Управление закупками продукции для государственных и муниципальных нужд

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Раздел 1. Теоретические основы размещения государственного и муниципального заказа

1.1 Необходимость осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд

1.2 Способы размещения заказа

1.3 Организация государственных закупок за рубежом

Раздел 2 Анализ управления закупками продукции для муниципальных нужд (на примере Энгельсского муниципального района Саратовской области)

2.1 Оценка действующего механизма управления закупками продукции на муниципальном уровне

2.2 Анализ практики размещения муниципального заказа

Раздел 3. Основные направления совершенствования управления размещением заказов

3.1 Возможности использования электронных закупок

3.2 Использование предварительного квалификационного отбора как процедуры размещения заказа

Раздел 4. Информационные технологии в закупках

Раздел 5. Законодательное обеспечение проекта

Раздел 6. Экономическая эффективность проведения конкурсов на закупку продукции для муниципальных нужд

Заключение

Список использованных источников

Введение

государственный муниципальный закупка продукция

Практически во всех странах государство является на рынке важнейшим закупщиком продукции. В США доля государственных закупок равна примерно 15% национального бюджета, что составляет около 200 млрд. долл. в год. Еще выше эта доля в странах, социально ориентированных экономически, таких как: ФРГ, Франция и др. В некоторых государствах с переходной экономикой доля государственных закупок в национальном бюджете достигает 50%.

Таким образом, на удовлетворение государственных и муниципальных потребностей расходуется существенная доля бюджетных средств. И Россия как страна с рыночной экономикой не является исключением. Практически 1/3 всех расходов бюджета идет на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд. Российская газета. Выступление Председателя Правительства РФ Фрадкова М. 09.06.2005.

Практический опыт показал, что осуществление закупок получило широкое распространение среди федеральных, региональных, муниципальных и коммерческих структур. Актуальность проблем, связанных с размещением заказов на поставки товаров, работ, услуг предопределена необходимостью решения задач жизнеобеспечения населения территории, создания запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных ресурсов, реализации региональных государственных и муниципальных целевых программ и отягощена новизной законодательной базы. В связи с этим особую значимость приобретает процесс совершенствования управления закупками продукции на местном уровне, которое призвано обеспечивать оптимизацию расходования бюджетных средств, снижение уровня коррупции и создания конкуренции при их размещении.

В последние годы проблема размещения закупок продукции для государственных и муниципальных нужд получила определенное освещение в экономической литературе. Изучением данного вопроса занимались такие ученые, как: Восканян М., Горбунов М., Гордеева Л.В., Мелентьев А.Ю., Григорьев И., Тихомиров П.. Кузнецов К., Проскурякова Ю., Нестерович Н.В., Смирнов В.И., Чистякова Е.А., Фетисов В.П., Попова Л.Н. и многие другие. Однако до сих пор остаются неисследованные многие вопросы управления закупками именно на муниципальном уровне. Это определило тему дипломного проекта, его цели и задачи.

Основной целью дипломного проекта является поиск путей совершенствования управления закупками продукции для государственных и муниципальных нужд.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

ь изучить и проанализировать процедуру размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд;

ь раскрыть теоретические основы механизма управления государственными и муниципальными закупками продукции;

ь рассмотреть основные принципы и способы размещения заказа;

ь на основе проведенного анализа разработать рекомендации по совершенствованию механизма управления;

ь определить пути совершенствования управления государственным и муниципальным заказом;

ь выявить недостатки и преимущества нормативно-правовой базы;

ь оценить экономическую эффективность размещения заказов на закупку продукции на конкурсной основе.

Главным методом, используемым при написании дипломного проекта, является метод анализа. С его помощью можно будет выявить теоретические основы размещения заказа продукции на государственном и муниципальном уровне. Важными являются статистический метод, позволяющий выделить и описать различные тенденции, закономерности развития объекта исследования, метод наглядного изображения результатов анализа, с помощью которого можно показать результаты анализируемых показателей в виде графиков, схем и рисунков. Кроме перечисленных методов, также используются методы коэффициентов и сравнения.

Теоретической основой проекта являются законодательные и нормативные акты, отчеты о закупках продукции на федеральном, региональном и местном уровнях, монографии, статьи и публикации в научно-периодической печати, а также в сети Интернет.

Информационной базой проекта являются статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ и территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Саратовской области, а также Министерства экономического развития и торговли Саратовской области, отчеты Энгельсского муниципального района о закупках продукции.

Главным направлением в дипломном проекте по управлению закупочной деятельности на государственном и муниципальном уровнях власти должно быть придание максимальной открытости и прозрачности, учитывая современные технологии. Только так можно будет обеспечивать контроль за правильностью размещения заказа на поставки продукции, выполнение работ и оказание услуг и за соблюдением интересов принимающих участие в данной процедуре заказчиков и поставщиков.

