Экономический механизм природопользования в орошаемом земледелии

Предложенный выше подход к определению нормативов платежей за использование водных ресурсов на втором этапе развития платного водопользования в орошаемом земледелии учитывает не только вероятностный характер изменения природно-климатических условий, экологические факторы (изменение состояния основных компонентов природной среды, качество водных ресурсов), но и, что не менее важно, хозяйственные и экономические условия как сельскохозяйственных предприятий, так и водохозяйственных эксплуатационных организаций. Деятельность ВЭО и сельскохозяйственных предприятий будет направлена на получение максимального объема производства сельскохозяйственной продукции за счет орошения при эффективном использовании всех видов ресурсов, что соответствует принципам устойчивого развития и природообустройства (см. раздел 1.2).

Необходимо отметить, что система платежей за использование водных ресурсов в орошаемом земледелии имеет вполне определенную область применения и не является универсальным средством, при помощи которого можно решить накопившиеся проблемы сельского и водного хозяйства. Переводу сельскохозяйственных предприятий на платное водопользование должно предшествовать решение многих вопросов, основными из которых являются: совершенствование системы управления водными ресурсами; оснащение оросительных систем водомерными устройствами, что потребует огромных инвестиций; утверждение соответствующими органами раздельного учета затрат на производство сельскохозяйственной продукции на орошаемых и богарных землях; диспаритет цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию; совершенствование законодательной системы и нормативно-методической базы в области мелиорации и охраны окружающей среды (некоторые направления совершенствования были рассмотрены в разделе 1.2 монографии).

Ниже остановимся на некоторых вопросах совершенствования законодательной и нормативно - методической базы, касающейся платного водопользования в сельском хозяйстве. И, в первую очередь, это относится Налогового кодекса Российской Федерации (Ч. 2, глава 25.2. Водный налог) [102], в котором необходимо признать «…забор воды из водных объектов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (включая луга и пастбища)» объектом налогообложения. Кроме того, приведенные в этом документе размеры платежей за пользование водными объектами (водного налога), как правило, не позволяют ни экономить водные ресурсы, ни предотвращать (компенсировать) экологический ущерб природным системам, что приводит к негативным эколого-экономическим последствиям (см. раздел 1.1 монографии). Основной причиной тому является то, что в основу определения платы за пользование водными объектами положены средние фактические затраты на создание и эксплуатацию сооружений, устройств и оборудования, необходимых для использования водного объекта (затратный подход) и при этом не учитывается необходимость реализации перспективных водохозяйственных мероприятий [76]. К тому же, из-за остаточного принципа финансирования водного хозяйства фактические затраты на эксплуатацию и содержание водных объектов существенно ниже необходимой величины. Все это ведет к возникновению дефицита финансовых ресурсов для обеспечения даже простого воспроизводства водных ресурсов.

Отсутствие научно обоснованного подхода к определению экономической оценки водных ресурсов не позволяет установить реальные цены на использование водных объектов, отражающие общественно необходимые затраты на воспроизводство водных ресурсов.

Система платежей за пользование водными объектами должна включать [76, 165]:

платежи за право пользования водными объектами;

платежей на восстановление и охрану водных объектов.

Платежи за право пользования водными объектами является формой реализации права собственности государства на водные объекты, их водные ресурсы и биоту. Вот почему является неправомерным использование понятия «водный налог» в качестве синонима платы за право пользования водными объектами, так как любые доходы от использования собственности относятся к неналоговым доходам [124]. Нельзя их отождествлять и с так называемой водной рентой. По своей экономической природе рынок услуг по подаче воды потребителю соответствует естественной монополии, а в соответствии с действующим законодательством тарифы на подобных рынках являются предметом государственного регулирования. Появление ренты в структуре тарифа на услуги естественных монополий может быть обусловлено либо не прозрачностью его формирования либо низким качеством государственного регулирования. Государство, как собственник водных ресурсов, устанавливает размер платы за право пользованием водного объекта, а контроль за использованием водными ресурсами не входит в его компетенцию. К тому же, очень тяжело отследить область их применения. Имеются и другие причины, по которым не следует отождествлять платежи за пользование водными объектами с так называемой водной рентой [76]:

