Аутосорсинг как форма государственно-частного партнерства в системе общего образования

Распределение ответов респондентов на вопрос о проблемах, с которыми столкнулись образовательной организации при передаче функций частному сектору, представлено на рис. 19.

Анализ диаграммы на рис. 19 показывает, что 42,9% руководителей общеобразовательных организаций и 47,4% руководителей дошкольных образовательных организаций при реализации аутсорсинга столкнулись с потерей контроля над переданными функциями, то есть стали полностью или частично зависеть от аутсорсинговой организации. Также 59,2% руководителей общеобразовательных организаций и 44,1% руководителей дошкольных образовательных организаций отметили, что проблемой является то, что при передаче функций на аутсорсинг сохраняется «моральная» ответственность за руководителем. Таким образом, в обоих случаях можно выделить такую проблему как недоверие частному партнеру (аутсорсеру). государственный партнерство аутсорсинг образование

По информации, представленной респондентами, 45,1% общеобразовательных организаций и 38,9% дошкольных образовательных организаций столкнулись с дополнительными организационными действиями по смене партнёра-аутсорсера при расторжении договора (соглашения) с предыдущим (рис.19). Это позволяет сделать вывод о том, что при составлении технического задания на аутсорсинг в образовательном учреждении руководители не понимают уровень предъявляемых к аутсорсинговой организации компетенций. Тем самым подтверждая отсутствие опыта при привлечении аутсорсинговых организаций.

Ещё одной проблемой, выявленной при использовании аутсорсинга, по мнению руководителей образовательных организаций, является отсутствие опыта работы аутсорсинговой организации с бюджетными учреждениями. Такого мнения придерживаются 26,1% руководителей общеобразовательных организаций и 34,1% руководителей дошкольных образовательных организаций. Однако руководители образовательных организаций при проведении конкурсных процедур могут регулировать в техническом задании индивидуальные критерии аутсорсинговой организации в части требуемых профессиональных компетенций персонала.

Рис.19. Распределение ответов респондентов на вопрос о проблемах, с которыми руководители столкнулись при передаче функций образовательной организации частному сектору

При передаче функций на аутсорсинг 15,5% руководителей общеобразовательных организаций и 23,2% руководителей дошкольных образовательных учреждений столкнулись с социальным напряжением, вызванным потерей сотрудниками образовательной организации рабочих мест. 26,0% руководителей общеобразовательных организаций и 21,3% руководителей дошкольных образовательных организаций выделили проблему поиска новых сотрудников в случае отказа от стратегии аутсорсинга.

При отказе от стратегии аутсорсинга у руководителей образовательных организаций (15,5% общеобразовательных организаций, 18,0% дошкольных образовательных организаций) возникла потребность в больших единовременных вложениях в восстановление материальной базы (например, оборудования).

Проблему отсутствия у частных организаций ответственности за результат отдельно отметили 4 руководителя образовательных организаций. Это позволяет сделать вывод об отсутствии ответственности аутсорсинговой организации, предусмотренной договором (соглашением) между участниками ГЧП. Кроме того, 1,4% руководителей общеобразовательных организаций и 1,9% руководителей дошкольных образовательных организаций столкнулись с неквалифицированными специалистами при аутсорсинге. Однако процент руководителей, столкнувшихся с данными проблемами, является незначительным.

Обобщая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что основной проблемой в образовательных организациях системы общего образования Санкт-Петербурга при реализации аутсорсинга является недоверие частному партнеру.

В исследовании была определена динамика количества заключенных образовательными организациями системы общего образования контрактов на аутсорсинг. Анализ диаграммы (рис.20) показал, что в образовательных организациях в период с 2017 по 2019 годы прирост составил 193 контракта в рамках аутсорсинга. Это значит, что, несмотря на проблемы, возникающие при передаче функций на аутсорсинг, в государственных образовательных организациях ежегодно увеличивается количество контрактов на аутсорсинг.

Таким образом, анализ ответов респондентов на вопросы анкеты позволяет сформулировать следующие выводы о состоянии аутсорсинга в государственных организациях общего образования Санкт-Петербурга:

во всех типах образовательных организаций системы общего образования осуществляется передача непрофильных функций на аутсорсинг сторонним организациям;



Рис.20. Распределение ответов респондентов на вопрос о количестве контрактов с частным сектором в рамках аутсорсинга в период с 2017 по 2019 годы.

функции, передаваемые на аутсорсинг в образовательных организациях системы общего образования, не зависят от типа учреждений, возраста руководителей, их стажа работы на должности, а также наполняемости и расположения образовательной организации относительно зоны жилой застройки.

большинством государственных образовательных организаций системы общего образования при использовании аутсорсинга не проводится анализ экономической целесообразности;

аутсорсинг позволяется руководителям высвободить ресурсы (материальные и временные) на организацию, а также реализацию основной деятельности образовательной организации;

основной проблемой при реализации аутсорсинга в системе общего образования является недоверие частному партнёру (аутсорсеру);

несмотря на проблемы, возникающие при передаче функций на аутсорсинг, в государственных организациях общего образования ежегодно увеличивается количество контрактов в рамках аутсорсинга.



3.2 Перспективы и возможности развития аутсорсинга в организациях общего образования

Для определения возможных направлений развития аутсорсинга в государственных организациях общего образования Санкт-Петербурга были определены:

дополнительные (без учета реализуемых) функции, которые руководители образовательных организаций хотят передать на аутсорсинг; факторы, являющиеся препятствием для передачи этих функций образовательной организации частному сектору.

Анализ диаграммы (рис. 21) показал, что 47,2% руководителей общеобразовательных организаций и 51,2% руководителей дошкольных образовательных организаций хотят передать на аутсорсинг уборку помещений. Кроме того, 26,5% руководителей хотят передать на аутсорсинг организацию питания в дошкольных организациях.

