Государственное регулирование экономики

Факторами, способствующими распространению государственной собственности, являются дезорганизации или устойчивые нарушения функционирования рынков (в частности, в результате монополизации, военных потрясений), слабость национального частного капитала, военно-стратегические, нередко и политические мотивы.

Масштабы государственной собственности оцениваются рядом показателей: доля государственной собственности: в общем объеме производства; в общем объеме основных фондов; в общем объеме инвестиций в основной капитал; удельный вес продукции, производимый государственными предприятиями по отраслям; доля работников, занятых на государственных предприятиях.

Возможность и целесообразность выполнения государством функции собственника, предпринимателя и регулятора социально экономических процессов тесно связаны с этапами становления и развития государства. В соответствии с этим изменяются масштабы и структура государственной собственности в экономике, степень охвата государством различных сегментов рынка, круга объектов, находящихся в сфере влияния государственных органов. Процесс формирования государственной собственности шел, как правило, тремя путями - на основе национализации государством объектов, находящихся в частной или смешанной собственности, создание новых объектов за счёт средств государственного бюджета и выкупа государством объектов у частного капитала.

Структура госсобственности включает следующие составные части:

1) Федеральные государственные унитарные предприятия и учреждения (ФГУП). Унитарное предприятие - коммерческая организация, не наделённая правом собственности на закреплённое за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено на вклады или долевые участия, в том числе между работниками предприятия (гражданский кодекс РФ, ст. 113).

В форме унитарных могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Они создаются и действует на основе одной формы собственности - государственной или муниципальной.

Важной составляющей государственной собственности России являются учреждения. Учреждения создаются для осуществления функций некоммерческого характера. Их финансирование полностью или частично производится за счёт бюджетных средств.

2) Акционерные общества и другие предприятия, имеющие государственную долю в уставном капитале.

В последнее время широкое распространение получают предприятия смешанных частно-государственных фирм, в которых государству принадлежит часть акций компании или же ее контрольный пакет. Кроме того, государство посредством заключения договорных отношений с предприятиями частного сектора закрепляет за собой право связать эти предприятия соответствующими обязательствами и тем самым устанавливает отношения формальной субординации с негосударственным сектором.

3) Недвижимое имущество.

Государство является собственником недвижимости . Её продажа и сдача в аренду могут быть существенными источниками пополнения государственной казны и приносить государству ощутимую прибыль. Одним из важнейших активов государства являются природные ресурсы, которые представляют собой основу развития экономики.

В России в соответствии с постановлением правительства от 4 января 1999 г. «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации» в состав государственного сектора экономики входят: государственные унитарные предприятия, государственные учреждения, акционерные общества, в уставном капитале которых контролирующий пакет голосующих акций (более 50%) находится в государственной собственности (федеральной или субфедеральной). Основой такой классификации является функционально-управленческий принцип, т. е. в состав государственного сектора включаются только те хозяйственные объекты, функционирование и развитие которых полностью определяется и контролируется государством. Исключение из состава государственного сектора муниципальных предприятий неявно вводит в оборот понятие трехсекторной экономики, состоящей из государственного, муниципального и негосударственного (частного) секторов, что противоречит международной практике.

Для понимания структуры государственного сектора экономики необходимо рассмотреть, в чем заключается его регулирующее воздействие.

Регулирующая функция госсектора реализуется путем воздействия на политику компаний смешанной формы собственности, в которых государству принадлежит контрольный или значительный пакет акций. Управляя пакетами акций предприятий, государственные органы имеют возможность регулировать инвестиционные потоки. Управление пакетами акций коммерческих банков позволяет направлять определенные их ресурсы на кредитование инвестиционных проектов в соответствии с государственными программами.

Государственный сектор в лице центрального банка выполняет регулирующие функции на финансовом рынке - определяет процентные ставки, осуществляет операции на рынке ценных бумаг, оказывает воздействие на валютный курс. Используя инструментарий кредитно -денежной политики, он активно влияет на экономический рост и инфляцию. Привлекая значительные средства в бюджете, государство выступает в роли кредитора коммерческих банков, частных компаний. Нередко оно и само выступает в роли заемщика.

К числу финансовых функций госсектора относится также извлечение предпринимательской прибыли с последующим перечислением части её в бюджет и наполнение доходной части бюджета за счёт налоговых и других обязательных платежей предприятий с участием государственного капитала.

Важное место в системе финансовых инструментов отводится приватизации объектов государственной собственности.

Одной из причин ее реализации во многих странах является необходимость уменьшения чрезмерных бюджетных расходов на административные цели; повышения эффективности и стимулирования конкурентоспособности отраслей, находящихся под непосредственным контролем государства; сокращения расходов на государственное управление на основе ликвидации изживших себя административных структур. Процессы приватизации проходят при активной роли государства и имеют естественные пределы. Во многих странах правительства исключают из списков на приватизацию предприятия и отрасли инфраструктуры, отличающиеся высокой капиталоемкостью: электроэнергетику, каналы, трубопроводы, портовые сооружения, почту, связь, железные дороги и др.

В 2014 - 2016г.г., утвержденная распоряжением Правительства Федерации от 1 июля 2013 г. № 1111-р (далее - программа приватизации). В соответствии с п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 59617 прогнозный план приватизации федерального имущества на 2014 - 2016 годы предусматривает завершение до 2016 года выхода государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса.