плата за право пользования водными объектами вносится всеми водопользователями и учитывается в составе расходов на производство и реализацию продукции, а рентные платежи являются дифференцированными по категориям плательщиков в зависимости от размера сверхприбыли, получаемой за счет использования водных ресурсов;

практически невозможно определить ту часть прибыли, которая формируется только за счет использования водных ресурсов;

предприятия - водопользователи будут завышать размер затрат и тем самым снижать реальный размер прибыли;

на сегодняшний день в действующем законодательстве РФ по вопросам использования природных ресурсов по существу отсутствуют положения, связанные с регулированием рентных отношений, а статья 583 ГК РФ лишь применяет понятие «рента» к праву собственности граждан на имущество, и не более того.

В мировой практике размер платежей за пользование водными объектами определяется в зависимости от стоимости (ценности) водных ресурсов и составляет 4…8% их стоимости, не является целевым и должен поступать в бюджетную систему Российской Федерации по аналогии с другими неналоговыми доходами, получаемыми государством от использования принадлежащей ему собственности.

Платежи на восстановление и охрану водных объектов устанавливаются за изъятие воды из водных объектов в пределах установленного лимита. В основу их определения могут быть положены замыкающие затраты, представляющие собой допустимые общественно необходимые затраты на прирост располагаемых водных ресурсов и определяемые по водохозяйственному мероприятию «замыкающему» водохозяйственный баланс в рассматриваемом речном бассейне с учетом перспективного прогноза водопотребления [76, 112, 163]. В качестве замыкающих водохозяйственных мероприятий и объектов могут выступать водохранилища и гидроузлы для регулирования речного стока, объекты территориального распределения речного стока, мероприятия по экономии водных ресурсов и т.д.

Следует отметить, что предложенный способ расчета платежей на восстановление и охрану водных объектов устраняет недостатки затратного метода, учитывает качество и дефицитность водных ресурсов, а также инвестиционную составляющую.

Требует дальнейшего совершенствования и существующая система платежей за негативное воздействие на окружающую среду. В основу их определения положена система предельно допустимой концентрации (ПДК), которая имеет ряд существенных недостатков [18]. К тому же низкий уровень платежей привел к тому, что предприятиям стало гораздо выгоднее загрязнять окружающую среду и вносить за это плату, чем осуществлять природоохранные мероприятия. Нам представляется, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду будут способствовать внедрению ресурсосберегающих технологий в том случае, если их размер будет установлен на уровне себестоимости очистки тонны загрязняющих веществ.

Платежи за негативное воздействие на окружающую среду вместе с платежами на воспроизводство и охрану водных объектов должны поступать в целевой бюджетный фонд развития водного хозяйства (статья 17 Бюджетного кодекса РФ), образуемого в соответствии с законодательством Российской Федерации, и полностью направляться на финансирование водохозяйственной и водоохранной деятельности.

Рассмотренные выше предложения по совершенствованию системы платежей за использование водных объектов и негативное воздействие на окружающую среду должны найти отражение в изложенных выше подходах к обоснованию лимитов водопотребления (оросительных норм сельскохозяйственных культур) и платежей за использование водных ресурсов при производстве сельскохозяйственной продукции на орошаемых землях.

Основным направлением государственного регулирования природопользованием в сельском хозяйстве является создание эффективного механизма платного землепользования. Однако существующий механизм оценки земель сельскохозяйственного назначения не обеспечивает эффективного их использования (см. раздел 1.1) и требует дальнейшего совершенствования. Разработке предложений по совершенствованию методики определения кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения и будет посвящен следующий раздел монографии.

