Долгое время. Россия в мире: очерки экономической истории

При закреплении норм поведения постиндустриального общества, снижении уровня алкоголизма, адаптации российского здравоохранения к задачам профилактики и лечения массовых неинфекционных заболеваний, как это и предполагалось в рассмотренных выше вариантах сценарного прогноза численности населения на долгосрочную перспективу, время предстоящей жизни пенсионера после выхода на пенсию при неизменности пенсионного возраста увеличивается. Вместе с долгосрочным сокращением численности трудоспособного населения такой благоприятный сценарий создает и новые проблемы пенсионной системы: необходимость увеличения возраста выхода на пенсию, что трудно реализовать в демократическом обществе со значительной долей пожилого населения.

Важнейшее направление изменений, позволяющих уйти от административного повышения возраста выхода на пенсию или по меньшей мере сделать эти изменения более мягкими, растянутыми по времени, -- увеличение накопительной компоненты в пенсионной системе, усиление связанных с ней стимулов. При накопительной системе вопрос о минимальном пенсионном возрасте теряет остроту. Работающий обеспечивает средства для выплаты себе пенсии, ее уровень определяется накопленными взносами. Свобода выбора срока выхода на пенсию не создает дополнительной нагрузки на государственную пенсионную систему. Однако возможности дальнейшего наращивания накопительной компоненты в составе налогов на заработную плату, поступающих в пенсионную систему, ограничены ростом нагрузки на распределительную часть пенсионной системы, обусловленную изменением соотношения числа пенсионеров и числа работающих. Возможно решение, позволяющее повысить роль стимулов, связанных с накопительной пенсионной системой, и ее значение в обеспечении адекватного уровня доходов пенсионеров: дополнение обязательных отчислений добровольными отчислениями работодателей и работников.

В рамках смешанной накопительной и распределительной пенсионных систем то, в какой степени отчисления, направляемые на финансирование накопительной части пенсии, воспринимаются как налог, во многом зависит от режима расходования этих средств. Чем большую свободу выбора имеет работник, чем более четко гарантированы права наследования накопительных пенсий, тем в большей степени отчисления в рамках пенсионной системы являются не налогом, а налоговой льготой, формой оплаты, не облагаемой подоходным и социальным налогами. Для России проблема наследования прав на пенсионные отчисления обостряется тем, что значительная часть населения не доживает до возраста выхода на пенсию (табл. 12.7, 12.8).

Изменения пенсионного законодательства, обеспечивающие четкие и однозначные права наследников на средства, аккумулированные в рамках накопительной пенсионной системы (ее обязательной и добровольной частей), позволили бы создать дополнительные стимулы для работающих и работодателей без новых проблем для распределительной пенсионной системы.

Важнейшая долгосрочная проблема функционирования накопительной пенсионной системы -- обеспечение ее устойчивости, в том числе устойчивости в условиях, характерных для постиндустриального развития, быстрых изменений мировой экономической конъюнктуры. Для России, как и для многих стран догоняющего развития, эта проблема усугубляется масштабными колебаниями цен на энергетические и сырьевые товары, которые по меньшей мере в ближайшие десятилетия будут иметь значительный удельный вес в объеме экспорта и доходах бюджета, а также слабостью финансового сектора, низкой долей денег в ВВП, зависимостью инфляционных ожиданий и темпов инфляции от динамики валютного курса. Отсюда повышенные риски, связанные с вложением долгосрочных пенсионных накоплений в российские ценные бумаги. При благоприятном развитии страны они могут быть высокодоходными, но все же останутся недостаточно надежными.

Смысл пенсионной реформы в том, чтобы в условиях стареющего общества, высокой доли государственных обязательств в ВВП диверсифицировать риски, обеспечить надежность, долгосрочную устойчивость пенсионных систем83. Эффективность преобразований, направленных на формирование накопительной пенсионной системы, зависит от того, в какой мере пенсионные накопления диверсифицированы, не концентрируются в государственных ценных бумагах стран, внедряющих накопительную пенсионную систему. На первых этапах перестройки пенсионной системы в России добиться такой диверсификации не удалось. Это остается нерешенной стратегической задачей.

Колебания показателей мирового экономического роста в долгосрочном плане меньше, чем колебания темпов экономического роста отдельных стран. Диверсификация активов пенсионных фондов, расширение в их составе высоконадежных активов стран -- лидеров постиндустриального развития позволяют снизить риски, связанные с их концентрацией в активах собственной страны. Принятое в России в 2002 году законодательство позволяет постепенно увеличивать долю иностранных активов, аккумулированных в системе обязательного накопительного пенсионного страхования, с 5 до 20% средств84. Повышение доли активов, вложенных в диверсифицированный портфель высоконадежных иностранных ценных бумаг, -- необходимый шаг в обеспечении гарантий сохранности пенсионных средств, укреплении доверия населения к накопительной пенсионной системе.

То, что Россия на относительно раннем этапе развития смогла начать глубокую пенсионную реформу, позволило повысить шансы на обеспечение долгосрочной устойчивости пенсионной системы, улучшило перспективы ее развития в XXI в. Однако то, что в результате социалистической индустриализации процесс изменения возрастной структуры населения шел в России необычно быстро (см. гл. 10) в сочетании с низким возрастом выхода на пенсию (60 лет -- для мужчин, 55 лет -- для женщин), широким распространением категорий, имеющих право на досрочное пенсионирование, создает серьезные риски.