В соответствии с распоряжением предполагается приватизация пакетов акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики. Так, до 2016 года планируется также сокращение доли участия Российской Федерации в уставных капиталах таких компаний как: АЛРОСА (до 25% плюс 1 акция), Аэрофлот (до 25% плюс 1 акция), Совкомфлот (до 25% плюс 1 акция), РЖД (до 75% плюс 1 акция), Транснефть (до 75% плюс 1 акция), РусГидро (до 50% плюс 1 акция), ВТБ (до 50% плюс 1 акция), Роснефть (до 50% плюс 1 акция) и других.

Необходимо отметить серьезные отличия новой приватизационной программы, от предыдущего аналогичного документа на 2011-2013 гг., принятого в ноябре 2010 г.

Во-первых, в документе отсутствуют прямо сформулированные задачи государственной политики в сфере приватизации, чего не было ни в одной приватизационной программе начиная с 2002 г. В предыдущей приватизационной программе 2011-2013 гг. в качестве задач назывались создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций в развитие акционерных обществ на основе новых технологий; сокращение государственного сектора экономики в целях развития и стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов; улучшение корпоративного управления; стимулирование развития фондового рынка; формирование интегрированных структур в стратегических отраслях экономики; формирование доходов федерального бюджета.

Их заменяет отсылка на достижение целей и задач, предусмотренных государственной программой Российской Федерации «Управление федеральным имуществом», утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 16.02.2013 г. № 191-р (без всякой конкретизации).

Во-вторых, из новой приватизационной программы никак не просматривается взаимосвязь продажи различных государственных активов с ростом выпуска высокотехнологичной и наукоемкой продукции.

Следует отметить, что в качестве дополнительных исключений в отношении массива компаний, из капитала которых государство намерено выйти до 2016 г., в нем присутствуют акционерные общества и предприятия, включенные в перечень стратегических организаций.

К IV кварталу 2016 г. планируется создание механизма реализации положений Федерального закона "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в отношении проектов государственно-частного партнерства.

Остается актуальной задача повышения эффективности управления федеральным имуществом, приватизации и формирования интегрированных структур, а также совершенствование механизмов управления находящимися в федеральной собственности акциями и объектами недвижимости, в том числе земельными участками. При этом в 2016 - 2018 гг. будет продолжена приватизация в целях последовательного сокращения государственного сектора экономики.

При оценке роли госсектора важным вопросом является эффективность его функционирования.

Эффективность государственного сектора можно трактовать в трёх аспектах: 1 - как эффективность использования государственной собственности; 2 - как эффект, получаемый государством от перераспределения ресурсов через госбюджет; 3 - как эффективность государственных расходов.

Оценка эффективности госсобственности может основываться на двух подходах: с учетом критериев рентабельности для предприятий и с учётом эффекта для всей экономики.

Сравнительный анализ стоимости государственных (муниципальных) и частных услуг, проведенный немецким экономистом Э.Хамером на примере 300 предприятий, показал, что частное производство на 30-50% экономичнее, чем государственное. В Великобритании стоимость частных услуг ниже стоимости государственных на 30-40%, в США - на 30%.

По мнению же английских исследователей Д. Миллуорда и Д. Паркера, результаты многочисленных обследований не подтверждают тезис, согласно которому частное предпринимательство всегда и везде более эффективно, чем государственное.

При оценке эффективности деятельности предприятий, принадлежащих госсектору, следует учитывать ряд обстоятельств: выполнение ими общественных (социальных) обязательств; монопольное положение их в отдельных сферах экономики; гарантированность финансовой поддержки со стороны государства; методы управления государственными предприятиями.

Некоторые исследователи связывают низкую рентабельность отдельных государственных предприятий с тем, что они “несут” многообразные социальные обязательства. Государственным предприятиям диктуются объемы инвестиций в целях оказания содействия по линии регулирования конъюнктуры. Их принуждают изменять рациональную структуру капитальных вложений для решения проблем регионального распределения занятости и производства и т.д. Им навязывают приобретение в основном отечественных товаров (и чаще всего) тогда, когда они более дороги и технически менее совершенны, чем зарубежные. Широко распространена практика занижения цен на продукцию национализированных предприятий, которая преследует цель оказания поддержки частному бизнесу и определенным слоям населения. С другой стороны, государственные предприятия иногда используются как источник пополнения государственного бюджета. На ряд товаров правительством устанавливаются повышенные цены, а дополнительную прибыль, извлекаемую в связи с подобной практикой, изымают в бюджет.

Тот факт, что государственные предприятия существуют за счет бюджетных средств, тоже имеет негативное проявление. Они ограничены в заемных операциях на рынке частного капитала, и объемы капитальных вложений зависят от состояния государственных финансов, которых порой не хватает. С другой стороны, широкое использование средств государственного бюджета порождает у предприятий иждивенчество, лишает их стимулов к эффективной деятельности.

Оказывают влияние на эффективность госсектора формы и методы его регулирования. Общие методы регулирования, рассмотренные в предыдущих вопросах учебного пособия, в полной мере применимы и в отношении предприятий гос сектора. Вместе с тем существует и определённые особенности методов регулирования государственного сектора экономики.

В отличие от общих мер макроэкономического регулирования, которые относятся в основном к разряду косвенных, госсектор использует методы прямого административного регулирования. Это позволяет фокусированно воздействовать на объемы, структуру и цены производимой продукции, а также оперативно внедрять в практику стратегические решения.