Раздел 1. Теоретические основы размещения государственного и муниципального заказа

еобходимость осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд

Практически во всех странах государство является на рынке важнейшим закупщиком продукции. И Россия как страна с рыночной экономикой не является исключением. На осуществление государственных закупок расходуется около 30% консолидированного бюджета РФ Грасмик К.И. Как создать систему государственного заказа на продукцию малых высокотехнологичных предприятий // ЭКО. 2006. № 1. С.13.

Столь значительные объемы государственных закупок делают задачу обеспечения их эффективности первостепенной. Мировой опыт показывает, что основным путем решения этих проблем является организация конкурсных торгов на основе свободной и честной конкуренции. Недостаточная разработанность теоретических, методологических подходов к построению системы управления организацией и проведением государственных конкурсных закупок и большая практическая значимость решения связанных с этим проблем в совокупности определяют актуальность совершенствования и развития системы управления закупками продукции для государственных и муниципальных нужд.

В настоящее время основными нормативными актами, регулирующими размещение государственного и муниципального заказа, являются Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Понятие «государственный и муниципальный заказ» имеет несколько аспектов:

1. Система отношений между заказчиком и исполнителем на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета.

2. Совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета Бюджетный кодекс РФ, ст. 72.

3. Система формирования и размещения заказов для удовлетворения государственных или муниципальных нужд.

Если рассматривать понятие «нужды» через призму пятиступенчатой иерархической модели Абрахама Маслоу (Рис. 1.1), то следует понимать первичные потребности (физиологические и потребность в безопасности), которые должны быть удовлетворены прежде, чем потребности более высокого уровня.

Рис. 1.1 Иерархия потребностей А. Маслоу

Так, согласно законодательства, выделяют следующие основные цели размещения заказов для государственных и муниципальных нужд:

1. обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов,

2. эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования,

3. расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия,

4. развитие добросовестной конкуренции,

5. удовлетворение потребностей заказчиков в закупаемой продукции,

6. совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов,

7. обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов,

8. предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов Федеральный закон от 21 июля 2005г. № 94-ФЗ « О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ст.1.

Согласно статьи 3 Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций, исполнения международных обязательств Российской Федерации и ее субъектов, в том числе для реализации федеральных и региональных целевых программ.

Кроме того, следует отметить, что до 21 июля 2005 г. Федеральный закон РФ от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», Федеральный закон РФ от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и Гражданский кодекс РФ регулировали процедуру размещения только государственного (федерального) заказа и не учитывали специфики отдельных регионов и муниципальных образований.

Так, согласно ст.1 Федерального закона № 60-ФЗ под «государственными нуждами» понимались «потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация» Федеральный закон РФ от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», ст. 1. В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 97-ФЗ «государственные нужды» трактовались как потребности Российской Федерации в продукции, обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования Федеральный закон РФ от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», ст.2. Статья 525 Гражданского кодекса РФ государственные нужды определяет как потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования Гражданский кодекс РФ.

Таким образом, надо заметить, что все предшествующие ныне действующему закону нормативные акты оставили в стороне управление муниципальным заказом, что, естественно, отрицательно сказывалось в целом на экономическом развитии муниципалитетов.

С принятием 94-ФЗ отмеченная проблема была решена частично и требует в дальнейшем доработки в части управления муниципальным заказом. Такая ситуация обусловлена, в первую очередь, с новизной самого нормативного акта и отсутствием в большинстве муниципальных образований опыта размещения заказа.

Так, муниципальные нужды - это обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Практический опыт показал, что осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд получило широкое распространение среди федеральных, региональных, муниципальных и коммерческих структур. Актуальность размещения заказов на поставки товаров, работ, услуг предопределена необходимостью решения задач жизнеобеспечения населения территорий, создания запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных ресурсов, реализации региональных государственных целевых программ, оптимизации расходования бюджетных средств, снижением уровня коррупции и создания конкуренции при их размещении.

Для того, чтобы эффективно размещать государственные и муниципальные заказы необходимо сформировать действенный механизм управления закупками продукции для государственных и муниципальных нужд, который условно можно разбить на три основные части: субъект управления, технологии управления и объект управления.

Субъектом управления закупками продукции является Заказчик продукции.

Государственными и муниципальными заказчиками могут выступать соответственно органы государственной власти и местного самоуправления, а также уполномоченные ими получатели бюджетных средств.

Однако на практике часто складывается ситуация, когда у заказчика нет квалифицированных специалистов, способных эффективно разместить заказ, или их загруженность основной работой очень велика. Для разрешения этой проблемы закон 94-ФЗ предусматривает возможность государственных и муниципальных заказчиков продукции передавать свои полномочия по проведению закупок специально созданным уполномоченным органам (федеральный, региональный или муниципальный орган исполнительной власти), которые имеют право выполнять все функции заказчика, за исключением подписания государственного контракта.

Заказчик или уполномоченный орган также вправе привлечь на основе договора специализированную организацию для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт. При этом к функциям специализированной организации относятся:

ь разработка конкурсной документации, документации об аукционе,

ь опубликование и размещение извещения о проведении открытого конкурса или аукциона,

ь направление приглашений принять участие в закрытом конкурсе или аукционе и иные связанные с обеспечением проведения торгов функции.