С учетом финансовых ограничений, невозможности масштабного финансирования распределительной пенсионной системы за счет общих доходов бюджета (см. гл. И) и существенного ускорения наращивания доли накопительной компоненты в системе обязательного пенсионного страхования возможным остается путь форсированного наращивания компоненты добровольного пенсионного страхования. Так, в США фактор, повышающий долгосрочную устойчивость пенсионной системы, -- развитие ее частной компоненты. В 1962 году 18% лиц в возрасте, превышающем 65 лет, получали частные пенсии. К 1990 году их доля достигла 44%. Доля доходов, получаемых из данного источника, составляла в 1990 году 18%85.

К настоящему времени роль независимых пенсионных фондов в экономике России остается скромной. Число их участников, по данным на 1 июля 2003 года, составило 5 млн человек. По итогам 2003 года доля накопленных в них резервов составляет лишь 0,7% ВВП86.

Существенным препятствием к быстрому развитию добровольного пенсионного страхования являются решения, принятые в ходе налоговой реформы 2000 -- 2001 годов87. Налоговые льготы для систем добровольного пенсионного страхования -- распространенная мировая практика. Различаются их формы: от льгот по уплате подоходного налога и других форм обложения заработной платы с последующим налогообложением пенсионных доходов, получаемых в рамках системы добровольного страхования, до систем, в которых взносы в фонды добровольного пенсионного страхования облагаются налогом, а выплаты освобождаются от подоходного налога, как и от других налогов на фонд заработной платы.

В России в рамках налоговой и пенсионной реформ была выбрана модель, при которой предусматривалось освобождение выплат в фонды добровольного пенсионного страхования от налогов, но в крайне ограниченных пределах (до 2 тыс. руб.). Впоследствии эта норма было повышена до 5 тыс. руб.88

Основанием для этих решений было стремление уйти от использования схем добровольного пенсионного страхования для уклонения от налогообложения. Опыт применения введенной в 2001--2002 годах системы показал, что установление жесткого верхнего предела сумм пенсионных отчислений, освобождаемых от налогов, неоправданно. Фиксация же предела таких освобождений, как доли облагаемого налогом дохода, будет стимулировать легализацию заработной платы, способствовать развитию системы добровольного пенсионного страхования, повышению долгосрочной устойчивости пенсионной системы.

С точки зрения повышения заинтересованности высокодоходных групп населения в формировании пенсионных накоплений нет смысла и в сохранении количественного ограничения масштабов ежегодных пенсионных накоплений в рамках системы обязательного пенсионного страхования (17 870 руб. в год)89. Логичным шагом в развитии пенсионной реформы было бы освобождение от уплаты единого социального налога той же доли доходов в случае ее перечисления на цели добровольного пенсионного страхования90.

Глава 13. Эволюция систем ОБРАЗОВАНИЯ И ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

§1. Организация государственной системы образования

В традиционном аграрном обществе просвещение простого народа отнюдь не входило в число приоритетов властей. Как писал один из древнекитайских классиков -- Лао-цзы, «в древности те, кто следовал дао, не просвещали народ, а делали его невежественным. Трудно управлять народом, когда у него много знаний. Поэтому управление страной при помощи знаний приносит стране несчастье, а без их помощи приводит страну к счастью. Кто знает эти две вещи, тот становится примером для других»1.

Специфика эволюции Западной Европы (см. гл. 7) привела к тому, что еще до начала современного экономического роста уровень образования здесь был выше, чем в подавляющей части остального мира2 (табл. 13.1).

Сказывались более высокий уровень урбанизации в Западной Европе, больший вес торговли и промышленности в структуре занятости. Важным фактором лидерства Западной Европы с середины XVII в.

было то, что ее ведущие государства сумели реорганизовать систему начального образования, использовать преимущества, которые дают печать и массовое производство учебников3.

Сама организация системы образования по сути не отличалась от той, что существовала в предшествующие столетия. Государство практически не участвовало в предоставлении образовательных услуг и организации обучения. Считалось, что учебные заведения могут содержать себя сами, государственного финансирования не требуют.

В большей части Европы школы и университеты либо вовсе не обременяли государственную казну, либо забирали из нее не много. Их содержали за счет местных доходов, ренты с земельных владений или процентов с капитала, который предоставляли для этого государь или чаще меценаты.

В образовательном процессе активное участие принимала церковь, организовавшая сеть воскресных школ, в которых единственным учебным текстом была, как правило, Библия. Образовательная система оставалась сословной, ориентированной на сохранение социальной стратификации4.

Индустриализация, предполагающая новый уровень спроса на навыки и знания работающих, требует более высокого уровня образования. Для властей постепенно становится очевидной необходимость массового распространения грамотности. Политическая активизация низкодоходных групп населения, их интеграция в политический процесс также повышают потребность в образовании непривилегированных классов. Однако в Англии, стране, которая тогда была лидером современного экономического роста, адаптация образовательных институтов к изменившимся условиям проходила медленно.

До 1370 года ориентированные на привилегированную элиту школы в Англии принадлежали частным или религиозным организациям. Все они, кроме приходских школ в Шотландии, были платными. Лишь состоятельные люди располагали возможностью дать своим детям образование выше начального. Половина населения Британии формального образования не имела. Это способствовало сохранению архаичной классовой структуры в эпоху быстрых социальных перемен. С течением времени слабость английского массового образования стала одним из факторов, лишившим Великобританию роли лидера современного экономического роста.

Государство в Англии начало регулировать и финансировать образование лишь в 1833 году, когда были выделены первые гранты нескольким протестантским школам. С 1847 года начинается финансирование подготовки учителей. Однако, даже выделяя бюджетные ресурсы, власти долгое время отказываются принимать участие в организации образовательного процесса.

