Управление закупками продукции для государственных и муниципальных нужд

· единую базу данных товаров и услуг и систему ее поддержки.

В настоящее время такими исследователями, как К.В. Кузнецов, М.М. Галеев, В.П. Черданцев, И.К. Дмитриева, Е.В. Романенко, Е.С. Зубенко достаточно полно раскрыта теоретико-методологическая и научно-практическая база проведения государственных закупок с помощью электронных торгов в РФ, развивается рынок информационно-аналитических систем для государственных закупок. Наибольшую известность на отечественном рынке получили системы автоматизации таких российских компаний и организаций, как «Корпорация «Парус», Ambit Systems, Cognitive Technologies, «Интертех», Институт макроэкономических исследований при Минэкономразвития России, Государственное унитарное предприятие «Всероссийский научно-исследовательский институт межотраслевой информации -- федеральный информационно-аналитический центр оборонной промышленности» (ФГУП «ВИМИ»), проекты Института прикладной математики имени М.В. Келдыша РАН, eBusiness Solution Center. Все они ориентированы на перевод государственных и муниципальных закупок на уровень электронных в общенациональных масштабах, поэтому их внедрение требует, прежде всего, стандартизации законодательства и информационной базы в области государственных и муниципальных закупок. Это на сегодняшний момент острейшая проблема, на разрешение которой потребуется не один год. Системы электронных торгов активно внедряются в Нижегородской, Челябинской, Калужской, Тамбовской областях, Республике Коми, а также в таких городах, как Новосибирск, Тольятти, Череповец Ярных С. Проблемы развития электронной торговли и ее статистического наблюдения / Вопросы статистики, 2003, № 1.С.33.

По словам директора по маркетингу компании Cognitive Technologies Николая Никольского, рынок электронных закупок в России на сегодняшний день - достаточно емкий и многообещающий. Предполагается, что «единая информационная среда позволит потенциальным поставщикам иметь доступ к основной информации: предприниматели своевременно смогут узнавать о проводимых конкурсах, их номенклатуре и объеме. Представители государственных структур будут иметь представление о выставляемых на рынок товарах и услугах, что поможет им принимать объективные решения, основываясь на информации о цене, качестве и условиях поставок».

Технически все это реализуется следующим образом. Школы, больницы, спортивные и прочие организации формируют заявки на закупку необходимой им продукции. Все заявки с мест пока в традиционной бумажной форме собираются ответственными за закупки тех или иных групп товаров ведомствами. Далее должна вступать в действие Интернет-модель B2G (Бизнес-Государство, Business-to-Government): консолидированные заявки через интернет вводятся в информационную систему, к открытым ресурсам которой имеют доступ потенциальные поставщики. Ознакомившись опять же через интернет с потребностями региона, компании в обычных текстовых редакторах заполняют первичные формы с собственными предложениями (готовят договоры и иные необходимые документы) и отправляют их обычным электронным письмом, которое подписывается электронной цифровой подписью (ЭЦП). В перспективе предполагается также создать электронный нотариат, который сможет заверить правильность документов. Сегодня все процессы методологически вполне успешно реализованы в «оффлайне».

Однако о полном переведении системы в режим «онлайн» говорить пока еще рано. В этой связи существует целый ряд проблем такого характера, как, например, противоречия с действующим законодательством, неприятие изменений некоторыми чиновниками, противоречия между самими партнерами, работающими над созданием системы электронных госзакупок.

Для развития электронной торговли в России по-прежнему не хватает благоприятных и предсказуемых правовых условий. Электронная торговля не сопровождается законодательными гарантиями, которые в полной мере обеспечивали бы законность и действительность сделок, совершаемых в сети Интернет. Участникам электронной торговли часто предъявляются не выполнимые в электронной среде требования о предоставлении в подтверждение электронной сделки бумажных документов, заверенных собственноручными подписями сторон. Не установлены оптимальные юридические критерии, предъявляемые к электронному обмену данными. Законодательство не регламентирует порядок передачи, получения, хранения электронных документов и иных электронных сообщений. Не исключена возможность установления более жестких критериев надежности электронного документооборота (и связанных с ними расходов), чем те, которые действуют в отношении бумажных документов. Наконец, должным образом не защищаются интересы потребителей, заключающих электронные сделки.

Тем не менее, описанные выше трудности являются исключительно техническими и не носят неразрешимого характера. На практике компенсировать отсутствие необходимых положений законодательства возможно путем создания соответствующих договорных конструкций. Цель таких конструкций - упростить, разъяснить и модернизировать договорные нормы, регулирующие электронные сделки; обеспечить расширение электронной торговли посредством договоренностей между ее участниками; использовать в рамках действующего российского законодательства перспективные иностранные модели правового регулирования электронной торговли, в том числе положения соответствующих типов договоров. При этом договоры и иные сделки в электронной торговле могут совершаться в условиях корпоративных информационных систем или в информационных системах общего пользования. В качестве варианта для разрешения части проблематичных моментов развития системы электронных торгов, в частности, в Челябинской области, планируется создание электронного нотариата.

Мы считаем, что развитие электронных торгов в России должно проходить по следующим этапам.

1. Создание электронной доски объявлений о проводимых торгах на уровне субъектов Федерации. Уже на этом уровне необходимо будет осуществлять консолидацию информации о торгах, вести полноценный учет.

2. Организация системы конкурсных закупок на уровне субъектов федерации в режиме «онлайн».

3. Создание сети региональных систем конкурсных закупок на базе федеральных округов или по принципам экономического районирования.

4. Функционирование единой общероссийской системы государственных закупок.

