Аутосорсинг как форма государственно-частного партнерства в системе общего образования

Письмом Министерства образования и науки Российской Федерации от 04.02.2011 № 03-66 «О применении механизмов частно-государственного партнерства в сфере образования» были предложены и рекомендованы возможные для передачи непрофильные функции образовательных организаций частному сектору 3. Такими функциями являются:

обслуживание, содержание и ремонт зданий;

установка и обслуживание охраной и пожарной сигнализации, вентиляции, кондиционирования, водоснабжения, канализации;

эксплуатация и обслуживание инженерных и технических систем;

учёт потребления тепло и электроэнергии, холодной и горячей воды, а также анализ и оптимизация;

управление системами связи, интернетом;

организация горячего питания;

медицинское обслуживание школьников и воспитанников;

уборка помещений здания и прилегающей территории;

обслуживание оборудования детских и спортивных площадок;

обеспечение оборудованием и инвентарём;

организация доставки учащихся в ОУ;

В методических рекомендациях Министерства образования 3,4. указывается, что при заключении договора взаимодействия между образовательной организацией и частным сектором, специализирующимся (обладающим опытом и знаниями) на определенном виде услуг, должны быть длительными (не разовыми). При этом делается акцент на повышение качества предоставления этих услуг, сохранении или снижении объема затрат, по сравнению с тем, когда услуги выполнялись собственными силами.

Следует отметить, что понятие «договор аутсорсинга» на практике не применим из-за отсутствия такого понятия в Российском законодательстве.

В России передача непрофильных функций одной компании на обслуживание другой осуществляется путём заключения простого договора, основанного на положениях Гражданского кодекса РФ 34.

В соответствии со статьей 421 Гражданского кодекса РФ в России физические и юридические лица свободны в заключении договора. Если говорить иными словами, то стороны могут заключить любой договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законодательством Российской Федерации. Также стороны имеют право заключить смешанный договор, основанный на положениях нескольких законов. Это значит, что, несмотря на отсутствие отдельного нормативно-правового акта в отношении аутсорсинга, его реализация возможна в соответствии с действующим законодательством.

При заключении договора по передаче функций образовательной организации частному партнёру (аутсорсеру) применимы положения статьи 779 Гражданского кодекса РФ, где по договору возмездного оказания услуг частная организация обязуется по заданию образовательной организации предоставить услуги, а образовательная организация обязуется оплатить эти услуги. Следовательно, в России «договор атусорсинга» можно считать аналогичным договору возмездного оказания услуг.

Однако в Российском законодательстве есть положения, ограничивающие в свободном режиме бюджетным образовательным учреждениям заключать договор возмездного оказания услуг с частными организациями. Заключение договора возможно только при соблюдении положений, установленных Законом № 44-ФЗ.

Закон № 44 -ФЗ регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных или муниципальных нужд в целях повышения продуктивности закупок товаров, работ и услуг. Поэтому, все бюджетные образовательные учреждения могут заключить договор возмездного оказания услуг с частными организациями (аутсорсерами) по итогам конкурентных способов определения исполнителей (поставщиков). Также при заключении договора до 600 000 рублей контракт может заключаться с единственным поставщиком.

Кроме того, в соответствии со статьей 31 Закона № 44-ФЗ к частным организациям, претендующим на заключение договора возмездного оказания услуг с бюджетными образовательными учреждениями, предъявляются следующие обязательные требования:

наличие лицензии на осуществление деятельности при необходимости;

непроведение ликвидации;

отсутствие задолженности в бюджеты бюджетной системы РФ;

отсутствие судимости в сфере экономики;

отсутствие конфликта интересов между заказчиком и исполнителем.

Таким образом, взаимоотношения в рамках аутсорсинга в сфере образования регулируются договором возмездного оказания услуг, заключенных в соответствии с положениями Гражданского кодекса РФ, по итогам конкурсных процедур, проведенных в соответствии с Законом № 44 - ФЗ.

Также можно сформулировать следующие позиции, вытекающие из взаимодействия сторон по договору возмездного оказания услуг:

частная сторона берет на себя ответственность за оказываемые услуги;

образовательные учреждения осуществляют оплату только выполненных услуг (работ) (оплата сотрудникам производится частным сектором);

исполнитель определяется по итогам конкурсных процедур (определяется квалифицированный исполнитель, соответствующий установленным требованиям);

образовательное учреждение оптимизирует деятельность (сокращение издержек).

Проведенный анализ нормативных оснований реализации аутсорсинга позволяет сделать вывод об отсутствии ограничений на период заключения договора реализации аутсорсинга, значит, он может быть долгосрочным и взаимовыгодным.

На рис.3 представлены принципы реализации аутсорсинга в Российской Федерации, которые изложены в Законе № 44 -ФЗ.

Рис.3. Принципы реализации аутсорсинга в Российской Федерации

Следует отметить, что после проведения конкурсных процедур, организованных в соответствии с Законом № 224-ФЗ или Законом № 115-ФЗ, между публичной и частной сторонами заключается соглашение, а при аутсорсинге может заключаться только договор возмездного оказания услуг. Отличается ли между собой понятия «соглашение» и «договор» по юридическим нормам?

В соответствии со статьей 420 Гражданского кодекса РФ договором является соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. Также согласно части 2 статьи 434 Гражданского кодекса под договором понимается документ, в котором определены условия соглашения. В Законе № 224-ФЗ соглашение понимается как договор, основанный на гражданско-правовой основе между публичной стороной и частной стороной. Из этого можно сделать вывод, что «соглашение» и «договор» являются тождественными понятиями, которые могут быть употреблены в законах в том или ином виде.