К конкретным механизмам регулирования предприятий госсектора относятся: государственный заказ, государственные закупки товаров и услуг, государственные гарантии, государственные корпорации, государственные ценные бумаги как механизм регулирования государственных инвестиций, нормативное регулирование госсектора. Они применимы и в отношении предприятий других форм собственности. Рассмотрим первые четыре метода.

Государственный заказ

Государственный заказ может предоставляться предприятиям различных форм собственности и отраслей. В отечественной практике понятие госзаказа появилось в 1989-90 гг. в связи с принятием в 1987 г. Закона СССР о государственном предприятии. Положение о порядке формирования государственных заказов определяло, что госзаказ необходимо включать в план предприятий в целях удовлетворения первоочередных общественных потребностей. Госзаказ давался предприятиям на ввод в действие производственных мощностей и объектов социальной сферы за счёт централизованных капитальных вложений, на поставку важных видов продукции, необходимых для решения общегосударственных, социальных задач, выполнения научно- технических программ, укрепления обороноспособности страны, на поставку сельскохозяйственной продукции в общесоюзный и республиканский фонды и др.

Государственный заказ должен быть выгодным, что достигается, прежде всего, гарантированным сбытом продукции, с помощью цен, иногда налоговых льгот.

В российской практике, как и в мировой, широко применяется государственный заказ на продукцию оборонного назначения. В России оборонно- промышленный комплекс (ОПК) имеет значительный сектор государственной собственности. ОПК России представляет собой наиболее качественный, высокотехнологичный сектор экономики, ключевое звено её реального сектора. Наибольшая часть российского потенциала инноваций сосредоточена в оборонном комплексе - это новейшие достижения страны как в организации производства, так и в области технологий, а также лучшие кадры учёных, специалистов и рабочих. Поэтому государственная поддержка ОПК, регулирование его развития позволит удержать российский ОПК в ряду конкурентноспособных на мировом рынке.

Государственные закупки товаров и услуг

Государственные закупки являются важным инструментом регулирования отдельных отраслей и производств в рыночной экономике. Государственные закупки активно применялись в советской плановой экономике, особенно в сельском хозяйстве. С 1955-го г. объем государственных закупок сельскохозяйственной продукции был основным показателем плана развития сельского хозяйства. План закупок утверждался по республикам на пять лет с учётом их специализации и распределялся по годам. Объем закупок и их структура определялись в соответствии с потребностями в сельскохозяйственной продукции для населения, отраслей экономики и других нужд (экспорт, пополнение госрезервов и т. д. ). В 2000-е годы в России был введён механизм регулирования рынка зерна путём проведения закупочных и товарных интервенций. Данный способ предотвращает обвал цен на зерновом рынке в годы высокого урожая зерна. В этот период государство закупает зерно у сельхозпроизводителей в федеральный продовольственный интервенционный фонд. Это позволяет стабилизировать ценовую ситуацию на рынке зерна и повысить на него цены.

Государственные закупки сельскохозяйственной продукции могут использоваться для поддержания на необходимом уровне стратегических запасов продовольствия и для выхода с этой продукцией на внешние рынки.

Государственные гарантии

Государственные гарантии выплат по обязательствам частных фирм - известный способ стимулирования инвестиций. Привлечение компаниями крупных финансовых средств на рынке под государственные гарантии решает одну из ключевых задач - развитие финансового рынка, объем которого может увеличиться в несколько раз. Это способствует повышению капитализации банковской системы и росту её возможности кредитования реального сектора. Таким образом, благодаря госгарантиям возникает мультипликативный эффект стимулирования инвестиций.

К важным механизмам регулирования госсектора относятся сохранение в руках государства контрольного пакета акций в акционерных обществах и "золотая акция". Наличие "золотой акции" в руках государства не относит предприятия к госсектору, но оно гарантирует сохранение за государством эксклюзивных прав при принятии управленческих решений в приватизированной компании. Держатель "золотой акции" имеет право вето при принятии собранием акционеров решения о внесении изменений и дополнений в устав акционерного общества, его реорганизации или ликвидации, участии в других предприятиях и объединениях, передаче в залог или аренду, продаже и отчуждении иными способами имущества, состав которого определяется планом приватизации предприятия.

Государственные корпорации

Государственные корпорации -- это компании, которые в силу ряда причин находятся в собственности государства, но действуют как коммерческие предприятия.

Формирование госкорпораций имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Положительные заключаются, во-первых, в восстановлении производственных связей, технологических цепей, разорванных в ходе спешной и, местами, весьма беспорядочной реструктуризации экономики в 1990-е годы; во-вторых, в концентрации инвестиционных ресурсов на ряде проектов, приоритетных для технологического развития страны, обороны и т.д.

Являясь проводником идей государства в экономике, госкорпорации имеют ряд существенных отличий от частных фирм. Они пользуются финансовой поддержкой государства, которая контролируется и ограничивается предоставлением стартового капитала, налоговых льгот, субсидий на специальные нужды и гарантий выплат по облигациям корпораций. Доступ к другим необходимым средствам государственные корпорации получают на рынке капитала. Существование подотчетных государству крупных компаний облегчает процесс регулирования, фокусируя внимание на методах точечного управления отдельными предприятиями.