При этом мы предлагаем полностью автоматизировать проведение конкурса с помощью ЭВМ, что обеспечит объективность и прозрачность проводимых конкурсов.

Кроме того, мы предлагаем создать на сайте страничку-закладочку «корпоративные торги», где вне рамок бюджетного процесса любая коммерческая организация за определенную плату сможет разместить объявление о проведении данной организацией конкурса на поставку интересующих ее товаров или услуг.

Реализация второго фактора позволит осуществить взаимопроникновение, объединение рынка государственных закупок и рынка в целом что обусловит большую прозрачность финансовых потоков, контроль налоговой базы.

Качественно новое значение вопросы развития системы электронных госзакупок приобретают в свете вступления России в ВТО. Лебедев В. Государственный заказ как система устойчивого развития / Экономист, 2003, № 5. С. 53-56. Одним из наиболее перспективных направлений развития конкурсных госзакупок в России, по нашему мнению, станет их интернационализация и осуществление в электронном виде. С одной стороны, это позволит значительно повысить эффективность конкурсных торгов за счет ужесточения конкуренции и снижения трансакционных издержек, но с другой - станет серьезной «проверкой на прочность» для отечественных производителей.

В связи с этим необходимо выработать позицию России по торгово-политическим аспектам развития электронной коммерции в ВТО. Можно выделить, по крайней мере, семь таких вопросов:

· Классификация объектов электронной торговли.

· Определение способов поставки и местонахождения сторон электронной сделки.

· Налогообложение участников трансграничных электронных операций.

· Трактовка Интернет-услуг в рамках договоренности по телекоммуникациям в составе ГАТС.

· Роль государства в регулировании глобального электронного рынка.

· Защита прав интеллектуальной собственности в условиях электронной коммерции.

· Влияние электронной торговли на переговорный процесс в рамках ГАТС.

Основными органами, которые вырабатывают международные требования и рекомендации по процедурам и правилам торговли, являются: Комиссия по предпринимательству, упрощению деловой практики и развитию в рамках Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) и Центр по упрощению процедур международной торговли (СЕФАКТ) в рамках Европейской экономической комиссии, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Кроме того, в апреле 1998 года в рамках СЕФАКТ создана специальная рабочая группа по вопросам электронной торговли. ЮНКТАД рекомендовала при создании нормативно-правовой базы использовать Типовой закон ЮНСИТРАЛ об электронной торговле, конкретизировав его соответствующие положения исходя из сложившихся условий каждой страны (цифровая подпись, закупки для госнужд и др.).

Поскольку Россия стремится стать полноправным членом ВТО, то необходимо учитывать и существующие международные требования и рекомендации по этому вопросу. По линии ВТО Россия имеет здесь два соглашения - по базисным телекоммуникациям и по торговле товарами информационных технологий. Реализация данных соглашений призвана ускорить создание глобальной структуры для электронной коммерции.

3.2 Использование предварительного квалификационного отбора как процедуры размещения заказа

Процесс оценки конкурсных заявок весьма длителен и трудоемок. Если заявок полупило достаточно много (больше 7-10), расходы заказчика на анализ предложений значительно возрастают, а общее время оценки увеличивается. Кроме того, низко-квалифицированный поставщик, сделавший формально лучшее предложение, зачастую объективно не в состоянии выполнить условия договора на должном уровне.

Поэтому иногда целесообразно провести оценку поставщиков еще до этапа подготовки конкурсных предложений, с тем чтобы, в конечном счете, в конкурсе участвовали предложения только квалифицированных поставщиков Кузнецов К. Конкурентные закупки: торги, тендеры, конкурсы. СПб. 2005. С.95.

Предварительный квалификационный отбор участников конкурса можно определить как процедуру по установлению технических, экономических, организационных и других потенциальных возможностей участников по удовлетворению потребностей заказчика в представленных конкурс товарах, работах и услугах, а также средства заказчика при проведении торгов, так как к основным процедурам конкурса допускаются компетентные участники.

Предварительная квалификация позволяет экономить время и средства заказчика при проведении торгов, так как к основным процедурам конкурса допускаются компетентные участники. Важно подчеркнуть, что предквалификация не ставит своей целью ограничение числа потенциальных участников. Чем больше будет участвовать в конкурсе компетентных участников, тем больше потенциальных возможностей для повышения эффективности закупок.

Проведение квалификационного отбора требует от заказчика соблюдения определенного баланса в установлении критериев такого отбора. Установив слишком высокие критерии, можно лишить многие фирмы возможности участвовать в торгах, но при этом заниженные критерии отбора часто приводят к наплыву предложений от неквалифицированных поставщиков.

Для российских условий проведение предварительного квалификационного отбора должно проводиться в более широком масштабе, во всяком случае, в настоящее время, когда опыт по конкурсному формированию хозяйственных связей еще минимален (нередко победителями конкурса становятся организации, которые по формальным критериям оказались лучшими, но потом просто не в состоянии выполнить условия контракта).

Поставщик не должен быть неплатежеспособным, находиться в процессе ликвидации, быть признан несостоятельным (банкротом). Поставщиком не может быть предприятие, на имущество которого наложен арест и экономическая деятельность приостановлена.

Опираясь на нормативно-законодательную базу, можно четко выделить следующие группы критериев отбора потенциальных поставщиков:

ь Опыт работы при выполнении аналогичных контрактов.

ь Финансовая состоятельность.

ь Репутация.

ь Кадровые возможности.

