доступность для населения товаров, работ, услуг, а также повышения их качества.

Однако Закон № 224-ФЗ в отличие от Закона № 115-ФЗ предполагает возможность перехода объекта соглашения ГЧП в частную собственность 21.

Соглашение между публичной и частной сторонами в соответствии с Законом № 224-ФЗ предусматривает наличие обязательных элементов, и последовательность их осуществления. Такими обязательными элементами соглашения являются:

1) строительство и (или) реконструкция объекта частной стороной;

2) частичное или полное финансирование строительства и (или) реконструкции объекта частной стороной;

3) эксплуатирование и (или) техническое обслуживание объекта соглашения частной стороной;

4) получение права собственности частной стороной на предмет соглашения при наличии обременения на объект соглашения.

Анализируя перечень элементов соглашения ГЧП, можно сделать вывод о том, что Закон № 224-ФЗ применим только в том случае, когда предполагается строительство и (или) реконструкция объекта. Данный факт показывает ограниченность применения действующего Закона № 224-ФЗ при проектировании и реализации проектов других форм ГЧП.

Анализ статьи 2 Закона № 224-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что реализация проектов ГЧП может рассматриваться и в рамках отношений, возникающих в процессе заключения концессионных соглашений, которые регулируются Законом № 115-ФЗ. В приложении № 4 представлено сравнение основных положений Закона № 115-ФЗ и Закона № 224-ФЗ.

При сопоставлении перечня объектов соглашения, указанных в статье 4 Закона № 115-ФЗ и статье 7 Закона № 224-ФЗ, нам удалось определить ряд объектов, которые дублируются. Например, дублирующими являются объекты образования, культуры, спорта и т.д.

Вероятно «дублирование объектов» в обоих законах связано с тем, что появляется несколько способов (путей) реализации проектов ГЧП в области строительства и реконструкции (с передачей или не передачей в собственность объекта соглашения), что способствует привлечению частных инвестиций в предполагаемые проекты ГЧП.

В отношении объектов соглашения, которые не дублируются в обоих законах, определяется один возможный способ (путь) реализации проектов ГЧП - соглашение о ГЧП или концессионное соглашение.

Исходя из сопоставленных перечней, удалось определить позицию государства в сохранении права собственности по некоторым объектам за собой. Скорее всего, эти объекты, которые представляют стратегически важное значение для государства. Такими объектами являются:

централизованные системы водоснабжения и водоотведения;

объекты сточных вод;

объекты по выработке, передачи тепловой электроэнергии;

объекты тепло, газо, электроснабжения;

автомобильные дороги;

мосты, тоннели, путепроводы;

объекты единой системы организации воздушного движения.

В настоящее время появилась дополнительная возможность (что не было предусмотрено Законом № 115-ФЗ) увеличить количество потенциальных проектов ГЧП, т.к. инициатором предложения о реализации проекта ГЧП в соответствии со статьей 8 Закона № 224-ФЗ может выступить как публичная сторона, так и частная сторона. Однако можно ли отнести к публичной стороне государственные бюджетные или автономные организации? Исходя из основных понятий, определенных в статье 3 Закона № 224-ФЗ, публичной стороной может являться:

Правительство Российской Федерации (или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти);

высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (или уполномоченный орган исполнительной власти);

муниципальное образование, от имени которого выступает глава муниципального образования.

Сравнительная характеристика полномочий публичного сектора при реализации проектов ГЧП представлена в приложении 5. Согласно статье 5 Закона № 224-ФЗ отдельные права и обязанности публичного партнера могут передаваться юридическим лицам в соответствии с действующим законодательством. Таким образом, государственные учреждения согласно Закону № 224-ФЗ могут выступать на стороне публичной стороны, но у них отсутствует право самостоятельной реализации проектов ГЧП в рамках Закона № 224-ФЗ. Это свидетельствует об ограничении действия Закона № 224-ФЗ для государственных учреждений при подготовке предложений и реализации проектов ГЧП между государством и частной стороной.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что Закон № 115-ФЗ и Закон № 224-ФЗ являются основанием для реализации инфраструктурного проекта ГЧП, а его реализация возможна только уполномоченным органом Правительства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Несмотря на существующие нормативные основания на федеральном уровне, инфраструктурные проекты ГЧП в настоящее время могут осуществляться и в соответствии с региональными нормативно-правовыми актами, что подтверждается статьей 47 Закона № 224 -ФЗ.

При анализе проектов ГЧП в области строительства, реконструкции или эксплуатации инфраструктурных объектов (аренда), которые реализовались на региональном и муниципальном уровнях РФ, удалось зафиксировать распределение проектов по правовому регулированию в системе общего образования в период с 2013 по 2017 годы (рис.1) 39.