2.3 Совершенствование методики определения кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения

Формирование рыночной экономики в России, введение частной собственности на землю и многообразие форм хозяйствования потребовали разработки нормативно-правовой базы [96, 115, 149, 150, 151 и другие нормативные акты], адекватной требованиям рынка. Формирование нормативно-правовой базы способствовало созданию эффективного механизма платного землепользования, основными целями которого являются [150]: стимулирование рационального использования земельных ресурсов; охрана и освоение земель; повышение плодородия почв; выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества; обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах и формирование специальных фондов финансирования мероприятий по повышению эффективности использования земель. В соответствие с [55] система земельных платежей определяется на основе кадастровой оценки (а при формировании рынка земель - на основе рыночной стоимости) и выражает отношения собственников и пользователей земель сельскохозяйственного назначения в виде: земельного налога (определяет отношения собственников земли и бюджета); арендной платы за землю (отношения собственников земли и арендаторов земли); кадастровой и рыночной стоимости земли (выступают в качестве регулятора земельного оборота).

В этой связи особую актуальность приобретают вопросы определения кадастровой стоимости земли, которая устанавливается в соответствии с государственным земельным кадастром. Последний представляет собой систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков о: местоположении; целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации; сведениях о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов. К основным целям создания и ведения государственного кадастра относятся экономическая оценка земель и учет стоимости земли в составе природных ресурсов, а также установление обоснованной платы за землю.

Объектом оценки кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий являются земельные участки, предназначенные для получения сельскохозяйственной продукции вне зависимости от принадлежности участков к той или иной категории земель. При оценке кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения учитываются особенности ведения сельскохозяйственного производства [165]:

необходимость поддержания почвенного плодородия сельскохозяйственных угодий посредством применения соответствующей агротехники и соблюдения определенных требований к способам ведения производства (например, соблюдение норм выпаса, установление соответствующих систем севооборота сельскохозяйственных культур, внесение определенного количества минеральных и органических удобрений и т.д.);

прямая зависимость структуры сельскохозяйственных угодий от физико-географических характеристик местности (геоморфологические, почвенные, гидрологические, климатические другие особенности);

высокие риски ведения сельскохозяйственного производства, обусловленные природными факторами и форс-мажорными обстоятельствами (засухи, затопление сельскохозяйственных угодий и т.д.);

большое влияние на величину получаемого дохода от сельскохозяйственного производства колебаний цен на сельскохозяйственную продукцию, горючесмазочные материалы, сельскохозяйственную технику; сезонный характер сельскохозяйственного производства и цен на рынке сельскохозяйственной продукции;

отсутствие фактического оборота сельскохозяйственных угодий и значимых инвестиций в сельскохозяйственное производство, невысокая плотность населения в районах, находящихся в отдалении от крупных промышленных центров;

слабое развитие инфраструктуры (в частности дорог с твердым покрытием) и перерабатывающей промышленности.

При оценке стоимости земель сельскохозяйственного назначения широко используются метод сравнения продаж (сравнительный), затратный метод, и метод капитализации земельной ренты (доходный). Оценка сельскохозяйственных угодий методом сравнения продаж проводится путем подбора объектов аналогов и внесения в цены их продажи корректировок. При корректировке учитываются следующие факторы: природно-климатические условия; вид сельскохозяйственного угодья; характеристики качества почв (балл бонитета) и рельефа; урожайность сельскохозяйственных культур, сложившаяся при наиболее распространенном уровне интенсивности ведения сельского хозяйства; мелиорация земель; наличие мелиоративных сооружений; структура посевных площадей и др. Затратный подход базируется на оценке стоимости земли методом сравнения продаж и добавке к ней стоимости улучшений в размере их восстановительной стоимости с учетом накопленного износа. В основу доходного метода положен чистый доход (расчетный рентный доход), определенный с учетом ротации основных сельскохозяйственных культур при сложившемся севообороте.

В настоящее время кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения проводится в соответствии с «Методическими рекомендациями по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения» Далее - «Методические рекомендации…». [96] по шести группам земель, выделяемым по функциональному назначению и особенностям формирования рентного дохода в сельскохозяйственном производстве:

сельскохозяйственные угодья;

земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, проездами, прогонами для скота, коммуникациями, полезащитными лесополосами, зданиями, строениями и сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, а также нарушенные земли, находящиеся под промышленной разработкой общераспространенных полезных ископаемых: глины, песка, щебня и т.д.;

земли под замкнутыми водоемами;

земли под древесно-кустарниковой растительностью (за исключением полезащитных лесополос), болотами, нарушенные земли;

земли под лесами, не переведенными в установленном законодательством порядке в состав земель лесного фонда и находящиеся у землевладельцев (землепользователей) на праве постоянного (бессрочного) или безвозмездного пользования;

земли, пригодные под оленьи пастбища.