Наиболее подробный перечень конкретных критериев для проведения предквалификационного отбора содержится в "Методических рекомендациях":

I. Опыт работы

Опыт работы в данной сфере ____ лет;

Объем выполненных аналогичных за последние ___ лет на сумму ____;

II. Кадровые возможности

Количество собственных квалифицированных специалистов ____ с опытом работы не менее ____ лет;

III. Финансовые возможности

Балансовая прибыль;

Коэффициент текущей ликвидности;

Коэффициент быстрой ликвидности;

Коэффициент автономии;

Коэффициент маневренности;

Коэффициент обеспеченности запасов собственными оборотными средствами;

Коэффициент накопления амортизации;

Коэффициент реальной стоимости имущества;

Доходность капитала;

Степень финансовой устойчивости;

Степень кредитоспособности;

Степень эффективности производства;

Степень вероятности банкротства;

Рентабельность производства, реализация.

IV. Репутация.

Тем не менее, с точки зрения целесообразности применения и возможности расчета они требуют определенных уточнений.

Конкретизируя критерий опыт работы необходимо обратить внимание на специальный опыт в требуемой области, причем сфера деятельности должна быть уточнена в конкурсной документации. Это делается для того, чтобы быть уверенной, что предприятие укажет опыт именно в конкретном направлении деятельности, а не общий опыт, который может быть очень разнообразен в условиях переходной экономики, когда способом выживания предприятий является широкая диверсификация деятельности. Значения данного критерия достаточно определить в интервале 2-5 лет.

Для оценки кадровых возможностей необходимо запросить не просто данные о количестве собственных квалифицированных кадров с определенным опытом работы, а целый перечень работников, которых планируется задействовать в процессе выполнения контракта с разбивкой на квалификационные группы (ИТР, рабочие по специальностям).

При определении критериев финансовых возможностей предприятий необходимо сформировать группу показателей, дающих в совокупности комплексную характеристику состояния и перспектив любого потенциального поставщика.

При оценке такого критерия, как репутация, необходимо запросить информацию о судебных разбирательствах. Н.В. Нестерович считает, что само по себе количество разбирательств мало, о чем говорит. Более информативен показатель выигранных судебных разбирательств: если их число превышает 50%, то это оценивается положительно Нестерович Н.В., Смирнов В.И. Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд / под ред. А.Г. Свинаренко. М.: ИНФРА-М, 2000. - 360 с..

Подводя итог анализу критериев квалификации поставщиков, отметим, что большинство из них различны по своей весомости, то есть их необходимо ранжировать с помощью различных весовых коэффициентов в формулах взвешенного суммирования. В связи с этим такие критерии будем называть ранжируемыми.

Однако существует другая группа критериев - разрешительная. К этой группе, прежде всего, следует отнести:

s наличие копии устава поставщика;

s наличие копии свидетельства о регистрации поставщика, заверенной нотариально;

s наличие справки из налоговых органов о задолженности по платежам в бюджет;

наличие лицензии на данный вид деятельности;

s наличие банковских реквизитов;

s наличие последнего балансового отчета предприятия;

s наличие обеспечения заявки;

s наличие нарушений в хозяйственных связях с государственными органами.

Сформированные разрешительные критерии являются основой для выбора квалифицированных поставщиков, так как они подтверждают правильность расчетов ранжируемых критериев.

На наш взгляд, при оценке поставщика, необходимо ввести систему баллов, характеризующих каждого поставщика по степени соответствия требованиям заказчика. При введении шкалы балльной оценки рекомендуется прибегать к упрощению и не допускать избыточности: не следует вводить 100- балльную шкалу при расчете всего трех критериев. Это приводит к увеличению степени субъективности оценки, усложнению расчетов, к излишним потерям ясности понятий и времени.

Необходимо отметить также, что подобная система оценки не подходит для сложных конкурсов, когда заказчик принципиально не способен заранее предугадать инновационные конкурсные предложения участников.

Раздел 4. Информационные технологии в закупках

Современные информационные технологии все активнее используются в закупочной практике. У одних закупщиков дело ограничивается базами данных поставщиков, другие уже давно используют полноценные электронные системы снабжения, в том числе - торговые площадки в Интернете.

В идеале система электронных закупок должна быть составным элементом единого информационного пространства заказчика, включающего в себя систему управления ресурсами (ERP-система). Систему взаимоотношений с клиентами (CRM-система), управление цепочками поставок (CSM-система) и т. п Кузнецов К. Конкурентные закупки: торги, тендеры, конкурсы. СПб. 2005. С.244.

С точки зрения имеющихся технологии принципиальных проблем создания системы, электронных закупок не существует. Главная сложность -- в грамотном переложении закупочных процедур, без искажений порядка работы закупщиков и требований законодательства, так как чаще всего созданием подобных систем руководят программисты, а не специалисты в области управления государственным и муниципальным заказом.

Если рассматривать данный вопрос в организационно-правовом аспекте, первый этап работы - формирование и реализация бюджета и плана закупок - часто оказывается «за бортом» при создании электронных торговых систем.

Как правило, схема работы следующая: подразделения заказчика направляют заявки на необходимые товары, работы и услуги, на основании которых формируется смета затрат организации. Руководство организации или орган, осуществляющий финансирование, соотносит запросы (планируемые расходы) и планируемые доходы (выделяемые организации средства), внося необходимые коррективы в смету. Утвержденная смета является основанием для планирования закупок -- когда, сколько и каким методом предстоит приобрести.

После этого можно приступать к проведению самих электронных закупок. Таким образом, первый и главный модуль закупочной системы - планирование и бюджетирование - дает ответ на вопрос: что, для кого и на какие средства планируется закупать.

Что касается второго модуля - источника информации о потенциальных участниках закупок, следует отметить, что необходимо работать как с новыми, так и с уже известными поставщиками. Новые должны иметь возможность получить информацию о планах и предложить к рассмотрению свои варианты, прежние и проверенные поставщики приглашаются к продолжению сотрудничества (если, конечно, их предложение окажется лучшим).