Рис.1. Распределение инфраструктурных проектов ГЧП в системе общего образовании РФ по правовому регулированию (2013-2017).

Наибольшую часть в этом распределении занимают договора, заключенные на основе регионального законодательства, их общее количество составляет 44 (58% от общего числа проектов). Концессионные соглашения, заключенные на основе 115- ФЗ, представлены по 23 проектам ГЧП (30% от общего числа проектов). Наименьшую часть проектов ГЧП составляют 9 договоров аренды (12% от общего числа проектов) с инвестиционными обязательствами, заключенные на основе Гражданского кодекса Российской Федерации.

Распределение инвестиций инфраструктурных проектов ГЧП в системе общего образования по правовому регулированию в период с 2013 по 2017 годы представлено на рис. 2.

Рис.2. Распределение инвестиций инфраструктурных проектов ГЧП в общем образовании по правовому регулированию (тыс. руб.).

Анализ диаграммы на рис. 2 показывает, что при использовании регионального законодательства для реализации инфраструктурных проектов ГЧП привлечено 83% инвестиций от общего объема всех инвестиций в инфраструктурные проекты ГЧП в системе общего образования Российской Федерации. Инфраструктурные Проекты ГЧП в системе общего образования, реализуемые в рамках 115-ФЗ, обеспечили привлечение 13% инвестиций от общего объема инвестиций инфраструктурных проектов ГЧП в системе общего образования. Заключенные на основании Гражданского кодекса Российской Федерации, в рамках ГЧП договоры аренды в общем образовании, обеспечили привлечение 4% инвестиций общего объема инвестиций инфраструктурных проектов ГЧП в системе общего образования.

Анализ данных, представленных на рисунках 1 и 2, позволяет сделать вывод о том, что действующее региональное законодательство, которое регламентирует взаимодействие публичной и частной стороны по проектам ГЧП, способствует значительному улучшению как количественных, так и инвестиционных показателей ГЧП в системе общего образования Российской Федерации.

Еще одной формой ГЧП, которая основана на эксплуатации инфраструктурных объектов, является аренда с инвестиционными обязательствами. При этом в России Законом № 224 - ФЗ не предусмотрены арендные отношения между государством и частным партнером 10. Однако Гражданский кодекс РФ (ГК РФ) предоставляет возможность для реализации данной формы ГЧП в Российской Федерации. Так глава 34 ГК РФ полностью посвящена регулированию арендных отношений, в том числе и лизингу 2. В этом случае отсутствуют ограничения по использованию аренды как формы ГЧП в отношении определённого круга лиц, применение аренды возможно на уровне исполнительных органов государственной власти РФ, государственных (муниципальных) учреждений и т.д. Однако для государственных (муниципальных) бюджетных учреждений есть некоторые ограничения в рамках ГК РФ. В связи с тем, что таким учреждениям передается имущество на праве оперативного управления, то распоряжение недвижимым имуществом, например, передача в аренду помещений, осуществляется только с согласия собственника помещений, учредителя (п.1 ст. 296, п.3 ст. 298 ГК РФ). Согласно Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» все договора, предусматривающие переход прав владения или пользования государственным имуществом, должны заключаться по итогам конкурсных процедур 6. В свою очередь конкурсные процедуры проводятся в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44 -ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Закон № 44 - ФЗ).

Таким образом, аренда как форма ГЧП может реализовываться рамках нормативно-правового поля в Российской Федерации.

Еще одной отдельной формой взаимодействия государства и бизнеса является «соглашение о разделе продукции». В России Федеральным законом от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» регулируются права между государством и частным партнером на поиски, разведку и добычу минерального сырья. Таким образом, распределяется ответственность и риски между участниками ГЧП.

По информации Минэкономразвития России и Центра развития ГЧП возможны и другие организационно-правовые формы для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации, которое осуществляется за счет взаимодействия государства и частного партнера 21,38. Такими формами являются:

контракт/договор жизненного цикла, который заключается в соответствии с Законом № 44-ФЗ.

контракт/договор на поставку товаров, работ, услуг с инвестиционными обязательствами исполнителя, регулирование которых осуществляется в рамках Федерального закона № 223 «О закупках, товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (Закон № 223-ФЗ) и соответственно Положениями о закупках этих юридических лиц.

В рамках Закона № 44 - ФЗ деятельность по взаимодействию с частными организациями осуществляют государственные и муниципальные органы, государственные и муниципальные учреждения и т.д 9. В соответствии с Законом № 223-ФЗ деятельность по взаимодействию с частными организациями осуществляется организациями, где доля государства более 50%, а также организации - субъекты естественных монополий 7. В обоих случаях при заключении контракта жизненного цикла и на поставку товаров, услуг в основном предусматривается передача определённых функций сторонней организации на аутсорсинг. Более подробно нормативное обеспечение аутсорсинга в России рассмотрено в главе 2 .