Модель использования госкорпораций в России может быть следующей. Сокращая ассигнования бюджетных средств на инвестиционные цели, государство должно разместить корпорации на ключевых участках инвестиционного процесса. Получив от государства стартовый капитал, корпорации финансируют свою деятельность за счет средств, привлечённых на финансовом рынке. Государство гарантирует выплаты по обязательствам этих корпораций и удельный вес подобных гарантий в государственном долге растёт. Одновременно возникает новый рынок ценных бумаг - рынок облигаций госкорпораций, причём не только федеральных, но и субфедеральных.

В России в ходе приватизации сложился мощный сегмент государственных корпораций. Так, через национальный инвестиционный холдинг "Связьинвест", созданный правительством РФ в 1994 г. со 100% государственным участием, обеспечивалось государственное управление практически всей электросвязью страны. В процессе реструктуризации с участием "Связьинвеста и РАО "ЕЭС России". созданы условия для развития конкуренции.

В 2007 г. появились четыре крупные государственные корпорации: Внешэкономбанк и «Роснано» были созданы как финансовые институты развития для компенсации провалов рынка, «Росатом» и «Ростехнологии» - для реструктуризации государственной собственности, консолидации государственных активов, повышения конкурентоспособности отдельных секторов (атомный комплекс, ОПК, автопром, авиаперевозки).

Негативная сторона формирования госкорпораций в России заключается в их неэффективности по ряду критериев.

Во-первых, соотношение государственного и частного секторов в экономике. В рамках неоклассической экономической теории утверждается, что преобразование форм собственности выступает объективной необходимостью в том случае, когда дополнительная выгода (или экономия) от изъятия ресурсов из одной формы собственности и перемещения в другую больше потерь от изъятия ресурсов из прежней формы. В данном случае результатом развития производительных сил является либо дополнительное производство, либо удельная экономия. Чем эффективнее функционирует рынок, тем меньше экономических функций может брать на себя государство, и, наоборот, влияние власти сильнее там, где бизнес еще не набрал нужного веса, устойчивости. Таким образом, по сути, государственный сектор экономики представляет собой инструмент государственного управления и при необходимости - корректировки действий рыночных структур. Государственные органы выявляют тенденции в экономике и с их учетом увеличивают масштабы деятельности организаций государственного сектора экономики или, наоборот, сокращают их.

Вышеуказанный вывод соответствует официальной государственной доктрине, действующей в Российской Федерации в настоящее время. Она предполагает максимальное сокращение государственной собственности, и в ближайшие годы планируется значительно сократить государственный сектор экономики за счет приватизации, реорганизации либо ликвидации. На наш взгляд, в текущих макроэкономических условиях при снижении цены на нефть, падении курса рубля и в условиях санкций, в условиях усложнения технологических систем, возникновения опасных производств, техногенных катастроф, глобальных кризисов, криминализации экономики удельный вес государственного сектора экономики в России необходимо не сокращать, а увеличивать. Вопрос как: «вширь» или «вглубь».

Во-вторых, размеры государственного сектора. Речь идет о вытеснении конкуренции из некоторых отраслей со всеми вытекающими отсюда неблагоприятными последствиями. В целом необходимо демонополизировать многие отрасли, остановив разрастание госсектора, однако в ряде случаев можно использовать государственные ресурсы, например, для технологического развития. Классический пример - крупные государственные энергетические ком-пании в России, такие как «Газпром», «Роснефть». Выручка на одного занятого в «Роснефти» в 7,8 и 4,4 раза меньше на одного занятого, чем у зарубежных конкурентов, таких как ExxonMobil или Chevron. Данные компании, пользуясь поддержкой государства, подавляют конкуренцию и финансируют нередко неокупаемые проекты. В излишне комфортной финансовой среде существуют также такие государственные компании, как «Российские железные дороги», «Аэрофлот», «Газпромавиа» и др..

В третьих, основной задачей государства при продаже государственных активов должна являться не сама приватизация как инструмент пополнения казны, а повышение эффективности управления имущественными активами, находящимися в собственности государства. Нисколько не ставя под сомнение стратегическую цель расширения частного сектора в России, его потенциальную роль в повышении эффективности экономики, необходимо пересмотреть тактику разгосударствления, что требует не уменьшения масштабов этого процесса, а лишь изменения состава приватизируемых активов.

Раздел 2. Основные направления государственного регулирования экономики

2.1 Промышленная политика государства

Промышленная политика (ПП) является важнейшим инструментом государственного воздействия на экономику. Промышленность и в XXI веке будет оставаться важнейшим фактором развития экономики, основанного на знаниях и инновациях. Формы и методы участия государства в реализации промышленной политики отличаются большим разнообразием. Содержание ПП определяется многими факторами, важнейшими среди которых являются уровень социально- экономического развития страны, структурные пропорции в экономике, сложившаяся институциональная среда.

В настоящее время общепринятого определения государственной промышленной политики не существует. Имеет место не только многообразие определений государственной промышленной политики, но и полярность точек зрения относительно ее содержания, целей и механизмов реализации.

Ряд исследователей отождествляют понятие ПП с механизмом ее реализации. В частности, В. Кондратьевым ПП определяется как как «система мер прямого и косвенного государственного регулирования инновационного, конкурентоспособного и эффективного развития промышленности и устранения для реализации этой цели тех препятствий, которые не могут быть преодолены естественным ходом событий, то есть механизмами саморегуляции рынка». Существует также понимание промышленной политики как «усилий государства по изменению отраслевой структуры промышленности.