Для работы с новыми поставщиками система может предусматривать возможность регистрации потенциальных поставщиков в базе данных, где фиксируется информация обо всех участниках закупок организации.

Желательно, чтобы это была не просто база данных, а база знаний, содержащая полную информацию обо всех закупках и поставщиках, опыте работы с ними, возникавших проблемах и т. д.

Рассмотрим поэтапно процедуру проведения закупок на примере одного из ключевых способов выбора поставщика - открытого конкурса Кузнецов К. Конкурентные закупки: торги, тендеры, конкурсы. СПб.2005. С.246.

1. Подготовка конкурсной документации. Конкурсная документация может разрабатываться на основе базовых вариантов, разработанных для каждого вида закупок. В эти шаблоны при помощи заполнения электронных форм будут вноситься изменения, адаптирующие каждый документ к требованиям текущей закупки.

Согласование и утверждение документации на всех инстанциях также возможно в электронном виде. Степень автоматизации этого процесса может быть различной. Например, при составлении технических спецификаций можно использовать данные из маркетинговой базы знаний, разнообразные классификаторы и т. п.

Наличие автоматических систем проверки позволит минимизировать и число ошибок и нарушений. Например, программа известит, если время между публикацией объявления и окончанием приема предложений меньше нормативного срока.

Таким образом, особых проблем в автоматизации данного этапа нет, хотя подготовка базы пакетов типовой конкурсной документации достаточно трудоемка.

2. Извещение о проведении конкурса. Подготовленное как часть конкурсной документации извещение о проведении конкурса публикуется на интернет-сайте системы и автоматически рассылается заинтересованным лицам (поставщикам из базы данных) и в профильные информационные издания. Например, при проведении государственных закупок оно направляется по электронной почте в адрес информационно-аналитического бюллетеня «Конкурсные торги».

Данный этап также автоматизируется сравнительно просто. Однако важно не нарушить требования законодательства. Так, в части государственных закупок информация заинтересованным лицам может рассылаться только после публикации ее в официальном (бумажном) издании. В противном случае проведение конкурса может быть оспорено другими поставщиками, чье право на одновременный доступ к информации будет нарушено (хотя, как показывает арбитражная практика, одного этого все равно недостаточно для отмены результатов конкурса).

3. Предоставление конкурсной документации. Конкурсная документация может рассылаться в электронном виде, а также находиться в открытом доступе на интернет-сайте. Важно, чтобы все ее получатели зарегистрировались, тогда в дальнейшем они будут иметь доступ к возможным изменениям, дополнениям и ответам организатора конкурса на вопросы других участников.

Особых затруднений с данным этапом также не возникает. Поскольку далеко не все поставщики, представляющие для нас потенциальный интерес, используют Интернет, следует обеспечить возможность их участия в конкурсе, например, рассылая необходимую информацию в «бумажном» виде.

4. Подача конкурсных заявок. Подача заявок может осуществляться путем заполнения электронных форм. Это позволит избежать возможных ошибок поставщика, а также облегчит некоторые рутинные действия, например, расчет общей стоимости конкурсной заявки на базе единичных расценок, учет НДС и т. п.

Главными проблемами автоматизации этого этапа торгов являются:

ь идентификация пользователей (будет во многом решена при практической реализации положении действующего закона об электронной цифровой подписи Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» от 10 января 2002 г.;

ь соблюдение необходимой конфиденциальности, а именно -- обеспечение невозможности преждевременного доступа сторонних лиц, в том числе и организатора конкурса, к заявкам поставщиков (обеспечивается криптографическими системами);

придание электронному документу юридической силы (обеспечивается использованием электронной подписи).

Наконец, отдельную проблему создает предоставление обеспечения предложения (например, банковской гарантии). Но эта трудность не относится к числу неразрешимых, поскольку многие банки уже работают через Интернет.

Как и на предыдущем этапе, следует также решить вопрос о получении заявок в традиционном виде -- не все участники пока готовы использовать электронные системы.

5. Оценка заявок. Принимать решение о победителе должна конкурсная комиссия, учитывая рекомендации экспертов. Общение членов комиссии и голосование вполне реализуемы в электронном виде. Работу экспертов упрощают системы поддержки принятия решений. Стоит отметить, что такие системы могут быть только инструментом работы эксперта -- автоматическое определение победителя допустимо лишь при закупках типовой продукции, да и то крайне нежелательно. Известен печальный опыт одной из закупочных систем министерства обороны США, закупившей в результате сбоя оборудование по цене, значительно превышающей среднерыночную.

Общение с поставщиками, включая извещение о результатах конкурса и переговоры с победителем, может проходить при помощи обмена электронными сообщениями. Даже договор может быть заключен дистанционно, что не противоречит нормам ГК РФ.

6. Выполнение договора. Помимо реализации модуля электронных торгов, следует также разработать модуль, в котором будут не учет и контроль исполнения заключенных договоров, автоматически готовиться необходимые акты сдачи-приемки и т. д. Информация о выполнении договора должна поступать в базу данных поставщиков.

Таким образом, организационно и технически создание системы электронных закупок в настоящее время вполне возможно, и уже действует ряд проектов, в том или ином объеме реализующих идею проведения электронных конкурсов.

Рассмотрим наиболее интересные из них.

По опенкам Национальной ассоциации участников электронной торговли объем интернет-закупок в российском государственном секторе в 2003 г. составил 141 млн. у. е., или от 15 до 30 % всего объема электронной торговли в России. На текущий момент системы интернет-закупок в отдельных регионах обслуживают до 70 % объема госзаказа.