смешанные организации 1,2, созданные с участием государственного и частного капитала для управления объектами общественной инфраструктуры, регулирование которых производится на основании Гражданского кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ. Например, в России наиболее крупными акционерными компаниями с участием государственного сектора являются ПАО «Газпром» (более 50 % государства), ПАО «Сбербанк» (52,3 % государства), ПАО «ВТБ» (60,9 % государства), которые осуществляют свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».

Таким образом, существующая нормативно-правовая база в Российской Федерации позволяет осуществлять проекты ГЧП разных организационно-правовых форм (концессия, контракт на поставку товаров (выполнение работ), аренда, соглашение о разделе продукции, смешанные предприятия) и привлекать частные инвестиции в экономику Российской Федерации.

ГЧП является взаимовыгодным сотрудничеством государства (государственных учреждений) и частного сектора, которое обеспечивает предоставление государственных услуг. Реализация ГЧП осуществляется на основе общего интереса государственного и частного секторов, закрепленного долгосрочным контрактом, в котором предусмотрено разделение зоны ответственности и рисков между участниками проекта ГЧП.

Рассмотренный зарубежный опыт показал успешность применения различных форм государственно-частного партнерства в решении актуальных проблем системы образования. В зарубежной практике в системе дошкольного и школьного образования используются следующие контрактные формы ГЧП: аутсорсинг, ваучерная система, система дуального образования, форма «Тройной спирали», контрактная школа, участие частного сектора в инфраструктурных проектах.

Основными выгодами для государства при реализации рассмотренных форм ГЧП являются повышение доступа обучающихся к образовательным услугам без выделения дополнительного финансирования на строительство объектов образования и приобретение оборудования, повышение качества образовательных услуг, обеспечение профориентации учащихся. В свою очередь выгодами бизнеса являются, стабильное получение прибыли в долгосрочной перспективе и инициирования изменений в системе образования. Рисками для государства могут являться ухудшение качества образовательных услуг, изменение запросов рынка труда и профессиональных ориентаций учащихся, для частного сектора - наличие административных барьеров.

Нормативно-правовая база Российской Федерации позволяет реализовать следующие формы ГЧП: концессия, контракт на поставку товаров и/или выполнение работ, аренда, соглашение о разделе продукции, смешанные предприятия. Нормативные основания для реализации каждой формы ГЧП в Российской Федерации приведены в приложении 3.

В рамках Закона № 44-ФЗ государственные учреждения могут выступать инициаторами проектов ГЧП.

Анализ зарубежной практики использования форм ГЧП показал, что аутсорсинг активно применяется в детских садах и школах. Теперь рассмотрим особенности применения аутсорсинга в Российской Федерации.



Глава 2. Аутсорсинг как форма государственно-частного партнерства

2.1 Нормативные основания реализации аутсорсинга в Российской Федерации

В России понятие аутсорсинг является заимствованным из зарубежных стран и используется исключительно исходя из их опыта применения аутсорсинга в различных сферах деятельности. В переводе с английского языка «outsourcing» означает использование (применение) внешних (чужих) ресурсов 23.

В научной литературе отсутствует единое мнение по определению понятия «аутсорсинг». В основном аутсорсинг понимается как способ оптимизации деятельности организации за счет концентрации усилий на основном предмете деятельности и сокращении издержек путём передачи непрофильных бизнес-процессов на обслуживание другой компании, которая специализируется в данной области и обладает соответствующими знаниями и опытом. Такие отношения между организациями могут регулироваться только на договорной основе в рамках заключенного контракта 24.

Рассматривая нормативно-правовое регулирование в Российской Федерации, можно говорить об отсутствии правового акта, который регламентирует исключительно особенности применения аутсорсинга в организациях. Для аутсорсинга в России могут применяться положения разных федеральных законов, которые определяются только в зависимости от отрасли деятельности. Мы разберём нормативно-правовое регулирование для организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает, что к образовательной организации не предъявляются требования к обязательному выполнению непрофильных функций (например, таких как организация питания, охранная деятельность и т.д.) собственными внутренними силами 8. Таким образом, для исполнения непрофильных функций образовательной организации возможно привлечение внешних организаций, компетентных в определенной области, на возмездной основе. Кроме того, возможна даже передача имущества, закрепленного на праве оперативного управления за образовательным учреждением, в аренду для использования в целях, для которых создано образовательное учреждение.