При этом создание комиссии по размещению заказа, определение начальной цены государственного или муниципального контракта, предмета и существенных условий государственного или муниципального контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе, определение условий торгов и их изменение осуществляются заказчиком, уполномоченным органом, а подписание государственного или муниципального контракта осуществляется заказчиком.

За деятельность по организации и проведению конкурсов организатор конкурса получает вознаграждение (за счет средств бюджета или внебюджетных фондов органа государственной власти). Именно поэтому выбор специализированной организации осуществляется заказчиком.

Все вышеперечисленные функции специализированная организация выполняет от имени заказчика, при этом права и обязанности возникают у заказчика или уполномоченного органа, т.е. они несут солидарную ответственность за вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) специализированной организации, совершенных в пределах переданных ей полномочий.

Такая схема организации работы удобна государственным заказчикам, так как избавляет их от множества проблем, связанных с организацией и проведением закупки (маркетинговые исследования, вся бумажная работа, различного рода экспертиза и т.п.).

Кроме того, следует отметить, что до появления Федерального закона № 94-ФЗ понятия «Специализированная организация» официально не существовало.

Законодательно право Заказчиков привлекать для организации, проведения и прочих действий, связанных с размещением заказов было предусмотрено и Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ, Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (утв. Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305) и Федеральным законом от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ. Однако в перечисленных нормативных актах отсутствовало описание механизма передачи функций, объем передаваемых полномочий, а самое главное в бюджетной системе РФ не предусматривались такие расходы.

Однако в некоторых регионах существовала практика привлечения специализированной организации на постоянной основе, но эти случаи нельзя рассматривать с точки зрения повышения эффективности системы государственных закупок, поскольку это были типичные проявления действий «локальных» монополий и полного отсутствия конкуренции. Зачастую, практика привлечения специализированных организаций, которая, по определению, должна была демонстрировать более квалифицированный подход к решению проблемы, приводила к обратному результату.

И вот с появлением Федерального закона № 94-ФЗ правовой вакуум в этом вопросе был устранен. Федеральный закон № 94-ФЗ определяет специализированную организацию, как привлеченное заказчиком или уполномоченным органом, на основе договора юридическое лицо для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса.

Привлечение специализированной организации освобождает заказчика от функций по организации и проведению закупок, что способствует повышению качества подготовленных документов, соблюдению требований законодательства, избежанию конфликтных ситуаций. Очевидно, что такие методы работы не отвечают самим целям закупок - эффективности, прозрачности и пр.

Кроме того, специализированная организация имеет возможность замены ключевого персонала, расширение или уменьшение группы консультантов, оперативное подключение экспертов по новым направлениям, подбор состава специалистов для самых разных профилей и отраслей экономики. Такой подход к работе, в первую очередь, обусловлен строгим соблюдением законодательно установленных норм, поскольку специализированная организация несет ответственность за вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) специализированной организации, совершенных в пределах полномочий, переданных ей заказчиком. В этом свете, очень полезным может быть сотрудничество со специализированной организацией органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов. Учитывая последствия полностью дискредитировавшей себя системы контроля, существовавшей до последнего времени, новый контролирующий орган сможет, используя огромный опыт специалистов специализированной организации, заново наладить и гораздо эффективнее, нежели раньше, осуществлять контроль за соблюдением заказчиками законодательно установленных процедур при размещении заказов www.goszakupki.ru.

Одной из самых положительных сторон специализированной организации является установление партнерских отношений между заказчиками и поставщиками. Поскольку специализированная организация является коммерческой структурой, она не меньше поставщиков заинтересована в успешной реализации проекта. Специализированная организация сможет сгладить шерховатости в отношениях заказчика с участниками, неизбежно возникающих при реализации любого проекта, в том числе сможет своевременно указать заказчику не только на допускаемые нарушения, но и, на первый взгляд, незначительные просчеты, которые, в конечном счете, ведет к снижению эффективности самого проекта А. Строганов. Понятие специализированной организации, вошедшее в обиход с принятием Федерального закона № 94-ФЗ // www. procurement.e-management.ru.

Метод заключения контрактов на конкурсной основе при всей очевидной эффективности не свободен от недостатков. Его совершенствование требует решения многих проблем, а также разработки и использования нормативно - методических документов и правовых актов. Так появляются определенные технологии, целью которых является не только преодоление возникающих проблем при организации и проведении заукупок, но и сокращение продолжительности всех процедур торгов, а значит, и повышение их эффективности.

В научной литературе до сих пор нет точного определения термина «технологии размещения заказов». Ими принято считать технологии как совокупность приемов, методов и воздействий, которые применяются для достижения поставленных целей в процессе поиска потенциального делового партнера для решения тех или иных производственно-хозяйственных, научно-технических, оборонных и социальных задач.

Современные технологии размещения заказов как механизмы решения соответствующих проблем позволяют повысить продуктивность закупок и снизить длительность периода их организации и проведения, более тщательно разработать содержание контракта, блокировать рисковые решения.