Промышленная политика трактуется также как «комплекс мер государственного регулирования экономических процессов на отраслевом и корпоративном уровнях, направленный на стимулирование инновационной активности, структурной перестройки экономики и экономического роста». Понимается промышленная политика и как «совокупность действий государства как института, предпринимаемых для оказания влияния на деятельность хозяйствующих субъектов (предприятий, корпораций, предпринимателей и т. д.), а также на отдельные аспекты этой деятельности, относящиеся к приобретению факторов производства, организации производства, распределению и реализации товаров и услуг во всех фазах жизненного цикла его продукции».

Наиболее содержательным представляется определение, сформулированное А. И. Татаркиным, который определяет ПП как «систему отношений между государственными и муниципальными органами власти, хозяйствующими субъектами, научными организациями и гражданскими институтами по поводу формирования структурно сбалансированной, конкурентоспособной промышленности, интеллектуальное ядро которой представлено новейшим технологическим укладом. Механизм же ее реализации предполагает систему правовых, экономических, организационных и других мер, содействующих формированию конкурентоспособного промышленного комплекса».

На данный момент для международных институтов развития ОЭСР и ЮНИДО рабочим является определение промышленной политики как любого вмешательства государства, которое улучшает бизнес-среду или изменяет структуру экономической деятельности и направляет свои усилия на те сектора или на развитие тех технологий и видов деятельности, которые будут способствовать экономическому росту или росту общественного благосостояния.

В рамках промышленной политики используется весьма разнородный, но достаточно стандартный набор инструментов других областей государственного регулирования (налоговой, денежно-кредитной, таможенной и т.п.), то есть промышленная политика не располагает собственным инструментарием.

Существует множество подходов к классификации промышленной политики. В зависимости от критерия выделяют следующие виды ПП:

- по уровню реализации: федеральная, региональная;

- по длительности воздействия: среднесрочная, долгосрочная;

- по направленности участия в международном разделении труда: импортозамещающая или экспортноориентированная;

- по характеру приоритетов: секторальная, отраслевая;

- по объектам: воздействующая на традиционный либо новый бизнес, крупные компании или малые и средние предприятия;

- по способу формирования и реализации: государственная или национальная (партнерство государства, бизнеса, общества) и т. п.

В экономической литературе выделяют две модели промышленной политики: вертикальную и горизонтальную

Вертикальная промышленная политика предполагает выбор определенных отраслей, развитие которых считается приоритетным. Горизонтальная политика предполагает формирование системы стимулов для всех отраслей промышленного производства. Для вертикальной промышленной политики характерны преимущественно прямые государственные субсидии, создание специальных преференций и протекционизм. Горизонтальная политика связана в первую очередь, с институциональными мерами, изменениями «правил игры» на определенных рынках.

Большинством авторов отмечается, что горизонтальная промышленная политика меньше искажает распределение ресурсов рынком, но более дорогостоящая и не решает острых проблем от-дельных отраслей, вместе с тем, вертикальная политика имеет больший риск ошибок и злоупотреблений.

Селективные меры требуют большей информированности и гораздо более рискованны. Кроме того, они в большей степени, чем многие из универсальных мер, стимулируют присвоение ренты. Чем выше степень неопределенности и ниже качество бюрократии, тем менее эффективна селективная политика.

ПП современных государств начала формироваться в эпоху промышленной революции XIX века. Именно государственные структуры становились проектировщиками промышленных производств; субъектом, мобилизующим финансовые, трудовые и материальные ресурсы, и заказчиком строительства крупных промышленных объектов. Без участия государства реализация наиболее масштабных инженерных проектов, имеющих общенациональное значение, была бы невозможна. Это был период «жесткой» ПП.

Практически все индустриально развитые страны в той или иной мере с начала XIX века по 80-е гг. XX в. прошли через доминирование «жесткой» ПП.

Глобализация хозяйственной жизни, деятельность ТНК, рост значимости технологических инноваций обусловили в 70-80гг. в западных странах пересмотр основ государственной ПП. «Жесткая» промышленная политика сменилась «мягкой», главной задачей которой стало обеспечение конкурентоспособности национальной экономики в условиях открытого рынка посредством снятия институциональных ограничений для проявления экономической активности и за счет стабилизации основных макроэкономических параметров национального экономики (ограничение инфляции, бюджетного дефицита и пр.). В качестве главного инструмента «мягкой» промышленной политики был использован комплекс институциональных и финансово регулирующих мер (антимонопольное регулирование, стандартизация и патентование, налогово-бюджетное регулирование, валютная, финансовая политика, подготовка кадров и т.д.) Е.В.

С точки зрения эволюции взглядов на промышленную политику и подходов к ее реализации можно выделить следующие этапы:

Таким образом, в мировой практике отношение к ПП менялось с течением времени. Если до начала 90-х гг. предпочитались активные меры государства, прямое воздействие, поддержка национальных «чемпионов», то есть преимущественно вертикальная промышленная политика, то начало 2000-х гг. ознаменовалось переосмыслением роли государства, усилением внимания к развитию национальных инновационных систем. Произошел рост спроса на новую ПП, ориентированную на поиск новых источников экономического роста и повышения занятости.