Таким образом, опираясь на нормативные документы, регулирующие реализацию аутсорсинга в Российской Федерации, можно сделать следующие выводы:

принципы реализации аутсорсинга полностью совпадают с принципами реализации ГЧП при условии долгосрочного взаимодействия партнера и частного сектора;

аутсорсинг в Российской Федерации можно рассматривать как форму ГЧП (МЧП) при условии долгосрочного взаимодействия публичного партнера и частного сектора;

реализация аутсорсинга в Российской Федерации регулируется Законом № 44-ФЗ и Гражданским кодексом РФ;

при реализации аутсорсинга государственные бюджетные образовательные учреждения могут самостоятельно выступать в роли публичного партнёра в связи с тем, что государственным образовательным организациям переданы полномочия по организации и предоставлению государственных услуг.

2.2 Подходы к реализации аутсорсинга в организации

При реализации аутсорсинга непрофильные функции организации передаются сторонним организациям (исполнителям) с целью оптимизации своей деятельности, сокращения издержек, повышения конкурентоспособности и т.д. Для того, чтобы получить положительные результаты от передачи функций организации на аутсорсинг, принято использовать количественные методы оценки получаемого результата.

Это значит, что понимая возможный эффект от аутсорсинга у организации появляется возможность принять решение о целесообразности передачи определённой функции на аутсорсинг, выборе исполнителя и оценить эффективность аутсорсинга. Под эффективностью мы понимаем сокращение издержек и повышение производительности труда в организации.

Для этого руководителям организаций необходимо ответить на следующие вопросы:

Какие функции необходимо передать на аутсорсинг для повышения эффективности своей деятельности?

Каким образом выбрать компанию, которая обеспечит достижение поставленных задач при передаче функций на аутсорсинг?

Каким образом проводить оценку экономической эффективности аутсорсинга в организации?

Выбор функций, передаваемых организацией на аутсорсинг

Для определения функций, передаваемых на аутсорсинг другой организации, в научной литературе предлагается множество различных моделей, которые выявляют процессы для аутсорсинга. В нашем исследовании будут рассмотрены графические и не графические модели.

В первую очередь рассмотрим графические модели, предложенные МсКinsеу, Аникин Б.А., Рудая И.Л., Boston Consulting Group, Хлебниковым Д.В., IBS.

Модель МсКinsеу 32 базируется на двух параметрах: производительность и привлекательность. Параметр «производительность» рассматривается как вклад в увеличение прибыли организации и получаемые в процессе издержки. Параметр «привлекательность» оценивается по широте рынка, структурой конкуренции, отраслевой норме прибыли и т.д. Этот параметр определяется экспертным путём.

Модель определения функций МсКinsеу изображена на рис.4.

В системе координат (у - производительность, х - привлекательность) размещаются 9 квадратов. Функции, попавшие в 6, 8 и 9 квадраты предусмотрены для передачи на аутсорсинг. В связи с тем, что наименьшие показатели параметров «привлекательность» и «производительность» соотнесены в этих квадратах, это позволяет говорить о низкой рентабельности реализуемых функций.



Рис.4. Модель определения функций, передаваемых на аутсорсинг (МсКinsеу)

Основным достоинством данной модели является ясность и простота определения функций для передачи на аутсорсинг, а недостатком - то, что кроме параметров «привлекательность» и «производительность» в деятельности организации могут использоваться и другие параметры, которые заставляют сохранять передаваемые функции 32.

Модель, предложенная Аникиным Б.А., Рудая И.Л., предполагает для определения функций, передаваемых на аутсорсинг, основываться на матрице соотношений уровня компетенции стратегической важности и качества компетенций 28. Под «уровнем компетенций стратегической важности» понимается, насколько важными для организации являются имеющиеся компетенции для основной деятельности, а под «качеством компетенций» определяется возможность конкурентных преимуществ (внешняя среда). На рис.5 представлен пример такой матрицы.



Рис.5. Модель определения функций, передаваемых на аутсорсинг (Аникина Б.А., Рудая И.Л.)

Авторы данной модели считают, что процессы, попавшие в первую область, должны быть обязательно переданы на аутсорсинг другой организации. Под областью понимается квадрат, в котором соотносятся соответствующие параметры в системе координат. В первую область попадают функции, которые обладают наименьшими конкурентными преимуществами и не обладающие стратегической важностью компетенций для основной деятельности. Ко второй области относятся функции, которые могут обеспечить конкурентоспособность на рынке, но они не представляют стратегическую важность для организации. Функции третьей области имеют низкое качество компетенций, но высокий уровень стратегической важности компетенций. Таким образом, процессы второй и третьей областей могут быть переданы частично на аутсорсинг, но только после анализа экономической эффективности аутсорсинга. Самой оптимальной считается четвёртая область, которая предусматривает конкурентное преимущество среди других организаций и предполагает собственное развитие.

Достоинством данной модели является возможность определить функции, передаваемые на аутсорсинг, исходя из имеющихся компетенций и их стратегической важности для организации. Это значит, что в этом подходе ключевым фактором будет являться основная деятельность организации, а на аутсорсинг будут привлекаться компании для выполнения непрофильных функций организации. Однако, также как и в предыдущей модели, в модели, предложенной Аникиным Б.А. и Рудая И.Л., отсутствует возможность применения других параметров для оценки, которые могут сохранить реализацию функций самой организацией, что является недостатком данной модели.

Анализируя модель Boston Consulting Group можно сделать вывод, что при ее построении, также как и в предыдущих моделях используется соотношение двух параметров (рис.6). Такими параметрами являются: стратегическая цель бизнеса и эффективность бизнес-процессов. В системе координат располагаются четыре области, из которых только одна область - четвёртая - не предусматривает изменение и передачу процессов на аутсорсинг другой организации. В данной области соотносятся наивысшие показатели эффективности процессов и их стратегической цели. Функции, передаваемые на аутсорсинг, определяются, наоборот, из соотношения параметров с наименьшими показателями, которые располагаются в первой области 30.

