Формування та зміцнення доходної бази Державного бюджету

В Україні зовнішньоекономічна діяльність регулюється Законом “Про єдиний митний тариф”, а також іншими законодавчими актами,прийнятими на його основі органами виконавчої влади. Динаміка надходжень від зовнішньоекономічної діяльності зображена на графіку 9.

Можна спостерігати значний спад цих надходжень в періоді з 1993 по 1994 рік з 22 до 7 відсотків, потім надходження зменшувалися поступово до 4 відсотків у 1995 році та до 2 відсотків у 1996 році, в останні роки надходженя від зовнішньоекономічної діяльності до Державного бюджету України не перераховувались. Суми надходжень складали:

У 1993 рік - 1005592,6 млн. крб., 22%, у 1994 рік - 22685824 млн. крб., або 7%, у 1995 рік - 55205750 млн.крб., або 4%, у 1996 рік - 364,8 млн. крб., або 2%.

Виконання бюджету по цій статті доходу було здійснено:

У 1993 рік на 132,9 відсотка, у 1994 рік на 95,2 відсотка, у 1995 рік на 74,43 відсотка, у 1996 рік на 117,3 відсотка.

У 1998 році понад 757 млн. грн. мали надійти до бюджету від зовнішньоекономічної діяльності у вигляді мита. При цьому 615 млн. становить ввізне мито на товари, що ввозяться суб'єктами підприємницької діяльності, та 110 млн. грн. -- ввізне мито з громадян. Обсяг імпорту, з якого буде стягуватись мито, розраховано на підставі питомої ваги цього показника (33,5%) в загальному обсязі імпорту відповідно до торговельного балансу 1997 р. та з урахуванням обсягу імпорту (21,1 млрд. дол. США) відповідно до торговельного балансу на 1998 р.

У 1997 році до бюджетів адміністративно-територіальних одиниць у повному обсязі надходив прибутковий податок з громадян (у 1996 р. -- 50%) який повинен був створити стабільність у формуванні доходної частини їх бюджетів і відповідав би положенням чинного законодавства щодо зарахування цього податку.

Прибутковий податок з громадян було одержано у сумі 3.296.367 тис. грн, питома вага платежів у сумі надходжень склала 14 відсотків.

На підставі чинного законодавства та відповідно до прогнозного обсягу фонду оплати праці до бюджету у 1998 році мав надійти прибуткового податку з громадян на суму понад 3,5 млрд. грн., що на 68 млн. грн. більше, ніж у 1997 р. Це зумовлене збільшенням на 3,3% фонду оплати праці робітників, службовців, членів кооперативів, малих підприємств, військовослужбовців. Середньомісячна заробітна плата робітників і службовців зросте на 3,7%, а чисельність працівників, зайнятих у галузях економіки, зменшиться на 1%.

Протягом перших семи місяців 1999 р. план по надходженнях від прибуткового податку з громадян було перевиконано на 6 відсотків. Якщо темп збирання надходжень залишиться незмінним до кінця року, буде зібрано 4.16 млрд грн. замість 3,94 млрд грн, закладених у Бюджет-99.

У проекті бюджету на 2000 рік передбачено, що надходження від прибуткового податку з громадян мають скласти 4.18 млрд грн, з яких 58 млн грн очікується одержати від аудиторських перевірок і донарахувань.

У номінальному визначенні прогнозується скорочення надходжень від прибуткового податку з громадян в 2000 р. на 0.4 відсотка порівняно з 1999 р. і зростання на 17.4 відсотка порівняно з виконанням бюджету за 1998 р.

На наведеному вище графіку показано динаміку збирання реальних надходжень від прибуткового податку з громадян, починаючи з 1994 р., а також прогноз надходжень, врахований у бюджеті на 2000 р. Як видно з графіка, ці надходження повільно скорочувалися від 1994 р., зазнавши різкого падіння 1996 року.

У проекті Бюджету-2000 прогнозується значне скорочення надходжень від прибуткового податку з громадян, що буде істотнішим, ніж 1996 р. Порівняно з очікуваними надходженнями 1999 року в проекті Бюджету-2000 передбачається скорочення реальних надходжень на 14.6 відсотка.

За період 1994-98 рр. надходження від прибуткового податку з громадян становили в середньому 3.31 відсотка ВВП, у 1998 р. - 3.43 відсотка ВВП. У проекті бюджету на 2000 р- передбачено, що надходження від прибуткового податку з громадян складатимуть 2.77 відсотка ВВП.

* Якщо 1998 р. надходження від прибуткового податку з громадян цілковиту зараховувалися до місцевих бюджетів, то починаючи з 1999 р. цей податок став регулюючим. До бюджетів різних областей у 1999 р. зараховуються різні частки надходжень від прибуткового податку з громадян. У середньому до місцевій бюджетів зараховується 70.3 відсотка загального обсягу надходжень із цього джерела, а решта 29.7 відсотка - до держбюджету. У проекті бюджету на 2000 р. пропонується зараховувати в середньому 68.9 відсотка надходжень від прибуткового податку з громадян до місцевих бюджетів і 31.1 відсотка до держбюджету.

* Зміни, запроваджені в 1999 р. до законодавства про прибутковий податок з громадян, передбачають додаткові пільги в стягненні податку з доходів від нотаріально оформлених операцій із власністю, процентних виплат, знижки на доходи від казначейських векселів і всіх типів грошових вкладів. Більше того зміни до законодавства дозволяють підприємцям відразу списувати капітальні видатки. Таким чином, ці зміни призведуть до звуження даної бази оподаткування. Водночас, згідно зі змінами, всі доходи від операцій з цінними;

паперами, окрім приватизаційних, підлягатимуть оподаткуванню. А це сприятиме розширенню бази оподаткування.