Программный продукт компании TradeCommunity «Госзакупки» предназначен для автоматизации процессов формирования и размещения государственного или муниципального) заказа. Он охватывает все основные этапы планирования, подготовки и проведения закупок, мониторинга исполнения государственных и муниципальных контрактов.

По итогам конкурса, проведенного Министерством экономического развития и торговли РФ, на базе системы «Госзакупки» был разработан проект типового решения «Системы электронной торговли для государственных, региональных и муниципальных нужд».

Система «Госзакупки» (Рис. 4.1) предназначена для решения следующих задач:

ь сократить затраты на ведение торгово-закупочной деятельности, упростить процедуры и функции по организации, подготовке и проведению закупок для государственных и муниципальных нужд;

ь обеспечить централизацию управления процессами организации, подготовки и проведения закупок для федеральных, региональных и муниципальных нужд;

ь обеспечить полную прозрачность и ясность целевого использования бюджетных средств на закупку продукции для руководства администрации и граждан -налогоплательщиков;

ь создать равные условия конкуренции среди поставщиков продукции;

ь обеспечить автоматический ввод в базу данных большого количества различной информации (заявки, предложения, финансовые документы);

ь обеспечить быстрый доступ к накопленной информации и информационно-аналитическое сопровождение закупок продукции.



Рис. 4.1 Схема работы программного продукта «Госзакупкн»

В числе основных возможностей программного продукта можно отметить Кузнецов К. Конкурентные закупки: торги, тендеры, конкурсы. СПб.2005. С.250:

ь систему консолидации заказов, позволяющую объединять и согласовывать сходные товары из заявок различных отделов и ведомств для получения более выгодных условий от поставщиков;

ь автоматизацию сбора и учета предложений поставщиков (предусмотрено автоматическое оповещение поставщиков;

ь ведение реестров единого заказа, потребностей и целевых программ региона, предоставляющих оперативный доступ к накопленной информации и позволяющих осуществлять контроль на всех стадиях формирования и распределения; отображение графиков платежей и поставок по каждому контракту;

ь возможность проведения как открытых, так и закрытых конкурсов в соответствии с современной нормативной базой; подготовку календарей проведения конкурсных торгов и автоматическое оповещение поставщиков продукции;

ь распределенный доступ к системе с использованием как открытых (для поставщиков), так и закрытых (для бюджетополучателей) каналов доступа в Интернет, что снимает территориальные ограничения на использование системы, уменьшает затраты на внедрение и поддержку системы.

Система электронной торговли «Госзакупки» строится на модульном принципе и включает в себя:

1) административные модули (общие);

2) модуль учета заявок бюджетополучателей;

3) модуль учета предложений поставщиков продукции для государственных нужд;

4) модуль проведения закупок;

5) модуль разграничения доступа к данным;

6) сервисный модуль;

7) модуль статистики и аналитики.

1) Административные модули:

ь модуль управления распространением информации, включая функции формирования системных сообщений, подготовки и публикации новостей, обработки вопросов пользователей, формирования списков рассылок, подготовки и проведения рассылок, предоставления отчетов;

ь модуль управления данными о товаре, включая функции ведения каталога товаров, реестра предложений поставщиков, справочника единиц измерения и упаковок, справочника налогов я акцизов, классификатор ОКП;

ь модуль управления пользователями, включая функции ведения реестра контрагентов (организаций), справочника производителей, справочника банков, справочника налоговых инспекций, создание и ведение групп пользователей, ведение реестра первичной регистрации участников системы, реестра зарегистрированных в системе пользователей, учета пользователей, находящихся в системе в текущий момент времени;

ь модуль ведения списков и справочников, включая функции ведения справочника регионов, справочника валют, списка заказов, списка документов, обосновывающих закупку, списка профилей контрагентов, списка типов лицензии, списка типов событий при работе с клиентом;

ь модуль управления финансово-экономической классификацией затрат и расходов, включая функции ведения экономического классификатора, классификатора видов расходов, классификатора целевых статей расходов, функционального классификатора расходов, справочника структуры расходов, справочника ведомственной классификации расходов;

ь модуль центра настройки, включая функции настройки и ведения дерева отраслей каталога товаров, настройки и ведения категорий товаров по отраслевым ветвям каталога товаров;

ь модуль загрузки внешних данных, включая функции загрузки прайс-листов поставщиков, загрузки заявок потребителей, загрузки данных в каталог товаров, проведения сопоставления загруженных данных с данными системы;

ь модуль управления заявками, включая функции формирования и контроля исполнения заявок, учета заявок по заданным при знакам (папкам), подготовки и проведения тендеров на размещение заявок.

2) Модуль учета заявок бюджетополучателей выполняет функции учета, классификации и формирования списка получателей продукции, закупаемой за счет бюджетных средств, сбора и учета их потребностей (заявок) для формирования обобщенного списка (реестра) нужд, а также обеспечивает публикацию и ведение реестра городских нужд.

3) Модуль учета предложений поставщиков продукции для государственных нужд позволяет автоматизировать учет предложений от поставщиков продукции, а также предоставить организатору конкурса информацию о поставщике (претенденте), необходимую для предварительного квалификационного отбора. Реестр предложений ведется по товарным позициям сформированных лотов, что обеспечивает предоставление целевой информации и данных по конкретным нуждам потребителей.

Модуль обеспечивает регистрацию и учет поставщиков, регистрацию и учет дополнительной информации о поставщиках (претендентах) для обеспечения предварительного квалификационного отбора, регистрацию котировок цен на продукцию конкретных поставщиков в привязке к конкретным лотам, а также возможность подбора поставщиков и субподрядчиков для выполнения комплексных поставок и работ.

