Государственные хозяйственные соглашения с различными типами корпораций отличаются по форме возмещения издержек производства корпорации-подрядчика и характеру получаемой ею прибыли или вознаграждения. Например, бесприбыльным корпорациям (в отличие от акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и т. п.) законодательно запрещен доход по договорам с государством (помимо возмещения стоимости издержек производства, связанных с заказом), а также обращать на цели обогащения прибыли на капитал, то есть вкладывать в акции корпораций, распределять дивиденды на собственный капитал, приобретать на бирже ценные бумаги, а также государственные займы, недвижимое имущество. Все средства должны использоваться лишь на прямые хозяйственные нужды -- расширение собственной научно-исследовательской деятельности; финансирование образования; оплату преподавательского, научного, инженерно-технического и административного персонала, занятого проведением НИОКР; вложения в основной и оборотный капитал -- на приобретение оборудования, сырья, материалов.

В отличие от коммерческих заказчиков, государственный заказчик имеет право в одностороннем порядке пересматривать условия заключенных им контрактов с соответствующей компенсацией подрядчику (поставщику) уже понесенных им или дополнительных затрат. Если Министерство-заказчик вносит изменения в сделанный ранее заказ, то поставщик обязан исполнить контракт со всеми его изменениями, однако имеет право на вытекающую из этих изменений корректировку цены и/или сроков поставки. Государственный заказчик имеет также право прекратить действие всего контракта или какой-либо его части, исходя из собственных соображений (с соответствующей компенсацией исполнителю), или же по причине невыполнения обязательств, если контракт исполняется подрядчиком неудовлетворительно.

Согласно «Правилам закупок для федеральных нужд», краткое уведомление о любой предстоящей закупке Федерального Правительства на сумму свыше 25 тыс. долл. должно быть напечатано в «Ежедневной коммерческой газете», которая является органом Министерства торговли США и выходит по рабочим дням. Такое уведомление должно быть опубликовано, по крайней мере, за 15 дней до опубликования официального извещения. Официальные извещения должны предоставлять потенциальным подрядчикам, по крайней мере, 30 дней (45 дней для научно-исследовательских работ и разработок) для того, чтобы они смогли оценить возможность и целесообразность своего участия в конкурсе на получение данного заказа и сообщить о своей заинтересованности. Государственные организации также должны публиковать информацию о возможностях заключения субподрядных контрактов.

Для российской системы госзакупок несомненный интерес представляет то, что хозяйственные соглашения с различными типами корпораций в США отличаются по форме возмещения издержек производства корпорации-подрядчика и характеру получаемой ею прибыли или вознаграждения. В России введение подобных мер позволит уравнять в возможностях малый и крупный бизнес.

Великобритания имеет богатейший опыт госзакупок. В частности, специальный орган по закупкам, обеспечивающий интересы «Короны» в колониях Британской империи, «Краун Эйдженс», был создан в 1833 г. В современном виде система закупок сложилась к 1984г., когда были приняты «Рекомендации по конкурсным закупкам». В 1990г. при Казначействе была создана «Центральная организация по закупкам» в качестве центрального методического и контролирующего органа. Существует также отдел стратегии закупок в правительстве. В каждом министерстве есть департамент контрактной работы для обеспечения общих нужд остальных департаментов и территориальных подразделений. Для обеспечения своих специфических нужд департаменты производят закупки самостоятельно. Для текущих мелких расходов выделяются электронные корпоративные кредитные карточки на ограниченные суммы.

Казначейство делегирует право распоряжения средствами отраслевым министерствам (департаментам), при этом чиновник Казначейства, курирующий данный департамент, согласовывает отдельные расходы. Закупки осуществляются отдельными департаментами самостоятельно в пределах их компетенции. Представитель Казначейства, работающий в каждом департаменте (инспектор финансов), обеспечивает соответствие расходов бюджетным ассигнованиям, каждый контракт должен получить его одобрение. Парламент Великобритании принимает Акт о закупках на каждый финансовый год. Казначейство, которое в составе проекта бюджета представляет в Парламент также проект государственных закупок, подтверждает расходы и осуществляет «разумное» руководство ими на базе принципа «value for money» -- «адекватная ценность за уплаченные деньги». Аудит расходов по государственным контрактам осуществляет Счетная палата, которая предоставляет доклады Контролера или Главного аудитора соответствующему Комитету Парламента. Казначейство также является органом, принимающим нормативные документы по процедурам закупок, включая закупки товаров, работ и услуг.

Для совершенствования российской системы госзакупок целесообразно было бы использовать опыт Великобритании в области контроля над бюджетными средствами (адекватная ценность за уплаченные деньги). Это позволит снизить расходы бюджетов всех уровней.

Таким образом, история развития закупок для государственных и муниципальных нужд может быть представлена как постоянный поиск баланса требований, соответствующих условиям момента. Опыт США, стран Западной Европы показывает, что вряд ли можно создать универсальный, пригодный на все времена механизм регулирования госзакупок. Неизменными должны оставаться лишь принципы, на которых строится эта система, - прозрачность закупочных процедур, эффективность расходования бюджетных средств, строгая отчетность ответственных за закупки лиц и справедливость в обеспечении доступа всех потенциальных поставщиков к государственным заказам.

Раздел 2. Анализ управления закупками продукции для муниципальных нужд (на примере Энгельсского муниципального района Саратовской области)

2.1 Оценка действующего механизма управления закупками продукции на муниципальном уровне

Как мы уже отмечали в разделе 1, в практике управления государственный или муниципальный заказ представляет собой совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета. Отношения, связанные с подобными контрактами, регулируются федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

Наибольшее продвижение практика государственного заказа первоначально получила именно на федеральном уровне, где с этой целью была создана достаточно развернутая нормативная и методическая база. Однако по мере становления правовых и экономических основ российской федеративной государственности в систему отношений государственного заказа активно стали включаться и субъекты Российской Федерации. Государственный заказ субъекта Федерации -- это соглашение между органом государственной власти субъекта РФ и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) регионального государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (региональных) нужд в тех сферах деятельности (управления), которые отнесены Конституцией РФ и иными законодательными актами к предметам ведения субъектов Федерации.

Как показывает практика, муниципальными нуждами на муниципальном уровне являются, прежде всего, потребности муниципалитета в развитии жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, инженерной и транспортной инфраструктуры, а также иные потребности, обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов.

Так, во исполнение Федерального Закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» осуществляется заказчиками. Однако на местном уровне размещение заказа самостоятельно заказчиками-органами местного самоуправления не совсем удобно исходя из необходимости привлечения квалифицированных специалистов и расходования средств на проведение самой процедуры закупки. С целью решения данной проблемы Постановлением Главы администрации Энгельсского муниципального района от 09.06.2006 г. №2482 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд» было установлено, что на практике функции заказчиков передаются уполномоченному органу, который занимается осуществлением

1) функций по размещению заказов,

2) ведением сводного реестра контрактов,

3) контролем за соблюдением законодательства

Данным уполномоченным органом по размещению заказов в Энгельсском муниципальном образовании является Управление экономики (Рис. 2.1)

Кроме того, Федеральный закон № 94-ФЗ предполагает возможность создания единой комиссии по размещению заказов. Таким образом, была создана при администрации Энгельсского муниципального района постоянно действующая Комиссия, возложив на нее функции конкурсной комиссии, аукционной комиссии и котировочной комиссии (Рис.2.2)



Рис.2.1 Порядок взаимодействия между заказчиками и уполномоченным органом

Рис.2.2 Функции комиссий по размещению заказа

Такой подход является, на наш взгляд, наиболее приемлемым для муниципального образования, так как позволяет экономить бюджетные средства на проведение закупок (в частности на заработную плату специалистов, задействованных в работе комиссии). Кроме того, в силу отсутствия большого количества квалифицированных специалистов единая комиссия позволяет обойтись малым их количеством.

Как мы уже отмечали, в разделе 1 вторым элементом механизма управления закупками продукции являются технологии управления. В настоящий момент в Энгельсском муниципальном районе, да и в целом - по Саратовской области используются лишь рутинные технологии. Это связано, в первую очередь, с ограниченностью бюджетных средств, в том числе на закупку программного обеспечения, стоимость которого достаточно велика. В качестве примера самого дешевого программного продукта можно привести программу ЭСМС «Норбит» стоимостью 1,5 млн. рублей Рябцун В. Электронный рынок государственных закупок в России// Вопросы экономики. 2005. №4.. По мнению специалистов, с которыми мы согласны, это обстоятельство сильно влияет на эффективность проводимых закупок.

Если говорить об объекте управления, то основное внимание необходимо уделить процедурам размещения заказа, предусмотренным в Федеральном законе № 94-ФЗ и тому, как размещение осуществляется на практике. Так, открытый конкурс должен проводиться по следующим процедурам (Рис. 2.3)

В Энгельсском муниципальном районе для того, чтобы разместить заказ, первым шагом нужно выявить, был ли определен ранее поставщик товаров, работ, услуг которые планируется закупить комиссией по размещению заказов. Если комиссия по размещению заказов определила поставщика, то необходимо работать с ним и по тем ценам, которые обозначены в протоколе конкурсной комиссии. Если конкурса не проводилось, в зависимости от суммы закупки заказчики принимают решение о необходимости готовить обращение в комиссию, либо о размещении заказа без конкурса.

На данном этапе возможны следующие ошибки. Возможно заключение договоров не с победителями конкурса, а с иными организациями. Такие случаи были, например по ГСМ. Также может быть размещение заказов на одноименные товары, работы, услуги на сумму более 250 тыс. руб., подлежащие оплате в течение квартала без проведения конкурса, или на основании котировок.

Второй шаг размещения заказа - подготовка обращения в комиссию по размещению заказов. Если конкурса не было проведено ранее, а сумма закупки превысит 60 тыс. руб., он обязателен. На основании обращения заказчика, комиссия определяет поставщика. Форма и комплект документов, которые должны быть в составе заявки обозначены в Постановлении Главы администрации:

- техническое задание;

- проект муниципального контракта;

- справку о наличии бюджетных обязательств по определенной форме, заверенную комитетом финансов.

Особое внимание следует обратить в следующих случаях:

- обязательно необходимо, чтобы заявка была согласована заместителем главы администрации, курирующим заказчика;

- должна быть справка о наличии бюджетных обязательств, заверенная комитетом финансов. Это требование обязательно при заказе за счет бюджетных средств. За счет внебюджетных источников этого не требуется;

- грамотное техническое задание, которое, в свою очередь, должно содержать следующую информацию:

1. предмет муниципального контракта с указанием количества поставляемого товара, объема выполняемых работ, оказываемых услуг и кратких характеристик такого товара, таких работ, услуг;

2. требования к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика;

3. место, условия и сроки (периоды) поставок товара, выполнения работ, оказания услуг.

В качестве примера можно привести проведение ремонтных работ с заменой оконной рамы. В этом случае в техническом задании нужно указать ее размеры, материал, требуется остекление или нет, и если требуется, то какой толщины стекло, требуется ли окраска или нет и т. д., если требуется - то какой краской и в какой цвет, описание фурнитуры.

Частью заявки, в случае если закупка превышает 250 тыс. руб., должен быть проект контракта и проект конкурсной документации. К сожалению, пока ни одна заявка не была представлена вместе с конкурсной документацией, поэтому ее разработкой занимается непосредственно сотрудники Управления экономики.

Следует отметить еще один важный момент - заявка должна быть вовремя доставлена, так как подготовка конкурса требует значительного времени на разработку и согласование документации. Реально на проведение конкурса уходит около 1,5 месяцев.

После того, как комиссия своим решением, оформленным протоколом, определяет поставщика, заказчик может заключать контракт не ранее 10 дней, но не позже 20 дней - при проведении открытого конкурса, в любой другой день - при проведении конкурсов иным способом. Ошибкой со стороны заказчиков часто бывает несоблюдение этих сроков, установленных законодательством, особенно в конце бюджетного года. В основном это связано с тем, что выделенные бюджетные средства «висят» на счете, а заказчик должен успеть оплатить поставщику оказанные услуги в этом бюджетном году. Случается и так, что поставщик, уверенный в исполнении обязательств заказчиком, может поставить продукцию до заключения договора, что и приводит к путанице сроков и нарушению законодательства.

Далее после заключения контракта, на основании решения комиссии по размещению заказов, он (контракт) должен быть в трехдневный срок, установленный Федеральным законом, доставлен Заказчиком в Управление экономики для проверки и регистрации. И на этом этапе со стороны заказчиков наблюдаются нарушения. Нарушение этого трехдневного срока - одно из широко распространенных. Последняя проверка прокуратуры, в качестве единственного нарушения указала именно нарушение сроков представления контрактов для размещения на сайт. Происходит это, главным образом, по причине отсутствия четкого распределения полномочий, интенсивной текучки кадров, медлительности, безответственности, некомпетентности, а иногда и безграмотности заказчиков.

После регистрации практически ежедневно составляется реестр муниципальных контрактов, после чего данная информация размещается на официальном сайте района. Отметим, согласно Постановления, при администрации Энгельсского муниципального района был определен официальным печатным изданием Энгельсского муниципального района для опубликования информации о размещении заказов общественно-политическая газета «Наше слово» и официальным сайтом Энгельсского муниципального района в сети «Интернет», для размещения информации о заказах на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг - WWW.ENGELS-CITY.RU раздел «Муниципальный заказ».

Далее каждый месяц нарастающим итогом, в срок до 5 числа месяца, следующего за отчетным, заказчикам необходимо сдавать в управление экономики реестры закупок по форме, установленной Постановлением Главы администрации. Данное требование по ведению реестров закупок установлены бюджетным кодексом для выявления ошибок и нарушений, сделанных Заказчиком, и, соответственно, для принятия своевременных мер по их устранению, а также для составления ежемесячного сводного отчета о закупках и представления его в Правительство области, которое уже со второго полугодия 2006 года ввело в качестве оценочного показателя деятельности Глав муниципальных районов эффективность конкурсного размещения заказов.

2.2 Анализ практики размещения муниципального заказа

Одним из основных показателей, характеризующих работу заказчиков и уполномоченного органа по размещению заказов является количество осуществленных закупок. Так, из отчетов о закупках продукции для муниципальных нужд за 2004 - 2006 гг. следует, что общее количество размещенных заказов за анализируемый период увеличилось больше, чем в 2 раза (Таблица 2.1).

Таблица 2.1 Количество размещенных заказов в разрезе способов за период 2004-2006 гг.

Количество размещенных заказов	2004 год	2005 год	2006 год
Всего	342	265	748
Открытые конкурсы	43	30	87
Запрос котировок	215	189	100
У единственного поставщика	84	46	561

На основании данных, представленных в таблице, можно сделать следующий вывод. Увеличение общего объема проведенных закупок за анализируемый период более, чем в 2 раза объясняется соблюдение требований Бюджетного кодекса и Федерального закона № 94-ФЗ, а именно - все государственные и муниципальные заказы должны размещаться на конкурентной основе. Из представленных данных ясно видно, что основным способом размещения заказа в 2004 и 2005гг. является запрос котировок (Рис. 2.3).



? - открытые конкурсы; ? - способ котировок; ? - у единственного поставщика

Рис. 2.3 Распределение муниципальных заказов по способам размещения

Большая доля запроса котировок, а именно: в 2004году - 62%, в 2005 - 72%, объясняется тем, что основная масса закупок осуществляется на сумму до 250 тыс. рублей. Кроме того, этот способ размещения заказа более удобен с позиций временных затрат, материальных и трудовых (не требуется составление громоздкой конкурсной документации заказчиком, количество поставщиков велико, срок рассмотрения заявок и подведения итогов - 4 дня). В 2006 году ситуация обстоит следующим образом: доля запроса котировок в общем объеме размещенных заказов снизилась до 13% (Рис. 2.4), что было вызвано за счет резким увеличением размещения заказа способом у единственного поставщика. Причиной столь кардинальных перемен явилась децентрализация муниципальных учреждений, подведомственных своему управлению, а также соблюдение законодательства в плане размещения и регистрации контрактов на оказание коммунальных услуг.



? - у единственного поставщика; ? - открытый конкурс; ? - запрос котировок

Рис. 2.4 Распределение муниципальных заказов по способам размещения

Таким образом, в целом, если рассматривать динамику изменения количества закупок на основе запроса котировок за рассматриваемый период, их доля снизилась и в процентном выражении составляет в 2005 г. 88%, 47% - в 2006г. по отношению к 2004г. Кроме всего прочего, необходимо отметить, что с позиции экономии бюджетных средств этот способ закупки не является предпочтительным.

Что касается количества открытых конкурсов, следует заметить, что их малое количество в общем составе способов размещения заказа, а именно: 13% - в 2004г., 11% - 2005г., 12% -2006г., можно объяснить так: открытые конкурсы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг могут проводиться на более продолжительные сроки (квартал, год), для широкого круга заказчиков (только в управлении здравоохранения 15 муниципальных учреждений, а в управлении образования их - 45) и в зависимости от самой поставляемой продукции - продукты питания, медикаменты, ГСМ, ОСАГО. Скачкообразная динамика объясняется изменениями в законодательной базе, а значительный рост именно в 2006 году связан с более отлаженной, координированной работой участников конкурса.

Необходимо отметить, что произошло увеличение не только количества закупок, но наблюдается также рост стоимости контрактов (Таблица 2.2)

Таблица 2.2 Стоимость заключенных контрактов в разрезе способов размещения заказа за 2004-2006гг., млн. руб.

Общая стоимость заключенных контрактов	2004 год	2005 год	2006 год
Всего	224	491	439
Открытые конкурсы	177	162	232
Запрос котировок	11	15	12
У единственного поставщика	36	314	195

Проанализировав Таблицу 2.2, мы пришли к следующему выводу:

1) по открытым конкурсам стоимость контрактов в 2005 г. по сравнению с 2004 г. уменьшилась на 15 млн. руб. или на 8%, а в 2006 г. по сравнению с 2005г. произошел резкий скачок, темп роста составил 143%;

2) по закупкам у единственного поставщика стоимость заключенных контрактов в 2005 г. по сравнению с 2004 г. выросла почти в 9 раз, однако, в 2006 г. по сравнению с 2005г. произошло снижение стоимости контрактов на 38 %, что позволяет сделать вывод об уменьшении средней стоимости одного контракта с 6,8 млн. руб. в 2005г. до 0,4 млн. руб.

3) стоимость заключенных контрактов результате размещения заказа способом запроса котировок в 2005 г.. увеличилась на 5 млн.руб. или на 36%, а в 2006 г. уменьшилась на 3 млн. руб. или на 20%.

Причины такого итога могут иметь самый разный характер. Например, одной из основных проблем при размещении заказа является проблема финансирования, которая заключается в том, что заказчики часто проводят закупку или даже получают необходимые работы и услуги без наличия для их уплаты средств. Такое положение является недопустимым, так как согласно Постановления Главы Энгельсского муниципального района №2482, принятого на основании действующего Федерального закона № 94-ФЗ, одним из обязательных приложений к заявке является справка о наличии бюджетных обязательств. Кроме того, также со стороны заказчика возможны ошибки в плане разработки технического задания с необходимыми ему (заказчику) качественными и количественными характеристиками продукции, конкурсной документации вследствие отсутствия квалифицированных специалистов, способных выполнить грамотно такой тип работы. Поэтому в общей сложности вся процедура проведения открытого конкурса требует не один месяц, согласно законодательства, а 1,5 - 2.

Согласно Федеральному закону № 94-ФЗ за деятельностью заказчиков, комиссии, поставщиков осуществляется контроль со стороны уполномоченных органов, Комитета по координации и контролю закупок Правительства области, прокуратуры и Федеральной антимонопольной службы, деятельность которых направлена на выявление и устранение нарушений. На основании Кодекса Административных правонарушений (КоАП) Федеральная антимонопольная служба России (ФАС) вправе привлечь муниципальных заказчиков к административной ответственности за совершение следующих административных правонарушений и ошибок. Например:

ь несоблюдение ограничений при размещении заказов путем запроса котировок цен на одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги и при закупке одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг;

ь закупка одноименных товаров без конкурсных процедур в квартал на 250 тыс. руб. и более;

ь размещение заказов на одноименные товары или услуги способом котировки, если сумма оплаты за квартал превышает 250 тыс. руб.;

ь заключение контракта по результатам торгов или запроса котировок, с нарушением условий указанных первоначально при проведении торгов или котировок;

ь изменение условий муниципального контракта, если такое изменение привело к дополнительному расходованию бюджетных средств либо к уменьшению количества поставляемых товаров.

Административное взыскание представляет собой штраф в размере от 100 до 200 МРОТ.

Наказание установлено не только для заказчиков, но и для организаторов конкурсов. Такой же размер штрафа налагается за:

ь нарушения сроков опубликования в официальном печатном издании или на сайте сроков установленных законом для публикации извещений о торгах и котировках, конкурсной документации, протоколов;

ь нарушения порядка представления участникам конкурса конкурсной документации, порядка разъяснения такой документации, порядка приема заявок на участие в конкурсе или котировках;

ь представление, опубликование или размещение на официальном сайте недостоверной информации.

Минимальный штраф в сфере размещения заказов установлен за нарушение членом конкурсной комиссии порядка вскрытия конвертов с заявками или порядка отбора участников конкурса в размере 25 МРОТ Кодекс административных правонарушений РФ.

Конечно, в реальном времени на практике случается и так, что есть нарушения и со стороны организаторов размещения заказов. Это может быть и несвоевременное размещение на сайт и публикация в печатном издании вследствие нехватки рабочего времени, ограниченного количества квалифицированных специалистов, несоответствия определенным нормам удобства рабочих мест, отсутствия в печатном издании места для публикации. Кроме того, допускаются ошибки конкурсной комиссией и при вскрытии конвертов, подведении итогов, составлении конкурсной документации. Примером тому является случай, когда конкурс вовсе не состоялся. Конкурсную документацию для «Перинатального центра» готовил уполномоченный орган. В перечне медикаментов была допущена опечатка в наименовании медицинского препарата. Но следует отметить, что конкурсная документация в готовом виде направлялась в медицинское учреждение на ее подтверждение и согласование. В результате, без внесения исправлений и замечаний заказчиком конкурсная документация была подписана, размещена на сайте и в печатном издании. Конкурс не состоялся, так как поставщики, изучив конкурсную документацию и обнаружив неизвестный препарат, вовсе не заявили о своем участии.

Кроме того, на наш взгляд, считается целесообразным отметить состояние закупок одноименной продукции до 60 тысяч рублей в квартал по одной сделке. Согласно ч.2 ст.1 Федерального закона № 94-ФЗ «предельный размер расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке в сумме составляет 60 тысяч рублей» Федеральный закон от 21 июля 2005г. № 94-ФЗ « О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ст.1 ч.2. Однако ограничения временного периода, в течение которого могут осуществляться такие закупки, и четкое определение «одноименной продукции» не оговариваются. В связи с этим участники размещения заказов вынуждены обратиться к такому нормативному документу, как Письмо Министерства экономического развития РФ от 16 февраля 2006 г. № ДО7-291, согласно которому под «одноименными» понимаются аналогичные по техническим и функциональным характеристикам товары, работы, услуги определенного вида, которые могут отличаться друг от друга незначительными особенностями (деталями), не влияющими на качество и их основные потребительские свойства, и которые являются однородными по своему потребительскому назначению Письмо Министерства экономического развития РФ от 16 февраля 2006 г. № ДО7-291. Есть разночтения в законодательных актах относительно временного периода для заключения контрактов до 60 тыс. руб. самостоятельно заказчиками с поставщиками. Так, в Бюджетном кодексе РФ заказчик имеет право заключить такой контракт только 1 раз в год, в то время как Письмо Министерства экономического развития РФ от 23 июня 2006 г. № ДО7-1220 разрешает по одноименным товарам заключать договор 1 раз в квартал Письмо Министерства экономического развития РФ от 23 июня 2006 г. № ДО7-1220.

В действительности на практике данное правило, можно сказать, в целом соблюдается. Но бывают и исключения. К примеру, договор на поставку одноименной продукции свыше 60 тысяч рублей может искусственно дробиться на несколько контрактов. Кроме того, случаются ошибки по заключению договоров, к примеру, на поставку продукции, если был уже проведен такой конкурс. Это неприемлемо. За такие нарушения ответственность несет полностью заказчик.

Таким образом, на основании выше проведенного нами анализа закупок продукции за период 2004-2006 гг. можно сделать вывод, что в Энгельсском муниципальном районе несмотря на указанные ошибки и нарушения, связанные с размещением заказа на муниципальном уровне, закупки все-таки осуществляются, причем их проведение позволяет экономить бюджетные средства (размер условной экономии за 2005 - 2006 гг. составил 47,14 и 13,32 тыс.руб. соответственно). Следует отметить, что единая комиссия, организаторы размещения заказов, а также заказчики интенсивно работают и принимают активное участие в данной работе, используют индивидуальный, а иногда и творческий подход к выбору каждого способа размещения заказов, принимают рациональные решения, учитывая ошибки в прошлом, с единственной главной целью - экономией бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования при удовлетворении нужд муниципального образования в разнообразной продукции.

Раздел 3. Основные направления совершенствования управления размещением заказов

3.1 Возможности использования электронных закупок

В странах мира активно идет процесс перевода госзакупок на электронные «рельсы». России, чтобы ликвидировать отставание в области «новой экономики», необходимо создать адекватную нормативную базу, которая позволила бы широко проводить госзакупки в электронной форме. В Соединенных Штатах государство ежегодно совершает закупки на сумму, превышающую $500 млрд Кузнецов К. «Государственные закупки в интернете». e-mail: info@e-management.ru. 1998-2003гг..

В большинстве развитых стран мира процесс госзакупок не только законодательно отрегулирован, обеспечен развитой информационной инфраструктурой, но и активно осуществляется с использованием технологий электронной торговли.

Как мы уже отмечали, в мировой практике закупки для государственных нужд призваны отвечать следующим основным требованиям: процесс осуществления госзакупок должен происходить публично, и информация должна быть доступной для общественного контроля; госзакупки должны производиться с максимальной эффективностью, что в большой степени обеспечивается за счет повышения конкурентности процесса госзакупок, расширения географии подрядчиков и т.п.; госзакупки должны осуществляться таким образом, чтобы действия конкретных государственных заказчиков и результаты госзакупок были подконтрольны распорядителям бюджетных средств, а также специальным уполномоченным органам.

Выполнение требования открытости, прозрачности процесса госзакупок и доступности информации по госзакупкам давно стало общепринятым международным стандартом. Что совершенно очевидно - это требование является определяющим для выполнения остальных требований, предъявляемым к госзакупкам. В международных документах, равно как и в национальных законодательствах, связанных с организацией госзакупок, содержатся конкретные нормы, предписывающие обеспечение публичности и доступности информации.

Выполнение всех упомянутых выше требований к госзакупкам, безусловно, стало возможно только при широком использовании инфокоммуникационных технологий, что дает реальные возможности минимизации государственных и муниципальных расходов и предотвращения коррупции.

Вместе с тем, в России существует ряд проблем, которые не позволяют в полной мере использовать преимущества электронных закупок.

Первая группа вопросов, связанных с размещением заказов в России - самая важная, и с чего, по нашему мнению, нужно было бы начать - это сделать саму процедуру максимально прозрачной. У государства не должно быть лишних тайн, тем более от налогоплательщиков, на чьи деньги как раз и закупаются товары, работы, услуги. Прозрачное и подотчетное обществу государство является эффективным и имеет иммунитет к коррупции, что чрезвычайно актуально для России. А для того, чтобы государство таким стало, надо ввести, с одной стороны, электронный учет, электронный доступ к информации и т.п., а с другой стороны, независимый аудит, беспристрастное рассмотрение споров и т.д.

Учитывая ту роль, которое государство всегда играло в нашей стране и играет сейчас (а от имени государства выступают конкретные люди), оно позволяло и пытается позволять себе сейчас делать все, чтобы максимально облегчить свою жизнь (а некоторые люди и получить также определенную выгоду), в данном случае - в процессе размещения заказов. Поэтому с таким трудом внедряются инфокоммуникацонные технологии, поэтому идет такая борьба за достижение истинной открытости всех процедур закупок. В настоящее время, по данным Министерства экономического развития и торговли России, не более 65 - 70% закупок проходит через открытые конкурсы. На самом деле, может быть и меньше Кузнецов К. Электронные госзакупки в России: реалии сегодняшнего дня / КТ, 2003, № 2. С. 24-26..

Если раньше до 01.01.2006 года Федеральный закон (ФЗ РФ от 06.05.1999 г. № 97-ФЗ) «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», не предусматривал финансирование закупок для государственных нужд из регионального и местного бюджетов, и электронный обмен документами рассматривался как промежуточная процедура, всегда требующая подтверждения, а значит и организации обмена дублирующими традиционными документами на бумажном носителе, оформленными в установленном порядке. И главное - Закон не требовал в категорической форме открытости торгов.

Вплоть до последнего времени депутаты Парламента пытались внести в действующий в то время Закон ряд необходимых изменений и дополнений, но тщетно. Правда, исполнительная власть в лице Министерства экономического развития и торговли России уже несколько лет предлагала сделать систему торгов для государственных нужд более прозрачной и определить единые правила, способы и процедуры размещения заказов для нужд Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципалитетов.

С принятием Федерального закона № 94-ФЗ субъекты Федерации и муниципалитеты наряду с федеральными структурами являются полноправными участниками закупок; предоставляется возможность использовать электронные системы в конкурсных процедурах и организации обмена электронных документов при проведении конкурсов.

Однако для реализации Закона необходим еще целый ряд подзаконных актов, в том числе о функционировании конкурсной комиссии. Вместе с тем остро ощущается недостаток времени, поскольку есть острая потребность не только в реформировании экономики, но, самое главное, в ее ощутимом развитии. Это связано как с внутренними насущными потребностями, так и с внешними. Еще в конце июня 2005 года выступив перед Рабочей группой ВТО в штаб-квартире Всемирной торговой организации в Женеве, министр экономического развития и торговли России Г.О. Греф отметил, что присоединение России к ВТО на конференции в Гонконге в декабре 2005 года наша «реальная и желательная цель». По его мнению, представляется, что участие в ВТО потребует непременного использования в госзакупках, по крайней мере, с зарубежными партнерами, инфокоммуникационных технологий Курносов И.Н. Проблемы использования информационных технологий в государственном управлении / Современные информационные технологии в сфере государственного управления и правовые проблемы их внедрения. Сб. мат. Круглого стола / под ред. А.В. Жукова. - М.: Редакция журнала «Бизнес + Безопасность», 2005. С. 21.

Другая часть вопросов, после того, как информация о закупочных процедурах станет доступной, - оценка на ее основе эффективности этих процедур путем сопоставления результатов конкурсов, мониторинга цен, выявления нарушений и т.д. Здесь нужна большая работа не только со стороны государственных и муниципальных органов, но и со стороны общества, на основе подзаконных нормативных правовых актов, которые имеются и которые необходимо еще принять.

Необходимо помнить и о создании действенной инфраструктуры по совершению сделок и заключению контрактов в электронной форме. При этом следует говорить о сколь угодно широко распределенной системе с любым количеством электронных торговых площадок, что приведет к созданию единого, в первую очередь, информационного пространства по государственным закупкам, не только внутри страны, но в международном масштабе. Нет сомнений, что и тут государство и общество должны позаботиться о создании необходимой правовой базы, гармонизированной с зарубежными правовыми актами.

С практической точки зрения важнейшую составляющую инфраструктуры системы государственных закупок, или системы электронных торгов, сегодня представляет собой Портал государственных закупок, задачей которого является сбор и централизованная публикация сведений о проводимых закупках.

Сейчас на Портале содержится информация о конкурсах, проводившихся в 2002 - 2005 годах Минэкономразвития России и рядом федеральных органов исполнительной власти. Он создан как часть единой информационной системы госзакупок и предназначен для автоматизированного сбора сведений о проводимых закупках для государственных нужд на основе единого кодификатора закупаемой продукции. В связи с этим, в дальнейшем предполагается сделать Портал единым федеральным информационным ресурсом.

Чтобы соответствовать требованиям современного рынка получается, что у государства сейчас один выход - надо становиться электронным. С каждым годом российский бизнес все активнее использует электронный документооборот в своей деятельности, что является необходимым условием успеха в конкурентной борьбе в глобальной экономике. Только на такой основе можно и государству решать вопросы своих деловых взаимоотношений с негосударственным сектором, как в области государственных закупок, так и в области взимания налогов и других видах взаимодействия.

В связи с реальным выходом России на мировой рынок, с точки зрения использования инфокоммуникационных технологий, страна занимает правильную позицию, принимая участие в работах под эгидой ООН по разработке подходов поддержания «правового порядка» в интернете - основной международной среде осуществления процедур электронной коммерции.

Кроме того, перед Россией стоит задача интернационализации правовых, в том числе экономических, стандартов, в первую очередь, со странами Европы. Эта задача не политическая, как могло бы показаться на первый взгляд. На самом деле, это задача, прежде всего, обеспечения экономических интересов Российского государства и российского бизнеса.

Казалось бы, парадоксально, что имеющее место отставание российского права в области «новой экономики» от европейского и от соответствующих европейских стандартов дает России уникальную возможность в ускоренном порядке, перескочив этапы поиска собственного пути и изобретения уже изобретенного, совершить правовую реформу и восполнить имеющиеся пустоты современными проверенными нормами.

Госзакупки и ФЦП «Электронная Россия на 2002 - 2010 гг.»

С целью эффективного расходования бюджетных средств государственные закупки должны осуществляться на конкурсной основе. Для предотвращения фактов коррупции и повышения экономической эффективности госзакупок, необходим перевод торгов в электронное пространство. Актуальность развития электронных государственных закупок еще более повышается в свете вступления России в ВТО.

Опыт развитых стран свидетельствует о том, что конкурсное размещение государственного заказа является главным средством сокращения бюджетных затрат. Учитывая значительные финансовые и товарные потоки в сфере государственных закупок, эффективное решение данной проблемы может быть реализовано лишь в рамках комплексной программы регионального уровня, согласованной с Федеральными целевыми программами «Электронная Россия».

Современные информационные интернет-технологии приводят к резкому, многократному удешевлению операций поиска альтернатив на рынке и расширяют конъюнктуру глобального рынка. Поскольку в основе электронной торговли лежат информационные сети и потоки, интегрированные в сеть Интернет, то это улучшает транспарентность рынка: покупатели и продавцы практически мгновенно получают информацию о ценах, качестве и условиях поставки, предпринимаемых различными конкурентами.

Формируется информация для проведения наиболее ресурсосберегающей формы торгов. Кроме того, сама организация электронных торгов способствует предотвращению таких негативных явлений как криминализация рыночных процессов, уклонение от налогов, утечка капиталов за рубеж Кузнецов К. «Электронные закупки в России: реалии сегодняшнего дня». Конкурсные торги. №2. 2003г. с.7.

Электронная торговля не является новым явлением. Она может быть определена как осуществление сделок (т.е. покупка и продажа товаров и услуг или переговоры относительно покупки и продажи) с помощью электронных средств через Интернет или через электронные сети. Интернет дал возможность внедрить электронную торговлю в комплексную сеть коммерческой деятельности, осуществляемой в мировом масштабе между постоянно увеличивающимся количеством участников. Для традиционной электронной торговли сеть является средством передачи данных; для электронной торговли через Интернет, сеть является рынком осуществления сделок.

Отставание России от развитых стран уже не столь существенно, как это было вначале 1990-х гг., - в области инфокоммуникаций мы движемся в тех же направлениях что и страны ЕС. Компьютеризированы многие отрасли хозяйства, банковская сфера и сфера государственного управления. Имеются некоторые успехи в правовом регулировании информационных отношений в обществе, начата реализация концепции правовой информатизации.

Однако, необходимо на федеральном уровне уделять особое внимание вопросам организации и развития электронной торговли. Безусловно, есть проблемы, которые требуют законодательного решения и принятия общих правил игры.

Для России с её огромными расстояниями между городами развитие электронной торговли в системе этих рынков имеет колоссальное значение. Принятие федерального закона и федеральной программы по этим вопросам будет способствовать дальнейшему развитию электронной коммерции, организации информационного обеспечения участников продовольственного рынка, формированию и развитию межрегиональных продовольственных связей, обеспечению эффективной системы сбыта и развитию сельского хозяйства в целом.

В настоящее время российский рынок электронной торговли представлен тремя основными направлениями: B2C (бизнес - потребитель), B2B (бизнес - потребитель), B2G (бизнес - государство). При этом объемы электронной торговли в РФ растут очень интенсивно (Таблица 3.1) НАУЭТ (Национальная ассоциация участников электронной торговли).

Таблица 3.1 Объем закупок, осуществленных с помощью электронной торговли, млн. $

	2001г.	2002г.	2003 г.	2004 г.
B2C	218,3	317,9	480,4	615,4
B2B	99	189	316,2	464,2
B2G	-	10,8	141	275

За 2003 г. объем госзакупок в электронном пространстве увеличился в 13 раз, а за 2004 г. - еще практически в два раза. Однако, несмотря на масштабность и значимость государственных расходов в экономике страны (порядка 30% ВВП), доля государственных закупок осуществляемых посредством Интернет составляет всего 20,3% от общего объема электронной торговли. Кроме того, учитывая, что общий объем государственных закупок в РФ составляет порядка 35,7 млрд. долл. США, доля госзакупок осуществляемых с помощью электронных торгов на сегодня не превышает одного процента. Для сравнения: правительство США уже к 2006 г. планировало перевести все крупные операции по оптовым закупкам для государственных нужд на Интернет, согласно экспертных оценок, в 2003 году в Германии порядка 25 % объема государственных и муниципальных закупок было проведено с помощью электронных средств.

Необходимость развития электронной торговли обусловлена тем, что информационные сети и, в первую очередь, - Интернет, способны многократно повысить эффективность конкурсных торгов.

Стремительный рост объемов электронной торговли обусловлен выгодами и преимуществами, которые она обеспечивает Горбунов М. - Посадов. Электронные государственные закупки. Москва. 2004. :

1. Позволяет снизить издержки обращения (трансакционные издержки) поставщиков и расходы государственного заказчика на размещение и осуществление госзаказа. К затратам на проведение конкурсов относятся следующие расходы: публикация, в случае необходимости, в средствах массовой информации (неофициальные издания) объявлений о проведении конкурсов; подготовку и разработку заданий на разработку конкурсной документации; разработку, составление, тиражирование и комплектование конкурсной документации; рассылку информационных материалов; оплату труда специалистов, привлекаемых для экспертизы квалификационных анкет участников и конкурсных заявок; консультации по вопросам проведения конкурсов, прием и хранение заявок; премирование специалистов привлекаемых к проведению и организации конкурсов; эксплуатацию и обслуживание оргтехники; оплату переводов с иностранных языков, почтовых и телефонных услуг, банковских услуг; амортизацию основных фондов; хозяйственные и канцелярские нужды. По оценкам специалистов, внедрение систем электронных торгов (даже в виде электронной доски объявлений о предстоящих торгах) для государственных и муниципальных закупок дает экономию минимум в 8-10 %. Опыт развитых стран показал, что осуществление закупок для государственных нужд посредством электронной коммерции позволяет достичь значительной экономии (Таблица 3.2);

2. помогает преодолеть традиционные барьеры, заключающиеся в территориальной удаленности и недостатке информации относительно возможностей рынка;

создает условия для прямых контрактных отношений между продавцами и покупателями, что способствует появлению новых участников на растущем числе рынков;

Таблица 3.2 Возможный экономический эффект от введения электронной коммерции в сферу закупок для государственных нужд

Факторы
Организация труда	2%
Консолидация закупок	5%
Минимизация цены закупки	5%
Сокращение злоупотреблений	3%
Итого:	15%

улучшает транспарентность рынков: покупатели и продавцы практически мгновенно получают информацию о ценах, качестве и условиях поставки, предлагаемых различными конкурентами, что особенно важно при организации закупок для государственных нужд;

способствует предотвращению ряда негативных явлений, таких как криминализация рыночных процессов, утечка капиталов за рубеж и др.

Иными словами, данный вид взаимодействия между поставщиком товаров и услуг и их потребителем имеет следующие преимущества:

доступность (участвовать в торгах может поставщик из любой точки страны удовлетворяющий квалификационным требованиям);

актуальность (так как торги проводятся по необходимости, результат известен практически в день размещения заказа в сети Интернет);

эффективность (небольшие издержки при большем разнообразии предлагаемого товара по самым низким реальным ценам).

В настоящее время в России система электронных государственных закупок находится в процессе становления. Уже существует ряд информационных ресурсов в Интернете, публикующих приглашения к участию в конкурсах и даже предлагающих конкурсную документацию. Официальное издание в области госзакупок, информационно-аналитический бюллетень «Конкурсные торги», так же распространяется в электронном виде. Разработаны и внедряются несколько различных систем автоматизации госзакупок. Однако наряду с позитивными тенденциями, можно зачастую увидеть и некоторой регресс. Например, у ряда госзаказчиков, имеющих страницы в Интернете, опубликованная там информация о торгах не обновляется уже не первый год. А специализированные программные продукты могут претендовать лишь на частичную автоматизацию закупочного процесса.

К сожалению, проблем на пути внедрения современных информационных технологий в закупочную практику в нашей стране не мало: от юридических (отсутствие должного законодательного регулирования), до технологических (о всеобщей интернетизации всей страны говорить пока преждевременно).

Серьезно улучшить сложившуюся ситуацию призвана федеральная целевая программа «Электронная Россия на 2002-2010 гг.», предусматривающая помимо прочего и комплекс мер по разработке и внедрению системы электронной торговли. Мероприятия этого направления предусматривают создание системы электронной торговли, в том числе для осуществления закупок продукции для федеральных государственных нужд. Для внедрения методов и технологий электронной торговли планируется создать:

единую информационную инфраструктуру электронной торговли, включающую общероссийскую систему информационно-маркетинговых центров;

систему электронной торговли для осуществления закупок продукции для федеральных государственных нужд;

единую базу данных товаров и услуг и систему ее поддержки.

Создание системы электронной торговли для осуществления закупок продукции для федеральных государственных нужд позволит автоматизировать эти процессы во всех федеральных органах исполнительной власти, значительно уменьшить издержки государственных заказчиков при проведении конкурсов, сократить потери и злоупотребления. При этом для государственных заказчиков планируется создание типовых комплексов аппаратных и программных средств, необходимых для проведения электронной торговли при осуществлении закупок продукции для федеральных государственных нужд. Ожидается, что экономия бюджетных средств после внедрения системы составит примерно 15 процентов.

Основными проблемами в формировании подобной системы в России являются:

ь отсутствие единого реестра продукции для государственных нужд,

ь ориентация законодательства на закупки в реальном режиме,

ь недостаточно хорошо работающий закон об электронной цифровой подписи.

Мероприятия этого направления предусматривают создание системы электронной торговли, в том числе для осуществления закупок продукции для федеральных государственных нужд. Чтобы внедрить методы и технологии электронной торговли планируется создать:

· единую информационную структуру электронной торговли, включающую общероссийскую систему информационно-маркетинговых центров;

· систему электронной торговли для осуществления закупок продукции для федеральных государственных нужд;