Основываясь на традиционной классификации множества технологий по признаку степени использования новейших достижений науки и техники, можно выделить три вида технологий управления торгами по закупке продукции для государственных и муниципальных нужд Резник А. "Технологии управления конкурсными торгами" //Конкурсные торги, январь-февраль, 2000 г..

Основным видом технологии управления закупками является технология, эволюционно сформировавшаяся из совокупности произвольных методов, способов, приемов и правил, нормативных актов и зарубежного опыта, которые отвечали и частично отвечают сегодня потребностям подавляющего большинства торгов. По происхождению, содержанию, разнообразию подходов к организации и проведению торгов, наличию множества нормативно-методических документов, отсутствию единой терминологической базы и другим факторам такие технологии называются рутинными.

Рутинные технологии характеризуются малой наукоемкостью, большой продолжительностью процедур торгов, низким уровнем достоверности оценки конкурсных предложений, малой экономической эффективностью или полным ее отсутствием, терминологической неразберихой и пр. Рутинные технологии используют, как правило, необобщенный опыт торгов в разных сферах деятельности и субъективные (экспертные) методы отбора претендентов на участие в торгах и оценки предложений соискателей торгов.

Эти технологии можно разделить на три типа:

Стихийные технологии - совокупность традиционно сложившихся методов, способов, привил на базе реальной практики и необобщенного опыта торгов, а также основывающиеся на общем опыте и здравом смысле субъектов управления конкурсными торгами.

Шаблонные - технологии, базирующиеся на утвержденных правовых актах, отраслевых (ведомственных) нормативно-методических документах, собственных методиках, ставших внутренним стандартом предприятия.

Смешанные - технологии, использующие приемы стихийных и шаблонных технологий.

Сокращение продолжительности процедур по организации и проведению конкурсных торгов и соответствующее повышение их общей экономической эффективности диктует необходимость разработки информационных технологий управления конкурсными торгами (ИТУКТ) в области создания основных фондов (преимущественно за счет капитального строительства) и закупок товаров (услуг) и работ. ИТУКТ - это совокупность процессов, методов, способов и компьютерных средств поиска, обнаружения, сбора, хранения и накопления информации, информационных ресурсов и качественное преобразование их в релевантную Релевантная информация - информация, относящаяся к делу, собранная под конкретную задачу, в данном случае необходимая для организации и проведения конкурсных торгов., т.е. собранную под конкретную задачу, информацию, адресно-адаптированную и принудительно направленную субъектом управления на изменение состояния процедур организации и проведения конкурсных торгов с целью повышения их общей экономической эффективности. ИТУКТ является встроенной системой в базовой технологии управления конкурсными торгами.

Информационные технологии используют информационные ресурсы и релевантную информацию как тезаурусы (массивы текстовой информации) - «строительные блоки» при формировании содержания конкурсной документации и разработке конкурсного предложения, а также как справочные данные. Информационные технологии в качестве информационных ресурсов и релевантной информации используют:

стандарты собственного предприятия, которые могут быть в виде: объявления о торгах; основные условия или требования, предъявляемые к конкурсным предложениям; состав технической и коммерческой частей конкурсной документации и конкурсного предложения; реквизиты организатора и соискателя торгов; бланки различного рода документов; перечень критериев, по которым оценивается предложение; проекты протоколов совещаний и т.д.;

информацию о рыночных ценах на аналогичные товары, работы и услуги, которые публикуются в печати, статистических отчетах, распространяются в глобальных сетях и других источниках информации;

нормы трудоемкости, средний уровень заработной платы, нормы накладных расходов, нормы амортизационных отчислений, налоговых отчислений, таможенных пошлин и акцизов и т.д.;

правовые и нормативно-методические документы, в т.ч. международные, регламентирующие порядок организации и проведения конкурсных торгов;

перечень организаций, которые могут быть деловыми партнерами при реализации предмета торгов в случае выигрыша;

перечень предприятий-изготовителей продукции, которая является предметом торгов;

реквизиты предприятий, газет и журналов, публикующих объявления о торгах, методические материалы и т.д.;

программные комплексы, позволяющие автоматизировать работы при подготовке конкурсной документации;

проект контракта;

банк данных о специалистах по проведению торгов;

реквизиты агентств и физических лиц, которые профессионально занимаются переводами с иностранных языков на русский и наоборот.

В настоящее время ИТУКТ находится в состоянии активного развития.

Повышение эффективности торгов, осуществляемых на базе информационной технологии управления, достигается за счет:

ускорения процедур торгов, а значит, сокращения их общей продолжительности;

автоматизированной предметной селекции информационных ресурсов и информации в крупных ее массивах;

возможности более оперативного принятия обоснованных решений.

ИТУКТ относятся к крупным системам управления, базирующимся на использовании средств вычислительной техники, применении информационно-измерительных систем и современных средств связи, обладают крупнейшими массивами информационных ресурсов, готовых к использованию. Следовательно, эти технологии требуют серьезных и специфичных подходов к проектированию информационного обеспечения.