Доступность информации о закупаемых лотах по объявленным торгам позволяет нескольким поставщикам организовать совместные поставки продукции или выполнение работ.

4) Модуль проведения закупок является основным и включает в себя открытый перечень компонентов, каждый из которых отвечает за автоматизацию процесса проведения закупок одним из способов. Данный перечень может легко расширяться по заказу пользователей стандартными средствами. Кроме того, возможно подключение компонентов, предназначенных для учета специфики сложных закупок продукции и работ (строительство, сельское хозяйство, НИОКР), и компонентов поддержки разных критериев оценки конкурсных предложений.

Модуль обеспечивает обязательную регистрацию участников закупок, учет обоснования выбора способа (метода) проведения закупок, обоснования выбора поставщика, обоснования цены на поставляемую продукцию, регистрацию контракта, в том числе сложного, содержащего графики поставок и платежей.

Остальные возможности отличаются для каждого из способов закупок. Например, компонент для закупок способом запроса котировок обеспечивает:

- учет проведения торгов определенной конкурсной комиссией, организатором, экспертами;

- автоматизированный отбор претендентов, заинтересованных в участии в торгах по конкретному лоту;

- возможность отбора из претендентов тех, кто удовлетворяет дополнительным критериям (местный поставщик, опыт работы, предприятие малого бизнеса);

- автоматическая рассылка запроса котировок и необходимой документации;

- сбор и анализ котировок;

- регистрация и учет победителей торгов.

5) Модуль разграничения доступа к данным предоставляет возможность индивидуальной подачи информации для каждого пользователя системы. Фильтры и персональные настройки позволяют учесть специфику деятельности каждого участника и видеть всю необходимую информацию (как текущую, так и архивную) на одном экране. Модуль обеспечивает регистрацию и учет профиля пользователя, отображение истории событий, связанных с действиями пользователя, возможность оповещения пользователей системы о событиях, связанных с ними, ведение персональных архивов.

6) Сервисный модуль предназначен для реализации оперативного информационного взаимодействия между участниками торгов, включая контролирующие органы, и обеспечивает:

- регистрацию и удаление участников торгов;

- управление подпиской на информационные рассылки и технологические системные сообщения;

- сопровождение списков экспертов, экспертных заключений, конкурсных комиссий;

- ведение реестров транспортных, страховых, юридических компаний, чьи услуги могут понадобиться в процессе выполнения государственного заказа.

7) Модуль статистики и аналитики обеспечивает формирование для организатора торгов аналитических и статистических отчетов на основе данных, накопленных в системе. Именно в этом модуле можно получить информацию о трендах изменения цен, сравнивать результаты закупок по финансовым периодам, отраслям, районам. Информация модуля может использоваться в процессе планирования бюджета на последующие годы.

В 2003 г. прошли внедрения программного продукта «Госзакупки» в 15 регионах РФ, в том числе:

ь госконтракт в рамках ФЦП «Электронная Россия» -- Республика Саха (Якутия), Чувашия, Эвенкийский АО, Башкирия, Алтайский край, Челябинская и Липецкая области;

ь проект «Мосторги» -- внедрение в Управлении городского заказа правительства Москвы и Департаменте продовольственных ресурсов правительства Москвы;

ь автоматизация системы управления муниципальными закупками администрации г. Сургута. В 2004 г. компания TradeCommunity.ru награждена администрацией г. Сургута за лучшее решение в области автоматизации государственных закупок;

ь Краснодарский, Красноярский края, г. Тольятти, Министерство транспорта РФ (подразделение РосАвтоДор).

Таким образом, в настоящее время в России система электронных государственных закупок находится в процессе становления и развития. Уже существует ряд информационных ресурсов в интернете, публикующих приглашения к участию в конкурсах и даже предлагающих конкурсную документацию. Официальное издание в области госзакупок, информационно-аналитический бюллетень «Конкурсные торги», так же распространяется в электронном виде. Разработаны и внедряются несколько различных систем автоматизации госзакупок.

Однако наряду с позитивными тенденциями, можно зачастую увидеть и некоторой регресс. Например, у ряда госзаказчиков, имеющих страницы в интернете, опубликованная там информация о торгах не обновляется уже не первый год. А специализированные программные продукты могут претендовать лишь на частичную автоматизацию закупочного процесса.

К сожалению, проблем на пути внедрения современных информационных технологий в закупочную практику в нашей стране не мало: от юридических (отсутствие должного законодательного регулирования), до технологических (о всеобщей интернетизации всей страны говорить пока преждевременно). Серьезно улучшить сложившуюся ситуацию призвана федеральная целевая программа «Электронная Россия на 2002-2010 гг.», предусматривающая помимо прочего и комплекс мер по разработке и внедрению системы электронной торговли.

Мероприятия этого направления предусматривают создание системы электронной торговли, в том числе для осуществления закупок продукции для федеральных государственных нужд. Для внедрения методов и технологий электронной торговли планируется создать:

- единую информационную инфраструктуру электронной торговли, включающую общероссийскую систему информационно-маркетинговых центров;

- систему электронной торговли для осуществления закупок продукции для федеральных государственных нужд;

- единую базу данных товаров и услуг и систему ее поддержки.

Создание системы электронной торговли для осуществления закупок продукции для федеральных государственных нужд позволит автоматизировать эти процессы во всех федеральных органах исполнительной власти, значительно уменьшить издержки государственных заказчиков при проведении конкурсов, сократить потери и злоупотребления.

При этом для государственных заказчиков планируется создание типовых комплексов аппаратных и программных средств, необходимых для проведения электронной торговли при осуществлении закупок продукции для федеральных государственных нужд.