Рис.6. Модель определения функций, передаваемых на аутсорсинг (Boston Consulting Group)



Преимуществом данной модели может стать простота ее использования, определяющая минимальное количество вариантов по принятию решений в отношении функций, передаваемых на аутсорсинг. Например, передача функций на аутсорсинг возможна только в одном варианте, который определен первой областью, что и определят простоту данной модели.

Практически аналогичной по отношению к предыдущим графическим моделям является модель Хлебникова Д.В. Эта модель может применяться как в отношении процессов, проходящих внутри организации, так и в отношении отдельных специалистов, осуществляющих свою трудовую деятельность в организации. Модель выстраивается в системе координат на основе двух параметров: стратегическая важность и соответствие объекта рассмотрения рыночным показателям (качество компетенций в сравнении со сторонними компаниями). Параметры оцениваются только экспертным путем 51.

На рис. 7 представлен пример модели Хлебникова Д.В., в которой система координат разделена на 9 областей с соответствующими решениями. Три из этих областей предусматривают передачу функций на аутсорсинг.

Преимуществом рассматриваемой модели является возможность ее использования как в отношении анализируемых функций, так и в отношении специалистов организации. Существенным недостатком данной модели, как и предыдущих, параметры которых оцениваются экспертным путём, является возможная погрешность (неточность) в отношении определения функций, передаваемых на аутсорсинг.

Проведя сравнительный анализ рассмотренных моделей определения функций, переданных на аутсорсинг (Приложение 6), можно сделать вывод о том, что схемы анализа процессов во всех моделях однотипны, отличием может служить только разница в соотносимых параметрах, которые оцениваются экспертным путём.



Рис.7. Модель определения функций, передаваемых на аутсорсинг (Хлебникова Д.В.)

Графическая модель IBS является одной из немногих, где присутствует экономическая составляющая, а именно на оси х откладывается отношение стоимости выполнения процесса самой организацией к стоимости выполнения процесса сторонней организацией. Качественные характеристики функций в сравнении с характеристиками сторонних организаций откладываются на оси у. Эта модель основывается на сравнении параметров (качественных, экономических) собственной организации с параметрами сторонних организаций. В данном случае может быть предложено девять вариантов решения по определению функций, передаваемых на аутсорсинг. Выбор варианта зависит от попадания соотносимых параметров в одну из девяти областей (рис.8) 29.



Рис.8. Модель определения функций, передаваемых на аутсорсинг (IBS)

Анализ модели IBS показал, что её преимуществом является возможность проведения сравнительного анализа экономической составляющей процессов, а недостатком - то, что в деятельности организации могут использоваться и другие параметры, из-за которых функция может быть не передана на аутсорсинг.

Не графическая модель по принятию решения о переводе процесса (функции) организации на аутсорсинг была предложена Шадриным В.Г. Эта модель выстроена на основе определенного алгоритма выбора функций для передачи на аутсорсинг 52. Алгоритм Шадрина В.Г. представлен на рис. 9.

Этот алгоритм обеспечивает последовательность действий, по результатам которых определяется возможность передачи функций организации на аутсорсинг сторонней организации. В модели предусмотрена четкая иерархия рассматриваемых факторов, то есть к следующему мероприятию можно перейти только после завершения начатого мероприятия.



Рис. 9. Алгоритм В.Г. Шадрина по определению передачи функции на аутсорсинг

Рассмотрев возможные модели (приложение 6) по определению функций для передачи их на аутсорсинг, можно сделать вывод, что для каждой организации, исходя из ее структуры, будет свойственна определённая модель. Ключевым звеном будут являться анализируемые факторы, первоочередные для организации. Следует отметить, что при определении функций, передаваемых на аутсорсинг, отсутствует обязательность использования одной модели, можно использовать рассмотренные модели в комплексе, например графическую модель и модель Шадрина В.Г 49. Это значит, что использование разных моделей при определении функций, передаваемых на аутсорсинг, может повысить эффективность принимаемого решения.

Рассмотренные модели применимы для учреждений общего образования, т.к. на этапе определения функций передаваемых на аутсорсинг применим способ экспертных оценок.

2.3 Выбор аутсорсинговой компании

Следующим этапом передачи организацией функций на аутсорсинг является выбор аутсорсинговой организации. Осуществить этот процесс в государственных образовательных учреждениях в Российской Федерации возможно только в рамках Закона № 44-ФЗ, который регулирует взаимоотношения государственных (муниципальных) бюджетных учреждений с частным сектором.

Государственные бюджетные учреждения при проведении конкурсных процедур в большинстве случаях основываются на однокритериальном выборе, например, только экономия денежных средств 18. Однако при проведении конкурсных процедур бюджетным учреждениям стоит рассматривать многокритериальный метод для подбора компаний с необходимым уровнем профессиональных компетенций, например, можно рассмотреть такие критерии как экономия денежных средств и опыт аутсорсинговой организации.

Ряд авторов 26,32 считают, что наиболее объективным многокритериальным методом для выбора организации считается модель Котлярова И.Д., основанная на выборе организации с учетом риска недобросовестного поведения аутсорсера.

Модель Котлярова И.Д. определяет надежность сторонней организации по добросовестности (R) и способности обеспечить требования организации при выполнении функций, которые передаются на аутсорсинг (A).

Котляров И.Д. предлагает оценивать добросовестность поведения аутсорсера по следующей формуле:

R = (1- r), где



r - значение риска отказа определённой компании от предусмотренных договором соглашений. Значение риска отказа можно оценить экспертным путём или применить шкалу, разработанную Котляровым И.Д (таблица 3).

Таблица 3 Шкала оценки риска недобросовестного поведения аутсорсера

Значение риска, r	Добросовестность компании	Характеристики
0	Совершенно надежный партнёр	Огромный опыт реализации бизнес-процессов; наивысшая репутация на рынке; огромный клиентский опыт; узнаваемый бренд компании, дорожат своей репутацией.
0,2	Надежный партнёр	Хорошая рыночная репутация (с малым количеством замечаний); заказчики с признанными брендами, дорожащие своей репутацией; достаточный опыт для выполнения предусмотренных процессов.
0,4	Сравнительно надежный партнёр	Умеренный опыт выполнения данного процесса; к услугам возможного партнёра иногда обращаются фирмы с рыночной репутацией; преобладают положительные отзывы
0,6	Сравнительно ненадежный партнёр	Малый опыт выполнения данного процесса; положительные и отрицательные отзывы распределены примерно поровну
0,8	Ненадежный провайдер	Преобладают негативные отзывы; отсутствует опыт выполнения данного процесса; заказчики состоит из малоизвестных фирм; у аутсорсера имеются проблемы с оплатой своих финансовых обязательств
1	Совершенно ненадежный партнёр	Отсутствие компетенций, необходимых для выполнения данного процесса; отсутствие опыта выполнения данного и смежных процессов; отсутствие текущих заказчиков; отсутствие отзывов о качестве работы; аутсорсер проходит процедуру банкротства

Способность аутсорсинговой организации обеспечить требования организации при выполнении функций, которые передаются на аутсорсинг, согласно модели И.Д. Котлярова, определяется по следующей формуле:

А = 1 - В, где

В - риск, в рамках которого сторонняя организация не сможет обеспечить необходимое значение требований организации при выполнении функций. Для того чтобы оценить данный вид риска автором модели рекомендуется использовать следующие показатели:

Y - минимальное приемлемое значение требований организации при выполнении функций, которые передаются на аутсорсинг;

у - среднее значение требований организации при выполнении функций, которые передаются на аутсорсинг (достижимое сторонней организацией);

s - поправочный коэффициент, который определяет возможность отклонения параметра у в худшую сторону и принимает значения от 0 до 1. Поправочный коэффициент определяется при помощи экспертных оценок.

Таким образом, риск, в рамках которого сторонняя организация не сможет обеспечить необходимое значение Y требований организации, можно рассчитать по следующей формуле:

В =

Следовательно, сторонние компании для выполнения определённых процессов могут привлекаться, исходя из рассчитанных показателей R и А. Соответственно, преимущество отдается компании, которая будет выдерживать следующие условия:

R ? Rmin;

А ? Аmin, где

Rmin -наименьшее возможное для заказчика значение показателя добросовестности;

Аmin - наименьшее возможное для заказчика значение способности аутсорсинговой организации обеспечить требуемые значения организации.

Рассмотрев модель Котлярова И.Д. можно сказать, что полноценно использовать данную модель определения надежности сторонней организации для государственных бюджетных учреждений в рамках Закона № 44-ФЗ не представляется возможным, т.к. в этой модели существуют показатели, оцениваемые экспертным путём, которые не являются количественными. Например, при определении добросовестности аутсорсера при проведении конкурсных процедур нельзя будет рассмотреть такие показатели как положительные и отрицательные отзывы, взаимодействие с брендовыми организациями и т.д. Также сложно оценить способности аутсорсинговой организации обеспечить значение требований заказчика в случае применения поправочного коэффициента, который определяется экспертным путём. Это значит, что все методики выбора аутсорсинговой организации, основанные не только на точных количественных показателях, но и на экспертных оценках, не будут применимы для государственных (муниципальных) бюджетных учреждений.

Таким образом, при проведении конкурсных процедур государственные бюджетные учреждения для определения надежности могут применить только многокритериальный метод по балльной системе, использовав конкретные количественные показатели, например, такие как опыт организации, количество работников, сумма денежного оборота, наличие производственных площадей и т.д. Соответственно преимущество будет находиться на стороне компаний имеющих возможность набрать наибольшее количество баллов.

Оценка экономической эффективности передачи функций организации на аутсорсинг

При рассмотрении подходов к оценке эффективности аутсорсинга можно сказать, что в основном экономическая эффективность определяется как соотношение собственных затрат при выполнении определённого процесса () к затратам организации при выполнении процесса с помощью аутсорсинговой компании (Заутсор):

,

В случае, если Eff > 1, организации имеет смысл осуществлять переход на аутсорсинг или сохранять передачу функции на аутсорсинг. Данный подход даёт возможность определить во сколько раз снизятся или уже снижены издержки организации, при передаче определенной функции на аутсорсинг 27. Этот подход является простым и наглядным в использовании, но позволяет привлекать компании, которые будут выполнять определенный процесс с наименьшими затратами и не предусматривает случаи, в которых затраты при аутсорсинге больше собственных затрат.

Например, существуют случаи в коммерческих организациях, когда с помощью аутсорсинга повышают качество продукции, тем самым увеличивают выручку и минимизируют затраты на аутсорсинг 32.

В этих случаях для анализа экономической эффективности возможно применение подхода, предложенного Котляровым И.Д., при котором рассчитывается сумма всех доходов и расходов организации за период времени, в котором осуществляется взаимодействие в рамках аутсорсинга:

Eff = E + R + A - C0 - C - T, где

Е - экономия денежных средств от аутсорсинга, руб.,

R - дополнительный доход вследствие использования аутсорсинга (в связи с улучшением продукции повышается выручка), руб.,

А - другие доходы организации, полученные путём применения аутсорсинга (сокращение налогов и т.д.), руб.,

С0- затраты на поиск аутсорсинговой компании, руб.,

С - затраты на управление аутсорсинговой компанией, руб.,

Т - затраты на передачу процессов аутсорсинговой компании (сокращение персонала и т.д.), руб.

Этот подход предусматривает полный перечень источников расходов.

Сохранять аутсорсинг в организации или переходить к нему имеет смысл в том случае, если значение экономической эффективности будет больше нуля 25.

Поэтому, можно сделать вывод, что данный подход применим как к деятельности коммерческих организаций, основная цель которых - получение прибыли, так и государственных образовательных учреждений, которые обеспечены денежными средствами в рамках выполнения государственного задания. Однако в государственных образовательных организациях, скорее всего, будет отсутствовать дополнительный доход (R) в денежном эквиваленте от использования аутсорсинга (например, в связи с улучшением уборки не повысится выручка образовательной организации). Объясняется это тем, что реализация основной деятельности в государственных образовательных организациях (реализация программ) осуществляется на безвозмездной основе.

Следует отметить, что расчет экономической эффективности аутсорсинга, предложенный И.Д. Котляровым, не учитывает возможные неблагоприятные условия во внешней среде и некачественную работу аутсорсера, итогом которых может явиться отсутствие возможности спрогнозировать экономический эффект. Поэтому И.Д. Котляров предлагает модифицировать формулу для расчета экономической эффективности аутсорсинга следующим образом:

Eff = WEE + WRR + WAA - C0 - C - T > WLL, где

WЕ, WR, WА - вероятности получения дохода;

WLL - вероятность наступления потерь;

L - ожидаемая величина потерь.

Это значит, что к первоначальному варианту формулы предложено добавить значения, определяемые экспертным путём, по которых будет рассчитана экономическая эффективность от аутсорсинга. В.В. Назарова и Д.А. Юрьева отмечают, что при модифицированном подходе И.Д. Котлярова экономическая эффективность рассчитывается с помощью экспертных оценок и будет являться не точной 32.

Таким образом, модифицированный подход Котлярова И.Д. более применим к коммерческим организациям, где основной деятельностью является доход компании, чем к государственным учреждениям. Тем самым коммерческие организации могут предусматривать возможные расходы при осуществлении аутсорсинга (иметь определенный запас денежных средств). В государственных учреждениях отсутствует возможность предусматривать денежные средства на возможные риски, т.к. при окончании финансового года бюджетные средства должны быть полностью израсходованы.

Проанализировав подходы к оценке экономической эффективности применения аутсорсинга, можно сделать вывод, что для государственных бюджетных образовательных учреждений экономическую эффективность можно рассчитать, используя подход, предложенный Котляровым И.Д без учета возможных неблагоприятных условий во внешней среде и некачественную работу аутсорсера.

Выводы по 2 главе.

Анализ нормативных документов, регулирующих реализацию аутсорсинга в Российской Федерации, позволяет сделать следующие заключения:

- принципы реализации аутсорсинга полностью совпадают с принципами реализации ГЧП при условии долгосрочного взаимодействия публичного партнера и частного сектора;

- аутсорсинг в Российской Федерации можно рассматривать как форму ГЧП при условии долгосрочного взаимодействия публичного партнера и частного сектора;

- при реализации аутсорсинга государственные бюджетные образовательные учреждения могут самостоятельно выступать в роли публичного партнёра в связи с тем, что государственным образовательным организациям переданы полномочия по организации и предоставлению государственных услуг.

Модель, которая определяет процессы, необходимые для передачи на аутсорсинг, подбирается индивидуально для каждой организации, исходя из анализируемых факторов, первоочередных для организации. Для определения более точного результата возможно применение совместно нескольких моделей, что повышает эффективность принимаемого решения.

Методики выбора аутсорсинговой организации, основанные не только на точных количественных показателях, но и на экспертных оценках, не будут применимы для государственных бюджетных учреждений. При проведении конкурсных процедур государственные бюджетные учреждения для определения надежности могут применить только многокритериальный метод по балльной системе, используя конкретные количественные показатели (например, такие как опыт организации, количество работников, сумма денежного оборота, наличие производственных площадей и т.д.)

Государственные бюджетные образовательные организации экономическую эффективность передачи функции на аутсорсинг могут рассчитывать по формуле:

Eff = E + R + A - C0 - C - T, где:

Е - экономия денежных средств от аутсорсинга, руб.,

R - дополнительный доход вследствие использования аутсорсинга (в связи с улучшением продукции повышается выручка), руб.,

А - другие доходы организации, полученные путём применения аутсорсинга (сокращение налогов и т.д.), руб.,

С0- затраты на поиск аутсорсинговой компании, руб.,

С - затраты на управление аутсорсинговой компанией, руб.,

Т - затраты на передачу процессов аутсорсинговой компании (сокращение персонала и т.д.), руб.

После анализа нормативно-правовых документов, регулирующих процесс аутсорсинга в государственных образовательных организациях, а также подходов к реализации аутсорсинга в организации, рассмотрим особенности применения аутсорсинга в организациях общего образования Санкт-Петербурга.



Глава 3. Эмпирический анализ в контексте выявления особенностей реализации аутсорсинга в системе общего образования Санкт-Петербурга

3.1 Специфика современного состояния аутсорсинга в организациях общего образования

В рамках магистерской диссертации для достижения поставленной цели была проанализирована ситуация с аутсорсингом в государственных образовательных учреждениях системы общего образования Санкт-Петербурга. Для этого в августе 2019 года было проведено эмпирическое исследование.

Задачи эмпирического исследования:

выявление функций, передаваемых на аутсорсинг в государственных организациях общего образования;

выявление выгод, получаемых организациями общего образования при реализации аутсорсинга;

выявление проблем реализации аутсорсинга в государственных организациях общего образования;

выявление динамики заключения контрактов на предоставление услуг аутсорсинга в государственных организациях общего образования за период с 2017 по 2019 годы;

выявление дополнительных (без учета реализуемых) функций, которые руководители государственных образовательных организаций хотят передать на аутсорсинг.

Методы эмпирического исследования:

анонимный опрос руководителей образовательных организаций системы общего образования Санкт-Петербурга с помощью on-line - сервиса Google Forms;

интервьюирование руководителя общеобразовательной организации;

обобщение и систематизация полученных данных, их качественный и количественный анализ.

Качественная репрезентативность исследуемой выборки обеспечивалась за счет проведения отбора респондентов по следующим позициям (Приложение 7):

район нахождения образовательной организации (удаленные/не удаленные от центра города, с большой/небольшой сетью образовательных организаций системы общего образования);

типы образовательных организаций системы общего образования;

стаж работы на должности руководителя образовательной организации;

возраст руководителя образовательной организации;

наполняемость образовательного учреждения (контингент);

расположение здания образовательной организации относительно жилой застройки (старая или новая).

На рис. 10 графически представлено распределение респондентов (руководителей образовательных организаций) по типам образовательных организаций.

Общее количество респондентов, принявших участие в опросе, составило - 353, которые представляют следующие 4 района Санкт-Петербурга:

Приморский район - 126 респондентов (73 руководителя дошкольной образовательной организации, 30 руководителей общеобразовательных организаций, 23 руководителя общеобразовательных организаций с углубленным изучением отдельных предметов/лицеев/ гимназий);

Фрунзенский район - 88 респондентов (54 руководителя дошкольных образовательных организаций, 20 руководителей общеобразовательных организаций, 14 руководителей общеобразовательных организаций с углубленным изучением отдельных предметов /лицеев/ гимназий);

Выборский район - 92 респондента (53 руководителя дошкольных образовательных организаций, 19 руководителей общеобразовательных организаций, 20 руководителей общеобразовательных организаций с углубленным изучением отдельных предметов/лицеев/ гимназий);

Колпинский район - 47 респондентов (31 руководитель дошкольных образовательных организаций, 16 руководителей общеобразовательных организаций).

Рис.10. Распределение респондентов (руководителей образовательных организаций) по типам образовательных организаций

Таким образом, общее количество руководителей дошкольных образовательных организаций, принявших участие в опросе, составило 211, а руководителей общеобразовательных организаций, организаций с углубленным изучением отдельным предметов/лицеев /гимназий - 142. Это значит, что в исследовании были задействованы все типы образовательных организаций системы общего образования, которые установлены статьей 23 Закона об образовании в Российской Федерации.

При анализе возрастной категории руководителей образовательных организаций (рис.11) удалось определить, что наибольшее количество респондентов были в возрастном промежутке от 46 до 60 лет, их общее количество составило 215 человек. Респонденты старше 60 лет - 74 человека. Возраст 56 руководителей образовательных организаций - от 36 до 45 лет. И наименьшее количество респондентов - 8 человек, находились в возрастном промежутке от 26 до 35 лет.

Рис.11. Распределение респондентов по возрасту.

Несмотря на разные количественные показатели респондентов по возрасту, нам удалось охватить все возможные возрастные категории.

В исследовании был также проанализирован стаж работы респондентов на должности руководителя образовательной организации.

На рис. 12 графически представлено распределение респондентов по их стажу работы на должности руководителя образовательной организации. Анализ диаграммы показывает, что 43% респондентов осуществляют свою деятельность на должности руководителя образовательной организации от 5 до 16 лет, 18% - от 16 до 25 лет. Небольшой стаж управленческой работы на должности руководителя (до 5 лет) имеют 16% респондентов. Количество респондентов, у которых стаж работы на должности руководителя образовательной организации превышает 30 лет, составляет 14%. Количество респондентов, которые имеют стаж работы на должности руководителя от 26 до 30 лет, составляет 6%. Таким образом, в исследовании представлены разные категории респондентов по стажу работы на должности руководителя образовательной организации.

Рис.12. Распределение респондентов по стажу работы на должности руководителя образовательной организации

Анализ наполняемости образовательных организаций (рис.13), рассматриваемых в рамках исследования, позволяет сделать вывод о том, что 207 дошкольных образовательных организаций имеют наполняемость до 500 человек, по два - до 1000 человек и до 1500 человек.

В 19 общеобразовательных организациях наполняемость составляет до 500 человек. С наполняемостью до 1000 человек представлено 50 общеобразовательных организаций и 35 общеобразовательных организаций с углубленным изучением отдельных предметов/лицеев/гимназий. 13 общеобразовательных организаций, а также 20 общеобразовательных организаций с углубленным изучением отдельных предметов /лицеи/ гимназии имеют мощность до 1500 человек. Только 3 общеобразовательные организации и 2 общеобразовательных организации с углубленным изучением отдельных предметов /лицеи/ гимназии имеют наполняемость свыше 1500 человек. По итогам анализа наполняемости можно сказать, что рассмотрены все типы образовательных организаций системы общего образования с различной (возможной) наполняемостью обучающихся.

Рис.13. Распределение ответов респондентов на вопрос о наполняемости образовательной организации

Также в рамках опроса руководителям необходимо было указать зону жилой застройки (новая или старая), в которой расположено здание образовательной организации. Результаты опроса по данной позиции представлены на рис. 14.

Из диаграммы видно, что 307 образовательных организаций (184 дошкольных образовательных организаций, 70 общеобразовательных организаций, 53 общеобразовательных организаций с углубленным изучением отдельных предметов/ лицеи/ гимназии) расположены в зоне старой жилой застройки, в зоне новой жилой застройки расположены 46 образовательных организаций (27 дошкольных образовательных организаций, 15 общеобразовательных организаций, 4 общеобразовательных организаций с углубленным изучением отдельных предметов/ лицеев/ гимназий). Это значит, что перечень функций, передаваемых на аутсорсинг, у образовательных организаций может отличаться.

Рис.14. Распределение ответов респондентов на вопрос о расположении здания образовательной организации относительно зоны жилой застройки (старая или новая)

Таким образом, информация об индивидуальных особенностях каждого руководителя образовательной организации, принявшего участие в опросе, и специфике возглавляемой им образовательной организации позволят сделать выводы об особенностях реализации аутсорсинга в образовательной организации.

В рамках исследования удалось выявить функции образовательных организаций, которые передаются на аутсорсинг частным организациям. Из диаграммы (рис.15) видно, что во всех типах образовательных организаций системы общего образования, а также во всех рассматриваемых организациях (общее количество 353) на аутсорсинг переданы следующие функции:

вывоз мусора;

управление системами связи, интернет-, радио-, телекоммуникации, сервисными системами, аварийными системами;

учет потребления тепло - электроэнергии, холодной и горячей воды, анализ, расчет оптимизации энерго - водопотребления;

эксплуатация, обслуживание и ремонт инженерных и технических систем зданий, сооружений;

охрана здания;

обслуживание систем охранной и пожарной сигнализации, кондиционирования, вентиляции, водоснабжения, канализации.

Таким образом, подтверждается первая гипотеза нашего исследования.

Функция по организации питания передаётся на аутсорсинг во всех общеобразовательных организациях (100%), а в дошкольных образовательных организациях осуществляется организация питания сторонней организацией только в 7% случаях. Это значит, что на сегодняшний день применение аутсорсинга в дошкольных образовательных учреждениях в рамках организации питания не распространено.

Анализ диаграммы также показал, что функция по стирке белья передана частному сектору в 3 общеобразовательных организациях (2%) и в 4 дошкольных образовательных организациях (1,8%). Передача на аутсорсинг функции по стирке белья в образовательных организациях, вероятно, осуществляется в связи с отсутствием необходимого помещения и оборудования для самостоятельной реализации этой функции.

Следует отметить, что в дошкольных образовательных организациях существуют исключительные случаи передачи частному сектору функций по чистке ковров, газовому и юридическому обслуживанию, а также по уборке помещений в общеобразовательной организации (рис.15). Перечисленные функции были переданы на аутсорсинг только в единичном случае, а это менее 1% от общего числа каждого типа образовательной организации системы общего образования.

Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы:

во всех типах образовательных организаций системы общего образования Санкт-Петербурга осуществляется передача функций на аутсорсинг сторонним организациям.



Рис.15. Распределение ответов респондентов на вопрос о функциях, переданных на аутсорсинг (обслуживание) частному сектору

функции, передаваемые на аутсорсинг в государственных образовательных организациях системы общего образования Санкт-Петербурга, не зависят от типа организации, возраста руководителей, опыта работы руководителей, наполняемости образовательной организации, расположения образовательной организации.

Подтверждением сделанных выводов является то, что во всех исследуемых образовательных организациях выявлены одинаковые функции, переданные на аутсорсинг, независимо от индивидуальных особенностей каждого руководителя образовательной организации, принявшего участие в опросе, и специфики возглавляемой им образовательной организации.

Передача функций аутсорсинговой организации предполагает использование более профессиональных внешних ресурсов за наименьшую оплату. Важным элементом в этом процессе является проведение анализа экономической целесообразности передачи функций на аутсорсинг.

Анализ диаграммы, представленный на рис.16, показал, что в дошкольных образовательных организациях только в 23,2% случаях проводился анализ экономической целесообразности применения аутсорсинга, в остальных 76,8% случаях при передаче функций на аутсорсинг не предусматривался анализ экономической целесообразности.

В 81% общеобразовательных организациях экономический анализ не проводился, а проводился только в 19%.

Это позволяет сделать вывод, что в основном государственными образовательными организациями системы общего образования при использовании аутсорсинга не проводится анализ экономической целесообразности, несмотря на то, что передача функций на аутсорсинг осуществляется организацией исключительно только в тех случаях, когда это экономически целесообразно 26,29.

Рис.16. Распределение ответов респондентов на вопрос о проведении экономической целесообразности передачи функций на аутсорсинг в организации

Передавая функции сторонним организациям, предполагается, что организации могут получать разные выгоды от использования аутсорсинга. На рис. 17 представлено распределение ответов респондентов на вопрос о выгодах, получаемых при использовании аутсорсинга в образовательных организациях. Одной из основных выгод, по мнению руководителей образовательных организаций, является возможность администрации больше внимания уделять основной деятельности. Такого мнения придерживаются 50,2% руководителей дошкольных образовательных организаций и 52,1% руководителей общеобразовательных организаций. Таким образом, при использовании аутсорсинга происходит высвобождение временного ресурса на организацию и реализацию основной деятельности образовательной организации.

Рис.17. Распределение ответов респондентов на вопрос о получаемых выгодах при использовании аутсорсинга в образовательных организациях

Выгоды по улучшению качества услуг получают только 48,6% общеобразовательных организаций, а также 43,1% дошкольных образовательных организаций. Это говорит о том, что в более 50% случаях для привлечения аутсорсинговой организации руководители принимают решение, не опираясь на уровень ее профессиональных компетенций для улучшения качества услуг.