Этап	Приоритеты государственной политики	Характерные черты промышленной политики	Отношение к промышленной политике
1950-1960-е гг.	Индустриализация, импортозамещение, защита зарождающихся отраслей, управление государственным сектором	Жесткая вертикальная политика, компенсация провалов рынка, высокий уровень селективности	Быстрый рост популярности в разных странах
1970-1990-е гг.	Торговая либерализация, приватизация, привлечение прямых иностранных инвести- ций, laissez-faire	Ограниченность применения, отказ от жестких инструментов (защита рынков, поддержка «национальных чемпионов») в пользу более мягких (условия для перетока капитала)	Сомнения в оправданности на фоне провалов государства, деформации бизнес-среды, рентоориентированного поведения и глобализации
2000-2009 гг.	Реиндустриализация, устойчивое инновационное развитие, совершенствование национальных инновационных систем	Мягкая горизонтальная политика, компенсация системных провалов и содействие восприимчивости к знаниям, обеспечение выгод в динамике, достижение демонстрационных эффектов, самораскрытие	Переосмысление роли государства и формата реализации, провалы рынка и государства, рост влияния Китая и Индии, фактор отсталости, выраженное влияние эволюционной теории роста
2010 г. -- н. вр.	Защита национальных секторов, обеспечение занятости, поиск новых источников устойчивого роста	Технологическая промышленная политика, кластерная промышленная политика, стимулирование связей между агентами, поддержка партнерств, накопление критических изменений, конструирование секторальной политики, дружественной к конкуренции и улучшающей качество роста	Кризис идеологии вашингтонского консенсуса, новый посткризисный реализм с усилением и уточнением роли государства, поиском новых моделей и экспериментами по выстраиванию новой промышленной политики
Источник: Юрий Симачев, Михаил Кузык, Борис Кузнецов, Евгений Погребняк «Россия на пути к новой технологической промышленной политике: среди манящих перспектив и фатальных ловушек».

Основные этапы эволюции взглядов на промышленную политику в мире:

Среди ученых и экспертов нет единства относительно содержания, методов и основных направлений государственной ПП. Более того, дискуссионными являются вопросы, связанные с принципиальной целесообразностью проведения промышленной политики, необходимостью ее теоретического обоснования, соотношения промышленной и других видов государственной политики. Оценка целесообразности проведения промышленной политики в значительной мере зависит от приверженности разных авторов к одной из альтернативных моделей экономической политики. Если в рамках либеральной модели провозглашается свободная игра рыночных сил и минимум участия государства в экономике, то при дирижистской модели считается допустимым активное участие государства в экономике не только как реформатора, но и как действующего субъекта, государственного предпринимателя и инвестора. Таким образом, наиболее распространенные аргументы за и против промышленной политики, по сути, совпадают с логикой сторонников и противников активного государственного вмешательства в экономику в целом. При этом они не могут быть ни окончательно доказаны, ни однозначно опровергнуты. Основные аргументы против проведения промышленной политики, выдвигаемые рядом авторов, можно систематизировать следующим образом.

Аргументы «против»:

- промышленная политика искажает рыночные сигналы и приводит к неэффективным решениям на микроуровне. Поромышленная политика генерирует более существенные дисбалансы, чем те, которые призваны нивелировать;

- промышленная политика предполагает «неравные правила игры», создает широкие возможности для лоббизма и коррупции;

- промышленная политика предполагает выбор государством (чиновником) «чемпионов» (picking winners), назначение победителей, что неизбежно приводит, даже в отсутствии коррупции, к ошибкам и масштабным неэффективным издержкам;

- характер современных корпоративных структур (транснациональный и диверсифицированный) не позволяет использовать отрасли (сектора) как объект регулирования.

Аргументы «за»:

- рыночные механизмы эффективно снимают структурные дисбалансы только при относительно небольших отклонениях от оптимума. Ликвидация «глобальных» дисбалансов требует специальных, внерыночных мер;

- временные горизонты принятия решений рыночными субъектами «короче», чем может быть необходимо для принятия оптимальных решений самим рынков;

- социальные и политические издержки рыночной саморегуляции без применения специальных мер могут оказаться выше, чем позволяет прочность социально-политической системы;

- «новые» сектора в период становления могут оказаться неконкурентоспособными из-за неблагоприятных стартовых условий.

Главные направления современной промышленной политики, как показывает опыт развитых стран, сводятся к следующим положениям:

- признается важным осуществить кардинальный переход от единой государственной промышленной политики к национальной промышленной политике, при которой равноправными участниками ее разработки и реализации выступают государство, бизнес, научные и общественные организации и институты;

- признается необходимым переход от отраслевой промышленной политики к политике конкурентоспособной промышленности ;

- новую промышленную политику детерминирует переход к наукоемкой экономике, в которой производство, распределение и использование знаний и информации признаются главными условиями устойчивого экономического роста;

- промышленная политика не должна более фокусироваться на отдельных отраслях промышленности и субсидиях, поскольку эффект от выборочной поддержки «отраслей-победителей» и предоставление селективной помощи стало дорогим удовольствием в эру ограниченных бюджетов;

- в условиях глобализации микроэкономическая политика оказывает все большее влияние на результативность промышленной политики.

Государственная промышленная политика в России.

В результате введения западных санкций, запрета на экспорт в Россию широкого спектра высокотехнологичной продукции схема участия российской экономики в международном разделении труда (выстроенная с начала 90-х гг.) оказалась нарушенной. Оправдались опасения, высказывавшиеся экспертами, относительно рисков устойчивости развития без наличия собственной развитой промышленности.

Промышленность - это база материального производства, которая вносит основной вклад в создание ВВП развитой страны. Доля промышленности колеблется для разных стран от 25 до 40 %. Если в таких странах, как Япония, Индия, ЮАР в 2000-х гг. увеличилась доля промышленности в ВВП, то в России эта доля сократилась на 10%.