Результаты анализа основных положений «Методических рекомендаций…» позволили выявить существенные недостатки, снижающие ценность данной работы. Ниже остановимся на некоторых из них.

Определение кадастровой стоимости земель проводится на основании информации о существующем состоянии сельскохозяйственных угодий. Для оценки свойств сельскохозяйственных угодий используется система интегральных показателей, учитывающая плодородие почвы (балл бонитета), технологические свойства почв (энергоемкость, контурность, каменистость, рельеф и другие технологические свойства на уровне затрат по возделыванию и уборке сельскохозяйственной продукции) и местоположение сельскохозяйственных угодий по отношению к базам снабжения и пунктам реализации продукции. Такой подход не позволяет учесть: роль рассматриваемого участка земли в функционировании агроландшафта и динамику изменения состояния компонентов природной среды в результате хозяйственной деятельности; природное и экономическое плодородие почв и направленность почвообразовательных процессов; интенсивность деградационных процессов (эрозии, дефляции, сработки запасов гумуса и др.); источники, виды и степень техногенного загрязнения природной среды и оценку их влияния на состояние основных компонентов агроландшафтов; характеристика оптимального мелиоративного режима земель и комплекс мероприятий по его созданию и др. [6, 95].

Все это свидетельствует о том, что предлагаемая в «Методических рекомендациях…» система интегральных показателей оценки свойств сельскохозяйственных угодий не позволяет учесть экологические факторы (внешние эффекты) в достаточной степени, что ведет к необоснованному завышению рентного дохода и, в конечном итоге, их кадастровой стоимости. При максимальной кадастровой стоимости пашня имеет самую низкую экологическую оценку, а сенокосы и пастбища - наоборот Романенко Г.А., Комов Р.В., Тютюнников А.И. Земельные ресурсы России, эффективность их использования. М., 1996; Агроэкология. М.: Колос, 2001; Айдаров И.П. Комплексное обустройство земель. - М.: ФГОУ ВПО МГУП, 2007., табл. 2.4.

Таблица 2.4

Коэффициенты относительной экологической значимости

Низкий уровень экологической значимости пашни в формировании агроландшафтов объясняется уменьшением биологического разнообразия, общих запасов биомассы и химических элементов за счет отчуждения большей части биомассы с урожаем, ухудшением свойств почвы как биохимического барьера и уничтожением опада в виде степного войлока, а также тем, что культурные растения не обладают внутренней устойчивостью и не могут играть существенной роли в обеспечении экологической стабильности ландшафтов [9].

Кроме того, оценка кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий, основанная на учете только экономических факторов, не способствует эффективному использованию земельных ресурсов и, тем самым, противоречит основным принципам Земельного кодекса, статьи 1 и 2 [55]:

учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком;

использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и в лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.

В первой главе монографии было показано, что в результате хозяйственной деятельности происходит изменение состояния основных компонентов ландшафта, в том числе и состояния земель сельскохозяйственного назначения. В связи с этим, особое значение при оценке кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения приобретает анализ характера и масштабов возможных изменений свойств сельскохозяйственных угодий в процессе хозяйственной деятельности. Все это указывает на необходимость не только ретроспективного анализа состояния земель, но и долгосрочного прогноза (оценки) ожидаемых последствий воздействия на них различных мелиоративных мероприятий. Расчетный период принимается равным 25-30 годам по следующим причинам: прогноз за меньший период может привести к тому, что не все годы по влажности будут учтены; невозможно за короткий период оценить изменение состояния земель; при большем расчетном периоде прогноза может наступить моральный износ основных фондов за счет смены технологий (период смены технологий составляет 25-30 лет).