Консерватизм, медленная адаптация к изменившимся условиям и новым потребностям характерны для Англии того времени. Успехи промышленного развития, рост экономической и военной мощи страны убеждают английскую элиту в совершенстве национальных институтов, в отсутствии необходимости изменений. Только в 1870 году был принят Акт об образовании, который хотя бы в принципе предоставил каждому юному британцу возможность учиться. Школьные советы получили право (но не обязанность) обеспечивать начальное образование, используя местные доходы и государственные средства. Посещение школ для детей от 5 до 10 лет стало обязательным (по закону 1880 года) и практически бесплатным (по закону 1891 года). Постепенно сформировалась система обязательного начального образования, финансируемого государством. К 1900 году неграмотным оставалось лишь 3% населения Великобритании5. Подобная эволюция стала возможной благодаря участию государства в организации финансирования обучения -- к тому времени стало очевидным, что образованные работники более продуктивны, распространение массового образования способствует экономическому росту.

В континентальных западноевропейских странах ситуация иная. Вызов уходящей вперед Англии подталкивает их к большей инициативе, к политике, которая способна подстегнуть экономический рост.

Поэтому они делают ставку на инновации, направленные на его стимулирование. Поскольку ускоренное развитие в XIX в. очевидно связано с прогрессом знаний, одна из первых идей в этом ряду -- активное участие государства в развитии образования6.

Швеция была одной из первых стран Европы, которая ввела массовое обязательное и продолжительное начальное образование. С 1842 года все шведские дети должны были получать образование в течение 6 лет7. Первой среди крупных европейских держав формировать систему массового начального образования под эгидой государства начинает Пруссия8, В стране повышается уровень грамотности, растет средняя продолжительность обучения. Другим европейским государствам эта реформа приносит неожиданные и серьезные сюрпризы.

Пруссия вводит, опять-таки первой, всеобщую воинскую обязанность в мирное время при сравнительно коротком по стандартам середины XIX в. сроке службы -- 3 года. Широкое распространение грамотности позволяет обеспечить высокий уровень военной подготовки в достаточно короткий срок9. Это дает возможность формировать мощньтй боеспособный резерв, который призывается в случае войны. После франко-прусс ко и кампании 1870--1871 годов в ходу было суждение: при Седане победил не кто иной, как немецкий учитель10.

Континентальные державы не ограничивались развитием начального .образования. Многие из них создавали образовательные учреждения, ориентированные на естественнонаучную и техническую подготовку, рассматривая их как инструмент ускорения экономического роста. И это также становится важным направлением в политике индустриального развития. В Англии с ее традицией классического образования такие образовательные учреждения, немногочисленные и не пользующиеся государственной- поддержкой, оставались бедными родственниками старых университетов. Данные табл. 13.2 характеризуют разницу масштабов распространения высшего образования в Великобритании и в странах континентальной Западной Европы.

Государство осознает, что начальное образование -- фундамент боеспособной массовой армии, и поэтому активно участвует в его организации. К началу прошлого столетия в Западной Европе широкое распространение получают системы обязательного начального образования с государственным финансированием. Даже Англия, пусть и со значительным опозданием по сравнению с другими странами с сопоставимым уровнем развития, вынуждена пойти по этому пути. Однако чисто британские традиции сословного общества продолжали сказываться на эволюции системы образования11.

За столетие в Великобритании и Франции государственные расходы на образование возрастают с 0,2--0,3% ВВП (в начале XIX в.) до 1,3 -- 1,5% (в Великобритании) и 1,6 -- 1,7% (во Франции)12. На заре промышленной революции доля грамотных среди взрослого населения превышала половину лишь в трех странах -- в Германии, Англии и США. К началу Первой мировой войны в этих государствах, а также во Франции она составляла уже около 90%. Интенсивность образовательного процесса, развитие средней и высшей школы, профессиональной подготовки, увеличение средней длительности обучения -- все эти показатели опережали рост грамотности. За век с небольшим (1800 -- 1913 годы) средняя продолжительность обучения повысилась в Италии с 1,1 до 4,8 года, в Японии -- с 1,2 до 5,4, во Франции -- с 1,6 до 7, в Великобритании --. с 2 до 8,1, в США -- с 2,1 до 8,3, в Германии -- с 2,4 до 8,4 года13.

В США, где в XIX в. военное строительство практически не влияло на эволюцию системы образования, развитие последнего было связано с другими обстоятельствами и тенденциями, характерными для Америки XVIII--XIX вв.: это децентрализация управления; роль местной самоорганизации и местных органов власти; более раннее, чем в Европе, появление всеобщего избирательного права; представление о том, что обучение детей престижно, является одним из приоритетов достойной семьи и местного сообщества. Организация школьного образования становится здесь прерогативой и одной из важнейших функций местного самоуправления. Отсюда открытый характер школы, ее общедоступность, отсутствие централизованного бюрократического контроля за программой и содержанием обучения, инициируемые снизу общественные движения, ставящие перед собой цель повышать качество образования и расширять круг обучаемых14. Все это привело к необычайно быстрому развитию среднего образования в Соединенных Штатах.

К началу Первой мировой войны начальное образование в Западной Европе, дававшее минимальные навыки письма, чтения и счета, стало практически всеобщим. Однако среднее образование,, которое получали дети в возрасте 11 -- 16 лет, по-прежнему оставалось доступным лишь представителям высших классов. Его задачей была подготовка для поступления в университеты. В Соединенных Штатах в это время среднее образование становится массовым. Наряду с базовыми предметами школьники изучают иностранные языки, получают естественнонаучные и другие полезные в повседневной жизни и работе знания. По уровню развития школьного образования США в это время опережают ведущие европейские государства на 3 -- 4 десятилетия.

К середине XX в. в странах -- лидерах современного экономического роста сформировалось общественное согласие по вопросу об обязанности государства создавать систему бесплатного и обязательного начального и среднего образования и по меньшей мере содействовать развитию высшего образования.

В это же время политические элиты убеждаются в возможности и необходимости использовать образование в своих странах не только для подготовки кадров, но и для решения социальных задач, в том числе для уменьшения неравенства в обществе. В самом деле, уровень образовательной подготовки -- важнейший фактор, определяющий возможности социального продвижения. Необходимо предоставить всем группам населения, в том числе выходцам из слоев с низкими доходами и социальным статусом, равные возможности получать образование. Однако для социального выравнивания общества этого недостаточно. Низшие, бедные слои все равно остаются в неблагоприятном положении по сравнению со средним классом: доступ к дополнительному образованию для них ограничен -- сказываются семейные традиции, влияние низкого уровня образования старшего поколения. Говорить надо не о равенстве возможностей, а о равенстве результатов. Необходимо, чтобы дети из семей с разным статусом получали если не одинаковое, то по меньшей мере близкое по уровню образование. Подобные представления в 1960 --1980-х годах оказали сильное влияние на развитие образовательных систем во многих развитых странах, их до сих пор разделяет значительная часть мировой образовательной элиты. Поскольку эти убеждения были по сути реакцией общества на пережитки традиций сословного образования, они хорошо вписывались в интеллектуальную атмосферу времени с характерной для тех лет верой в неограниченные возможности государства, его способность решать экономические и социальные проблемы.

Тезис о равенстве конечных результатов обучения как цели образовательной политики в дополнение к общепринятому взгляду на необходимость равного для всех доступа к образованию выдвинул Д. Колеман, один из авторитетных авторов, работавший в эти годы над образовательной проблематикой. Разумеется, речь идет о равных результатах применительно к социальным группам, а не к отдельным личностям. Такой подход требует активных действий государства, направленных на выравнивание уровня и качества образования, которое получают разные слои общества15. Убежденность в том, что важнейшей задачей образования является сокращение разрыва между элитой и массами, остается, например, одной из наиболее распространенных, укорененных идей, определяющих политику лейбористской партии Великобритании.

Сторонники концепции «равенства результатов» стремились сделать учебный процесс максимально универсальным, исключить возможность формирования школ разных типов. Их ключевой аргумент: нестандартные учебные заведения, особенно те из них, которые ориентированы не на подготовку к поступлению в вузы, а только на приобретение учащимися узкопрофессиональных навыков, являются инструментом социальной дискриминации. В Англии именно такая аргументация привела к отказу от созданных после войны трех типов средней школы и единообразному для всей страны обучению со стандартизированным набором предметов и программ.

Когда у родителей есть право и возможность выбирать школу, в которой учатся их дети, возникает опасность, что выходцы из более обеспеченных семей попадут в лучшие учебные заведения, где соберутся самые подготовленные ученики. И это приведет к еще большей дифференциации в качестве образования16. Если отбор учеников в школу сопровождается тестированием, выходцы из более обеспеченных семей получают преимущества17.

Из логики «равенства результатов» органично вытекает линия на ограничение права родителей выбирать школу или на полный отказ в таком праве: учиться следует по месту жительства. Поскольку образование должно быть общедоступным и гарантировать «равенство результатов», а уровень подготовки детей из разных семей неодинаков, подобная логика фактически ориентирует (хотя и не провозглашает это открыто) учебный процесс на самых слабых учеников. Последствия для качества образования очевидны.

Продукт эгалитарной идеологии -- общая школа для детей из среднего и рабочего классов -- вот идеал сторонников стандартного комплексного учебного заведения. Дальше -- больше. Если недопустимо принимать учеников в школу, ориентируясь на их способности, то нельзя отказывать в приеме по причине отсутствия каких бы то ни было способностей. Отсюда объективная тедденция к снижению требований к ученикам, поступающим в общую школу и обучающимся в ней.

Начиная с середины XX в. линию на «равенство результатов» разные страны проводили с неодинаковой жесткостью и последовательностью, но ее влияние на организацию мирового образовательного процесса оставалось в то время значительным. При выборе приоритетов -- образование или социальное равенство -- предпочтение отдавали последнему18.

Образование оказывает серьезное влияние на экономическое развитие государства. Но это проявляется не сразу. Англия стала отставать от своих основных конкурентов в формировании широкой системы начального образования во второй половине XIX в., но экономическое лидерство утратила лишь в первой половине следующего столетия. Последствия принятых или непринятых решений в сфере образования проявляются десятилетия спустя19. Успешно сформированная американская система массового среднего образования помогла стране занять спустя несколько десятилетий доминирующее положение в мире XX в. К его середине это стало очевидным. Когда высокоиндустриальному обществу потребовались сотни тысяч работников, не только обладающих элементарными навыками чтения и письма, но и способных стать техниками, механиками, конторскими служащими, машинистками, медицинскими сестрами, американская образовательная система оказалась готовой поставлять такие кадры в массовых масштабах.

Разница в качестве образования ярко проявилась в конце Второй мировой войны. Правительство Великобритании предоставило своим ветеранам возможность завершить среднее образование, а в США Закон о правах ветеранов гарантировал им получение высшего образования за счет государства20. Эта гарантия-была подкреплена тем, что в большинстве своем молодые американцы -- участники войны успели перед мобилизацией окончить среднюю школу.

Когда следующий этап экономического развития -- постиндустриальный переход -- потребовал массовой подготовки специалистов с высшим образованием, способных работать инженерами, врачами, квалифицированными служащими сферы услуг, в США была образовательная база, способная удовлетворить спрос на работников такого уровня.

Представление о том, что образование позитивно влияет на экономическое развитие страны, было широко распространено уже в XIX в. В середине 1950-х годов экономические исследования, основанные на обширной статистике, наглядно продемонстрировали связь экономического роста с накоплением человеческого капитала, в том числе с продолжительностью обучения21. С этого времени увеличение расходов на образование, охват им населения и длительность учебы считаются важнейшими инструментами, которые ускоряют экономическое развитие22. Быстрый рост расходов на образование и их доли в ВВП в последующие десятилетия позволяет ограничить негативное воздействие политики социального выравнивания на качество образовательного процесса.

Во второй половине прошлого столетия сначала США, а затем и другие высокоразвитые страны вступают в новую стадию развития: доля промышленности в ВВП падает, доля услуг возрастает. В 1956 году американские «белые воротнички» опережают по численности количество «синих». Быстро растет спрос на специалистов с высшим образованием. Основой рабочей силы в индустриальном обществе были рабочие не очень высокой квалификации, на их обучение стандартным операциям требовалось несколько недель. С переходом к экономике, где доминирует сфера услуг, растет спрос на квалифицированную рабочую силу и управленцев. В 1950--1970-е годы в США число должностей, требующих высшего образования, увеличивается вдвое быстрее численности рабочих23. В Америке и Западной Европе среднее образование становится нормой; среди работающих растет доля выпускников университетов. Постиндустриальный мир с характерным для него уменьшением относительной численности тех, кто представляет массовые рабочие профессии, ростом спроса на менеджеров и специалистов, предъявляет высокие требования к уровню образования (табл. 13.3).

Технологические перемены вынуждают работников приобретать новые производственные навыки, учиться на протяжении всей трудовой деятельности. Создание и применение новых знаний становится важнейшей отраслью экономики. Ускоряются темпы их накопления, формируется потребность в непрерывном образовании, постоянном повышении квалификации.

Авторам, которые изучали специфику постиндустриального общества, дальнейшее повышение роли образования в экономике и обществе, увеличение доли расходов на образование в ВВП представлялись естественными и неизбежными процессами. С конца 70-х годов XX в. события развиваются иначе. В большинстве развитых стран полуторавековой быстрый рост доли государственных расходов на образование в ВВП либо замедляется, либо останавливается. Замедление роста или даже стабилизация доли расходов на образование в ВВП -- результат финансового кризиса постиндустриальной эпохи, развитие которого рассматривалось в предыдущих главах (табл. 13.4).

Как было показано, постиндустриальные государства вышли на верхние пределы возможностей мобилизации налоговых доходов, а сформированные десятилетиями раньше расходные обязательства требуют увеличивать долю социальных программ в ВВП. Что касается пенсионных систем и систем финансирования здравоохранения, то для них старение населения автоматически ведет к росту расходных обязательств. Остановить этот процесс можно, лишь проведя тяжелые и непопулярные реформы. В образовании механизм увеличения расходов не столь жесток. Более того, здесь наблюдается противоположная тенденция: доля младших возрастных групп, на которую падает значительная часть образовательных расходов, в численности населения сокращается. Вот почему в подавляющем большинстве стран -- лидеров современного экономического роста приоритеты финансовой политики в социальной сфере ориентированы не на систему образования, а на пенсионную систему и систему здравоохранения.

Компенсировать неэффективность сформированной в 50--70-х годах прошлого века системы образования, прежде всего образования школьного, быстро увеличивая направляемые сюда потоки ресурсов, как это делалось в предшествующие десятилетия, оказывается невозможным. Между тем в обществе широко распространены представления о том, что государство располагает безграничными ресурсами и способно заплатить за все, а частные средства, которые направляются на финансирование образования, только мешают решать социальные задачи. Поэтому государство нередко не только не стимулирует негосударственные расходы на образование, но и препятствует их увеличению.

Учебные заведения, финансируемые из частных источников, существуют в большинстве постиндустриальных стран. Делая выбор в пользу такой школы, родители снимают с государства ответственность за финансирование учебы своих детей. Они не имеют права дополнить государственные средства собственными, а могут лишь полностью отказаться от помощи государства. При этом они остаются налогоплательщиками, средства которых идут на образовательные нужды других семей. Такое могут себе позволить лишь самые обеспеченные. Когда из-за нехватки финансовых ресурсов положение государственных школ ухудшается, частные учебные заведения становятся инструментом социальной сегрегации24.

Притчей во языцех стало низкое качество обучения в государственных школах Вашингтона25. Большая часть американской политической элиты против того, чтобы дать родителям право выбирать школу для своих детей или ввести систему образовательных ваучеров, предоставляющую им такую возможность. При этом подавляющая часть сенаторов, конгрессменов, высокопоставленных чиновников исполнительной власти учит своих детей в частных учебных заведениях26. В Великобритании, которая на протяжении десятилетий проводила политику социального выравнивания с помощью комплексной школы, всегда сохранялась система платных школ, из которых вышла преобладающая часть политической и экономической элиты27.

В системе государственного образования, которая не позволяет родителям выбирать школу для своих детей, действует набор факторов, снижающих эффективность образовательных учреждений. При отсутствии конкурентной борьбы за учеников, бюджетном финансировании, не связанном с результатами учебного процесса, школа не заинтересована прилагать усилия к повышению качества образования, а если делает это, то создает дополнительные проблемы для детей, чья успеваемость хуже, чем у их ровесников, а такие дети чаще всего происходят из не очень обеспеченных семей.

Образование -- консервативная система. Если в стране традиция ориентирует школьное образование на высокие стандарты знаний, она долгое время сдерживает действие противоположных стимулов -- к снижению качества учебного процесса. Долгое время, но не вечно.

Государственная школа -- часть государственной машины. На нее, по крайней мере в большинстве развитых стран, распространяются принятые стандарты государственной службы. Один из важных в условиях демократии принципов последней -- гарантии государственным служащим сохранения рабочих мест независимо от исхода очередных выборов. Перечень должностей, причисленных к политическим, применительно к которым приход новой политической команды чреват заменой работников, ограничен. Чтобы политические процессы не влияли на комплектование школьных кадров, учителя и другие сотрудники школ наделены правами госслужащих. Уволить их за профессиональную непригодность или слабые результаты работы сложно28. При таком порядке комплектования кадров вышестоящие органы управления образованием не могут доверить школе набирать персонал самостоятельно. Подбор педагогов и их замена относятся к компетенции чиновников, которые непосредственно не участвуют в учебном процессе. Государственное бюджетное финансирование также предполагает жесткий контроль за бюджетом школы, лишает ее самостоятельности в расходовании средств29.

Еще одна проблема организации государственного школьного образования -- тенденция к его политизации. Многие вопросы, имеющие отношение к учебному процессу и школьной программе, в демократических обществах вызывают идеологические и политические споры. Это касается и содержания учебников. Результаты очередных выборов, смена власти на национальном, субфедеральном или местном уровнях нередко приводят к смене политических ориентиров. А это затрагивает учебники и школьные программы30.

Сторонники сохранения сформировавшейся в 1960 --1970-х годах модели стандартной школы, к которой, как крепостные, привязаны родители и дети, утверждают: неоспоримых доказательств негативного влияния этой модели на качество получаемого образования не существует. А наблюдаемое в большинстве развитых стран ухудшение образования может быть обусловлено другими факторами. Как бы то ни было вопрос о качестве школьного обучения в постиндустриальных обществах в последние десятилетия становится все более острым31.

Сталкиваясь с невозможностью выбирать государственную школу без смены места жительства, родители нередко поступают так, как поступали крепостные крестьяне в России до отмены Юрьева дня, -- переезжают в другое место. Поскольку уровень учебного заведения во многом зависит от подготовки и усердия учеников, что, в свою очередь, связано с доходами, образованием и срциальным статусом семей, то при отсутствии выбора без изменения места жительства высокообразованные и высокостатусные группы населения концентрируются в районах, где есть приличные школы, которые финансируются из более высоких (на душу населения) доходов местных бюджетов, сформированных благодаря налогам, оплачиваемым состоятельными налогоплательщиками. Хорошее финансирование и контингент детей с достаточной подготовкой и мотивацией к учебе -- оба этих фактора способствуют повышению качества образования. Круг замыкается. Напротив, низкостатусные группы населения концентрируются в менее престижных районах -- с низкими душевыми доходами местных бюджетов, с неудовлетворительным финансированием школ, с учениками, чьи способности, подготовка и учебная мотивация оставляют желать лучшего32. Задуманная для социального выравнивания и сформированная в 50-- 70-х годах прошлого века государственная школа становится инструментом сегрегации. Особенно ярко это проявляется в США с характерной для страны высокой территориальной мобильностью населения33.

Проблемы существующей системы школьного образования вызывают оживленные дискуссии в обществе и политические дебаты34-К середине 1970-х годов в Англии рухнул существовавший долгое время консенсус по вопросу о развитии образовательной системы и целесообразности ее ориентации на социальное выравнивание. Кризис образовательной сферы побудил Дж. Кдллагана (в те годы премьер-министра страны) открыть дискуссию о стратегии развития английского образования. К тому времени предприниматели все чаще стали выражать недовольство тем, что приходящие на предприятия молодые работники, выпускники учебных заведений, не обладают необходимой квалификацией.

К. Кокс, А. Диссон и Р. Байсон в своих работах доказывали, что английский эксперимент по введению комплексного образования провалился, привел к падению образовательных стандартов, что дух соревновательности и стремление к высокому качеству образования были принесены в жертву социалистическим представлениям о социальной справедливости35. В подготовленном в это время докладе сторонников образовательной реформы отмечалось: «Необходимо помнить, что снижение качества английского образования было связано с тем, что школы рассматривались в качестве инструмента выравнивания, а не обеспечения образования детей. Достижения, конкуренция, самоуважение -- все это было девальвировано и отрицалось. Обучение фактам уступило место изложению мнений. Обучение часто заменялось индоктринацией»36.

Необходимость реформы образования стала очевидной- Речь шла о предоставлении родителям права выбирать учебные заведения для своих детей, о соответствии государственного финансирования школы численности обучающихся, праве школьной администрации отбирать учеников, об использовании тестов, позволяющих родителям и педагогам получать адекватное представление о подготовке детей и качестве обучения, отказе от единой комплексной школы и о сосуществовании учебных заведений разных типов, объединенных общими требованиями к образовательным стандартам, возможности использовать как частное, так и государственное финансирование, наконец, о праве родителей отдавать ребенка в частную школу, используя для оплаты обучения ребенка причитающиеся ему средства из государственных источников37.