Наконец, еще одним видом технологий является информационно-аналитическая технология управления конкурсными торгами - это расширенно-активная ИТУКТ. Она отличается от информационной технологии несколькими дополнительными активными блоками, решающими задачи аналитического характера, к которым относятся:

- экономическая оценка и социальное обоснование целесообразности заключения контрактов на конкурсной основе;

- автоматизированный анализ правильности оформления конкурсного предложения;

- автоматизированное определение интегрального показателя оценки конкурсного предложения без права доступа организаторов торгов;

- снижение влияния субъективных факторов в процессе «вмешательства» (лоббирования) в период процедурных изменений (управления), отбора претендентов и оценки оферт за счет использования без экспертных систем, основанных на математической теории распознавания образцов;

- расчет экономической эффективности конкурсного предложения как бизнес-плана соискателя торгов;

- выработка рекомендаций по формированию критериев оценки конкурсного предложения и их количественное определение;

- накопление информации в электронном архиве и использование ее как базы данных для постоянного анализа и последующих торгов и пр.

Информационное обеспечение информационно-аналитической технологии управления конкурсными торгами - это поддержка процессов управления процедурами торгов средствами систем баз данных и знаний с постоянным автоматизированным анализом состояния перечисленных процедур. Эффективность информационного обеспечения достигается путем концентрации в базах данных, кроме релевантной информации, программных блоков, решающих задачи повышения интеллектуального уровня информационных систем за счет средств баз данных, а также за счет качества применяемых каналов связи при обмене информацией.

В настоящее время информационно-аналитические технологии управления конкурсными торгами находятся в стадии научных исследований и формирования основных концептуальных положений. Информационные и информационно-аналитические технологии управления конкурсными торгами относятся к инновационным технологиям, это наиболее современные механизмы инновационной деятельности, направленные на создание реализацию новшеств, которые оказывают влияние на качественные изменения в сфере конкурсных торгов. Такие технологии обеспечивают рациональное использование материальных и других ресурсов в обществе. В отличие от рутинных, эти технологий характеризуются высокой наукоемкостью, что позволяет значительно повысить эффективность торгов, достоверность определения победителя торгов, утвердить в обществе здоровую конкуренцию.

Последний элемент механизма управления закупками для государственных и муниципальных нужд - объект управления Управление региональной экономикой. Под редакцией Козельской И.Н., Зубковой В.К. Саратов. 2003г. с.149., является наиболее проблемным. Под объектом управления понимают организацию закупки продукции. Прежде чем организовать конкурс, необходимо принять решение о размещении заказа, которое должно основываться на следующих условиях:

наличие у заказчика ресурсов, достаточных для полного и своевременного расчета с предприятиями;

способность предприятия - исполнителя выполнить условия контракта.

Соблюдению этих условия будет способствовать и качественная проработка органами власти договора с предприятиями. Договор будет тем сложнее, чем сложнее характеристики используемых ресурсов и видов деятельности. Выбор конкретной формы договора зависит от характера экономических отношений между участниками сделки. Этот выбор диктуется:

уникальностью и специфичностью используемых ресурсов;

степенью неопределенности, сопровождающей сделку;

- регулярностью и характером деловых контактов.

1.2 Способы размещения заказа

Согласно ст. 10 Федерального закона РФ № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 года, размещение заказа может осуществляться (Рис. 1.2):

1) на основе торгов:

ь конкурсы (открытые и закрытые);

ь аукционы (открытые и закрытые);

2) без проведения торгов:

ь запрос котировок;

ь у единственного источника;

ь на товарных биржах.



Рис. 1.2. Способы размещения заказов

Как мы уже отметили, размещение заказа может быть осуществлено различными способами. Наиболее распространенными являются открытые конкурсы. Это связано с тем, что процедуры их проведения наиболее разработаны. Так же при проведении именно этого вида конкурсов наиболее полно реализуются все принципы осуществления закупок.

Проведение открытых конкурсов проводится по следующим правилам Морозовский проект Поволжской академии государственной службы. Саратов. 2004 год:

Во-первых, необходимо опубликовать в открытой печати и разместить на официальном сайте извещение о проведении конкурса. Заказчик должен довести до сведения потенциальных участников торгов о возможности участия в торгах, а также обеспечить заинтересованным фирмам достаточно времени для подготовки и представления своих конкурсных заявок. Во-вторых, следует обеспечить равноправие всех участников конкурса, в частности, установить нейтральные технические условия и стандарты, при котором на конкурентную борьбу не накладывались бы никакие излишние ограничения. В-третьих, надо установить четкие и объективные критерии оценки конкурсной документации, позволяющие претендентам решить, вступать ли вообще в конкурентную борьбу. И, наконец, выявить победителя конкурса и заключить с ним контракт в четком соответствии с порядком, установленном в конкурсной документации.

При закупке специфической продукции (выполнение сложных научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ) или услуг, если заказчик, уполномоченный орган не имеют возможности составить подробные спецификации товаров, определить характеристики работ подготовка к конкурсу может проходить в 2 этапа. На 1 этапе заказчик или уполномоченный орган могут опубликовать в официальном печатном издании и разместить на официальном сайте сообщение о своей заинтересованности в проведении конкурса с указанием срока представления предложений о технических, технологических и качественных характеристиках продукции. Представленные предложения могут учитываться при определении предмета конкурса. На 2 этапе после определения предмета конкурса заказчик или уполномоченный орган принимают решение о проведении конкурса. При этом какие-либо преимущества для лиц, подавших указанные предложения, не допускаются.

В соответствии с действующим законодательством основным способом закупок продукции для государственных нужд являются торги, в т.ч. открытые конкурсы http:// procurement.e-managament.ru. Но при всей их значимости и важности для обеспечения эффективности расходования бюджетных средств существуют определенные недостатки этого способа закупок. К их числу, в первую очередь, можно отнести следующие:

ь длительность процедур проведения открытых конкурсов;

ь значительные затраты заказчика по планированию торгов, подготовке конкурсной документации, рассмотрению конкурсных предложений и выявлению победителя;

ь существенные затраты участников на подготовку конкурсных заявок, их прямые финансовые затраты, связанные с покупкой конкурсной документации и получением необходимых гарантий, за которые коммерческие банки в России берут достаточно ощутимую плату.

В целом ряде случаев указанные выше затраты могут не перекрываться тем эффектом, который получается в результате проведения конкурсных торгов. Здесь речь идет, в первую очередь, об относительно небольших закупках, а также об организации срочных поставок.

Все это делает необходимым предусмотреть, наряду с открытыми конкурсами другие способы размещения заказа.

Закрытые конкурсы можно отнести к ограничительным способам размещения заказа, основная специфика которых состоит в порядке приглашения к торгам и подаче конкурсных предложений.

Суть состоит в том, заказчик заинтересован в получении предложений только от тех фирм, которые он выбрал сам. Но конкуренция должна быть обеспечена и при ограничительных торгах, поэтому конкурс и все его основные процедуры сохраняются, за исключением порядка приглашения к участию в торгах. Эти способы закупок возможны тогда, когда заказчик считает неэкономичным и нецелесообразным создавать неограниченную конкуренцию там, где в силу ряда обстоятельств только несколько избранных потенциальных участников торгов достаточно квалифицированны или правомочны участвовать в торгах такого рода.

Закрытые конкурсы -- это способ размещения заказа, при котором приглашение каждому потенциальному поставщику (подрядчику) направляется персонально. При этом публикация извещения о проведении закрытого конкурса, конкурсная документация и изменения, внесенные в конкурсную документацию, а также разъяснения конкурсной документации не подлежат опубликованию в средствах массовой информации и размещению в сети Интернет.

Согласно закону № 94-ФЗ проведение закрытого конкурса возможно только в случае размещения заказа на поставку продукции, сведения о которой составляют государственную тайну.

Проведение закрытых конкурсов возможно только после согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. При этом срок согласования не должен превышать 10 рабочих дней со дня поступления обращения о согласовании.

При проведении закрытого конкурса не допускается использование электронных форм документов (конкурсных заявок, конкурсной документации и разъяснений к ней и т.д.), осуществление аудио- и видеозаписи.

Протоколы, составленные в ходе проведения закрытого конкурса, а также информация, полученная в ходе проведения закрытого конкурса, не подлежит опубликованию в средствах массовой информации и размещению в Интернете. На муниципальном уровне данный способ размещения заказа не используется.

Размещение заказа на аукционе проводится для поставки продукции, которая производится не по конкретным заявкам заказчика, для которой есть функционирующий рынок и сравнивать которую можно только по ее ценам. Перечни товаров, работ, услуг, которые закупаются путем проведения аукциона, устанавливаются Правительством Российской Федерации Перечень продукции, утвержденный Правительством РФ, вступит в силу с 01.01.2007г. . Если продукция включена в перечень, то ее закупка путем проведения конкурса не допускается.

Под аукционом на право заключить государственный или муниципальный контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта.

Аукцион может быть открытым или закрытым. Закрытый аукцион, так же как и конкурс, проводится исключительно в случае размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну.

Открытый аукцион может проводиться в электронной форме на сайте в сети Интернет в случае, если начальная цена государственного или муниципального контракта не превышает пятисот тысяч рублей.

К простым способам закупок относятся те, которые не требуют проведения торгов. В настоящее время таковыми являются запрос котировок цен и закупки из единственного источника и закупка на товарных биржах.

Запрос котировок -- способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в продукции сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок. Победителем в проведении запроса котировок признается участник, предложивший наиболее низкую цену контракта.