Ожидается, что экономия бюджетных средств после внедрения системы составит примерно 15 процентов.

Не смотря на то, что реализация этой программы только начинается, уже есть первые результаты. В 2002 г. были подведены итоги конкурса Минэкономразвития России по отбору заявок на реализацию проектов с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в рамках программных мероприятий ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)». Из 191 заявки победителями конкурса по разделу программы «Разработка и создание первой очереди системы электронной торговли для осуществления закупок продукции для федеральных государственных нужд» были признаны заявки Правительства Челябинской области «Проект создания автоматизированной системы управления госзакупками Челябинской области» и Нижегородской области «Разработка технологии организации, сопровождения и контроля государственных закупок с использованием глобальной сети Internet».

Раздел 5. Законодательное обеспечение проекта

С 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который в полной мере регулирует все вопросы, связанные с размещением государственных и муниципальных заказов. Необходимо отметить, что это уже третий по счету документ, определяющий правила осуществления закупок. Необходимость его принятия возникла уже очень давно, и практики закупок полагали, что в нем будут устранены существовавшие в ранее действующих законах проблемы и несовершенства. Однако при анализе закона можно сделать вывод, что по содержанию этот документ весьма далек от того, что до сих пор было известно специалистам в области науки о государственных и муниципальных закупках. Он не похож на свои аналоги, действующие в странах Евросоюза, США, других странах, входящих в ВТО. Правила и процедуры этого закона существенно отличаются от действовавших в России в период 1997-2005 гг. Ситуация усугубляется тем, что слова и понятия в новом законе вроде бы привычные, однако их содержание заметно другое.

По мнению заместителя директора государственного учреждения «Институт макроэкономических исследований», доктора экономических наук, профессора В.И. Смирнова, закон обязательно приведет, как минимум, к двум резко негативным явлениям. Во-первых, к удорожанию общественных закупок и, как следствие, к необоснованным расходам бюджета и росту инфляции, т.к. в этом удорожании «вдруг» стали заинтересованы обе стороны сделки - заказчики и поставщики. Интересы поставщика на повышение цены понятны. А вот заказчикам по закону № 94-ФЗ становится выгодно завышать начальную цену - для «улучшения» отчета об «экономии», для «откатов» и т.д. Во-вторых, т.к. закон отказался от квалифицированного поставщика, - к поставкам низкокачественной и просто контрафактной продукции.

Из сложившейся с принятием закона ситуации возможны два выхода: традиционный - недоисполнение закона (это получится само собой, т.к. закон еще и антипрактичен), и цивилизованный - отсрочка вступления закона в силу, например, под предлогом вступления России в ВТО (Правила общественных закупок этой организации мало похожи на те, что прописаны в законе № 94-ФЗ). Полученную же передышку следует использовать на подготовку и принятие Кодекса общественных закупок в России. Проект такого кодекса может быть подготовлен в течение 2-3 месяцев Смирнов В.И. Комментарий к Федеральному закону «О размещении зака-зов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ. М., 2006. С.6.

Однако для начала следует рассмотреть положительные элементы закона. Их крайне мало, но они есть. Бесспорных позитива, на наш взгляд, только два:

микрозакупки (до 60 тыс. руб.) вынесены из сферы действия закона. То, о чем говорилось с 1997 г. (с момента выхода Указа № 305), наконец, свершилось.

восстановлены, утраченные законом № 97-ФЗ, механизмы реализации закона в виде оперативного института обжалования.

Положительным по форме, но отрицательным по содержанию является:

единство правил и процедур федеральных, субъектных и муниципальных закупок формально позитивно. Однако простого единства мало. Куда важнее, чтобы оно происходило при высоком профессиональном уровне правил и процедур. Здесь же произошло обратное - профессиональный уровень упал значительно ниже отметки 1997 г. Объединение на низкой базе - отрицательно.

подключение к общественным поставкам не только юридических, но и физических лиц - бесспорно хорошо (ст. 8, ч. 1). Особенно это могло бы помочь в муниципальных закупках для сельских больниц, школ, интернатов. Но чтобы это реализовать в 2006 году, бабушкам в деревнях придется приобрести и освоить компьютеры, да еще подключиться к Интернету. К тому же трудно понять, почему физические лица по-прежнему не допускаются к оказанию консультационных услуг в сфере действия самого закона - общественных закупок (ст. 6, ч. 1).

формально закон существенно продвинут в части информационной открытости. Но избыток информации в известном смысле сближается со своей противоположностью - скудностью информации. И в том, и в другом случае, своевременно не найти то что нужно. А при очень большом объеме избыточной информации, насильно навязываемом законом, ее не найти будет вовсе.

ликвидирован разрыв во времени между окончанием срока подачи заявок и их вскрытием. В результате процедура подачи заявок как бы «наехала» на процедуру вскрытия, отчего обе они пострадали (ст. 26, ч.2). Процедура подачи заявок утратила необходимую конфиденциальность. Теперь можно явиться, скажем, с тремя разными заявками и подать ту или иную в зависимости от состава прибывших участников. Процедура же вскрытия обрела ненужную хаотичность - одни еще подают заявки, другие - нервно ожидают непосредственно их вскрытия. В этих условиях возрастает риск невскрытия вовремя поданных заявок.

электронизация закупок - тоже вроде бы благо. Но до появления единых стандартов требований к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения электронных закупок будет широко открыта дверь для полной неразберихи и, соответственно, злоупотреблений в невиданных масштабах.

Теперь перейдем к недостаткам.