В России уже более 20 лет имеет место процесс деиндустриализации.

Индустриализация - это процесс развития промышленного производства, сопровождающийся совершенствованием средств производства, механизации и автоматизации производства. Деиндустриализация представляет собой обратный процесс, который сопровождается не просто сокращением масштабов производства. В процессе деиндустриализации производство становится все более примитивным, снижается технологический уровень, разрушается производственная инфраструктура, происходит декомплицирование (упрощение) продукта производства.

Процесс деиндустриализации в России характеризуется следующими признаками:

-ростом номенклатуры импортной продукции, увеличением количества импортных комплектующих в изделиях отечественного производства;

-утратой многих рабочих профессий, снижением квалификации персонала, обслуживающего производство;

-ухудшением качества техники, технологий и выпускаемых изделий, снижением уровня механизации и автоматизации производства;

-сокращением оснащённости производственных систем, оборудования и приспособлений, снижением технологического уровня и глубины переработки исходного сырья;

-сокращением производства средств производства, доли НИОКР в добавленной стоимости создаваемых изделий, инфраструктуры, обслуживающей опытное производство и осуществляющей НИОКР при отсутствии рынка интеллектуальной собственности;

-общим уменьшением числа предприятий, промышленных секторов, производственного аппарата и фондов, долей рынка производимой продукции по каждому сектору и изготовляемой номенклатуре изделий, числа занятых и объёмов выпуска продукции, снижением качества изготавливаемых изделий, их конструкторской и технологической сложности.

На снижение конкурентоспособности отечественной промышленности повлияло множество факторов:

- повышение цен на энергоносители и транспортных тарифов;

- дезинтеграция промышленности, разрыв хозяйственных связей, разрушение технологических цепочек;

- ликвидация НПО, значительного числа отраслевых институтов, опытных производств и т.п.

Начиная с 1990 г. инвестиции в основной капитал стали резко снижаться, так что к 1999 г. этот показатель оказался меньше 100% - ниже уровня 1969 г. для РСФСР (если принять 1969 г. для РСФСР за 100%). Станочный парк в этот период сократился более чем в 10 раз.

В 90-е годы спад в перерабатывающем секторе был гораздо больше, чем в добывающем. Так, в 2013 г. производство продукции в обрабатывающих отраслях было на 13% ниже, чем в 1991 г.

В то время как в России имел место процесс деиндустриализации, сопровождающийся примитивизацией производства и усиление сырьевой ориентации российской экономики, в глобальной индустрии происходили совершенно иные изменения, связанные с ростом производительности труда, повышением уровня автоматизации производства, квалификации рабочей силы, увеличением доли наукоемких производств, применением энерго- и ресурсосберегающих технологий.

Необходимо отметить, что сырьевой перекос российской экономики не означает чрезмерного развития соответствующего сектора. Проблема в «недоразвитости» перерабатывающего сектора.

Растущая зависимость российской экономики от импорта оборудования и технологий обостряет проблему национальной безопасности страны. Сегодня доля России в мировом ВВП в 2 раза ниже уровня 1983 г.

В сложившихся условиях необходимо не только восстановление на новой технологической базе промышленности, но и создание новых промышленных производств. Успешная реиндустриализация невозможна без активной государственной промышленной политики. Российская экономика, сохраняющая значительный удельный вес устаревших производств, не может отказаться от активной промышленной политики, учитывающей проблемы и угрозы сегодняшнего дня.

В начале 2000-х гг. приоритеты государственной политики были сконцентрированы на восстановлении управляемости экономикой, борьбе с олигархами и сепаратизмом на региональном уровне, решении социальных проблем, достижении макроэкономической стабильности.

В этот период в отечественной экспертной среде развернулась острая дискуссия по поводу необходимости реализации промышленной политики. Отсутствие единства взглядов в руководстве страны на методы реализации промышленной политики, накопившиеся социальные и политические проблемы, отсутствие механизмов частно-государственного партнерства, ограниченные ресурсы для реализации прямых мер государственной поддержки, неразвитость рыночных институтов тормозили активные действия государства в области промышленной политики.

В условиях отсутствия иных механизмов основным стал инструмент Федеральных целевых программ (ФЦП). По сути, ФЦП рассматривались как способ решения практически любых проблем в экономике, в том числе структурных.

К сожалению, реализация ФЦП практически никаких позитивных результатов не дала, поскольку в программах были нечетко сформулированы цели, не обоснованы затраты, отсутствовал эффективный механизм контроля за расходованием средств.

2004-2007 гг.: этот период характеризовался усилением роли государства в экономике и созданием вертикально-интегрированных структур в ОПК, судо- и авиастроении. Формирование вертикально-интегрированных структур позволило расширить возможности государства и отраслевых министерств прямо влиять на развитие отдельных секторов.

Важным направлением промышленной политики в этот период явилось создание крупных государственных корпораций, таких как, РОСНАНО, РОСАТОМ, РОСТЕХНОЛОГИИ.

Этот этап в развитии промышленной политики характеризуется поворотом к вертикальной промышленной политике и концентрацией на развитии отдельных секторов экономики.

Разворот к вертикальной промышленной политике был обусловлен такими факторами как выстраивание «вертикали власти», снижение степени влияния крупного бизнеса на власть, целевое проектирование структурных изменений в экономике;

смягчение бюджетных ограничений, расширение финансовых возможностей государства;

стабилизация условий хозяйственной деятельности, исполнение обязательств и, как следствие, возможность реализовывать долгосрочные проекты.