Согласно закону № 94-ФЗ размещение заказа путем запроса котировок цен возможно в следующих случаях Ст. 42 гл.4 Федерального закона № 94-ФЗ от 21.07.2005г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»:

ь производство продукции осуществляется не по конкретным заявкам заказчика;

ь на закупаемую продукцию есть функционирующий рынок;

ь цена контракта не превышает двухсот пятидесяти тысяч рублей;

ь аукцион признан несостоявшимся и начальная цена государственного или муниципального контракта не превышает двести пятьдесят тысяч рублей;

ь продукция необходима для обеспечения деятельности заказчика на территории иностранного государства, на которой находится заказчик, у иностранных поставщиков независимо от цены контракта.

Заказчик, уполномоченный орган не вправе осуществлять путем запроса котировок размещение заказа на поставку одноименной продукции на сумму более чем двести пятьдесят тысяч рублей, подлежащую уплате в течение квартала.

В соответствии с гл. 5 Федерального закона № 94-ФЗ размещение заказа путем проведения запроса ценовых котировок допускается также в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. Данный тип закупки имеет свои особенности:

ь закупка осуществляется без ограничения цены государственного или муниципального контракта;

ь ежегодно проводится предварительный отбор поставщиков;

ь при оценке котировочных заявок сначала рассматриваются те, которые предполагают поставку более 30% необходимого объема.

Другим видом внеторгового размещения заказа являются закупки у единственного поставщика. Это такой способ закупки продукции, при котором заказчик направляет предложение о заключении контракта только одному поставщику. По своей сути этот способ закупки представляет собой прямую выдачу контрактов, поэтому его процедуры элементарны и какой-либо дополнительной регламентации не требуют. Согласно Федеральному закону № 94-ФЗ, заказчик вправе размещать заказ у единственного поставщика в следующих случаях Ст. 55 гл. 6 Федерального закона № 94-ФЗ от 21.07.2005г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»:

ь поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ «О естественных монополиях»;

ь осуществляется оказание услуг водоснабжения и водоотведения в условиях естественных монополий;

ь осуществляются поставки культурных ценностей, в том числе музейных предметов и музейных коллекций, а также редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов, включая копии, имеющие историческое, художественное или иное культурное значение, взятых государством под охрану как памятники истории и культуры и предназначенных для пополнения государственных музейного, библиотечного, архивного фондов, кино-, фотофонда и иных аналогичных фондов;

ь осуществляется работа по поддержанию мобилизационных мощностей;

ь осуществляется оказание услуг органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, а также иными организациями, которые вправе оказывать такие услуги;

ь возникла потребность в определенных товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы, в связи с чем применение иных способов размещения заказа, требующих затрат времени, нецелесообразно. При этом заказчик в срок не позднее одного рабочего дня со дня заключения контракта обязан уведомить уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган исполнительной власти (федеральный, региональный или МСУ);

ь производство товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляются учреждениями уголовно-исполнительной системы в случаях, предусмотренных Правительством Российской Федерации;

ь представлена только одна заявка на участие в конкурсе, заявка на участие в аукционе или котировочная заявка;

ь только один участник размещения заказа, подавший заявку на участие в конкурсе или заявку на участие в аукционе, признан участником конкурса или участником аукциона;

ь конкурс или аукцион признан несостоявшимся и государственный или муниципальный контракт не заключен.

Размещение заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на сумму, превышающую пять миллионов рублей, может осуществляться на товарных биржах.

В заключении следует отметить, что сложившаяся в настоящее время в России система государственных закупок в известной мере отвечает требованиям рыночной экономики. Крупные закупки производятся, как правило, посредством объявления открытого конкурса поставщиков.

1.3 Организация государственных закупок за рубежом

Рассматривая международный опыт организации государственных закупок, следует отметить, что исторически Россия приступила к созданию такой системы раньше многих других стран. Так, первый развернутый законодательный акт, регулирующий закупочную деятельность государственных учреждений, "Регламент об управлении адмиралтейством и верфью", был принят в России еще в 1722г., в то время как первый аналогичный закон США о федеральных закупках появился лишь через 70 лет. Однако, если в странах Запада совершенствование законодательства и практики госзакупок продолжалось непрерывно, то в нашей стране этот процесс был фактически полностью остановлен в связи с переходом России к плановой экономике. На долгие годы были забыты и бесспорные собственные достижения страны в данной области, при том, что к началу XX века Россия имела довольно развитую законодательную и институциональную базу для функционирования системы государственных закупок Иванов В., Лебедев В. Организация управления государственными закупками. // Экономист, 2001, № 10..

Рассматривая международный опыт организации закупок продукции для государственных нужд, следует сделать несколько замечаний концептуального и терминологического характера. Прежде всего, в западных странах не употребляется привычное для нас понятие «закупки для государственных нужд». Вместо этого используется термин «общественные закупки» (public purchasing), что можно также перевести как «закупки для общественных нужд». Государство не рассматривается как некий экономический субъект, имеющий свои собственные «нужды», отличные от потребностей общества. Закупки для содержания армии, полиции, школ или системы здравоохранения нужны не государству как таковому, а всему обществу, для защиты и обеспечения интересов которого и существует государство как система властных органов и институтов. В то же время принятый у нас термин «государственные закупки» в целом соответствует общепринятому в международной практике понятию «правительственные закупки» (government procurement), поскольку оба термина указывают на субъект закупочной деятельности -- правительство в широком смысле, включая все государственные и муниципальные органы, -- и тем самым определяют процедурные («технологические») и правовые особенности госзакупок.