Каждое из перечисленных направлений реформы обсуждалось в разных вариантах. Предлагалось, например, позволить родителям выбирать для своих детей любую государственную школу, но без права перевода их в частное учебное заведение с сохранением государственного финансирования; выбирать школу только в пределах района; предоставить родителям право выбора, но часть мест в школе распределять по жребию среди жителей округа, где она расположена

Существуют различные варианты использования образовательных ваучеров -- от последовательно либерального подхода М. Фридмана, при котором в максимальной степени увеличивается свобода выбора и возможность конкуренции образовательных учреждений, до существенно более ограниченных, в рамках которых возможность выбора пытаются сочетать с сохранением равенства доступа к образовательным услугам для выходцев из разных социальных групп населения. Основные принципы либерального подхода: свободно устанавливаемые цены, которые могут быть выше стоимости государственного ваучера; отсутствует дифференциация ваучеров по стоимости. Производителем образовательных услуг, на приобретение которых распространяется действие образовательного ваучера, могут быть как государственные, так и негосударственные вузы. Вузы обладают свободой при отборе потенциальных студентов (вправе использовать листы ожидания, вступительные экзамены или иные механизмы отбора)39.

Те, кто пытается совместить приоритеты социальной политики с использованием механизма образовательных ваучеров, предполагают, что доходы учебных заведений должны напрямую зависеть от числа обучающихся, которых удалось привлечь, исключают возможность взимания платы, превышающей стоимость ваучера, предлагают вводить компенсации (дополнительные компенсационные ваучеры) для детей из бедных семей, семей, относящихся к этническим меньшинствам. Предполагается также, что в учебных заведениях, где спрос превышает предложение, половина всех мест должна распределяться по специальной форме, установленной и регулируемой государством40.

Во многих странах-лидерах все это широко обсуждалось, но так и не вышло за пределы экспериментов41. Лишь реформа 1988 года, проведенная в Великобритании правительством М. Тэтчер, привела к серьезным изменениям в системе образования крупной развитой страны. Но и здесь в отличие от пенсионной реформы, где правительство в 1980-х годах добилось глубоких структурных изменений, преобразования были ограниченными. Английские реформаторы осторожно провели в жизнь часть сформулированных выше принципов. Родители школьников получили значительную свободу в выборе государственных школ, а финансирование последних было поставлено в зависимость от числа учащихся. При сохраняющихся серьезных проблемах английской государственной школы в 1990-х годах качество обучения обнаруживало тенденцию к росту. В других странах подобные изменения были заблокированы.

Оптимальный способ обеспечить диверсификацию школьного образования -- разрешить школам выбирать учеников. Но это подорвало бы стремление к равноправию. Поэтому даже в Великобритании специализированные школы, которые должны быть на переднем крае движения к диверсификации, получили разрешение «отдавать приоритет» лишь 10% учеников на основе их склонности (слово «способности» находится под запретом) к спорту, искусству, языкам и информационным технологиям. Это разрешение не касается большинства школьных предметов42.

Политологи давно обратили внимание на специфику английского политического процесса: опирающееся на парламентское большинство правительство обладает необычной для большинства демократических стран свободой маневра; система сдержек и противовесов здесь слаба. Исполнительная власть, убежденная в правильности избранной линии, способна провести необходимые реформы43. В большинстве других демократий конституционные ограничения (разделение исполнительной и законодательной власти в президентских республиках; двухпалатные парламенты с существенными полномочиями верхней палаты; пропорциональные системы голосования, повышающие роль небольших партий в политическом процессе, и т.д.) позволяют даже не контролирующим правительство политическим силам блокировать реформы, которые в той или иной мере затрагивают интересы важных групп избирателей.

В постиндустриальном обществе образование -- одна из сфер, в которой занята значительная часть избирателей. У этой группы электората широкие возможности самоорганизации. Ее интересы направлены на сохранение статус-кво. Хотя в успехах образования заинтересовано все общество, политику в этой сфере формируют те, кто непосредственно участвует в образовательном процессе. В США, например, профсоюзы учителей -- одна из самых мощных лоббистских структур, поддерживающих демократическую партию. Они способны не только мобилизовать финансовые ресурсы, но и выделить армию активистов для работы в предвыборных кампаниях. Особенно велика роль учительских профсоюзов на выборах в штатах и муниципалитетах, где явка избирателей низкая. Сохранение существующей образовательной системы, которая не позволяет родителям выбирать государственную школу для своих детей, -- политический приоритет этого лобби. Разумеется, в публичных дискуссиях о реформе образования ее противники аргументируют свою позицию не корпоративными интересами образовательного сообщества, а доводами о необходимости социального выравнивания, о недопустимости системы, которая приводит к концентрации лучших учеников в лучших школах.

Постиндустриальные общества столкнулись в сфере образования с характерными для этой стадии развития проблемами. Выработанные на более ранних этапах институциональные решения, удовлетворительно работавшие в условиях быстрого роста государственных финансовых ресурсов, несовместимы с новыми реалиями. Проблемы не могут быть решены с помощью дальнейшего увеличения доли государственных образовательных расходов в ВВП; они носят структурный характер и без глубоких реформ могут лишь усугубляться. Вместе с тем политические структуры зрелых демократий с характерной для них низкой политической активностью, развитой системой сдержек и противовесов, хорошо организованными группами интересов, стремящимися сохранить статус-кво, способны блокировать реформы.

Перепись 1897 года показала, что средний процент грамотности населения России составлял 21,1, т.е. грамотными являлись 26,5 млн человек из 125,6 млн всего населения44. В 1900 году по показателям неграмотности Россия входила в тройку самых отсталых стран Европы, опережая лишь Румынию и Сербию. По количеству неграмотных среди новобранцев Россия опережала лишь Румынию.