Другие выявленные функции, которые руководители образовательных организаций хотели бы реализовать в рамках аутсорсинга, не являются массовыми, а представлены только исключительными случаями (таблица 4).

Таблица 4 Функции, которые руководители образовательных организаций хотели бы реализовать в рамках аутсорсинга не массово

Функции, которые руководители дополнительно хотят передать на аутсорсинг	Количество образовательных организаций
	Дошкольных	Общеобразовательных
Стирка белья	3	0
Мытье окон и фасадов	3	5
Юридическое сопровождение	2	1
Содержание и озеленение территории	2	2
Очистка кровли	2	2
Охрана труда	1	0
Ведение закупок	1	2
Ведение отчетности	0	1



Практически у половины руководителей образовательных организаций (52,8% руководителей общеобразовательных организаций и 48,8% руководителей дошкольных образовательных организаций), принявших участие в исследовании, отсутствует понимание о том, какие функции они хотят передать на аутсорсинг частному сектору (рис. 21).

Рис.21. Распределение ответов респондентов на вопрос о функциях образовательной организации, которые руководители хотят дополнительно передать на аутсорсинг частному сектору

По результатам проведенного анализа можно сделать вывод, что в основном руководители образовательных организаций хотят дополнительно передать на аутсорсинг функции по уборке помещений, и только некоторая часть руководителей дошкольных образовательных организаций - функции по организации питания. Несмотря на имеющиеся правовые основания реализации аутсорсинга в образовательных организациях и выгоды, получаемые при использовании аутсорсинга, большая часть руководителей не готова рассматривать передачу на аутсорсинг различных функций образовательной организации, которые выполняются штатными сотрудниками.

На рис. 22 представлено распределение ответов респондентов на вопрос о препятствиях для принятия решений о передаче новых функций на аутсорсинг.

Анализ диаграммы показывает, что 43,7% руководителей общеобразовательных организаций и 38,9% руководителей дошкольных образовательных организаций считают препятствием необходимость получения согласия их учредителя (администрации района). Это позволяет сделать вывод о том, что при принятии руководителем образовательной организации решения о передаче функции на аутсорсинг сторонней организации он не сможет его самостоятельно (без одобрения учредителя) реализовать.

Рис.22. Распределение ответов респондентов на вопрос о препятствиях для принятия решений о передаче функций на аутсорсинг

30,3% руководителей общеобразовательных организаций и 25,1% руководителей дошкольных образовательных организаций считают, что препятствием является отсутствие нормативных требований, которые обязали бы принять решение по передаче функции на аутсорсинг. Можно сделать вывод, что руководители могут, но не готовы самостоятельно принять решение о передаче функции на аутсорсинг.

23,9% руководителей общеобразовательных организаций и 24,6% руководителей дошкольных образовательных организаций ответили, что препятствием для принятия решений о передаче функций на аутсорсинг является отсутствие обмена информацией с руководителями, которые осуществляют такое взаимодействие. Анализ полученных ответов респондентов показывает, что у руководителей образовательных организаций отсутствуют опыт по передачи желаемой функции на аутсорсинг.

16,2% руководителей общеобразовательных организаций и 18% руководителей дошкольных образовательных организаций считают, что препятствием для принятия решения о передаче функций на аутсорсинг является отсутствие квалифицированных специалистов, которые могут дать консультацию по данному вопросу. Полученные результаты позволяют говорить об отсутствии у руководителей образовательных организаций знаний, необходимых для принятия решения о передаче функций на аутсорсинг сторонним организациям.

Не видят смысла в передаче функций на аутсорсинг 16,1% руководителей общеобразовательных организаций и 14,2% руководителей дошкольных образовательных организаций, однако мы выявили в п. 3.1, что во всех образовательных организациях присутствуют функции, переданные на аутсорсинг. Это позволяет говорить о том, что имеются случаи, когда передача функций на аутсорсинг сторонним организациям осуществляется не по решению руководителя образовательной организации.

Несколько (1,4%) руководителей дошкольных образовательных организаций считают, что препятствием для передачи функций на аутсорсинг является отсутствие финансирования. Это значит, что руководители не понимают механизм передачи функций на аутсорсинг, который осуществляется при существующем финансировании.

Всего у 2,8% руководителей общеобразовательных организаций и 6,2% руководителей дошкольных образовательных организаций отсутствуют препятствия для принятия решения о передаче функций на аутсорсинг.

По результатам анализа диаграммы (рис. 22) можно сделать вывод, что основным препятствием (проблемой) для принятия руководителем образовательной организации решения о передаче функций на аутсорсинг является необходимость получения согласия учредителя.

3.3 Такой вывод подтверждает вторую гипотезу нашего исследования

В результате проведенного анализа диаграмм (рис.21, рис.22) было выявлено, что руководители образовательных организаций хотят дополнительно передать на аутсорсинг функции по уборке помещений. Поэтому в рамках магистерского исследования мы представляем анализ целесообразности передачи функции по уборке помещений в государственной общеобразовательной организации.

Для этого мы взяли интервью у руководителя государственной общеобразовательной организации, в которой успешно реализуется аутсорсинг (приложение 8). В этом интервью руководитель ответил на вопросы, представленные в алгоритме В.Г. Шадрина по определению передачи функции на аутсорсинг (рис.9). Этот алгоритм был подробно описан в п.2.2.1.

Исходя из полученных ответов руководителя общеобразовательной организации, было установлено, что функция по уборке помещения общеобразовательной организации в нашем случае может рассматриваться для передачи на аутсорсинг.

Также для точного определения передачи функции по уборке помещений мы использовали графическую модель определения функций, передаваемых на аутсорсинг, Хлебникова Д.В. (рис. 23). Модель была применена в связи с тем, что она выстраивается на основе двух параметров: стратегическая важность и соответствие объекта рассмотрения рыночным показателям (качество компетенций в сравнении со сторонними компаниями), которые оцениваются экспертным путем. Подробно эту модель мы рассмотрели во второй главе.

Руководителю общеобразовательной организации было предложено оценить «качество компетенций» функции по уборке помещений
по сравнению с 3 сторонними организациями (специализированными).

По итогам сравнения получилось, что в общеобразовательной организации «качество компетенций» по уборке помещений «хуже», чем
у специализированных организаций. А стратегическая важность функции по уборке помещений для руководителя общеобразовательной организации определяется как «средняя». Таким образом, соотношение двух полученных параметров в системе координат позволяет расположить функцию
по уборке помещений в 4 область, а это говорит о том, что функцию
по уборке помещений в общеобразовательной организации необходимо передать на аутсорсинг.

В результате использования графической модели Хлебникова Д.В. и модели Шадрина В.Г. можно сделать вывод, что функцию по уборке помещений в общеобразовательной организации можно передать на аутсорсинг.

Затем, для определения возможных организаций, которые обеспечили бы выполнение Санитарно-эпидемиологических требований к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях при передаче функции по уборке помещений на аутсорсинг, нам удалось с помощью руководителя общеобразовательной организации определить характеристики предполагаемой организации. Такими характеристиками стали:

наличие опыта исполнения договора на оказание услуг по уборке помещений, заключенного в соответствии с Законом № 44 -ФЗ;

отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков, предусмотренных Законом № 44-ФЗ;

Рис.23. Модель определения функций, передаваемых на аутсорсинг, Хлебникова Д.В.

услуги выполняются в соответствии с ГОСТ Р 51870-2014 «Услуги профессиональной уборки - клининговые услуги. Общие технические условия»;

услуги выполняются в соответствии с ГОСТ 51108-97 «Услуги бытовые. Химическая чистка. Общие технические условия»;

услуги выполняются в соответствии с ГОСТ 12.1.004-91 «Система стандартов безопасности труда. Пожарная безопасность. Общие требования»

услуги выполняются в соответствии с СанПин 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях»

услуги выполняются в соответствии Федеральным законом от 22.07.2008№ 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»

услуги выполняются в соответствии Федеральным законом от 10.01.2002 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

услуги выполняются в соответствии Федеральным законом от 10.01.2002 № 7 -ФЗ «Об охране окружающей среды»;

наличие сертификатов соответствия и гигиенических заключений на используемые химические средства, технологическое оборудование и уборочный инвентарь.

По итогам определённых характеристик, которым должна соответствовать предполагаемая организация, мы сделали запрос в частные организации по стоимости выполнения услуги «уборка помещений в общеобразовательной организации». Кроме требуемых характеристик, в запросе были учтены параметры убираемой площади: в первой половине дня - 7227,6 кв. м. и во второй половине дня - 3137,3 кв.м. В таблице 5 представлены полученные коммерческие предложения (КП) от частных организаций по уборке помещений в общеобразовательной организации и произведенный расчет (начальной) максимальной цены контракта (НМЦК) на передачу функции «уборка помещений в общеобразовательной организации».

Таблица 5 Расчет НМЦК на передачу функции «уборка помещений в общеобразовательной организации»

Наименование услуги	КП от поставщиков, цена за услугу, руб.	Средняя арифметическая цена за услугу, руб.	Коэффициент вариации	НМЦК, руб.
	КП № 1	КП № 2	КП № 3
Уборка помещений (12 месяцев)	3890000	4050000	3950000	3963333,33	2,04	3963333,33

Расчет НМЦК и коэффициента вариации выполнены в соответствии
с методическими рекомендациями по определению начальной (максимальной) цены контракта, утверждёнными приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 02.10.2013 № 567.

Коэффициент вариации, который составил 2,04, позволяет нам говорить о том, что совокупность цен является однородной, то есть отсутствует потребность дополнительно запрашивать ценовую информацию у других частных организаций. При коэффициенте вариации более 33 необходимо запрашивать дополнительную ценовую информацию у частных организаций.

После получения коммерческих предложений от организаций мы оценили экономическую эффективность (Eff) передачи функции «уборка помещений в общеобразовательной организации» на аутсорсинг, а именно рассчитали сумму всех доходов и расходов общеобразовательной организации.

Для анализа экономической эффективности нами применен подход, предложенный Котляровым И.Д., подробно рассмотренный в п. 2.2.3:

Eff = E + R + A - C0 - C - T, где

Е - экономия денежных средств от аутсорсинга, руб.,

R - дополнительный доход вследствие использования аутсорсинга (в связи с улучшением продукции повышается выручка), руб.,

А - другие доходы организации, полученные путём применения аутсорсинга (сокращение налогов и т.д.), руб.,

С0- затраты на поиск аутсорсинговой компании, руб.,

С - затраты на управление аутсорсинговой компанией, руб.,

Т - затраты на передачу процессов аутсорсинговой компании (сокращение персонала и т.д.), руб.

В общеобразовательной организации для уборки помещений в первой половине дня - 7227,6 кв. м. и во второй половине дня - 3137,3 кв.м. используется 17,5 штатных единиц. Ставка штатной единицы составляет 14868,0 рублей. Также руководителем общеобразовательной организации для уборщиков помещений предусмотрена ежемесячная надбавка в размере 25%. Таким образом, за 12 месяцев сумма расходов на выплату заработной платы уборщиков помещений в общеобразовательной организации составляет: (17,5 * 14868 +25%)*12= 3 902 850,00 руб.

Для расчёта экономии денежных средств от аутсорсинга (Е) мы получили разность между ежегодной суммой расходов на выплату заработной платы уборщиков помещений общеобразовательной организации и расчетом (начальной) максимальной цены контракта на передачу функции «уборка помещений в общеобразовательной организации», которая составила: Е = 3 902 850,00 - 3963333,33 = - 60483,33 руб.

Дополнительный доход вследствие использования аутсорсинга (R) (например, в связи с улучшением продукции повысится выручка) у общеобразовательной организации будет отсутствовать (R=0).

Также определены другие доходы организации (А), полученные путём применения аутсорсинга (сокращение налогов и т.д.). За счет работодателя (руководителя общеобразовательной организации) осуществляются следующие отчисления, которые в сумме составляют 30,2%:

22% - обязательное пенсионное страхование;

5,1% - обязательное медицинское страхование;

2,9% - отчисления по временной нетрудоспособности и в связи с материнством;

0,2% - взносы по травматизму в фонд социального страхования.

Таким образом, за 12 месяцев сумма обязательных отчислений за уборщиков помещений в общеобразовательной организации составляет:

((325237,5 +30,2%) - 325237,5)*12 = 1178660,76 рублей. Дополнительно было выявлено, что в статье расходов на уборку помещений руководитель на календарный год предусматривает денежные средства в сумме 73200,00 рублей для закупки хозяйственных средств. А это позволяет сделать вывод, что другие доходы общеобразовательной организации (А) будут составлять:

А = 1178660,76+73200,00= 1251860,76 рублей.

Затраты на поиск аутсорсинговой организации (С0) в общеобразовательной организации будут отсутствовать в связи с тем, что государственные учреждения осуществляют привлечение организаций на выполнении работ в соответствии с Законом № 44-ФЗ (С0=0 руб.).

Затраты на управление аутсорсинговой организацией (С) также будут отсутствовать в связи с тем, что управление будет осуществляться существующими штатными единицами, а именно заместителем руководителя по административно-хозяйственной деятельности и руководителем общеобразовательной организации (С= 0 руб.).

При расчете затрат на передачу процессов аутсорсинговой организации (Т) было определено, что необходимо будет сократить 17,5 штатных единиц уборщиков помещений общеобразовательной организации. После сокращения, согласно Трудовому кодексу Российской Федерации, каждому сотруднику надо будет выплатить заработную плату за последний месяц, компенсацию за неиспользованный отпуск и выходное пособие, а это в среднем составляет три заработные платы на штатную единицу. Таким образом, затраты на передачу процессов аутсорсинговой организации (Т) будут составлять:

Т = (17,5 * 14868 +25%)*3= 975 712,50 рублей.

В соответствии с полученными результатами мы рассчитали экономическую эффективность передачи функции по уборке помещений в общеобразовательной организации, которая составила:



Eff = - 60483,33 + 0 + 1251860,76 - 0 - 0 - 975712,50 = 215664,93 руб.

В таблице 3 представлены результаты расчетов экономической эффективности в соответствии со сроком заключения договора с аутсорсинговой организацией.

Анализ экономической эффективности при передаче функции по уборке помещений в общеобразовательной организации показал, что руководителю общеобразовательной организации передать функцию по уборке помещений на аутсорсинг частному сектору будет экономически выгодно, а для получения максимальных экономических выгод передачу функций необходимо осуществлять на два или три года.

Таблица 6 Экономическая эффективность передачи функции «уборка помещений» в общеобразовательной организации в зависимости от срока заключения контракта

	Контракт на один год	Контракт на два года	Контракт на три года
Eff	215664,93 руб.	1407042,36 руб.	2598419,79 руб.

На основании проведенного в работе анализа, можно сформулировать следующие рекомендации по повышению эффективности реализации аутсорсинга в образовательных организациях общего образования Санкт-Петербурга (рис.24).

Поясним предложенные рекомендации.

Проведение оценки экономической эффективности аутсорсинга
в образовательных организациях.

Руководителю образовательной организации для принятия правильного управленческого решения о реализации аутсорсинга
в организации необходимо проводить анализ экономической целесообразности передачи функции на аутсорсинг.

Аккумулирование опыта образовательных организаций
по вопросам реализации аутсорсинга.

Необходимо выявлять успешные практики применения аутсорсинга
в образовательных организациях общего образования, а также проводить семинары по обмену опытом среди руководителей образовательных организаций по вопросам применения аутсорсинга.

Рис.24. Рекомендации по повышению эффективности реализации аутсорсинга в образовательных организациях общего образования Санкт-Петербурга

В системе общего образования Санкт-Петербурга:

- во всех типах образовательных организаций осуществляется передача непрофильных функций на аутсорсинг сторонним организациям;

- функции, передаваемые на аутсорсинг в образовательных организациях, не зависят от типа учреждений, возраста руководителей, их стажа работы на должности, а также наполняемости и расположения образовательной организации относительно зоны жилой застройки;

- большинством государственных образовательных организаций при использовании аутсорсинга не проводится анализ экономической целесообразности;

- использование аутсорсинга в государственных образовательных организациях позволяет руководителям высвободить материальные ресурсы и временные ресурсы на организацию, а также реализацию основной деятельности образовательной организации;

- основными проблемами реализации аутсорсинга в государственных образовательных организациях являются необходимость получения согласия учредителя на передачу функции на аутсорсинг и недоверие к частному партнёру (аутсорсеру). Также в качестве проблем руководители выделяют:

издержки, получаемые при смене стратегии реализации аутсорсинга (смена партнера или отказ от аутсорсинга);

отсутствие опыта взаимодействия аутсорсинговых организаций с бюджетным учреждениями;

социальное напряжение, вызванное потерей сотрудниками рабочих мест;

отсутствие нормативных требований, обязывающих передачу функции на аутсорсинг;

отсутствие квалифицированных специалистов, которые могут дать консультацию по вопросу передачи функций на аутсорсинг.

- несмотря на проблемы, возникающие при передаче функций на аутсорсинг, в государственных образовательных организациях ежегодно увеличивается количество контрактов в рамках аутсорсинга;

- наиболее востребованной образовательными организациями функцией (без учета реализуемых) для передачи на аутсорсинг является «уборка помещений». Передача этой функции частной организации позволит сэкономить значительные материальные ресурсы для образовательной организации.



Заключение

Аутсорсинг рассматривается как способ оптимизации деятельности организации за счет концентрации усилий на основном предмете деятельности и сокращении издержек путём передачи функций на обслуживание другой компании, которая специализируется в данной области и обладает соответствующими знаниями и опытом 26,29.

Аутсорсинг активно используется в системе общего образования зарубежных стран и как форма ГЧП рекомендована Министерством образования и науки Российской Федерации для использования в государственных образовательных организациях Российской Федерации.

Целью работы являлось выявление проблем реализации аутсорсинга как формы государственно-частного партнерства в системе общего образования Санкт-Петербурга.

В результате проведенного исследования мы выявили, что проблемами реализации аутсорсинга как формы государственно-частного партнерства в системе общего образования Санкт-Петербурга являются:

необходимость получения согласия учредителя на передачу функции на аутсорсинг;

недоверие частному партнёру (аутсорсеру);

издержки, получаемые при смене стратегии реализации аутсорсинга (смена партнера или отказ от аутсорсинга);

отсутствие опыта взаимодействия аутсорсинговых организаций с бюджетным учреждениями;

социальное напряжение, вызванное потерей сотрудниками рабочих мест;

отсутствие нормативных требований, обязывающих передачу функции на аутсорсинг;

отсутствие квалифицированных специалистов, которые могут дать консультацию по вопросу передачи функций на аутсорсинг.

В качестве результатов проведенного исследования можно рассматривать следующие выводы:

Государственно-частное партнёрство является взаимовыгодным и долгосрочным сотрудничеством государства (государственных учреждений) и частного партнёра, которое обеспечивает предоставление государственных услуг. Реализация ГЧП осуществляется на основе общего интереса публичного и частного секторов, закрепленного долгосрочным контрактом, в котором предусмотрено разделение зоны ответственности и рисков между участниками проекта ГЧП.

Рассмотренный зарубежный опыт показал успешность применения различных форм государственно-частного партнерства в решении актуальных проблем сферы образования. В зарубежной практике в системе дошкольного и школьного образования используются следующие формы ГЧП: аутсорсинг, ваучерная система, система дуального образования, форма «Тройной спирали», контрактная школа, участие частного сектора в инфраструктурных проектах.

Анализ зарубежного опыта реализации проектов ГЧП в системе общего образования позволил выявить выгоды и риски партнеров. Основными выгодами для государства являются повышение доступа обучающихся к образовательным услугам без выделения дополнительного финансирования на строительство объектов образования и приобретение оборудования, повышение качества образовательных услуг, обеспечение профориентации учащихся. В свою очередь выгодами бизнеса являются, стабильное получение прибыли в долгосрочной перспективе и инициирования изменений в отрасли «Образование». Рисками для государства будут являться ухудшение качества образовательных услуг, изменение запросов рынка труда и профессиональных ориентаций учащихся, для частного сектора - наличие административных барьеров.

Существующая в Российской Федерации нормативно-правовая база позволяет осуществлять проекты ГЧП разных организационно-правовых форм (концессия, контракт на поставку товаров (выполнение работ), аренда, соглашение о разделе продукции, смешанные предприятия) и привлекать частные инвестиции в экономику Российской Федерации.

В рамках Закона № 44-ФЗ государственные учреждения могут выступать инициаторами проектов ГЧП.

Анализ нормативных документов, регулирующих реализацию аутсорсинга в Российской Федерации, позволяет сделать следующие заключения:

принципы реализации аутсорсинга полностью совпадают с принципами реализации ГЧП при условии долгосрочного взаимодействия публичного партнера и частного сектора;

аутсорсинг в Российской Федерации можно рассматривать как форму ГЧП при условии долгосрочного взаимодействия публичного партнера и частного сектора;

при реализации аутсорсинга государственные бюджетные образовательные учреждения системы общего образования Российской Федерации могут самостоятельно выступать в роли публичного партнёра, т.к. государственным образовательным организациям переданы полномочия по организации и предоставлению государственных услуг.

Анализ моделей по определению функций для передачи их на аутсорсинг показал, что для каждой организации, исходя из ее структуры, будет свойственна определённая модель. Ключевым звеном будут являться анализируемые факторы, первоочередные для организации. Для определения более точного результата выбора функций для передачи их на аутсорсинг возможно применение совместно нескольких моделей, что повышает эффективность принимаемого решения.

Выбор аутсорсинговой организации основанный, не только на точных количественных показателях, но и на экспертных оценках, не будет применим для государственных бюджетных учреждений. При проведении конкурсных процедур государственные бюджетные учреждения для определения надежности аутсорсинговой организации могут применить только многокритериальный метод по балльной системе, используя конкретные количественные показатели (например, такие как опыт организации, количество работников, сумма денежного оборота, наличие производственных площадей и т.д.)

Анализ подходов к оценке экономической эффективности применения аутсорсинга показал, что для государственных бюджетных образовательных учреждений экономическую эффективность можно рассчитать, используя подход, предложенный Котляровым И.Д без учета возможных неблагоприятных условий во внешней среде и некачественную работу аутсорсера.

По результатам эмпирического анализа были выявлены особенности реализации аутсорсинга в системе общего образования Санкт-Петербурга:

функции, передаваемые на аутсорсинг в образовательных организациях, не зависят от типа учреждений, возраста руководителей, их стажа работы на должности, а также наполняемости и расположения образовательной организации относительно зоны жилой застройки;

большинством государственных образовательных организаций при использовании аутсорсинга не проводится анализ экономической эффективности;

использование аутсорсинга в государственных образовательных организациях позволяет руководителям высвободить материальные ресурсы и временные ресурсы на организацию, а также реализацию основной деятельности образовательной организации;

несмотря на проблемы, возникающие при передаче функций на аутсорсинг, в образовательных организациях ежегодно увеличивается количество контрактов в рамках аутсорсинга;

наиболее востребованной образовательными организациями функцией (без учета реализуемых) для передачи на аутсорсинг является «уборка помещений». Передача этой функции частной организации позволит сэкономить значительные материальные ресурсы для образовательной организации.

Для повышения эффективности реализации аутсорсинга в государственных образовательных организациях общего образования Санкт-Петербурга необходимо:

руководителям образовательных организаций проводить оценку экономической эффективности применения аутсорсинга в организации;

исполнительным органам государственной власти, в ведении которых находятся образовательные организации, аккумулировать опыт образовательных организаций по вопросам передачи функций на аутсорсинг.

Гипотезы исследования подтвердились.

Задачи, поставленные в исследовании, выполнены полностью.



Литература

1. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: Монография / В.Г. Варнавский. - М.: ИМЭМО РАН, 2009. Том 1. - 312 с.

2. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: Монография / В.Г. Варнавский. - М.: ИМЭМО РАН, 2009. Том 2. - 192 с.

3. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики // мировая экономика и международные отношения, 2011, № 9, c. 41-50.

4. Гаджиева Л.А. Об использовании возможностей негосударственного сектора для решения проблем доступности дошкольного образования: экспертный анализ // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2012. № 4. - С.169-176.

5. Глушко Ю.В., Колодина Н.В. Особенности государственно-частного партнерства в сфере образования в России и за рубежом // Государственно-частное партнерство. - 2017. - Том 4. - № 2. - С. 147-154.

6. Дабагян Е.К. Развитие государственно-частного партнёрства в Российской Федерации // Российское предпринимательство. - 2015. Том 16. - № 4. - С. 611-622.

7. Давыдкин Е.В. Нечеткая модель оценки эффективности аутсорсинга // Вестник ТГПУ. - 2011. - № 12. - С. 162-165.

8. Ефремов Д.Н. Типология форм государственно-частного партнерства в сфере образования // Экономический журнал. - 2012. - № 25. - С.120-128.

9. Захаров Н.Н., Черданцев В.П., Тронина М.В. Государственно-частное партнерство в сфере образования - социально-экономический аспект // Фундаментальные исследования. - 2015. № 6-2. - С. 340- 343.

10. Калабкина И.М., Кицис В.М. Аутсорсинг: понятие, сущность, предпосылки и преимущества использования // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. -2010. -№ 3. - С. 143-148.

11. Коник Н.А. Аутсорсинг: Монография / Н.А. Коник. - М.: КНОРУС, 2008. - 175 с.

12. Котляров И.Д. Проблемы экономического аутсорсинга // Проблемы экономики и управления нефтегазовым комплексом. 2013. № 6. С. 9-13.

13. Котляров И.Д. Оценка рисков сотрудничества с аутсорсером // Проблемы экономики и управления нефтегазовым комплексом. 2012. № 11. С. 34-37.

14. Курбанов А.Х., Плотников В.А. Аутсорсинг в России: социальное содержание и экономические условия применения // Управленческое консультирование. 2011. № 3. С. 123-131.

15. Махмутов И.И., Муртазин И.А., Карамышев А.Н. Методы и модели аутсорсинга // Социально-экономические и технические системы: исследование, проектирование, оптимизация. - 2015. - № 1.- С. 133-157.

16. Митрофанова Е. Как оптимизировать бизнес-модель компании // Финансовый директор. - 2005. - № 7. - С. 25-32.

17. Моисеева Н.К., Малютина О.Н. Москвина И.А. Аутсорсинг в развитии делового партнерства // Под редакцией Н.К. Моисеева. - М.: Финансы и статистика, 2014. - 239 с.

18. Молчанова О.П. Государственно-частное партнерство в образовании / Научные редакторы О.П. Молчанова, А.Я. Лившин. - М.: КДУ, 2009. - 242 с.

19. Назарова В.В., Юрьева Д.А. Оценка эффективности системы аутсорсинга на предприятии // Вестник НГУЭУ. - 2014. - № 3. - С. 193-208.

20. Перегудов С., Семенко И. Бизнес и государство в социальной сфере: конфронтация или партнерство? // Мировая экономика и международные отношения. - 2009 - № 7 - С. 11-20.

21. Пузаткин О.В. Правовые основы аутсорсинга в образовании // Наука и школа. - 2016. - № 4. - С. 33-37

22. Победин А.А. , Федулов Д.В. Государственно-частное партнерство как инструмент управления социально-экономическим развитием муниципальных образований // Вопросы управления. - 2015. - № 5. - С. 66-72.

23. Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в Российской Федерации / Г.А. Борщевский, Ю.Е. Туктаров, М.В. Ткаченко и др.: под ред. П.Л. Селезнева. - М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014. - 52 с.

24. Решетников О.И. Феномен государственно-частного партнерства в общем образовании как исследовательская проблема [Рукопись]: курсовая работа по направлению подготовки 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление» ОП «Управление образованием» / О.И. Решетников; НИУ ВШЭ Санкт-Петербург; науч. рук. к.п.н., доцент М.А. Малышева.- СПБ.- 2018, 47 с.

25. Сабына Е.Н. Проблемы и перспективы реализации концессии как формы государственно-частного партнерства // известия Алтайского государственного университета. 2010. №1/2. С.284-293.

26. Савченко И.И., Сидорова Н.Г., Кочева Е.В., Матев Н.А. Государственно-частное партнерство в России: современное состояние и проблемы развития// Известия Дальневосточного федерального университета. Экономика и управление. - Владивосток, 2015. - С. 99-112.

27. Сайфуллин Р.И. Зарубежный опыт государственно-частных партнерств и их роль в развитии образования // Актуальные проблемы экономики и права. - 2012. - № 1. - С.62-68.

28. Совершенствование институциональных и финансовых механизмов формирования и реализации инвестиционной политики государства: монография / колл. авт.; рук. авт. колл., д-р экон. наук, проф. О.М. Белоусова. М.: Финансовый университет, 2013 - 248 с.

29. Соколов М.Ю., Маслова С.В. «Государственно-частное партнерство: Кейсы из коллекции Высшей школы менеджмента СПбГУ» // Под редакцией М.Ю. Соколова, С.В. Масловой. Санкт-Петербург, 2014.

30. Тесленко И.В., Долгих М.Н. Государственно-частное партнерство в системе образования: тренды, проблемы, перспективы // Фундаментальные исследования. - 2016. - № 2.- С. 211-215.

31. Трунова О.Д., Силин М.В. Особенности реализации государственно-частного партнерства в сфере образования в России и за рубежом //Ars Administrandi. - 2015. - № 4. - С. 82-96.

32. Фирсова А.А. Механизмы государственно-частного партнерства на региональном уровне / А.А. Фирсова, М.А Новоселова // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Экономика. Управление. Право. - 2013. - Т. 13. - № 3-2. - С. 439-444.

33. Фрумин И.Д., Поляруш П.П. Государственно-частное партнерство в образовании: уроки международного опыта // Вопросы образования. - 2008. - № 2. - С. 73-107.

34. Хлебников Д.В. Матрица аутсорсинга //Стратегии. - 2005. - №11.- С.25-32.

35. Шадрин В.Г. Аутсорсинг: управление процессами и формирование регионального аутсорсингового центра: автореферат диссертации, канд. экономических наук. - Кемерово, 2006.



Аннотация

Цель работы состоит в выявлении проблем реализации аутсорсинга как формы государственно-частного партнерства в системе общего образования Санкт-Петербурга.

Формат работы - исследовательский.

В работе рассматривается термин «государственно-частное партнерство» через определение этого феномена в зарубежных странах. Проанализирован опыт взаимодействия публичного и частного секторов, выявлены используемые формы государственно-частного партнерства в сфере дошкольного и школьного образования зарубежных стран. Проведен анализ нормативно-правовых документов в России, регулирующих аутсорсинг как форму государственно-частного партнёрства в государственных образовательных организациях. Выделены подходы к реализации аутсорсинга в организации.

Опрос руководителей образовательных организаций системы общего образования Санкт-Петербурга позволил выявить особенности реализации аутсорсинга как формы государственно-частного партнерства в системе общего образования Санкт-Петербурга, включая возникающие проблемы.

Сформулированы предложения по повышению эффективности реализации аутсорсинга в государственных организациях общего образования Санкт-Петербурга.

Ключевые слова: государственно-частное партнёрство (ГЧП), формы ГЧП, система общего образования, аутсорсинг как форма ГЧП, проблемы реализации аутсорсинга.

The purpose of the work is to identify the problems of outsourcing as a form of public-private partnership in the general education system of St. Petersburg.

The format of the work is research.

The paper considers the term “public-private partnership” through the definition of this phenomenon in foreign countries. The experience of interaction between the public and private sectors is analyzed, the forms of public-private partnership used are identified in the field of preschool and school education of foreign countries. Conducting an analysis of regulatory documents in Russia governing outsourcing in the form of public-private partners in state educational institutions. The approaches to the implementation of outsourcing in the organization are highlighted.

A survey of the heads of educational organizations of the general education system of St. Petersburg made it possible to identify the features of outsourcing as a form of public-private partnership in the general education system of St. Petersburg, including emerging problems.

Proposals have been made to improve the efficiency of outsourcing implementation in state organizations of general education in St. Petersburg.

Key words: public-private partnership (PPP), PPP forms, system of the general education, outsourcing as a form of PPP, outsourcing implementation problems.



Приложение

Содержание понятия «государственно-частное партнерство» в различных странах

Страны/Позиции в определении ГЧП	Взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного секторов	Долгосрочное сотрудничество публичного и частого секторов	Привлечение публичной стороной частной стороны	Достижение задач социально-экономического развития	Предоставление публичных услуг	Выполнение работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструированию, строительству объектов общественной инфраструктуры	Разделение рисков, компетенций и ответственности	Заключение соглашения
США	+	+	-	+	+	+	-	+
Австралия	+	+	-	+	+	+	+	+
Сингапур	+	+	-	-	+	+	+	+
Канада	+	+	-	-	+	+	+	+
Франция	-	-	-	+	+	-	+	+
Польша	+	-	+	+	+	+	+	-
ЮАР	-	+	+	-	+	+	-	+
Германия	-	+	+	-	+	+	-	-

«+» - страны, имеющие данную позицию в определении понятия ГЧП

«-» - страны, в которых данная позиция отсутствует в определении понятия ГЧП

Выгоды и риски партнеров при реализации форм ГЧП в системе дошкольного и школьного образования зарубежных стран

Формы ГЧП	Государство	Частный партнер
	выгоды	Риски	Выгоды	Риски
Контрактные формы ГЧП
Ваучерная система	- увеличение доступа к образовательным услугам без выделения дополнительного финансирования на строительство объектов и приобретение оборудования; - обеспечение конкуренции между образовательными учреждениями; - повышение качества образовательных услуг;	- отток получателей образовательных услуг в негосударственные образовательные учреждения; - привлечение частными школами наиболее способных учеников; - ухудшение качества образовательных услуг (ради экономии частные школы могут нанимать менее квалифицированных сотрудников)	- приток обучающихся в частные школы; - предоставление финансовой помощи государством (оплата за каждого ученика); - стабильное получение прибыли в долгосрочной перспективе	- фиксированная (средняя) цена ваучера, предлагаемая государством, для всех частных образовательных учреждений; - работа с целевыми группами (например, только низкодоходные семьи), которые не смогут обеспечить дополнительный заработок; - изменения в законодательстве
Дуальное образование	- обеспечение профориентации учащихся; - формирование кадрового потенциала страны	- изменение профессиональных ориентаций обучающихся в будущем; - изменение запросов рынка труда	- целевая подготовка кадров; - сокращение финансовых расходов на обучение будущего персонала	- изменение профессиональных ориентаций обучающихся; - изменение запросов рынка труда
«Тройная спираль»	- развитие программ дополнительного образования детей; - ранняя профориентация учащихся; - формирование кадрового потенциала страны;	- изменение профессиональных ориентаций обучающихся; - поступление в колледжи за пределами страны	- возможность получения бюджетных дотаций; - поиск будущих потенциальных кадров для инновационной деятельности; - формирование положительного имиджа	- большие финансовые риски на старте (технопарки) из-за отсутствия льготных условий; - административные барьеры; - досрочный разрыв договора со стороны государства; - изменение проф. ориентаций обучающихся;
Контрактная школа	- повышение эффективности управления государственными образовательными учреждениями; - повышение качества образования; - снижение финансовых затрат, связанных с проведением оптимизации в ОУ; - формирование положительного имиджа учреждений образования	- снижение конкурентоспособности между контрактными школами (в случае управления сетью школ), - введение частной компанией самостоятельной образовательной политики в ОУ; - ухудшение качества образовательных услуг (ради экономии могут нанимать менее квалифицированных сотрудников)	- формирование положительного имиджа; - повышение рейтинга частного ОУ; - реализация собственных идей в организации и реализации образовательного процесса на предоставляемых контрактами школах; - являются инициаторами изменений в сфере образования	- досрочное прекращение договора со стороны государства; - изменения в законодательстве
Аутсорсинг на вспомогательные профессиональные услуги	- повышение эффективности управления государственными образовательными учреждениями; - повышение качества образования; - повышение рейтинга образовательного учреждения; - повышение эффективности использования государственных ресурсов (привлечение более квалифицированных внешних специалистов)	- некачественное предоставление услуг; - отсутствие административного влияния на компанию, оказывающую услуги по контракту;	- формирование положительного имиджа; - реализация собственных идей в предоставляемых контрактами школах; - являются инициаторами изменений в сфере образования	- прекращение контракта со стороны государства; - отсутствие оплаты за предоставленные услуги; - изменения в законодательстве; - сжатые сроки реализации контракта
Инфраструктурное обеспечение	- строительство образовательных учреждений в более короткие сроки - поэтапное выделение бюджетных ассигнований (до 30 лет), что влечет снижение финансовой нагрузки; - увеличение сети образовательных учреждений; - возложение части рисков на частного партнера	- банкротство частного партнера; - изменение спроса на инфраструктурные объекты	- стабильное получение прибыли в долгосрочной перспективе; - возможность долгосрочного обслуживания объектов образования	- досрочное прекращение договора со стороны государства; - изменения в законодательстве; - сжатые сроки реализации проекта
Бесконтрактная форма ГЧП
Многостороннее взаимодействие	- использование ресурсов транснациональных компаний для развития системы школьного и дошкольного образования; - повышение качества образования;	- отсутствие определённости точных конечных результатов при осуществлении изменений в сфере образования; - ухудшение качества образовательных услуг вследствие изменений образовательной политики	- повышение профессионального рейтинга; - являются инициаторами изменений в сфере образования	- формирование отрицательного имиджа со стороны правительства страны

Нормативно-правовые основания реализации разных форм ГЧП в Российской Федерации

Форма ГЧП	Федеральные нормативные документы	Дополнение региональными нормативными документами
Концессия	Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»	+
Соглашение о ГЧП (строительство, реконструкция)	Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;	+
Контракт/договор/ соглашение (поставка товаров, выполнение работ)	Федеральный закон № 44 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон № 223 «О закупках, товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»	+
Аренда	Гражданский кодекс РФ; Федеральный закон от 26.07.2006 № 135 «О защите конкуренции»	+
Соглашение о разделе продукции	Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»	+
Смешанные предприятия	Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» Гражданский кодекс РФ Бюджетный кодекс РФ	+

Сравнение основных положений Закона № 224-ФЗ и Закона № 115-ФЗ



Характеристики	Закон № 224-ФЗ	Закон № 115-ФЗ
Публичный партнер	- Правительство Российской Федерации (или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти) - высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (или уполномоченный орган исполнительной власти) - муниципальное образование, от имени которого выступает глава муниципального образования	- Правительство РФ (или уполномоченный федеральный орган) - орган государственной власти субъекта РФ - муниципальное образование
На стороне публичного партнёра могут выступать	Исполнительные органы государственной власти и юридические лица	Исполнительные органы государственной власти и юридические лица
Частный партнёр	Российское юридическое лицо	Индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества
Право собственности на объект	Возникает у частной стороны. Если инвестиции государства более 50 %, то право собственности возникает у публичной стороны	Возникает у публичной стороны, однако частная сторона может выкупить объект соглашения
Минимальный срок соглашения	3 года	Отсутствует
Отраслевое регулирование	не установлено	Предусмотрено в отношении объектов горячего и холодного водоснабжения, водоотведения
Оценка эффективности	не установлено	Уполномоченным органом



Сравнительная характеристика полномочий публичного сектора при реализации проектов ГЧП в соответствии с Законом № 224-ФЗ