Разделение рисков с аутсорсинговой организацией, получение возможности возмещения ущерба в случае некачественного выполнения работ, являются выгодой только для 32,4% общеобразовательных организаций и 39,8% дошкольных образовательных организаций. В этом случае также более 50% руководителей образовательных организаций не усматривают выгоду от разделения рисков между участниками ГЧП.

Проведение стандартизации и (или) централизации услуг является выгодой для 50,7% руководителей общеобразовательных организаций и 39,3% руководителей дошкольных организаций. Скорее всего, это руководители, которые не очень заинтересованы в самостоятельной реализации аутсорсинга в образовательном учреждении, но готовы к реализации аутсорсинга при стандартизации и (или) централизации услуг.

Передача функций на аутсорсинг позволяет 29,6% общеобразовательных организаций, а также 24,0% дошкольных образовательных организаций экономить денежные средства за счёт оптимизации штатного расписания. Это значит, что затраты образовательной организации при использовании аутсорсинга меньше, чем при самостоятельной реализации функции. Можно сделать вывод, что применение аутсорсинга дает возможность высвободить материальный ресурс, который руководители образовательных организаций Санкт-Петербурга могут использовать для обеспечения образовательной деятельности.

Еще одной выгодой от использования аутсорсинга, по мнению руководителей образовательных организаций, является возможность для руководителя не заниматься приемом на работу вспомогательного персонала. Такого мнения придерживаются 29,6% руководителей общеобразовательных организаций и 22,0% руководителей дошкольных образовательных организаций. Таким образом, использование аутсорсинга позволяет высвободить временной ресурс на организацию и реализацию основной деятельности образовательной организации.

Кроме того, при реализации аутсорсинга у 22,5% руководителей общеобразовательных организаций и 20,4% руководителей дошкольных образовательных организаций появляется возможность сэкономить денежные средства за счет отсутствия потребности вкладывать деньги в повышение квалификации вспомогательного персонала. В результате использования аутсорсинга в образовательной организации высвобождается материальный ресурс.

16% руководителей общеобразовательных организаций и 13,7% руководителей дошкольных образовательных организаций рассматривают экономию средств за счет отсутствия потребности вкладывать деньги в основные средства как выгоду от использования аутсорсинга. В рамках договора (соглашения) аутсорсинговая организация обязана вкладывать деньги в основные средства (например, обслуживание оборудования в школьной столовой при передаче функций по организации питания школьников). Тем самым у образовательных организаций появляется возможность высвободить материальный ресурс за счет отсутствия потребности вкладывать денежные средства в основные средства.

Из диаграммы на рис. 17 видно, что в 2,8% общеобразовательных организаций и 9,0% дошкольных образовательных организаций выгодой от использования аутсорсинга является получение доступа к новым знаниям сотрудников учреждения, а 9,0% опрошенных руководителей государственных образовательных организаций системы общего образования Санкт-Петербурга получают доступ к новым технологиям. Например, аутсорсинговая организация, специализирующая на определённом виде услуг, при возникновении проблемы имеет свои подходы к ее решению с помощью соответствующих технологий.

Таким образом, кроме получения материального и временного ресурсов у руководителей образовательных организаций при использовании аутсорсинга появляется возможность получить новые знания и опыт, тем самым использовать информационный ресурс.

По результатам анализа выгод от использования аутсорсинга в образовательных организациях, представленных на рис.17, можно сделать вывод, что применение аутсорсинга в образовательных организациях позволяет высвободить ресурсы (материальные и временные) на организацию и реализацию основной деятельности образовательных организаций.

На диаграмме рис. 18 представлено распределение ответов респондентов на вопрос об использовании ресурсов, которые были высвобождены (сэкономлены) образовательной организацией при передаче функций на аутсорсинг. Так, по мнению 33,8% руководителей общеобразовательных организаций и 46,4% руководителей дошкольных образовательных организаций, они используют высвободившиеся ресурсы на повышение качества образования. Руководители, обосновывая данный ответ, представляли следующие суждения в открытом вопросе анкеты:

у руководителя будет больше времени заниматься главными образовательными функциями;

на организацию и контроль образовательного процесса остается больше времени;

аутсорсинг дает возможность перераспределения бюджетных средств на организацию основной деятельности;

аутсорсинг высвобождает административно-технических и педагогических работников от несвойственных функций;

при аутсорсинге происходит высвобождение средств и возможности администрации учреждения заниматься непосредственной деятельностью, относящейся к образовательной сфере.

«Высвободившиеся» (материальные) ресурсы при аутсорсинге используют на повышение стимулирующей части заработной платы штатных работников 16,2% руководителей общеобразовательных организаций, а также 22,7% руководителей дошкольных образовательных организаций. Развитием программно-методического обеспечения с использованием «высвободившихся» ресурсов занимаются 23,9% руководителей общеобразовательных организаций и 20,8% руководителей дошкольных образовательных организаций. На обновление материально-технической базы направляют свои ресурсы 40,1% руководителей общеобразовательных организаций и 21,7% руководителей дошкольных образовательных организаций, из которых соответственно 35,9% и 18,9% занимаются обновлением компьютерной техники. Всего 0,9% руководителей смогли использовать ресурсы, которые «высвободились» при реализации аутсорсинга, для выполнения ремонтных работ.

Рис.18. Распределение ответов респондентов на вопрос об использовании ресурсов, которые были высвобождены (сэкономлены) образовательным учреждением при передаче функций на аутсорсинг

Тем не менее, 11,9% руководителей общеобразовательных организаций и 9,0% руководителей дошкольных образовательных организаций не видят возможной выгоды от использования аутсорсинга. Это говорит о том, что аутсорсинговые организации привлекаются в образовательные организации без проведения детального анализа экономической и профессиональной составляющей.