В 1896--1910 годах в России происходит бурный рост числа учебных заведений. Между 1896 и 1910 годами было открыто больше школ, училищ и институтов, чем за весь предшествующий период российской истории45. При этом по идущей от XIX в. традиции российское образование всегда было пронизано элитарными тенденциями и в связи с этим шло скорее по пути английского, чем континентального образовательного процесса. При низком уровне грамотности, впрочем, соответствующем российским показателям душевого ВВП, уровень высшего университетского образования был близок к тому, который характерен для стран -- лидеров современного экономического роста46.

Образование было одним из приоритетов в рамках социалистической модели индустриализации в отличие от здравоохранения, по доле которого в ВВП социалистические страны существенно уступали странам -- лидерам современного экономического роста. Доля образования в ВВП в развитых социалистических странах в конце 1980-х годов превышала ту, которая была характерна для стран ОЭСР (соответственно 5,9 и 5,4% ВВП)47.

Формально важнейшей целью советской образовательной системы было «расширение охвата населения однородными по составу и качеству услугами»48. Однако реальность существенно отличалась от формально прокламируемых целей образовательной политики. Тра--диция элитарного образования не была прервана социалистическим экспериментом. Социалистические власти никогда не рассматривали образование в качестве инструмента социального выравнивания. Ярчайший пример этого -- существование в 30-е годы так называемых образцовых школ, где учились дети высшего руководства страны49. Другой пример того, в какой степени руководство СССР считало малозначимым использование образования в качестве такого инструмента, -- решение, принятое в 1940 году, о введении платы за образование в старших классах средней школы50.

В отличие от стран -- лидеров современного экономического роста, в которых в 1950 -- 1960 годах намечается тенденция к переходу к комплексной школе, ликвидируется деление учебных заведений школьного уровня на те, которые ориентированы на подготовку к дальнейшему обучению в университете, и иные, предполагающие более раннюю интеграцию в трудовую деятельность на ролях, не требующих высшего образования, в СССР в 1958 году было принято решение, ограничивающее обязательное образование 8 годами (с 7 до 15 лет). Предполагалось, что большинство учащихся должно получать дополнительное техническое образование, не ориентированное на обучение в университетах, либо в специальных учебных заведениях (ПТУ, техникумы), либо на рабочем месте51.

Система специальных школ с углубленным изучением иностранных языков, физики и математики, существовавшая в СССР в течение многих десятилетий, полностью противоречила сформировавшейся в 1970--1980 годы в странах -- лидерах современного экономического роста концепции комплексной школы как образовательного учреждения, ориентированного именно на стандартизацию образовательного процесса. Недемократический режим, элита которого могла позволить себе обеспечить высокое качество образования своим детям без формальной платы за него, не нуждался в таком институте, как частные школы. Традиционной проблемой советского, затем российского образования было слабое обучение навыкам владения иностранным языком. Но, собственно, в советской школе такая задача и не ставилась. Такие знания считались привилегией детей политико-экономической элиты.

Проявление элитарных тенденций в современной российской системе образования, унаследованных от советского времени, отсутствие влияния той волны, которая распространилась в развитых странах в 60--70-х годах XX в., когда образование стало рассматриваться как инструмент социального выравнивания, -- система стипендий в высших учебных заведениях. Эксперты ОЭСР в исследовании, посвященном высшему образованию в России, с недоумением отмечают: «Особый вопрос возникает в связи с выплатой вознаграждений за академические успехи. Разумеется, любое общество стремится к признанию и поощрению лучших студентов. Однако признание необязательно привязано к солидному денежному вознаграждению. Поскольку многие особо успевающие студенты происходят из обеспеченных семей, весьма вероятно, что назначение стипендий исключительно в зависимости от успеваемости обернется субсидированием тех, кто в нем менее всего нуждается. Система назначения стипендий, при которой потребности в материальной помощи учитывались бы наряду с успехами в учебе, была бы оптимальной»52. Эксперты ОЭСР пишут также: «...Существующая в России система высшего образования безжалостна к тем, кто не отвечает ее требованиям. Эксперты рабочей группы выражают опасение, что это не столько следствие верности высоким бескомпромиссным стандартам, сколько знак недостаточного еще осознания того обстоятельства, что благосостояние общества зависит от среднего уровня образования всех людей, а не только избранной элиты»53.

Формально прокламируемый принцип равенства доступа к высшему образованию на практике не действовал. Именно переход от школьного образования к высшему, особенно к высококачественному высшему, был ключевым этапом, где главную роль играли статус родителей, их связи и влияние. Но роль качественного образования в обеспечении экономического роста, в первую очередь обороноспособности, заставляла руководство страны осуществлять широкомасштабные образовательные проекты, направленные на мобилизацию в профильные высшие учебные заведения (в первую очередь связанные с оборонным комплексом) способных абитуриентов из низкостатусных социальных групп, не проживающих в столичных городах54.

На поздних этапах развития социализма в СССР под влиянием возрастающих финансовых ограничений, кризиса сельского хозяйства, роста расходов бюджета на субсидии радикально меняется ситуация с финансированием образования. Если в первые десятилетия социалистического развития рост расходов на образование, его доли в валовом внутреннем продукте -- характерная черта социалистической индустриализации, то с начала 1950-х годов ситуация меняется. Доля затрат на образование в национальном доходе в СССР между 1951 и 1961 годами заметно снижается55.

Результатом краха Советского Союза стало сокращение государственных расходов на образование, более радикальное, чем сокращение государственных расходов на здравоохранение. Их доля в ВВП приблизилась к показателям стран соответствующего уровня развития (табл. 13.5).