Долгое время. Россия в мире: очерки экономической истории

Реформы избирательного права 1867 и 1884 годов расширили участие наемных рабочих в политическом процессе. Это также повлияло на отношение общества к социальному законодательству. В 1880 году вводится ответственность работодателя за увечье рабочего на производстве. Основная волна реформ, создавших основы социальной защиты в Англии, приходится на 1906--1914 годы. Именно в это время формируются системы пенсий по старости, страхования по болезни и безработице16. В конце XIX -- начале XX в. такие системы создаются во всех странах -- лидерах современного экономического роста.

США с их укоренившимися традициями либерализма и индивидуализма вступают на этот путь последними. Но и здесь Великая депрессия меняет положение. К 30-м годам прошлого столетия необходимость создания национальной системы страхования по старости и безработице становится очевидной и для политической элиты, и для общества. Массовое движение за радикальные меры по построению всеобъемлющей системы социальной защиты делает ее создание политически неизбежным.

Революция в России стала для элит развитых государств важным сигналом, предупреждением о хрупкости сложившегося порядка и необходимости учитывать интересы наемных рабочих. Европейские и североамериканские политические институты оказались достаточно гибкими, чтобы обеспечить мирную эволюцию к основанной на всеобщем избирательном праве демократии, интегрировать в демократический процесс группы населения с низким социальным статусом. Изменился баланс политических сил, теперь интересы и работодателей, и наемных работников обеспечивались в равной мере. Поскольку последние составляли самую многочисленную часть избирателей, политическое равновесие постепенно сдвигалось в их сторону. Ограничение продолжительности рабочего дня и прав работодателей на увольнение работников, законодательное закрепление прав профсоюзов, создание систем социальной защиты, адекватных условиям городского, индустриального общества, позволяющих людям застраховаться от бед, порожденных перепадами экономической конъюнктуры, сформировали в странах -- лидерах современного экономического роста каркас существующих и поныне институтов социальной защиты.

Расширение финансовых возможностей государства в период между мировыми войнами, о чем говорилось в предыдущей главе, естественное для развитого индустриального общества представление о том, что право на адекватную социальную защиту входит в число неотъемлемых прав человека, -- все это в послевоенный период приводит к стремительному расширению социальных программ и государственных обязательств. Эта волна продолжается вплоть до конца 1970-х годов, пока в развитом мире господствует видение современного государства как государства-благодетеля, способного обеспечивать своих граждан пособиями по старости, безработице, бедности, нетрудоспособности.

В послевоенный период на фоне высоких темпов экономического роста и увеличения государственных доходов системы социальной защиты продолжают развиваться, становясь все более и более щедрыми: растут размеры пособий по отношению к заработной плате, расширяются периоды их выплат, снижаются требования к их получателям. На работодателей накладываются новые ограничения по увольнению работников. У власти во многих странах Европы долгое время удерживаются тесно связанные с профсоюзами левые правительства. Это также способствует увеличению государственной помощи малоимущим.

Мы уже упоминали о том, что в начале XIX в. либеральные экономисты говорили и писали о негативном влиянии социальной защиты на трудовую этику и стимулы к труду. Полтора столетия успешного функционирования систем социальной помощи на фоне высоких темпов экономического роста и повышения производительности труда, казалось бы, продемонстрировали беспочвенность подобных опасений. Но стоило странам -- лидерам современного экономического роста вступить в постиндустриальную стадию развития, как выяснилось, что либералы XIX в. были во многом правы. Трудовое поведение людей, которые получают легкодоступную и щедрую социальную помощь, пусть медленно, на протяжении поколений, но меняется.

Начиная с 1970-х годов в крупных европейских странах все больше проявляются долгосрочные проблемы, порожденные высокими социальными гарантиями и обязательствами. Первая среди них -- устойчиво высокий, в том числе и в периоды благоприятной экономической конъюнктуры, уровень безработицы. Структурные изменения постиндустриального мира вызывают необходимость перераспределять рабочую силу между предприятиями, профессиями, видами занятости. Промедление грозит утратой конкурентоспособности, вытеснением отечественных предприятий с рынка. Однако при жестком законодательном ограничении права на увольнение и политически влиятельных профсоюзах обеспечить перераспределение рабочей силы, необходимость которого продиктована требованиями рынка, непросто. Известна роль профсоюза клепальщиков, сумевшего отсрочить массовое внедрение электросварки, в кризисе английского судостроения.

Уволить работника трудно. Это понуждает работодателей ограничивать набор кадров даже при благоприятной конъюнктуре. Предприниматели знают, что подъем рано или поздно закончится и тогда будет сложно избавиться от лишних рук. Если обратиться к материалам исследований о том, как размер пособий по безработице соотносится с уровнем заработной платы, становится очевидной корреляция щедрости пособий и времени, в течение которого их получатели остаются безработными17. В самом деле, зачем спешить к станку, на стройку или к конвейеру, если на жизнь хватает?

Проведенные Р. Лайардом, С. Никкелом и Р. Джэкменом исследования связи между безработицей, рынком труда и размером пособий по безработице в 20 странах ОЭСР дали интересные результаты: снижение замещающих заработок пособий на 10% уменьшает уровень безработицы на 1,7%, а сокращение максимального срока их выплаты на 1 год приводит к снижению безработицы на 0,9%18. Из других работ известно, что увеличение замещающего заработную плату пособия на 10% увеличивает продолжительность пребывания без работы для ее среднестатистического соискателя в среднем на неделю19.

Современные системы пособий по безработице формировались в индустриальных обществах, где для труженика возможность остаться без работы представляла серьезную угрозу -- потерю заработка, социального статуса, возможности содержать семью. Мысль, что работник может добровольно предпочесть занятости жизнь на пособие, казалась абсурдной. Такое поведение было прямой дорогой к социальному остракизму. Когда сразу после Великой депрессии создавалась система пособий по незанятости, была еще свежа память о социальных бедах и потрясениях, вызванных резким ростом безработицы. Лишиться рабочего места было очевидной и страшной бедой. Ни те, кто разрабатывал эти системы, ни те, кто пользовался ими в первые годы, не могли себе представить, что появятся большие группы населения, которые предпочтут жизнь на пособие поиску работы.

Традиции живут долго, на протяжении поколений, но не вечно. Как справедливо отмечал С. Ландсбург, «люди реагируют на стимулы; остальное -- детали»20. Пособия по безработице становятся щедрее, но растут и налоги на заработную плату, которые населению приходится платить, финансируя все более дорогостоящие социальные программы. Это размывает основы трудовой этики21. Сталкиваясь с выбором «работа и высокие налоги или пособие по безработице», все больше людей, в первую очередь молодых, начинают воспринимать статус безработного как удовлетворительный. Выбор в пользу пособия перестает быть чем-то аномальным, асоциальным, заслуживающим порицания и санкций22. В Германии доля тех, кто просит социальной помощи (базовой поддержки доходов), возросла с 1,2% в 1970 году до более чем 5% в середине 1990-х23. Такая жизненная стратегия становится распространенной, массовой. Это, в свою очередь, подрывает базу унаследованных от индустриальной эпохи норм24.

Повторим: щедрые социальные пособия, в том числе пособия по безработице, оплачиваются из налогов на оплату труда работающих25. Смена положения занятого на положение безработного радикально меняет финансовые отношения человека с государством. Живущий на пособие не платит высоких налогов и становится реципиентом финансовой помощи. Статус безработного нередко дает право не только на пособие, но и на набор дополнительных льгот -- на медицинское обслуживание, обучение детей и т.д.

Формируется культура массовой, длительной, добровольной безработицы, финансирование которой увеличивает долю государственных расходов в ВВП и снижает стимулы к экономическому росту.

Устойчивое сохранение за США роли лидера мирового экономического развития в постиндустриальную эпоху связано с тем, что американские профсоюзы оказались слабее западноевропейских, регулирование трудовых отношений, в том числе прав на увольнение, -- более мягким, чем в Старом Свете, система пособий по безработице в США -- значительно жестче (отношение среднего пособия к средней заработной плате меньше, сроки, на которые помощь предоставляется, короче).

Необходимость реформировать систему трудовых отношений, регулировать рынок труда и системы пособий по безработице -- одна из самых насущных и оживленно обсуждаемых сегодня проблем Евросоюза. Если не решить ее, трудно рассчитывать на снижение характерного для стран континентальной Западной Европы устойчиво высокого показателя -- доли безработных среди экономически активного населения (табл. 12.1). Но массовое распространение социальных программ, участие в них значительной части населения, стоящие за каждой из таких программ групповые интересы -- все это затрудняет реформирование даже тех из них, которые очевидно негативно влияют на трудовую этику.

Пособие по бедности, введенное США в 1964 году, -- классический пример системы, которая оказала долгосрочное влияние на трудовое и семейное поведение населения страны. Однако прежде чем рассказать об этом, сделаем небольшое отступление, связанное с темой, которая обсуждалась в гл. 10.

Кризис традиционной семьи -- характерная черта постиндустриального общества. Еще в середине XX в. типичной была семья, где мужчина -- единственный работник; женщина, как правило, не работает, воспитывает детей. Спустя несколько десятилетий картина меняется. Распространяется женская занятость, уменьшается число рождений на I женщину, количество детей в семье. Традиционная система установок, доставшаяся в наследство от аграрного общества и отражавшая его реалии, отмирает. Внебрачный ребенок не считается позором для женщины, это теперь не семейная катастрофа, а житейское дело. Среди населения растет доля одиноких людей, незарегистрированных браков, неполных семей.

Таблица 12.1

Средняя за десятилетня доля безработных среди экономически активного населения, %

Источник: Employment Outlook and Analysis, Labor Market Statistics Data, Query -- LFS by Sex (littp ://www.oecd .org).

С середины 1980-х годов число внебрачных детей в Швеции опережает число родившихся и живущих в традиционных семьях с отцом и матерью. В других развитых странах это соотношение еще не достигает половины, но продолжает расти, особенно в течение последнего десятилетия. Естественна озабоченность общества детской бедностью, в первую очередь бедственным положением детей, которые растут в неполных семьях. Однако это как раз одна из тех областей, где принимаемые решения зачастую не выдерживают пробы на упомянутый тест члена королевской комиссии по законодательству о бедности Н. Сениора. Велик риск выстроить систему, которая усугубит проблему. Как это происходит, наглядно иллюстрирует опыт США 1965--1996 годов.

Неполные малообеспеченные семьи, в которых неработающая мать воспитывает одного или нескольких детей, почти автоматически подпадают под критерий бедности и получают право на пособие. Нуждающаяся, но имеющая работающего кормильца семья, такое право теряет. Для одинокой матери поиск работы и заработка может обернуться лишением набора привилегий, которые связаны с пособием, -- денежных выплат, продовольственной и медицинской помощи и т.д. Такой порядок стимулирует рождение детей вне брака, а не создание семей, стремление как можно дольше получать пособия по бедности, а не работать. Появляются новые традиции: девочки из живущих на пособие семей вырастают и сами рожают детей вне брака, воспитывают их без отца26. Они знают, что без средств к существованию не останутся27.

Эти негативные последствия сформированной в 1965 году системы пособий по бедности привели в США к политическому консенсусу в вопросе о необходимости серьезно ее реформировать -- сделать пособия временными, предоставлять их с непременным условием искать работу или учиться28. Это редкий для постиндустриального общества случай достижения политического согласия по поводу глубокой реформы, затрагивающей крупные группы избирателей.

Противоположный пример демонстрирует Швеция, где на постиндустриальной стадии социальные обязательства превысили все мыслимые масштабы и оказали значительное влияние на экономическое и социальное развитие страны. Здесь даже по стандартам континентальной Европы необычайно велика доля государственных расходов в ВВП вообще и социальных расходов в частности, пособия по безработице и семейные пособия особенно щедрые, а уровень внебрачной рождаемости крайне высок.

Экспансия социальных обязательств в Швеции -- явление относительно новое. Основы системы социальной защиты сложились здесь в 30-х годах XX в. Но в 1940-х и начале 1950-х годов доля государственных расходов остается ниже среднего уровня, характерного для государств ОЭСР. Лишь к I960 году этот показатель выходит на средний уровень для ОЭСР -- 31%. Причина этого очевидна: Швеция не участвовала в мировых войнах, в ней не действовали военно-мобилизационные механизмы, которые привели к быстрому повышению государственной нагрузки на экономику в воевавших странах.

В 1950--1960-е годы Швеция демонстрирует высокие темпы роста, развивается более динамично, чем страны ОЭСР в среднем. Именно в 1960-е годы происходит скачок социальных обязательств. Развитие государства всеобщего благосостояния в 1950 --1960-х годах, увеличение в расходах государственного сектора с 30 до 45% уровня ВНП оказались совместимыми с относительно быстрым ростом производительности. Однако затем рост замедляется. В странах ОЭСР ВНП на душу населения увеличился на 60% в 1970--1995 годах, в Швеции соответствующий рост -- 37%. Начиная с 1970 года позиция Швеции по уровню ВНП на душу населения значительно ухудшается. В 1970 году Швеция заняла 4-е место среди 25 стран ОЭСР по ВНП на душу населения -- на 15% выше среднего (6%, исключая Мексику и Турцию); к 1990 году опустилась до 9-й позиции29.

Показательно воздействие шведской системы социальных гарантий на трудовую этику: в среднем на работу по болезни в день не выходит каждый десятый работник. По этому показателю Швеция почти впятеро опережает значения, характерные для стран Евросоюза. Выплаты на пособия по временной нетрудоспособности составляют примерно 1/ю государственных расходов. И это объясняется отнюдь не слабым здоровьем шведов. У них и продолжительность жизни выше, чем в среднем по Европе, и приверженность вредным для здоровья привычкам (курение, неумеренное потребление алкоголя) проявляется слабее. Все упирается в трудовую этику. На вопросы социологов 62% занятых шведских граждан ответили, что считают ситуацию, когда человек не болен, но находится на больничном, не работает и получает пособие по болезни, нормальной30. Можно представить, сколь невероятным показалось бы это тем, кто всего несколько десятков лет назад формировал в Швеции контуры современной системы социальной защиты.

В начале 1990-х годов Швеция столкнулась с тяжелым финансовым кризисом, вынудившим внести корректировки в налоговую систему и систему социальной защиты, ограничить рост государственных обязательств. Но общие контуры этих систем остались неизменными. Экспансия социальных обязательств расширяет для политических партий, поддерживающих дорогостоящие расходные программы, базу электоральной поддержки, поскольку увеличивает численность граждан, которые в разных формах получают деньги из бюджета и потому заинтересованы эти выплаты сохранить. 65% шведского электората -- получатели бюджетных денег. Убедить этих людей в необходимости поддержать программы сокращения государственных расходов непросто31.

Исследования вскрывают положительную корреляцию доли социальных расходов в ВВП с тремя факторами: средним возрастом населения, продолжительностью существования в стране государственной системы социальной поддержки, а значит, объема накопленных населением прав, и душевым ВВП32. Все эти показатели в период постиндустриального развития растут. В такой ситуации объективно заложены предпосылки для действия закона А. Вагнера -- роста социальной и государственной нагрузки на экономику. Однако, как уже отмечалось, масштабы налогового бремени, совместимые с экокомическим ростом, в постиндустриальную эпоху ограниченны. Именно в этом противоречии -- источник трудностей, с которыми сталкиваются развитые страны, пытаясь обеспечить устойчивость своих систем социальной зашиты. В наибольшей степени эти трудности проявляются в самом важном и дорогостоящем элементе социальной структуры -- пенсионном.

§3. Кризис современных систем пенсионного страхования

Для истории не новость, что сравнительно небольшие социальные программы, поначалу не слишком дорогостоящие, имеют тенденцию разрастаться^ становиться все более и более обременительными для государственного бюджета. Когда Юлий Цезарь ввел военные пенсии, он вряд ли отдавал себе отчет в том, что создает прецедент, который спустя несколько столетий усугубит финансовые трудности Римской империи. Что касается истории формирования современной пенсионной системы, это пример, пожалуй, самого масштабного по влиянию на государственные финансы и общественное развитие экономического и политического решения.

Первая организованная государством система пенсий по возрасту для занятых в частном секторе была введена в Германии в 1889 году. Ее характерной чертой было обязательное социальное страхование, основанное на взносах работодателей и самих работников. Немецкая пенсионная система базировалась на практике добровольных фондов взаимопомощи, создававшихся гильдиями и другими объединениями рабочих и ремесленников. Право на пенсию обеспечивали ранее внесенные работниками взносы. Затем пенсионные системы, ориентированные на целевую помощь бедным, ввели Дания (1891 год) и Новая Зеландия (1898 год). В этих странах пенсии, финансируемые из общих налоговых доходов, предоставлялись после проверки материального положения получателя. Они гарантировали плоские выплаты. Такие пенсионные системы вытекали из традиционного европейского законодательства о бедных33.

В последующие годы большинство западноевропейских стран сформировали собственные системы пенсионного страхования, ориентированные на германскую модель, а англосаксы (за важным исключением -- США) и скандинавы предпочли путь Дании и Новой Зеландии. Разные системы решали различные задачи. Германская была ориентирована на сохранение за работником после выхода на пенсию его прежнего социального статуса; датская, впоследствии введенная в Англии, -- на ограничение бедности.

В XX в. пенсионные системы развитых стран постепенно сближаются34. Там, где они были основаны на страховых взносах, как, например, в Германии, вводятся гарантированные минимальные пенсии, размер которых не зависит от предшествующих взносов. В странах, ориентировавших свои пенсионные системы на равные для всех пенсии, финансируемые из общих бюджетных доходов, отменяется контроль за нуждаемостью. В Великобритании в дополнение к одинаковым для всех граждан, соответствующих критериям возраста и нуждаемости, минимальным пенсиям вводится обязательное социальное страхование.

В Северной Америке государственные пенсии по старости получили распространение сравнительно поздно. Канада в 1927 году приняла систему, основанную на проверке нуждаемости и не предусматривающую страховые взносы. В США правительства штатов начали вводить основанные на критерии нуждаемости пенсионные системы в 1920-е годы. К 1934 году они уже действовали в 28 штатах35. В 1935 году в США создается национальная система пенсионного страхования.

На этапе становления пенсионных программ они популярны. Это неудивительно: выходящие на пенсию за всю трудовую жизнь не внесли в виде постоянных платежей ту сумму, которая могла сделать их старость обеспеченной. Для таких нетто-бенефициаров пенсионная система была подарком судьбы. Основная тяжесть выплат по их пенсиям ложится на следующее поколение. Однако для молодого индустриального общества с ограниченной долей старших возрастных групп это не порождает серьезных политических проблем.

Ф. Рузвельт поддерживал основанную на взносах систему пенсионного страхования, поскольку рассчитывал, что она получит устойчивую долгосрочную политическую поддержку. Он говорил: «Мы ввели эти начисления на заработную плату, с тем чтобы дать их плательщикам правовые, моральные и политические права на получение своей пенсии. С этим налогом ни один чертов политик никогда не решится ликвидировать мою программу социального страхования»36.

Хотя к началу Второй мировой войны системы пенсионного обеспечения имели практически все индустриальные страны, получавшая пенсии часть населения была ограниченной, а уровень пенсионных выплат невысок. Десятилетия после Второй мировой войны стали в большинстве развитых стран временем беспрецедентного распространения пенсионных платежей.

По данным Всемирного банка, около 30% пожилых людей в мире охвачено пенсионной системой (государственной или частной), 40% всех занятых в мире платят взносы, рассчитывая на получение пенсии в старости37.

Как и все программы социального страхования, пенсии по старости должны обеспечивать баланс между социальной защитой и стимулированием. Выплаты по социальному страхованию защищают старшие возрастные группы от резкого падения жизненного уровня при утрате трудоспособности. Но право на выплаты по старости изменяет трудовое поведение и пожилых людей, и молодых. Государство должно находить оптимальное соотношение между характеристиками пенсионного страхования как средства социальной защиты и отрицательными стимулами, которые оно порождает38.

Система пенсионного страхования задумывалась как инструмент, который дает дожившему до возраста нетрудоспособности человеку возможность существовать. Когда ее вводили в США, большинство мужчин этой страны в возрасте старше 60 лет работали. Однако эта система сама становится фактором, уменьшающим занятость в пенсионном возрасте. Об этом убедительно свидетельствует статистика: в 1870 году 64,2% мужчин 60 лет и старше работали в американской экономике, в 1900-м -- 66,1, в 1930-м -- 64,5, в 1960-м -- 45,4, в 1990-м -- 27,6%. В период с 1950 по 1990 год возраст выхода на пенсию в наиболее развитых странах снизился с 66 до 62 лет. В 1960 году в возрастной категории 60--64 года доля работающих в Бельгии, Нидерландах, Франции превышала 70%. К середине 1990-х годов она упала

Кризис сложившихся на этапе индустриального развития пенсионных систем -- результат изменения демографической ситуации. Мы отмечали, что в странах -- лидерах экономического роста они сформировались в то время, когда население пенсионного возраста составляло лишь незначительную часть работающих (табл. 12.2).

Установление возраста, начиная с которого действует пенсионное обеспечение по старости, при формировании первых пенсионных систем определялось финансовыми соображениями. Минимальный возраст выхода на пенсию устанавливался на уровне, превышающем среднюю продолжительность жизни, характерную для страны в период создания пенсионных систем (70 лет -- в Германии и Великобритании, 65 лет -- в США и Франции). В это время не более половины мужчин из тех, кто достигал возраста 20 лет, доживал до 65 лет и еще меньше -- до 70 лет40.

В такой демографической ситуации небольшие сборы с работающих и работодателей были достаточны, чтобы обеспечить немногочисленным пенсионерам материальный уровень, сопоставимый с их доходами во время трудовой деятельности, с учетом того, что пожилым людям уже не приходится тратиться на обучение детей, приобретение жилья.

В условиях быстрого роста продолжительности жизни ситуация меняется. Доля пенсионеров в численности населения увеличивается. Эта тенденция, по всем существующим прогнозам, продолжится в XXI в. В Японии в течение первой половины XXI в. Медианный возраст населения увеличится с 41 до 49 лет. Доля населения в возрасте старше 65 лет возрастет с 17 до 32%. В Италии эти показатели возрастут соответственно с 41 до 53 лет и с 18 до 35%4i. При этом если в 1939 году отношение средней пенсии к средней заработной плате в наиболее развитых странах, впоследствии объединенных в ОЭСР, составляло 15,4%, то к 1980 году оно возросло до 45%42.

Поскольку численность получающих пенсию или тех, кто скоро станет пенсионером, растет, повышение пенсионных выплат не может не получить политическую поддержку. Известный экономист Г. Виленски замечает: «Если и есть один влиятельнейший фактор, увеличивающий расходы на поддержку благосостояния... так это доля старших возрастных групп в общей численности населения»43.

В период расцвета государства всеобщего благосостояния (I960 -- 1970-е годы) время начала пенсионного возраста снижается. В наиболее развитых странах фактический возраст выхода на пенсию стремится к 60 годам44. В большинстве стран1., где существуют государственные системы пенсионного страхования, минимальный возраст выхода на пенсию редко бывает ниже 60 лет и столь же редко выше 65 лет45.

Современные пенсионные системы порождают тенденцию к увеличению доли пенсионных расходов в ВВП. Они «созревают», более длительные периоды уплаты взносов увеличивают число получателей пенсий и их размеры. Социальные системы, которые задумывались и создавались как недорогостоящие46, не требующие для своего финансирования больших выплат, становятся для государства и общества обременительными. С 1960 -- 1985 годов расходы на государственные пенсии в странах -- членах ОЭСР росли в 2 раза быстрее, чем ВВП47.

Растущие пенсионные взносы работников и работодателей отражают меняющуюся демографическую ситуацию. Увеличение налогов на заработную плату стимулирует переток рабочей силы в неформальный сектор экономики, рост безработицы. Сокращается число наемных работников, которые вносят средства в систему пенсионного страхования, по отношению к численности пенсионеров.

Международная организация труда считает нормальным коэффициент замещения пенсией заработной платы, равный 60--70%, минимально приемлемым -- 40%48. Представить себе сценарий развития событий, в рамках которого такие показатели соотношения средней пенсии и средней заработной платы оказались бы совместимыми с реалиями середины XXI в. с учетом старения населения, трудно.

Процесс старения раньше, чем в других странах, начался в Японии и Германии, где послевоенный бум рождаемости оказался непродолжительным. Если в 1950 году японцы 65 лет и старше составляли 10% населения страны, то к 1990 году их доля возросла до 19%, а по прогнозам на 2025 год, достигнет 42,9%. Соответствующие цифры для Западной Германии: 15,7; 24,1 и 42,2%49. Процесс старения задан объективными обстоятельствами и потому неизбежен50. В развитых странах мира, по прогнозам ООН, к 2050 году число людей, относящихся к возрастной группе старше 60 лет, будет примерно вдвое превосходить число детей. Сегодня в мире 1 человек из 10 принадлежит к возрастной группе старше 60 лет. По прогнозам ООН, в 2050 году к ней будет принадлежать 1 из 551.

Согласно демографическим прогнозам, к 2030 году бремя, которое ляжет на работающее население из-за растущей численности пенсионеров, в наиболее развитых странах удвоится по сравнению с 2000 годом52, В государствах «большой семерки» прогнозируется рост расходов на пенсии с 6,7% ВВП (в 1995 году) до 10,7% (в 2030 году)53. По оценкам ОЭСР, при реализации базового сценария глобального социально-экономического развития затраты на социальное обеспечение увеличатся с 18,3% ВВП (в 1990 году) до 25,5% (в 2050 году). Оптимистичный и пессимистичный сценарии дают соответственно 23,7 и 30,4% расходов на социальное обеспечение в ВВП 2050 года. В течение этого периода расходы на социальную помощь будут ежегодно расти в среднем на 1,9% в реальном выражении54.

Оценки финансового разрыва -- роста расходов государственного бюджета, связанных со старением населения, увеличением потребностей в финансировании пенсионного обеспечения и здравоохранения при ограниченных возможностях увеличения налоговой нагрузки на протяжении следующего полувека" в странах -- членах ОЭСР, -- варьируют в пределах 6--10% ВВП с наиболее вероятной оценкой 8%55. Повышение пенсионных обязательств в предстоящие десятилетия задано логикой системы пенсионного обеспечения, созданной в конце позапрошлого столетия и первые десятилетия прошлого. Этот рост невозможно финансировать за счет дальнейшего увеличения налогов на заработную плату. И это фундаментальная проблема обеспечения устойчивости социальных институтов, сложившихся в индустриальную эпоху, в условиях постиндустриального общества.

Распределительная пенсионная система в постиндустриальном обществе со стареющим населением оказывает серьезное влияние на долгосрочные перспективы социально-экономического развития. У этой проблемы есть еще один аспект. Он связан с динамикой нормы сбережений. Среди других показателей, определяющих темпы экономического роста, особое значение имеет доля инвестиций в ВВП. Национальные нормы инвестиций тесно коррелируют с национальными нормами сбережений56. По сравнению с аграрным обществом индустриальная эпоха характеризуется повышением доли сбережений и инвестиций в ВВП. На постиндустриальной стадии ситуация меняется. В большинстве стран-лидеров доля сбережений в ВВП сокращается (табл. 12.3), М. Фелдстейн в своих работах показал, что это связано с введением щедрых распределительных пенсионных систем57. Насколько убедительно ему удалось доказать такую связь, учитывая возможное влияние других факторов, -- предмет дискуссий в экономической литературе двух последних десятилетий. Но то, что формирование распределительных пенсионных систем создает объективные стимулы уменьшать сбережения на старость, и то, что именно на постиндустриальной стадии проявляется тенденция к снижению частных сбережений, вряд ли можно считать простым совпадением58 (табл. 12.4).

Реформы пенсионных систем

Разрешить это противоречие можно, теснее увязав объемы страховых взносов и предоставляемых пенсионных прав, устранив из системы пенсионного страхования элементы перераспределения, наличие которых означает, что страховые и налоговые компоненты смешиваются. Такие реформы предполагают введение накопительной пенсионной системы, в которой объем пенсионных прав определяется размером взносов и свободой выбора, куда инвестировать пенсионные накопления59. Ликвидация перераспределения изменяет отношение и работников, и работодателей к страховым платежам. Если весь объем пенсионных прав определяется взносами, они из налогов превращаются в налоговые льготы для тех средств, которые направляются в долгосрочные накопления на старость. Это устраняет стимулы ухода из формального сектора экономики, основанного на нежелании работников вносить страховые платежи.

Пример хорошо организованной, управляемой государством накопительной пенсионной системы, оказавшейся долгосрочно устойчивой, -- Сингапур. Здесь такая система была сформирована в 1955 году. Ее преимущество по отношению к обязательным, регулируемым государством, но частным пенсионным системам -- меньшие административные расходы. Но у нее есть и недостаток -- низкие доходы на вложенный капитал60.

Показателен пример Чили -- страны, пенсионная реформа в которой вызвала многолетние дебаты о целесообразности и возможности перехода к накопительной системе пенсионного страхования. В 70-е годы XX в. взносы в распределительное пенсионное страхование достигли здесь высокого уровня и стимулировали уклонение от налогов. С 1981 года в Чили перешли к накопительной системе: каждый работающий стал вносить ую своего заработка на пенсионный сберегательный счет в выбранном им фонде. Еще около 3% заработной штаты направлялось на страхование -- на случай инвалидности и потери кормильца, а также на управленческие расходы пенсионных фондов. К выходу на пенсию на индивидуальном счете пенсионера накапливаются средства, обеспечивающие достойную жизнь в старости. Дефицит финансовых ресурсов для обеспечения пенсионных обязательств в такой системе по определению невозможен.

Влияние чилийского опыта на представления о путях эволюции пенсионных систем в условиях изменения возрастной структуры населения, разработку программ пенсионных реформ отражает опубликованный в 1994 году доклад Мирового банка. Существует множество работ, в которых исследуется влияние перехода к накопительной системе на норму национальных сбережений и на экономический рост61. Результаты этих исследований не позволяют однозначно ответить на вопрос, сколь велико такое влияние. Но такой переход изменяет отношение и работников, и работодателей к страховым платежам, особенно когда им предоставлена свобода выбирать, где и как хранить накопленные средства, куда их инвестировать, гарантировано право передавать пенсионные накопления по наследству. Люди перестают воспринимать отчисления на собственную старость как налог, рассматривают их в качестве дополнения к оплате своего труда. Так возникают предпосылки для преодоления серьезного противоречия постиндустриальной эпохи -- растущих потребностей пенсионной системы в финансовых ресурсах и невозможности повышать налоговое бремя на оплату труда. Прямая связь пенсионных прав будущих пенсионеров с их накопительными взносами придает системе устойчивость, сохранение которой меньше, чем при распределительной системе, зависит от демографической тенденции -- старения населения.

Переход к накопительной системе пенсионного обеспечения сам по себе не разрешает фундаментальной проблемы постиндустриального общества: падения нормы сбережений с изменением возрастной структуры населения, увеличением доли старших возрастных групп и соответственно падением доли тех, кто относится к категории работоспособных. Однако заинтересованность работающих в высокой пенсии, увеличении накопительных отчислений позволяет создать более мягкий механизм, повышающий средний возраст выхода на пенсию, который соответствует растущей продолжительности жизни и улучшению здоровья немолодых, но еще трудоспособных людей.

Еще раз подчеркнем: преимущества накопительной пенсионной системы очевидны, она чрезвычайно важна для постиндустриального общества с его стареющим населением и высокой государственной нагрузкой на экономику. Однако ее широкому внедрению в странах -- лидерах современного экономического роста препятствует одно обстоятельство: отчисления в пенсионную систему накапливаются на индивидуальных счетах работающих и не могут быть использованы для финансирования текущих обязательств перед уже вышедшими на пенсию. У трудящихся старших возрастных групп возможность накопить достаточные средства на старость ограничена временем, в течение которого они отчисляют средства в пенсионную систему. Острота проблем, связанных с ее реформированием, становится очевидной, если учесть, что накопленные развитыми странами пенсионные обязательства, как правило, существенно превышают их текущий государственный долг (табл. 12.5).

Из стран -- лидеров современного экономического роста Великобритания первой предприняла серьезные шаги в области пенсионной реформы. Английская пенсионная реформа 1986 года обеспечила работникам и работодателям право переходить из государственной системы пенсионного страхования в частные, где пенсионные права связаны с отчислениями, накопленными средствами62. Традиционно социально-демократическая Швеция при краткосрочном правлении Умеренной партии под руководством К. Билъда последовала по сходному пути. Пенсионные реформы, предполагающие предоставление права выхода из государственной системы пенсионного страхования в частную, были элементом трансформации системы социального обеспечения в Японии63. Но в целом в наиболее развитых странах пенсионные реформы, направленные на предоставление работнику права выбора системы пенсионирования, перехода в частные пенсионные системы, на увеличение доли накопительных элементов в пенсии, -- редкость.

Пока продолжались дискуссии об эффективности накопительных пенсионных систем и оправданности ограничения перераспределительных механизмов, которые обеспечивают социальную солидарность, стал очевиден еще один ключевой фактор, сдерживавший пенсионные реформы в странах-л ид ерах. Это вопрос о цене реформ и проблема так называемого двойного платежа.

Переход к накопительным пенсионным системам означает, что по меньшей мере часть платежей нынешнего работающего поколения пойдет на личные счета, на финансирование индивидуальных пенсий, а не на выплаты нынешним пенсионерам. Но отменить обязательства перед последними в демократическом обществе невозможно. Значит, для перехода на накопительную систему нужны финансовые ресурсы для выполнения в период реформ уже принятых обязательств перед нынешними пенсионерами и работниками старших поколений, которые не успеют накопить достаточно средств на собственную пенсию по старости. Такими ресурсами страны -- лидеры современного экономического роста, отягощенные грузом пенсионных обязательств, не располагают. Даже республиканская администрация Дж. Буша-младшего, в начале своей деятельности обсуждавшая возможность трансформации американской системы пенсионного страхования в накопительную, пока не решилась сделать шаги в этом направлении -- из-за остающегося открытым вопроса об источниках финансирования переходных процессов,

Когда нет возможности наращивать налоги, пенсионные обязательства растут и будут расти, а глубокая реформа либо невозможна, либо крайне сложна, правительствам приходится идти на частичные и крайне непопулярные изменения в пенсионных системах -- повышать пенсионный возраст и требования к необходимому для получения нормальной пенсии стажу, урезать льготы, которые предоставляют специальные пенсионные системы, уменьшать отношение средней пенсии к средней заработной плате64.

Все современные проблемы систем социальной защиты -- стимулирование незанятости, зарегулированность рынка труда, неспособность государства провести диктуемые финансовыми трудностями реформы -- проявляются особенно заметно там, где такие системы зародились: в континентальной Западной Европе. Это еще раз подтверждает известную закономерность: чем дольше существуют подобные институты, тем острее проблемы обеспечения их устойчивости на постиндустриальной стадии. Под давлением финансовых трудностей даже тем политикам, которые традиционно выступали за расширение социальных обязательств, приходится инициировать малопопулярные реформы, направленные на их ограничение. В Гер-мании налоги на заработную штату достигли 42% ее величины, государственные финансы в кризисе, страна не может привести бюджетный дефицит в соответствие с маастрихтскими критериями. Поэтому неудивительна позиция лидера германских социал-демократов канцлера Г. Шредера: «Мы не можем сохранять существующую систему: никаким образом не можем избежать изменений... должны сказать "до свидания" многому, что стало для нас дорого, но, к сожалению, оказалось слишком дорогостоящим... Мы должны изменить нащу ментальность и научиться смотреть в лицо реальности -- демографический спад и старение населения скоро сделают нашу систему здравоохранения, пенсионную систему непозволительно дорогими. Многое придется изменить, и этому нет разумной альтернативы»65.

С начала 1980-х годов, когда кризис пенсионных систем стал очевидным, в Германии, Греции, Италии, Португалии и Великобритании стали повышать возраст выхода на пенсию; в Германии, Греции и Италии -- увеличивать минимальный стаж, необходимый для полного пенсионного обеспечения; во Франции и Германии -- ужесточать условия для раннего перехода в пенсионеры. В Австрии, Финляндии, Франции, Германии, Греции, Италии и Нидерландах отношение средней пенсии к заработным платам было снижено благодаря введению более жестких механизмов индексации. Сокращались пенсионные привилегии для занятых в государственном секторе66.

Старшие возрастные группы постоянны, консервативны в своих политических приоритетах. Для этой части электората важнее всего отношение партий к государственным субсидиям пенсионерам. Политический выбор немолодых избирателей в большей степени зависит от отношения кандидата к пенсионному обеспечению, чем электоральная мотивация любой другой группы по любому другому вопросу. В федеральных выборах 1996 года в США приняло участие 2/з граждан возрастной категории старше 65 лет. Это на 36% больше, чем тот же показатель для возрастной группы 25--44 года67. Журнал «Форчун» провел опрос среди политической элиты Вашингтона -- конгрессменов, высокопоставленных чиновников Белого дома, сената и палаты представителей. Их просили оценить влияние 120 групп интересов на политические решения в стране. По результатам опроса оказалось, что самое влиятельное лобби в столице США -- Американская ассоциация пенсионеров68.

Политические препятствия на пути пенсионных реформ особенно серьезны в тех странах, где социальная помощь пожилым людям самая щедрая, где отношение средней пенсии к средней заработной плате самое высокое, а пенсионные выплаты важны для большей части населения и для политически влиятельных избирателей средних классов. Все это особенно характерно для стран континентальной Западной Европы69. Здесь группы влияния, лоббирующие сохранение действующих пенсионных порядков, могут оказать на правительство давление и заставить его либо отказаться от шагов, направленных на ограничение пенсионных обязательств, либо принять малозначительные, чисто косметические меры.

Меры, связанные с ограничением пенсионных обязательств, непопулярны. Это усиливает позиции политиков, которые поддерживают существующий порядок70. Даже в странах со слабым рабочим движением нетрудно организовать массовый протест против попыток правительства ограничить социальные программы. Наглядный тому пример -- Франция, где в профсоюзах состоит меньше 15% рабочих, а профсоюзное движение разобщено. Однако когда надо мобилизовать общество на защиту социальных гарантий действующей пенсионной системы, французские профсоюзы демонстрируют способность остановить предлагаемые правительством реформы.

В постиндустриальном мире правительства оказываются под двойным давлением: тенденция к старению населения, глобальная налоговая конкуренция вынуждают их сокращать социальные расходы или по меньшей мере ограничивать их рост; но непопулярность таких мер создает серьезные, часто непреодолимые препятствия на пути реформ.

Сочетание набора факторов -- невозможность дальнейшего роста налоговой нагрузки, повышения пенсионного возраста к снижения отношения средней пенсии к средней заработной плате -- оставляет мало свободы для маневра в поисках финансовых источников перехода к накопительной системе. Семьдесят лет назад, когда наиболее развитые страны формировали свои пенсионные системы, они без труда могли развивать накопительное страхование, не сталкиваясь с острейшей экономической и политической проблемой, которая встала перед ними сейчас. Но в то время было нелегко предвидеть возникшие сегодня реалии. Таково тяжелое бремя лидерства -- учиться приходится на собственных ошибках. У стран догоняющего развития, к которым относится и Россия, есть преимущество: они могут воспользоваться опытом тех, кто уже прошел трудный путь проб и ошибок, заняться долгосрочными проблемами до того, как те встанут в полный рост и окажутся неразрешимыми.

§5. Проблемы систем социальной защиты в России

В России страхование рабочих на случай болезни начало формироваться после принятия IV Государственной Думой закона от 23 июня 1912 года. Предполагалось обязательное создание больничных касс. Аккумулированные в них средства расходовались на выдачу пособий, лекарств, материальной помощи71.

Представление о связанном с возрастом праве на получение пенсии не сразу получило распространение в СССР. Один из участников дискуссии по вопросу о формировании системы социального страхования в 1924 году писал: «...Фарисейское уважение к сединам и морщинам -- шутка, чуждая пролетарской морали... Если ты старик и способен еще к труду -- работай. А лишился трудоспособности -- получай пенсию»72.

Постепенно ситуация меняется. К концу 1920-х годов пенсионным обеспечением по старости были охвачены преподаватели высших учебных заведений, рабочие текстильной промышленности, затем ведущих отраслей тяжелой промышленности.' В 1932 году пенсионное обеспечение по старости было предоставлено всем рабочим. В 1964 году был принят Закон «О пенсиях и пособиях членам колхозов», который предусматривал с 1965 года для колхозников выход на пенсию для мужчин с 65 лет, для женщин -- с 60 лет. В 1968 году колхозники получили право на пенсию по старости с того же возраста, что и рабочие и служащие73.

Опыт пенсионных реформ, направленных на увеличение доли накопительной компоненты, подобных чилийской, но, как правило, менее радикальных, оказал серьезное влияние на эволюцию пенсионных систем в постсоциалистических странах74.

Постсоциалистический кризис, увеличение безработицы стимулировали широкое распространение досрочного выхода на пенсию как способа смягчения проблем на рынке труда. Отсюда необычно высокие даже по сравнению с наиболее развитыми странами темпы роста числа пенсионеров, приходящихся на одного работающего. В Болгарии в 1990 году на 100 занятых приходилось 58 пенсионеров, в 1996 году -- 76; в Венгрии -- соответственно 45 и 75, в Польше -- 43 и 58, в Словакии -- 51 и 62, в Хорватии -- 38 и 83, в Чехии -- 55 и 63 пенсионера75. В России в 1991 году на 100 занятых приходилось 46 пенсионеров и в 2002 году -- 5976.

В Польше в период начала экономических реформ было принято законодательство, которое вывело страну в число лидеров по доле расходов на пенсионное обеспечение в ВВП (16%)77. И это до масштабных изменений возрастной структуры населения, которые произойдут в первой половине XXI в.

Первой из постсоциалистических стран пенсионную реформу, направленную на создание элементов обязательного накопительного пенсионного страхования, провела Венгрия в 1998 году. На постсоветском пространстве пионером стал Казахстан78. В 1999 году пенсионная реформа, основанная на сходных принципах, предполагающая сочетание государственного распределения пенсий, обязательно регулируемой государством накопительной пенсии и добровольно-накопительного пенсионного страхования, началась в Польше.

В России работа, связанная с глубокой пенсионной реформой, началась в 1995 году79. В 1997 году основные контуры пенсионной реформы были выработаны и одобрены правительством. Однако из-за политических причин (отсутствие поддержки парламентского большинства) к практическому проведению реформ удалось приступить только в 2001--2002 годах.

Принятые в 2001--2002 годах решения заменили доставшуюся в наследство от Советского Союза и первого постсоветского десятилетия распределительную систему, в рамках которой пенсионные права были слабо связаны с трудовым вкладом и предшествующими отчислениями в пенсионный фонд, конструкцией, включающей:

минимальную плоскую социальную пенсию, гарантируемую всем российским гражданам по достижении пенсионного возраста, финансируемую за счет социального налога;

условно-накопительную компоненту -- дополнительные выплаты, превышающие гарантируемую минимальную пенсию; в рамках данной компоненты пенсионные права четко зависят от объема предшествующих отчислений;

собственно накопительную часть пенсионной системы, где происходит реальное аккумулирование средств на индивидуальных счетах граждан (в 2002 году на эти цели были направлены отчисления в размере 2% выплачиваемой заработной платы, к 2006 году этот размер должен быть увеличен до 6%). Граждане имеют право самостоятельно выбрать -- хранить им пенсионные накопления в государственном Пенсионном фонде или в одном из лицензированных государством негосударственных пенсионных фондов80.

Хотя некоторые важные проблемы остались неурегулированными (перестройка системы профессиональных пенсий, связанных с особыми условиями работы, изменения в законодательстве о негосударственных пенсионных фондах и т.д.), принятые решения позволили повысить устойчивость пенсионной системы, подготовиться к тем проблемам, с которыми стране придется столкнуться с конца текущего десятилетия. Был сделан шаг в правильном направлении, но это именно первый шаг, не решающий совокупности долгосрочных проблем81.

Расчеты показывают, что при сохранении в неизменном виде сформированных в ходе реформы 2001 -- 2002 годов контуров пенсионной системы стране во втором десятилетии текущего века придется столкнуться с проблемой выбора между повышением налогов на заработную плату, пенсионного возраста или снижением соотношения средней пенсии к средней заработной плате82. Как показывает опыт, раннее внимание к долгосрочным проблемам пенсионной системы позволяет снизить социальные и экономические издержки, связанные с необходимостью ее серьезного изменения.

Сложившиеся в России уровни минимального возраста выхода на пенсию мужчин и женщин с учетом средней продолжительности жизни пенсионеров не являются беспрецедентно низкими. Средняя продолжительность предстоящей жизни после выхода на пенсию в России близка к этому показателю в постиндустриальных странах (табл. 12.6),

К концу XX в. коэффициент поддержки пенсионеров в России был на уровне более низком, чем в развитых постиндустриальных странах. Это было связано с низким пенсионным возрастом, распространением практики льготного пенсионирования. На протяжении первого десятилетия XXI в. в связи с последствиями демографической волны, связанной с падением рождаемости в ходе Второй мировой войны, отношение числа людей в трудоспособном возрасте к числу пенсионеров будет изменяться в благоприятную для проведения пенсионной реформы сторону. Выход из трудового возраста малочисленных возрастных когорт рождения начала 1940-х годов и вступление в трудовой возраст детей, родившихся у родителей послевоенного поколения -- второй половины 1940--1950-х годов, гарантируют до 2007 года рост числа работников, приходящихся на 1 пенсионера. Лишь в 2008 году начнется ускоряющийся рост нагрузки на работающих, связанный со вступлением в пенсионный возраст относительно многочисленных возрастных когорт послевоенной волны высокой рождаемости. Поэтому ключевое значение для выработки и реализации пенсионной реформы в России играет фактор времени. Если не реализовать радикальную стратегию пенсионной реформы, направленную на расширение доли накопительной части пенсионного страхования, форсированное развитие стимулируемых государством систем добровольного пенсионного страхования, Россия столкнется с теми же проблемами в этой области, которые сегодня стоят перед странами -- лидерами экономического роста: очевидная невозможность сохранить контуры сложившейся системы пенсионного обеспечения и отсутствие финансовых ресурсов для ее глубокой реформы.