2008-2009 гг.: кризис 2008-2009гг. вынудил государство перейти от стратегических задач в промышленной политике к тактическим и пересмотреть приоритеты развития структурной перестройки экономики. Предельно селективные методы промышленной политики направлены на компенсацию спада в наиболее уязвимых секторах и поддержку системообразующих предприятий (автомобилестроение, оборонно-промышленный комплекс, сельское хозяйство, жилищное строительство).

В 2009г. был разработан комплекс мер по стимулированию инновационного развития российской экономики; были определены стратегические технологические приоритеты промышленной политики: ИТ, ядерные технологии, энергетика и энергоэффективность, космические технологии.

К сожалению вышеназванные меры к существенным позитивным структурным сдвигам не привели.

2010-2013 гг.: данный этап характеризуется переориентацией промышленной политики с вертикальной отраслевой модели на технологическую. В области развития институтов промышленной политики был сделан акцент на институты новой горизонтальной промышленной политики, в основном технологической направленности. В 2011г. была разработана Стратегия инновационного развития РФ на период до 2020г.

Период 2012-2014гг. характеризуется поиском новых источников роста в связи с ужесточением бюджетных ограничений в сочетании со значительными накопленными социальными обязательствами. Именно в этот период активизировались идеи реиндустриализаци российской экономики, необходимости улучшения бизнес-климата, создания высокопроизводительных рабочих мест.

В 2012г. в числе приоритетных были выделены такие отрасли как: фармацевтика, авиационная промышленность, нанотехнологии, космическая промышленность, информационно- коммуникационные технологии.

В 2013г. круг приоритетных отраслей в рамках промышленной политики расширился (биотехнологии, генная инженерия и др.) Расширение списка приоритетных отраслей практически привело к размыванию понятия «приоритет», низкой эффективности реализации множество утвержденных отраслевых программ.

2015г. - настоящее время: обострение геополитической ситуации, падение цен на углеводороды на мировом рынке, введение санкций, падение темпов экономического роста привело к трансформации промышленной политики.

В настоящее время государственная промышленная политика направлена на обеспечение устойчивого экономического роста в условиях частичной изоляции. В связи с чем приоритетной становится политика импортозамещения. По сути, имеет место акцент на использовании вертикальных инструментов, представленных адресным субсидированием и использованием селективных методов поддержки отраслей.

Анализ промышленной политики в России с начала 2000-х гг. позволяет констатировать следующее: приоритеты государственной промышленной политики постоянно изменялись, причем смена приоритетов носила преимущественно ситуационный характер. Выбор приоритетов и их пересмотр происходили в основном вне диалога между обществом, государством и бизнесом. Промышленная политика 2000-х гг. была направлена на предотвращение негативных структурных изменений и компенсацию потерь отечественным производителям. Сравнительно недавно промышленная политика была переформатирована на содействие структурным изменениям в экономике, развитию новых секторов.

Отсутствие заметных успехов промышленной политики обусловлено: невысоким качеством государственных институтов, неэффективностью или отсутствием каналов обратной связи, отсутствием четких и обоснованных приоритетов, выбором приоритетов под воздействием сложившихся групп интересов, отсутствием эффективных инструментов частно-государственного партнерства. Промышленная политика в России характеризуется фрагментарностью, значительной конъюнктурностью, отсутствием независимой оценки результатов. Эффективность промышленной политики зависит от качества бюрократии и качества государственного управления в целом.

2.2 Инновационная политика государства

Инновационная политика в развитых странах является важнейшей частью социально-экономической политики государства. Современная экономика развитых стран базируется на инновациях, именно инновации сегодня считаются ключевым фактором развития. Целый ряд экономических и технологических причин обусловливают необходимость к переходу как государства в целом, так и каждого предприятия в отдельности к инновационной политике:

-влияние экономической глобализации, которая приводит к большей мобильности бизнеса и ужесточению международной конкуренции, в том числе, на инновационном поле;

-запрос развитых обществ на перманентное технологическое обновление, что требует от предпринимательского сообщества и государства существенной гибкости и оперативной реакции на изменения;

-быстрая смена материальных приоритетов граждан, которые ориентируются не только на количественное, но и качественное потребление; соответственно, для удовлетворения таких потребностей требуется политическая воля государства и инновационная реакции на социальные запросы со стороны бизнеса.

Обеспечение инновационного развития - одна из наиболее сложных задач XXI века. Имеют место различные точки зрения относительно того, что понимать под инновационным развитием. Более того, существуют серьезные разногласия между учеными и по поводу базовой терминологии. Базовыми, в рассматриваемой теме, являются понятия «инновация», «инновационный процесс», «инновационная деятельность», «национальная инновационная система».

В научный оборот категорию «инновация» ввел австрийский и американский экономист Й. Шумпетер, именно он, заложил основу для современного понимания инноваций, как коммерциализируемого технологического изобретения. Благодаря работам Й. Шумпетера и его последователей понятия «инновация» и «инновационная экономика» получили широкое распространение в XX веке.

Ограниченный формат пособия не позволяет рассмотреть эволюцию категории «инновация», отметим лишь, что на разных этапах развития экономической науки различные исследователи концентрировали свое внимание на различных аспектах данной категории, поэтому в настоящее время в зарубежной и отечественной литературе сложилось несколько подходов к его определению, в зависимости от того, какой аспект инноваций считать основным.