Применяемые в разных странах методы (способы) проведения закупок также отличаются существенным единообразием. Можно выделить следующие основные группы применяемых методов закупок: торги (которые по процедуре делятся на открытые, ограниченные, двухступенчатые, а по охвату потенциальных поставщиков/подрядчиков на международные, национальные или местные), конкурентные закупки на основе переговоров с несколькими поставщиками; закупки в обычной торговой сети («с полки»); закупки из единственного источника. Как правило, за исключением специально оговоренных случаев, государственные заказы распределяются на конкурсной основе, прежде всего через торги.

Организационно-институциональная система государственных закупок в различных странах развивалась в зависимости от сложившейся в них бюджетной и законодательной системы. По практическим соображениям мы остановимся на обзоре особенностей организации закупочной деятельности лишь в отдельных странах, прежде всего в США.

США, в силу особенностей исторического развития, пожалуй, дальше других развитых стран продвинулись в организации системы государственных закупок, основанной исключительно на рыночных принципах. В отличие от стран Европы, где исторически существовал довольно развитый государственный сектор в производственной сфере (прежде всего, в оборонных отраслях), промышленный потенциал США всегда находился в основном в частных руках, включая и производство вооружений. Усилия государственных органов по обеспечению общенациональных нужд направлялись на поиск методов закупок, способных наилучшим образом учесть общественные интересы при полном соблюдении законных прав собственников.

Первый закон по регулированию федеральных государственных закупок был принят в США в 1792 г. С тех пор американское законодательство о федеральных закупках непрерывно развивалось и совершенствовалось, постепенно приобретая современную форму федеральной контрактной системы как совокупности установленных государством правил закупок и органов, их осуществляющих Проскурякова Ю. Госзакупки в новом формате. 18 мая 2004 года. http://www.rg.ru.//2004/05/18/ goszakupki. Html.

Американская практика разделяет госзакупки, осуществляемые для выполнения государственных программ, и закупки имущества и материалов, необходимых для функционирования государственного аппарата. Потребности аппарата постоянны по своему составу и сравнительно невелики по сумме, поскольку государственные органы США построены по функциональному принципу и, за небольшим исключением, не вовлечены в прямую хозяйственную деятельность. Они также не обременены хозяйственными «обозами» в виде собственных поликлиник, баз отдыха и т. п. (кроме очень небольшого числа случаев, связанных с обеспечением безопасности нескольких высших должностных лиц государства). Дело федеральных ведомств -- нормотворчество, регулирование коммерческой деятельности, социальных проблем и т.д., в соответствии, с чем их собственные потребности ограничены лишь тем, что необходимо для служебной деятельности (компьютеры, ксероксы, бумага и т.д.). Значительно большие по объему закупки осуществляются для выполнения предусмотренных бюджетом государственных программ (например, закупка вооружения, строительство объектов инфраструктуры, автодорог).

Закупки, необходимые для обеспечения деятельности всех федеральных ведомств США, осуществляет Администрация общих услуг (АОУ), которую можно приблизительно сравнить с советским Госснабом. Эта государственная организация закупает централизованно и хранит на своих складах («розничных магазинах») материалы и оборудование, необходимые для обеспечения работы государственного аппарата. Она же централизованно управляет всем парком принадлежащих правительству США автомобилей, заключает контракты на снабжение федеральных зданий электроэнергией, водой и т. д. Министерства и ведомства ежегодно подают в Администрацию общих услуг заявки на планируемые ими к приобретению товары и услуги, а затем закупают необходимое в «магазинах», принадлежащих АОУ, по оптовым ценам с небольшой надбавкой, обеспечивающей содержание этой системы. В целом за счет того, что АОУ покупает продукцию крупными партиями через торги, общие затраты существенно сокращаются по сравнению с тем, как если бы каждое ведомство закупало товары и услуги самостоятельно по небольшим контрактам или в розницу.

Министерства-заказчики наделены широкими аудиторскими правами и правом надзора за ходом выполнения работ в соответствии с заключенными ими контрактами. Исполнителю (подрядчику) вменяется в обязанность вести и сохранять определенную учетную документацию и предоставлять ее для аудиторской проверки по требованию заказчика. В случае, если такая аудиторская проверка выявит несоответствие требованиям контракта, подрядчик может быть подвергнут штрафным санкциям или же пересмотру цены. Определенные виды контрактов накладывают ограничения на размер получаемой прибыли, а также на размеры и виды затрат, подлежащих возмещению заказчиком. В соответствии с социальной политикой государства в госконтрактах обязательно наличие оговорок об обеспечении минимального уровня заработной платы, о гарантиях продолжительности рабочего дня, об условиях труда и т. п.