1. закон изменил концепцию общественных закупок в России. С научной, т.е. с общепризнанной в мире, на противоположную. Современная концепция такова: открытый конкурс является эталоном, основным способом общественных закупок все другие способы - разрешенные обществом отступления от эталона по разумным основаниям; но какими бы ни были эти отступления, незыблемы две вещи:

ь право назначения цены (не подлежащей изменению, т.е. начальной и конечной одновременно) при всех способах остается за продавцом, собственником продукта и его «начальной цены»,

ь к общественным закупкам приглашаются только квалифицированные поставщики.

Концепция Федерального закона № 94-ФЗ состоит, главным образом, в том, что основного способа формально нет, но фактически на него претендует аукцион. Конкурс - уже не конкурс в общепризнанном смысле, а что-то отдаленно напоминающее его по форме и широте возможного охвата закупок; право установления начальной цены вопреки экономической науке при всех способах отдано покупателю; квалификация поставщика, как правило, никого не интересует, имея в виду ее общепризнанную трактовку - опыт производства аналогичной продукции, деловую репутацию, наличие необходимых ресурсов и условий для выполнения контракта.

2. Отказ от квалифицированного поставщика в общественных закупках.

Явно ошибочна система способов закупок, предложенных в законе № 94-ФЗ, а те способы, что на первый взгляд формально верны, - с большими изъянами по содержанию (открытый конкурс, котировки, единственный источник).

Система способов ошибочна еще и в том отношении, что из нее необоснованно исчезли, существующие с 1997 г.:

ь закрытый несекретный конкурс (он вполне оправдан среди заведомо ограниченного круга поставщиков сложной продукции, например, авиационных двигателей; при относительно небольших закупках, когда время и расходы на рассмотрение и оценку большого числа заявок открытого конкурса неразумны в сравнении с размером закупки, скажем, 250 заявок на закупку в 250 тыс. рублей;

ь двухэтапный конкурс, который необходим, если ориентироваться на развитие научно-технического прогресса в стране (отказ от этого конкурса может свидетельствовать о симпатиях разработчиков закона к России как сырьевой державе). Ошибочна вообще ориентация на сворачивание общепризнанных способов закупок. Весь мир идет в другую - противоположную сторону.

ь Не получили признания в законе селективный конкурс, а также особый способ закупки интеллектуальных услуг, НИОКР и т.д. Вместо того, чтобы поднять закупку интеллектуальных услуг на новый более высокой уровень, совершено странное действие (ст. 25, ч. 3) - для этого случая сохранено понятие «квалификация участника» (да и то лишь в качестве критерия, а не квалификационного требования), утраченное для других. То есть для НИОКР - движение плавно вниз, в остальных случаях - резко вниз.

В законе гипертрофирована роль начальной цены (максимальной цены - для котировок). Она заимствована из 448 статьи ГК РФ, прямо воспроизводящей противоположные торги - торги, организуемые продавцом. Но если для торгов продавца начальная цена экономически обоснована, то в торгах покупателя (в общественных закупках) - стратегическая ошибка.

6. Размыт понятийный аппарат. Двусмысленность понятия «госнужды», которое опирается на неопределенность понятия «внебюджетных источников» (ст. 3, ч. 1), противоречащее ему понятие «госзаказчика», в котором почему-то уже нет «внебюджетных источников» (ст. 4, ч. 1), затрудняют применение закона и, в частности, конкурсов, уже вызывают вопросы при разработке конкретных документов в субъектах РФ и местных органах власти.

Таким образом, нами был проведен краткий анализ Федерального закона № 94-ФЗ, приведен перечень лишь наиболее существенных преимуществ и недостатков закона № 94-ФЗ.

Раздел 6. Экономическая эффективность проведения конкурсов на закупку продукции для муниципальных нужд

В целях совершенствования работы по выполнению Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», других нормативных правовых актов по вопросам закупки и поставки продукции для государственных нужд разработаны «Методические рекомендации по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд» от 27 марта 2003 года № АШ-815/05 Министерством экономического развития и торговли РФ.

Методические рекомендации предлагают оценку эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд и предназначены для использования государственными заказчиками на уровне Федерации и субъектов Федерации. Также они содержат методы расчета эффективности расходования бюджетных средств на основе цен на продукцию, предложенных участниками конкурсов.

Для оценки эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд рекомендованы два показателя:

- сокращение расхода бюджетных средств - С;

- сравнительная эффективность - Э.

Сокращение расхода бюджетных средств в результате проведения конкурса на размещение заказа на поставку конкретного вида товара определяется по следующим формулам.

Сокращение абсолютное (тыс. рублей):

С` = С п - С к - З, (1)

где Сп - стоимость предложения, выставленного заказчиком на конкурс;

С к - стоимость заключенного контракта;

З - затраты заказчика на организацию и проведение конкурса; сокращение относительное (%).

Сокращение относительное, %:

С`

С`` = --- x 100. (2)

С п

Сокращение расхода бюджетных средств в результате проведения заказчиком всех конкурсов на размещение заказов на поставки товаров в отчетном периоде (квартал, с начала года) рассчитывается по следующим формулам:

Сокращение абсолютное (тыс. рублей):

С` = С общ - С к - С нк - З, (3)

где С общ - общая стоимость всех предложений, выставленных заказчиком на конкурсы;

С к - общая стоимость заключенных контрактов;

С нк - общая стоимость предложений заказчика, которые не привели к заключению контрактов;

З - затраты заказчика на организацию и проведение конкурсов;

Сокращение относительное (%):

С`

С`` = --------- x 100. (4)

С п - С нк

Другим показателем расчета эффективности проведения конкурсов является сравнительная эффективность проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд. Она определяется в трех вариантах на основе сопоставления цены товара, закупленного на конкурсе (контрактной цены), со следующими ценами, которые должны быть сопоставимы по условиям поставки: