Долгое время. Россия в мире: очерки экономической истории

С третьей четверти XIX в. ситуация меняется. В стадию современного экономического роста вступают страны, решающие задачи догоняющей индустриализации. У них больше возможности использовать влияние государства, чем у стран-лидеров, выше потребность в этом. К тому же по сравнению с англосаксонским миром здесь не доминирует представление о том, что государственное участие в жизни общества должно быть ограничено. Активное патерналистское государство соответствует унаследованным от аграрной эпохи национальным традициям. Это в полной мере относится к двум Крупным странам, начавшим современный экономический рост во второй четверти XIX в., -- Франции и Германии7.

К середине столетия уже проявляются социальные противоречия, характерные для раннейндустриального этапа развития. Если остановить процесс индустриализации невозможно8, то необходимо предпринять усилия, чтобы социальная дестабилизация не привела к формированию сильного рабочего движения, способного подорвать существующую систему власти. Отсюда интерес имперского правительства Германии к рабочему законодательству, формированию систем социальной защиты.

Изменяется и политическая ситуация. Национальные элиты постепенно приходят к пониманию, что в условиях индустриального общества невозможно сохранить традиционные формы демократии налогоплательщиков, исключающие из политического процесса низкодоходные группы населения. Начинаются политические реформы, направленные на расширение избирательных прав и в конечном счете введение всеобщего избирательного права. К концу XIX -- началу XX в. в большинстве развитых стран имущественный ценз был отменен, избирательное право для мужчин становится всеобщим или близким к всеобщему (табл. 11.2).

Расширение избирательного права изменяет баланс сил при принятии решений об уровне оптимальной государственной нагрузки на экономику. Все большее участие в политическом процессе принимают те, кто может выиграть от повышения налогов и расширения финансируемых на этой основе перераспределительных программ. В связи с этим интересно привести выдержку из работы Дж. Адамса «В защиту конституционного правления в Соединенных Штатах Америки». Он писал: «Если в стране введут всеобщее избирательное право, то первым делом будут отменены все долговые обязательства, затем установят высокие налоги на богатых, остальные от налогов будут освобождены, и, в конце концов, большинство избирателей проголосует за всеобщий раздел имущества»9.

Введение всеобщего равного избирательного права сказывается не сразу, его влиянию противодействуют устойчивые традиции. Хотя в США всеобщее избирательное право (понимаемое как всеобщее избирательное право белых мужчин) появляется рано, укоренившиеся антиэтатистские установки позволяют десятилетиями сохранять минимальную роль государства и низкие налоги. Однако участие низкодоходных групп населения в политическом процессе постепенно расширяется, и это, как прозорливо предвидел А. де Токвиль10, открывает дорогу активным действиям государства по реализации перераспределительных программ и соответственно повышению налогового бремени. На это обращают внимание многие авторы11.

В конце XIX в. в Америке господствует представление, что по мере экономического развития и увеличения объемов производства государственные расходы должны расти, но темпами, которые соответствуют темпам экономического роста12. В континентальной Европе постепенно укореняется иное мнение. Немецкий экономист А. Вагнер, один из разработчиков реформ, формировавших системы социального страхования, выдвинул тезис о неизбежном росте государственной доли в экономике по мере экономического развития, получивший впоследствии название «закон Вагнера». Закономерность роста роли государства в экономике Вагнер выводит из наблюдений за динамикой государственных расходов в странах западной цивилизации. Он выделяет несколько крупных групп государственных затрат и пытается доказать, что в условиях современного общества в каждой из них расходы на обеспечение государственных функций будут расти быстрее, чем общественное производство. И это не зависит от политической или социальной природы общества, в котором проявляются такие закономерности. Ускоренный рост общественных затрат задан самой природой современной индустриальной экономики. Именно в усложнении экономической жизни следует искать причины расширения правительственных функций. Недостаток финансовых средств может до поры до времени сдерживать государственную активность, но в долгосрочной перспективе рост роли государства неизбежен13.

Даже в Англии под влиянием новых реальностей и идеологических течений меняется тональность, в которой идут споры на финансовые темы. Парламент., на протяжении своей истории сдерживавший расходные обязательства правительства и налоговое бремя, с конца XIX в. начинает подталкивать правительство к принятию новых расходных программ. Сбалансированный бюджет еще остается символом веры14, но представление о целесообразности минимизировать участие государства в экономике подорвано. Дополнительные государственные обязательства оправдывают повышение налогов.

В ходу новые идеи: сами государственные расходы могут с течением времени приносить доходы. Это стимулирует новые финансовые обязательства государства. В первой половине XIX в. опыт Англии задает европейские стандарты экономического развития. На рубеже столетий образцом для подражания становится германская система социальных программ. Если возглавлявший английское правительство в 1880 -- 1885 годах У. Гладстон глубоко убежден в необходимости сокращать налоги и государственные расходы, то уже Д.Ллойд Джордж, премьер-министр в 1916--1922 годах, заявляет, что при его правительстве ни один налог не будет отменен. Представления английской политической элиты о роли государства поменялись радикально15.

Введение в 1842 году подоходного налога в Англии современники считали мерой временной, которая потребовалась для компенсации доходов, потерянных из-за снижения импортных тарифов. Однако представление о прямых подоходных налогах как о регулярных обязательных платежах постепенно укоренялось. Это противоречило многовековой английской налоговой традиции, рассматривавшей такие налоги лишь как исключительную меру военного времени16.

В конце XIX в. на развитие налоговой системы, ее структуру все большее влияние оказывает дирижистская идеологическая волна, стремление решать социальные проблемы, используя налоговые механизмы. В 1894 году в Англии вводится первый прогрессивный налог -- на наследство. Освобождение низкб^оходных групп от подоходного налога и налога на наследство, стремление переложить налоговое бремя на обеспеченные слои населения -- эти меры на грани XIX и XX вв. обеспечивают политическую поддержку решениям о повышении прямых налогов17.

На рубеже XIX и XX вв* меняется отношение к государственным расходам и в США -- последнем бастионе веры в благотворность ограниченной активности государства. Эта идеологические перемены связаны с активизацией американской внешней политики, основанной на растущей экономической и финансовой мощи страны. Непосредственным поводом к увеличению налогообложения в США послужила необходимость финансировать крупномасштабную программу строительства военного флота.

В 1893 году американский конгресс ввел федеральный подоходный налог. Верховный суд признал это решение неконституционным, поскольку налоговое бремя распределялось между штатами неравномерно. Ожесточенная борьба вокруг этого налога длилась два десятилетия, в течение которых финансовые потребности государства продолжали расти. Росло и политическое влияние коалиции популистов и либеральных республиканцев. В итоге была принята 16-я поправка к Конституции Соединенных Штатов, которая устранила препятствия на пути применения федерального подоходного налога. В 1913 году он был введен.

При всем значении происшедших в начале XX в. перемен в представлениях о роли государства в экономике и обществе доля государственных расходов в ВВП стран -- лидеров современного экономического роста изменилась с 20-х годов XIX в. мало. Сам экономический рост, значительное увеличение доступных финансовых ресурсов позволяли наращивать государственные расходы при сохранении стабильного баланса доходов и расходов в ВВП.

На грани XIX и XX вв. важнейшим аргументом против повышения доли налогов в ВВП становится не концепция минимального государства, а представление о верхних пределах налогового бремени. Существование такого ограничения ни у кого не вызывало сомнений. О его наличии в аграрных обществах прекрасно знали политики и ученые.

Отличие представлений о пределах налогового бремени от концепции минимального государства состоит в том, что ограниченность возможности мобилизовывать доходы -- менее надежный инструмент сдерживания вмешательства государства в функционирование экономики. Если минимальное государство -- это идеологическая конструкция, жесткая логика которой заключается в том, что люди лучше государства распорядятся своими средствами, то существование предела налогообложения лишь гипотеза, требующая эмпирической проверки в каждой стране.

За период с 1914 по 1945 год финансовая ситуация в ведущих мировых державах изменилась, иными стали представления о роли государства в экономике и обществе, о его функциях и возможностях. Две мировые войны сыграли ключевую роль в повышении принятых уровней государственной нагрузки на экономику.

§2. Эволюция представлений о величине государственной нагрузки на экономику в период мировых войн

К 1914 году уровень жизни в странах -- лидерах современного экономического роста в несколько раз превысил необходимый для существования и продолжения рода минимум, характерный для аграрных обществ, где попытки увеличить налоговые изъятия сверх 10 -- 15% ВВП приводили к невозможности для крестьянского населения поддерживать жизнь и производственную деятельность, к социальным катаклизмам. Для современных индустриальных обществ даже в условиях глубокого кризиса, порожденного большой войной и внешней угрозой, возможность увеличивать налоговое бремя выше. Здесь рост военных налогов -- серьезная неприятность для налогоплательщиков, но никак не опасность умереть с голоду. Административные ресурсы, которыми располагает современное государство для мобилизации налоговых поступлений, несопоставимы с теми, которые были доступны в аграрную эпоху. Оно способно использовать сложные системы учета, обеспечивать налогообложение источников доходов, которые выпадали из поля зрения владык аграрных государств. Все это проявилось в ходе Первой мировой войны. Она привела к беспрецедентному росту военных расходов, которые воюющие страны покрывали, поднимая налоги и прибегая к заимствованиям и эмиссионному финансированию19.

Повышение во время войны государственных расходов вызывает необходимость совершенствования налогового администрирования. Повышение ставок налогообложения, невозможное прежде по политическим причинам, не встречает протеста и закрепляется в финансовых системах развитых стран послевоенного периода20.

С одной стороны, большая война вызывает всплеск социальной солидарности, стремление улучшать организацию здравоохранения, рационировать ограниченные ресурсы продовольствия21. Из войны участвовавшие в ней страны вышли обремененные долгами, которые необходимо обслуживать. Но, с другой стороны, война продемонстрировала, что прежние представления о возможностях и пределах налогообложения не соответствуют реалиям современного мира. Системы налогового администрирования позволяли мобилизовывать в пользу государства значительно более высокую долю ВВП22. В США и Англии, где сохраняются следы либеральных традиций, после войны начинаются споры о целесообразности отмены или снижения военных налогов23, но и 10 лет спустя государственная нагрузка на экономику в этих странах существенно выше, чем до 1914 года.

Сама логика доминирующей дирижистской идеологической волны, связывающей надежду на решение экономических и социальных проблем с участием государства в регулировании общественной жизни, способствует росту государственных расходов, повышению налогового бремени24. На рубеже 20-х и 30-х годов XX в. представления о роли государства в экономике прошли проверку в горниле социально-экономических потрясений, порожденных Великой депрессией, связанным с нею беспрецедентным обострением социальных проблем, ростом безработицы.

К 1937 году доля государственных расходов в ВВП наиболее развитых стран возросла до 22,8% и вдвое превысила средний уровень 1913 года25. Экономический кризис подорвал веру в два фундаментальных принципа, которые считались основой ответственной финансовой политики в XIX -- начале XX в.: золотовалютный стандарт и необходимость поддержания в условиях мира сбалансированного бюджета. На протяжении всей истории европейской демократии сбалансированность любых шагов по расходам и доходам бюджета была механизмом, ограничивающим рост государственных обязательств. До конца XIX в. среди английской лолитической элиты господствовало представление, что правительство не может принимать на себя обязательства, по которым будут расплачиваться его преемники26.

Отказ от принципа сбалансированности бюджета как элемента ответственной экономической политики ставит правительство в принципиально новые условия. Теперь политики имеют возможность соревноваться -- кто вьщвинет более привлекательные предложения по новым, не подкрепленным налоговыми поступлениями расходным программам; кто придумает, как снизить налоги, не сокращая расходы. Увеличение государственных расходов получает новый импульс. Формируются программы новых обязательств, возлагающие на государство финансовое бремя, которое будет действовать и десятилетия спустя.

Вторая мировая война, вновь вызвавшая резкий рост государственных расходов, потребовавшая введения чрезвычайных налогов и приведшая к накоплению государственного долга, выводит государственную нагрузку на экономику на новый уровень. Но если после Первой мировой войны еще предпринимались попытки снизить налоговое бремя вслед за наступлением мира, то после 1945 года они сходят на нет. Характерная для развитых стран налоговая нагрузка после Второй мировой войны повышается до 25 -- 30%.

1950--1973 годы -- необычный период в мировом экономическом развитии. Завершение войн, восстановление европейской экономики, расширение международной торговли» возможность для Западной Европы и Японии заимствовать технологический опыт мирового лидера -- США, реконструировать промышленность, используя современные по меркам времени технологии, -- все это обеспечило высокие темпы роста экономики развитых стран и всего мира. Финансовые возможности государств возрастают, появляются новые инструменты мобилизации доходов, развивается налоговое администрирование. Сначала во Франции в 1954 году, а затем во многих других развитых странах появляется налог на добавленную стоимость, повышающий долю налоговых поступлений в ВВП. Вводятся налоги на заработную плату, призванные финансировать системы социального страхования, увеличиваются объемы мобилизуемых с их помощью средств, их доля в ВВП.

Вера в способность государства подменять своими действиями то, что раньше делал рынок, рост возможностей мобилизовывать доходы, связанный и с увеличением ВВП, и с повышением качества налогового администрирования, позволяют нарастить долю государственных расходов в ВВП в беспрецедентных размерах. Г. Стиглер обращает внимание на то, что значительная часть деятельности государства связана с предоставлением услуг. Сам рост доли услуг в ВВП в условиях постиндустриального общества -- важный фактор роста государственной нагрузки на экономику27. В странах ОЭСР средняя невзвещенная доля государственных расходов в ВВП увеличивается с 28% в 1960 году до 43% в 1980 году. В Бельгии, Ирландии, Японии, Испании, Швеции и Швейцарии она почти удваивается. К 1980 году в Австрии, Бельгии, Нидерландах и Швеции государственные расходы превышают 50% ВВП28 (табл. П.4).

Неудивительно, что в период между началом Первой мировой войны и концом 1970-х годов тезис о существовании верхних границ налогообложения окончательно вышел из употребления, а его использование стало опасным для профессиональной репутации29. За это время попытки оценить верхние пределы налогообложения стали неблагодарным занятием. Отсутствие интереса к этой теме связано с тем, что в период выхода на новый уровень равновесия повышение налогового бремени проходит огносительно безболезненно30. В конце 1980-х годов определились новые, характерные для постиндустриальных условий границы налогового бремени, однако опасение повторить прежние ошибки в определении пределов государственной нагрузки на экономику заставляли специалистов по финансам крайне осторожно относиться к любым долгосрочным прогнозам финансовой динамики31.

В период, когда окончательно складывается представление о безграничных возможностях государства мобилизовывать доходы и перераспределять ВВП, не нанося при этом ущерба экономическому развитию, современные формы, характерные для стран -- лидеров современного экономического роста, приобретают такие социальные институты, как системы пенсионного обеспечения, пособий по безработице, семейные пособия, государственное финансирование образования и здравоохранения. Эти институты на десятилетия вперед задают уровень финансовых обязательств, закрепленных законом и политическими реалиями32.

§3. О верхнем уровне налоговых изъятий

К середине 70-х годов XX в. в Западной Европе ресурсы форсированного роста, связанного с послевоенным восстановлением, уже были исчерпаны, технологическое отставание от США сократилось, повышение цен на нефть породило серьезные трудности в экономическом развитии стран-лидеров.

Среднегодовой рост мировой экономики за 1973 -- 2000 годы ниже беспрецедентных темпов предшествующего периода. В начале 1980-х годов наиболее развитые страны, быстро наращивающие социальные расходы, вновь сталкиваются с тем фактом, что верхние пределы налогообложения существуют. В этих странах (что существенно -- в мирное время) возникают крупные и устойчивые бюджетные дефициты, свидетельствующие о кризисе государственных финансов. Рост доли налоговых отчислений в ЗВП замедляется33.

Наиболее острый характер финансовый кризис приобрел в странах с самой высокой долей государственных расходов в ВВП. К концу 1970-х годов в Швеции, которая к этому времени стала мировым лидером по государственной нагрузке на экономику, получают распространение массовое уклонение от уплаты налогов, отказ от сверхурочных работ, налоговое планирование. Даже социал-демократические правительства осознают, что дальнейшее повышение НДС и платежей по социальному страхованию невозможно. Это заставляет их идти на снижение бюджетных расходов. Однако лишь финансовый кризис начала 1990-х годов приводит страну к серьезным реформам в сфере государственных обязательств34.

Высокоразвитые индустриальные страны, в первую очередь те, которые стали лидерами по росту государственных расходов, в конце 1970-х -- начале 1980-х годов вплотную подошли к верхнему пределу, за которым наращивание налогового бремени оказывается либо невозможным из-за растущего сопротивления налогоплательщиков, либо непродуктивным из-за расширения теневой экономики35. Высота этого налогового «плато» определяется особенностями социально-экономической истории и социально-экономической структуры каждого государства.

Специалисты по государственным доходам сформулировали гипотезу: верхний уровень налоговых изъятий выше в небольших и однородных по национальному составу странах, унитарных государствах, где налогоплательщики легче принимают повышенное налоговое бремя, и ниже в больших, дифференцированных в социально-культурном отношении федеративных государствах. Факты подтверждают ее справедливость. Среди развитых стран относительно высокое налоговое бремя существует лишь в двух федерациях -- в Германии и Австрии. В большинстве же федеративных государств оно ниже, чем в унитарных36.

Наличие верхнего предела налогообложения вовсе не означает, что каждая страна должна его достичь. Индустриализация, новые возможности мобилизации финансовых ресурсов позволяют государству изымать от 20 до 50% ВВП. В этих рамках выбор определяется специфическими чертами того или иного общества, его идеологическими установками37. Нет социально-экономических аргументов в пользу того, что верхний предел налогообложения оптимален для экономики любой страны. Сопоставление налоговой нагрузки и социальных индикаторов опровергает такое предположение.

Итак, когда казалось, что государство всеобщего благосостояния может позволить себе все, доля государственных изъятий быстро росла. Когда же темпы экономического роста снизились, а налоговая нагрузка достигла верхних пределов, выяснилось, что дальнейшее увеличение государственных расходов приводит к кризису государства. Сегодня и на ближайшее десятилетие это главная проблема большинства развитых стран.

К началу 1980-х годов благодаря дирижистской политике предшествующих десятилетий был заложен потенциал роста социальных обязательств, обусловленный завершением демографического перехода и старением населения. Когда наиболее однородные в социально-культурном отношении страны вышли на уровень налоговых изъятий, составляющий примерно 50% ВВП, перед ними по-прежнему стояла задача увеличения социальных расходов До этого времени страны - лидеры современного экономического роста весь XX в. не проводили значимых программ по сокращению государственных обязательств. Теперь важнейшей частью политической жизни становится борьба, развернувшаяся вокруг таких программ.

Ситуация обостряется налоговой конкуренцией. Современная налоговая система формировалась в мире, пережившем катаклизмы двух мировых войн. Она обрела нынешние формы в 1950-х - начале 1960-х годов, когда сохранялись серьезные торговые барьеры и национальные правительства выстраивали свою экономическую политику каждое самостоятельно, независимо от других. К концу XX в этот мир меняется. Экономики становятся открытыми, происходит либерализация торговли, валютных режимов и рынка капитала. Все это стимулирует рост налоговой конкуренции, перемещение центров прибыли в страны с более благоприятным налоговым режимом что и ограничивает свободу маневра правительств в формировании своих налоговых систем. В первую очередь речь идет о налогах на прибыль корпораций, ставки которых под влиянием международной конкуренции начинают снижаться3^

Пока экономика росла высокими темпами, а инфляция оставалась низкой, что было характерно для 1950-1960-х годов, общество принимало рост налогового бремени. После 1973 года экономический рост замедляется, ускоряется инфляция. Происходит это в условиях прогрессивной системы подоходного налогообложения, автоматически увеличивающей налоговую нагрузку вместе с инфляцией. Это вызывает все большее сопротивление налогоплательщиков.

Последовавшая за исчерпанием возможностей наращивать долю государственных расходов в экономике инфляционная волна 1970-х -- начала 1980-х годов изменила доминирующую в мире идеологическую атмосферу (табл. 11.5).

Поворот начался с налоговой реформы, проведенной Р. Рейганом в начале 1980-х годов. К тому времени в США предельная ставка налогообложения доходов составляла 75%. К 1989 году она сократилась до 28%. Во время правления М. Тэтчер в Великобритании предельная ставка подоходного налога снизилась с 98% в 1970-х годах до 40%39.

Почему же идейный климат в мире повернулся в сторону традиционного либерализма? Одна из причин состояла в том, что расходы превысили возможности правительств их финансировать: слишком сильно выросли долги и бюджетные дефициты. Для западноевропейских государств поддерживать привычный уровень благосостояния становилось see более обременительной задачей.

Идеологические волны нового времени по-разному сказались на государственных расходах и доле государства в экономике. Первая из них, порожденная дирижистсюши идеями, сопровождалась многократным увеличением доли государственных расходов в ВВП. Реформы конца XX в. позволили лишь приостановить повышение государственной нагрузки на экономику. Почти нигде они не привели к значительному снижению доли ВВП, перераспределяемой государством. Несмотря на попытки реформ, направленных на ограничение государственных расходов, эта доля в 1980 --1990-х годах продолжала возрастать, хотя и более низкими темпами, чем прежде: 1990 год -- 44,8% ВВП, 1994 год -- 47,2% (в среднем по странам ОЭСР).

Сколько бы приходившие к власти правительства ни метались между социалистической и либеральной риторикой, жизнь заставляла их проводить программы, ограничивающие государственные обязательства. Налицо радикальное изменение идеологического тренда -- от социалистической и социал-демократической идеологии 1920 -- 1970 годов к неолиберализму начала 1980-х. Эта вторая идеологическая волна отнюдь не уступка конъюнктуре: перемены диктует сама логика постиндустриального перехода.

Как уже отмечалось, прогнозировать дальнейшее развитие событий в странах -- лидерах современного экономического роста -- занятие неблагодарное. Однако возросшее в этих странах в конце 1970-х -- начале 1980-х годов сопротивление росту налогов, осознание политическими элитами невозможности повышения налоговых ставок отражает объективную реальность: государственные расходы вышли на предельный уровень. Он не универсален, зависит от комплекса социокультурных обстоятельств, специфичных для разных стран и регионов, но вызванные им ограничения проявляются повсеместно.

Развитым странам вновь приходится приспосабливаться к ограниченным финансовым возможностям государства. Реформы Рейгана в США стали возможными после того, как с конца 1970-х годов рухнул сформировавшийся в предшествующие десятилетия консенсус двух ведущих политических партий, которые поддерживали высокие налоги. В Японии серьезное сопротивление встретило введение налога на добавленную стоимость. В Германии ширится недовольство растущим налогообложением, растет разочарование в возможностях государства решать стоящие перед ним проблемы. В Италии распространяется занятость в неформальном секторе, большая часть населения уклоняется от уплаты налогов. Формы, в которых общество реагирует на государственную перегрузку экономики, для разных стран специфичны, но суть этой реакции одна -- жесткие ограничения возможности дальнейшего наращивания доли государственных расходов в ВВП.

Верхние пределы налоговой нагрузки существуют даже для наиболее развитых государств. Характерное для времени с середины 1910-х до начала 1970-х годов представление о возможности безграничного повышения доли государственных изъятий, не наносящего ущерба экономике и обществу, о справедливости закона Вагнера оказалось ошибочным. Можно спорить, где лежит этот предел для той или иной страны с ее размерами душевого ВВП, национально-культурным составом населения, традициями, но он определенно существует. Есть и стандартный набор механизмов, которые вступают в действие при превышении такого предела: рост теневой экономики, перевод производств в другие страны, финансовая нестабильность, ускорение инфляции, накопление долга, падение темпов экономического роста, политическая консолидация тех, кто не принимает дальнейшего повышения налогов.

Выясняется, что, когда государственные расходы превышают 30% ВВП, как правило, их увеличение уже не улучшает показатели здоровья населения, средней продолжительности жизни, образовательного уровня40. Есть два параметра, которые при более высоких уровнях государственной нагрузки на экономику влияют на жизнь общества: уровень безработицы и социальная дифференциация. Чем выше налоги, тем, как правило, выше безработица. С ростом доли государства в экономике обычно уменьшается социальная дифференциация. Для стран -- лидеров современного экономического роста выбор государственной нагрузки на экономику в диапазоне 30 -- 50% -- предмет острой политической борьбы. На этот выбор, как указывалось, влияют национальные традиции, доминирующая идеология, а также инерционный рост государственных обязательств, принятых, когда возможности государства казались безграничными. Поэтому результат борьбы в каждой стране труднопредсказуем.

§4.Государственная нагрузка в постсоциалистических странах

Социалистические страны из-за специфики избранной модели социально-экономического развития, где определяющую роль играет государство, вышли на высокие уровни показателей, характеризующих долю доходов и расходов государства в ВВП на относительно ранних стадиях своего развития (табл. 11.6).

То же характерно и для других стран, прошедших через социалистический эксперимент. Так, в Китае, где в 30-х годах доходы государства колебались в пределах 5--7% ВВП, к 1957 году доля государственных доходов в ВВП достигает 30%, в несколько раз превышает довоенный уровень. Она примерно вдвое превосходит показатели, характерные для стран с аналогичным уровнем развития41.

К моменту краха социалистической системы государственная нагрузка на экономику в СССР, в восточноевропейских странах социализма находилась на уровне, близком к 50% ВВП, т.е. на том, который оказался в конце XX в. предельным для наиболее развитых стран, характеризующихся высокой социально-культурной однородностью и обладающих хорошо отлаженным государственным аппаратом. Этот уровень выше, чем тот, который был достигнут в рыночных экономиках с уровнями душевого ВВП, характерными даже для наиболее развитых постсоциалистических стран.

Крах политических и экономических институтов социализма привел к постсоциалистической рецессии с падением производства, растянувшейся на 3 -- 7 лет. На это накладывается кризис системы мобилизации государственных доходов. Инструменты, которые использовались при социализме, не адекватны рыночным условиям. Формирование налоговой системы, позволяющей мобилизовывать необходимые государству доходы в принципиально изменившейся ситуации, требует времени. И все это на фоне длительного периода высокой инфляции, которая обусловлена ликвидацией денежного навеса, накопленного в позднесоциалистический период, слабой денежной политикой. Высокая инфляция подрывает доходную базу бюджета, в этом причина финансового кризиса, механизмы развертывания которого были рассмотрены в гл. 9. Лишь после преодоления этого кризиса происходит снижение инфляции, стабилизация доходов бюджета. На это уходит несколько лет. Затем постсоциалистические страны выходят на разные показатели доли государственных расходов в ВВП -- от 15 до 50% ВВП (см. табл. 11.7).

Существенное влияние на специфику национальных траекторий оказывают два фактора. Первый из них -- уровень экономического развития к моменту краха социализма. Как правило, страны, в которых он был выше, добиваются финансовой стабилизации при более высоких показателях государственной нагрузки. Второй -- характеристики переходного процесса, протяженность периода высокой инфляции, масштабы инфляционного кризиса. Там, где период высокой инфляции оказался растянутым, масштабы падения доли государственных доходов в ВВП обычно выше.

Можно условно выделить две группы постсоциалистических стран с различными финансовыми результатами постсоциалистического перехода, важными для оценки стратегических проблем их развития.

Первая -- это постсоциалистические государства Восточной Европы и Балтии. При различиях национальных траекторий важными для большинства из них были близость к Европе, Европейскому Союзу, ориентация политики на скорейшее присоединение к ЕС. Период падения государственных расходов здесь оказался коротким, доля государственных расходов в ВВП стабилизировалась на высоком уровне порожденные такой эволюцией.

Таблица 11.7

В постсоциалистических странах в 2001 году

Удовлетворительно функционирующая налоговая система, раннее начало экономического роста, стремление сгладить социальные издержки рыночной реформы привели к экспансии государственных социальных обязательств. Доля пенсионных расходов относительно ВВП к середине 1990-х годов достигла 15% -- показателя, высокого даже для большинства наиболее развитых стран. Перегрузка экономики социальными обязательствами и соответственно масштабы налогового бремени в условиях исчерпания ресурсов восстановительного роста становятся угрозой долгосрочным перспективам развития этой страны4^.

Все это накладывается на необходимость адаптации восточноевропейских стран и стран Балтии к стандартам ЕС, выработанным для государств с более высоким уровнем развития, соответственно предполагающим дополнительные расходные обязательства. Речь идет не только о формальных стандартах. В ЕС они лишь в ограниченной степени затрагивают социальные программы и обязательства. Как правило, ключевую роль в их определении играют национальные правительства и парламенты. Но демонстрационный эффект опыта более развитых стран ЕС в формировании систем социальной защиты на внутреннюю политику более бедных постсоциалистических стран Восточной Европы серьезен. Сама Западная Европа сталкивается с долгосрочными проблемами, порожденными негибкостью рынка труда, несоответствием систем социальной защиты реалиям постиндустриального общества. Постсоциалистические страны Восточной Европы вынуждены решать их на более низком уровне развития, при ограниченных финансовых ресурсах в условиях, когда свобода маневра в области институциональных реформ и выработки экономической стратегии ограничена членством в Европейском Союзе. В какой степени преимущества, обеспечиваемые доступом к европейскому рынку товаров, рабочей силы и капитала, а также финансовая помощь ЕС позволят решить эти проблемы, покажет время. В любом случае развитие событий в странах данного региона будет определяться успехами институциональных реформ и социально-экономической стратегией, вырабатываемой в рамках Евросоюза. Европейская ориентация позволила восточноевропейским странам решить переходные проблемы, импортировать политическую и социальную стабильность, но в долгосрочной перспективе сократила свободу маневра в выработке национальной стратегии развития.

Для второй группы постсоциалистических стран, отдаленных от объединенной Европы и, очевидно, не имевших перспектив быстрого вступления в Евросоюз, период переходного кризиса оказался более растянутым, масштабы падения производства -- больше, а финансовый кризис более глубоким44. Доля государственных доходов в экономике к моменту начала восстановительного роста здесь ниже, чем в восточноевропейских государствах и странах Балтии. Преодоление бюджетного кризиса, снижение инфляции потребовали более жесткого сокращения государственных расходов. Ограниченность финансовых ресурсов почти не оставляла свободы маневра для наращивания государственных расходов и обязательств, подталкивала к реформам, позволяющим ограничить государственную нагрузку на экономику. Отсутствие перспектив вступления в ЕС означает, что никто не снимет с национальных элит ответственности за выработку самостоятельной и долгосрочной стратегии развития, в том числе и в решении вопроса об оптимальных условиях государственной нагрузки на экономику. Разумеется, никто не может дать гарантий, что они сумеют разумно распорядиться такой свободой маневра.

В конце 1990-х -- начале 2000-х годов в России шла оживленная дискуссия по вопросу о выработке линии в области государственной нагрузки на экономику. Одни авторы увязывали перспективы экономического роста России со скорейшим снижением государственной нагрузки на экономику, другие отстаивали тезис, что ограничение государственной нагрузки лишь один из факторов экономического роста и сам по себе, без институциональных реформ во многих областях, не позволит заложить основу устойчивого развития45. Обсуждение того, в какой степени масштабы государственной нагрузки на экономику влияют на темпы экономического роста, в экономической литературе идет давно, и оно не принесло однозначных результатов46. И связано это не с недостатком усилий, а с тем, что сами эти взаимосвязи различны на разных уровнях и этапах развития. Для каждого уровня среднедушевого ВВП существуют характерные диапазоны уровней налоговых нагрузок на экономику. Можно предположить, что при приближении к верхней границе такого диапазона перегрузка экономики начинает негативно сказываться на темпах экономического роста. Это соответствует здравому смыслу, хотя однозначно и не доказано. Если для стран-лидеров на индустриальной стадии их развития существовали уровни налогового бремени, приводящие к замедлению темпов развития, то до 60--70-х годов XX в. этот фактор себя не проявил. По комплексу причин, унаследованных от исторической традиции XIX в., масштабы государственной нагрузки в них были ниже тех, при которых возникают проблемы с экономическим ростом. Для выработки линии долгосрочного развития важнее не столько ненадежные построения, напрямую связывающие проценты снижения государственных расходов с ускорением экономического роста, сколько понимание важнейших фактов, связанных с государственной нагрузкой на стадии постиндустриального развития, к настоящему времени установленных и значимых для принятия решений в этой области.

Как мы уже отмечали, уровень государственных расходов, как правило, выше в этнически компактных странах с устойчивыми традициями социальной солидарности (таких, как Скандинавские страны), чем в больших этнически разнородных государствах (США)47. Они более высоки в унитарных государствах, чем в федеративных государствах с аналогичным уровнем развития.

Для России -- страны этнически разнородной и федеративной -- это означает, что уровни государственных изъятий, совместимые с устойчивым функционированием налоговой и финансовой систем, даже на высоких уровнях развития находятся ниже показателей, характерных для унитарных стран с однородным населением. Если учесть, что и сегодня уровень расходов расширенного правительства России в ВВП выше, чем в США, то можно предположить, что в долгосрочной перспективе возможность устойчивого повышения государственной нагрузки на экономику маловероятна48. Осознание факта ограниченной возможности наращивания государственной активности особенно значимо на фоне тех институциональных изменений, которые характерны для постиндустриального мира. К обсуждению их мы перейдем в следующих главах.

Глава12. И КРИЗИС СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ

Как указывалось, элиты традиционных аграрных обществ считали бедность низших классов явлением нормальным, более того, желательным. Если крестьяне богаты, значит, они платят мало налогов. В 1771 году А. Юнг писал: «Все, кроме идиотов, знают: низшие классы надо держать в бедности, иначе они никогда не будут прилежны»1. По мнению Вольтера, «не все крестьяне станут богатыми, да и не нужно, чтобы они были таковыми; существует потребность в людях, которые имели бы только руки и добрую волю»2.

Лишь изредка, например после Великой чумы в Европе середины XIV в., когда резко сокращается численность населения, спрос на рабочую силу растет, а потому поднимаются доходы низших классов и правительства принимают законодательные акты, сдерживающие заработки работников, -- такие, как английские законы 1351 -- 1382 годов3. Обычно же, чтобы поддерживать доходы основной массы крестьянского населения на низком уровне, было достаточно традиционных мер: мало платить и много отбирать -- в пользу государства и привилегированной элиты.

Бедность мало тревожила властные институты аграрных государств. Их беспокоила нищета, приводящая к массовому вымиранию населения, бегству крестьян с земли. Хорошо организованные аграрные империи старались предотвращать такие катастрофы или регулировать их последствия. Многие века помощь голодающим оказывали власти Китая. В Европе государственная поддержка бедствующих была менее распространена -- главную роль играли механизмы взаимопомощи в деревне, благотворительность и церковь.

В эпоху перед началом современного экономического роста правительства европейских государств были озабочены не голодом в деревне, а миграцией крестьян в город и вызванным ею распространением нищенства и преступности. Основная часть законов о помощи бедным, в том числе английское законодательство эпохи Тюдоров, была направлена не столько на урегулирование социальных проблем, порожденных бедностью, сколько на обеспечение законности и порядка. Они традиционно отделяли «достойных» бедных -- тех, кто столкнулся с неожиданными трудностями и заслуживает поддержки общества, -- от иных, чья бедность, по мнению властей, является их собственным выбором. Принуждение к труду работоспособных бедных было важнейшим элементом английского законодательства со времен Тюдоров до 1834 года.

Закон о бедных 1601 года ввел в Англии ответственность местной власти за помощь нуждающимся и предусмотрел различные подходы к категориям бедняков. Неспособные работать -- старики, больные -- должны быть обеспечены минимально необходимым для жизни. Трудоспособным предоставлялась возможность трудиться в работных домах. Не желающие работать подлежали наказанию.

Свидетельствует Ф. Бродель: «В Париже больных и инвалидов всегда помещали в госпитали, здоровых же использовали на тяжелых и изнурительных работах по бесконечной очистке городских рвов и канав, притом сковывали по двое. Мало-помалу по всему Западу умножается число домов для бедняков и нежелательных лиц, где помещенный туда человек осужден на принудительный труд --- в английских работных домах, в немецких воспитательных домах и во французских смирительных домах вроде, например, того комплекса полупорем, которые объединила под своим управлением администрация парижского большого госпиталя, основанного в 1659 году»4.

§1. Возникновение систем социальной защиты

Современный экономический рост создает предпосылки беспрецедентного повышения благосостояния людей. В то же время он ускоряет структурные сдвиги, усиливает зависимость предприятий и целых отраслей, занятости в них от колебаний рыночной конъюнктуры. Жизнь в традиционной деревне остается бедной и короткой, но более устойчивой и привычной, чем в городе раннеиндустриальной эпохи. Все возможные беды известны многим поколениям селян: неурожаи, малоземелье, притеснения налогового чиновника или жадность феодала. Процессы огораживания, концентрации земельной собственности, крайне важные для развития передового, ориентированного по стандартам времени на рынок, высокопродуктивного сельского хозяйства, приводили к еще большей бедности значительной части населения деревни, ускоряли миграцию в города5. Брошенный в город, занятый в промышленности вчерашний крестьянин сталкивается с новыми проблемами. Технический прогресс делает ненужными целые профессии, которые раньше давали высокий социальный статус, гарантировали приличные заработки. Острая конкуренция приводит к разорению предприятий и массовым увольнениям. Сдвиги в структуре производства превращают города и районы в зоны бедности и безработицы.

Если в деревне крестьянин защищен от произвола феодала вековой традицией, определяющей объем его обязательств, позволяющей при неурожае обратиться к землевладельцу за помощью, то с хозяином промышленного предприятия или его управляющим рабочего традиционные отношения не связывают. В аграрных обществах случаи, когда крестьян сгоняли с земли, бывали, но редко. Потерять работу в раннеиндустриальном городе, быть уволенным с промышленного предприятия -- постоянная угроза.

В западноевропейских странах первой половины XIX в. эти проблемы проявились в полной мере. К тому же характерный для европейских стран -- лидеров экономического роста, в первую очередь для Англии, политический режим не демократия, основанная на всеобщем избирательном праве. Парламентаризм вырос из демократии налогоплательщиков, избирательное право было ограничено высоким имущественным цензом и на подавляющее большинство рабочих не распространялось. Регулирование трудовых отношений ориентировалось на защиту хозяина и было безразличным к интересам наемного работника. А. Смит обращает внимание на то, что в Англии его времени нет ни одного парламентского акта против соглашений о понижении цены на труд, но существует множество актов, которые препятствуют ее повышению6.

В период, предшествующий современному экономическому росту, английской системе регулирования бедности приходится иметь дело с двумя серьезными проблемами. Сдвиги в производстве и занятости приводят к росту безработицы. Это, в свою очередь, требует финансовых ресурсов для поддержания системы вспомоществования по закону о бедности, а характерный для законодательства этого времени патернализм вступает в противоречие с доминирующей на грани XVIII и XIX вв. либеральной идеологией, -оказывающей глубокое воздействие не только на экономику, но и на социальную сферу. Либеральные идеи выдвигали на первый план такие ценности, как свобода, равенство, ответственность гражданина за свою судьбу. Либеральное видение мира отвергало право человека на получение общественной помощи. В свободной стране каждый выбирает собственное будущее, отвечает за свои успехи и неудачи.

А. Смит пишет о том, что законодательство о бедных противоречит свободе передвижения рабочей силы. Местная власть несла ответственность за обеспечение бедных. Любой вновь прибывший на ее территорию человек (разумеется, из низших сословий) мог быть выдворен -- кому нужны лишние нахлебники? Закон 1662 года о поселении ограничивал свободу выбора места жительства, а значит, и работы7. Активно выступавший против законодательства о бедных Т. Мальтус подчеркивал, что оно стимулирует рост численности населения и снижает уровень жизни, что последствия этих законов прямо противоположны провозглашенным целям8. По мнению Д. Рнкардо, все действовавшие налоги того времени показались бы мелочью по сравнению с налоговым бременем, которое могло лечь на англичан, если бы действовала система, гарантирующая каждому достаточные средства существования от государства9.

Но отмахнуться от порождаемых началом индустриализации социальных проблем было невозможно. В 1832 году в Англии начала работать королевская комиссия, которая должна была подготовить предложения по законодательству о бедности. Большинство ее членов находилось под сильным влиянием либеральных идей. Один из главных авторов доклада, Н. Сениор, поставил ключевой вопрос: не будут ли законы, призванные регулировать бедность, обострять проблемы, которые они призваны решить?10 Опасение, что помощь тем, кто при желании может найти себе работу, стимулирует пауперизацию населения и безответственность людей, стало основанием для стремления ограничить помощь трудоспособным в любых формах является самым верным средством для утверждения на прочных основаниях действительной и разумной свободы и что, наоборот, главное препятствие к ее утверждению заключается в неведении этой причины и в естественных последствиях, проистекающих от такого неведения. Бедствия низших классов населения и привычка винить в этих бедствиях правительство представляются мне истинной опорой деспотизма... Пока всякий недовольный и обладающий талантами человек будет иметь возможность волновать народ, внушая ему, что нужно винить правительство в своих бедствиях, до тех пор всегда будут отыскиваться новые способы и поводы для возбуждения неудовольствия... Необходимо, чтобы виновный знал, что естественные, установленные самим Богом законы обрекли его на лишения в наказание за нарушение этих законов, что он не имеет ни малейшего права требовать от общества иного пропитания сверх того, которое соответствует его личному труду, и что если он и его семья ограждены от мучений голода, то лишь благодаря состраданию благотворителей, которым он обязан за это своей признательностью* (см.: Мальтус Т. Опыт о законе народонаселения. Петрозаводск: Петроком, 1993. С. 60, 61, 72).

§2. Развитие систем социальной защиты

Во второй половине XIX в. отношение к системам социальной защиты меняется. Опыт Англии продемонстрировал, что ускоренное индустриальное развитие сопровождается проявлением новых, не известных традиционному обществу социальных проблем, связанных с изменившимися формами организации экономики и общества: это экономические кризисы, массовое высвобождение рабочей силы, безработица. Политическая активизация низших классов становится фактором, влияющим на развитие систем социальной защиты. Вслед за Англией в стадию современного экономического роста вступают другие крупные страны, такие, как Германия, где политическая культура, традиции правящей элиты далеки от классического англосаксонского либерализма.

Социальные реформы О. Бисмарка позволили создать первую в индустриальном мире развитую систему социальной защиты, включающую медицинское, пенсионное страхование и страхование по инвалидности. Их создатель не помышлял о благосостоянии рабочих. Он преследовал иные цели: обеспечить контролируемый и направляемый государством социальный порядок, подорвать позиции радикалов, угрожавших устойчивости политического режима12.

Экономико-исторические исследования показывают: в странах первой волны индустриализации, вступивших в эту фазу до середины XIX в., не просматривается связь между уровнем экономического развития и временем, когда начала формироваться развитая система социальной защиты. В странах-лидерах она нередко создается позже, чем в менее развитых. Большое значение имели национальные традиции, политическая ситуация13. Не обнаружено также зависимости между временем, когда в странах Западной Европы вводились программы пенсионного и медицинского страхования, и другими признаками развития -- индустриализацией, урбанизацией, политической активностью рабочего класса, распространением всеобщего избирательного права. Однако исследования показали, что авторитарные и полуавторитарные режимы создавали системы социального страхования, как правило, раньше, чем парламентские демократии14. С учетом особенностей догоняющего развития закономерно, что именно авторитарные режимы, которые столкнулись с характерной для ранних этапов современного экономического роста социальной дестабилизацией, первыми стали формировать инструменты социального равновесия и контроля. Их опыт повлиял на институциональное развитие и в странах-лидерах.

В Англии германский опыт создания систем социального страхования отразился на переменах в настроениях общества. В 80-х годах XIX в. А. Тойнби, влиятельный историк, который ввел в широкий оборот понятие промышленной революции, глубоко сожалеет о ее социальных издержках, о вине английской элиты, столь мало сделавшей для решения порожденных индустриализацией проблем, ее ответственности за низкий уровень социальной защиты15.