Надходження плати за землю на 1998 р. визначено в сумі 1 млрд. 15 млн. грн. виходячи із загальної площі землі 40,4 млн. га, що перебуває у землекористуванні. До завершення проведення Кабінетом Міністрів грошової оцінки земель застосовуються ставки земельного податку, які були встановлені Законом України "Про Державний бюджет України на 1997 рік". Від сплати земельного податку звільнені військові частини, установи, військові навчальні заклади, науково-дослідні, дитячі санаторно-курортні та оздоровчі установи, які утримуються за рахунок бюджету й підпорядковані Міністерству оборони України, військові формування, що утворені відповідно до законодавства, а також підприємства Міністерства оборони України та військово-промислового комплексу, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України.

Бюджетом передбачені, виходячи з прогнозних показників заготівлі деревини Держкомлісгоспом, надходження плати за використання лісових ресурсів у сумі 38,5 млн. грн., а також плати за користування надрами у сумі 65,2 млн. грн.

Відрахування на геологорозвідувальні роботи вводяться з метою компенсації видатків бюджету, відоюраження у собівартості та цінах на добувну продукцію складу витрат на роботи, пов'язані з пошуком і розвіткою родовищ корисних копалин.

Ставки відрахувань на геологорозвідувальні роботи визначаються Міністерством економіки України за участю Міністерства фінансів України за поданням Державного комітету України по геології і використанню налр.

Ставки відрахувань на геологорозвідувальні роботи встановлені за одиницю виміру корисних копалин.

Відрахування на геологорозвідувальні роботи зараховуються в доход державного бюджету України.

Залежно від виду корисних копалин суми фактичних відрахувань на геологорозвідувальні роботи визначаються виходячи з ставок відрахувань та фактичної кількості видобутих корисних копалин.

Платниками вілрахувань на геологорозвідувальі роботи є підприємства і організації усіх видів господарської діяльності незалежно від форм власності, шо видобувають корисні копалини, на які поширюються Закони України з питань підприємництва, знаходяться на розрахунку, мають самостійний баланс і розрахунковий рахунок у банківській установі, а також фізичні особи. Які займаються цією діяльностю як підприємці.

Суми зазначених відрахувань вносяться до бюжету з розрахункових рахунків платників.Якщо підприємства не мають розрахункового рахунку, відрахування на геологорозвідувальні роботи вносить організація, у підпорядкуванні якої воно знаходиться.

Надходження від відрахувань на геологорозвідувальні роботи в період з 1993по 1998 рік мають досить стабільну структуру, вони складають 2 відсотки у загальній сумі надходжень, тільки у 1995 та 1996 році надходження знижувалися до 1 відсотка. Графік 11.

Суми надходжень у названий період складали:

1993 рік - 115000 млн.крб., 1994 рік - 6596000 млн.крб., 1995 рік - 20395300 млн. крб., 1996 рік - 359 млн. крб., 1997 рік - 337000 тис. грн., 1998 рік - 357000 тис. грн.

Державний бюджет виконано у 1993 році на 80,2 відсотка, у 1994 році на 81,3 відсотка, у 1995 році на 48,76 відсотка , у 1996 році на 53,0 відсотка та у 1997 році на 83,0 відсотка.

Фонд для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків катастрофи на ЧАЕС утворюється за рахунок внесків пілприємств і господарських організацій незалежно від їхньої підпорядкованості та форм власності у розмірі 12 % від фонду оплати праці з віднесенням сплачених сум на собівартість продукції, робіт, послуг.

Платниками внесків до Фонду є підприємства, об'днання, включаючи підпрємства з іноземними інвестиціями та інші організації, що здійснюють господарську, підприємницьку та іншу комерційну діяльність.

Суми внесків до Фонду платниками визначабться самостійно, виходячи з фактичних сум витрат, направлених на оплату праці, після закінчення кожного місяця. Внескі до Фонду зараховуються установами банку в доход державного бюджету. Належні до сплати у Фонд суми платники відображабть у складі загальногосподарських витрат або витрат обігу як відрахування на соціальні заходи. Контроль за правильностю обчислення платниками і своєчасністю перерахування внесків до Фонду здійснюють державні податкові адміністрації.

Кошти Фонду мають цільовий характер і витрачаються на фінансування видатків, передбачених Законодавством України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”, і “Про правовий режим території, що зазнала радіоктивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи”, а саме: на фінансування капітальних вкладень, видатків на виплату компенсацій і надання пільг, видатків на соціальне страхування, видатків пов'язаних знаданням пільг з пенсійного забезпечення і допомоги, інших видатків на проведення робіт з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи.

Відрахування у цей Фонд мають таку структуру ( Графік 12 ).

У 1993 році відрахування були перераховані у сумі - 611300 млн крб, або - 13 відсотків у процентному відношенні; у 1994 році - 15826700 млн. крб, або 5 відсотків; у 1995 році - 117481920,7 млн.крб, або 8 відсотків, у 1996 році - 1794,6 млн. крб, або 7 відсотків; у 1997 році 2513000 тис грн., або 12 відсотків та у 1998 році 2596000, або 12 відсотків у загальній сумі надходжень.

Бюджет виконано на 131,4 відсотки на 100,7 відсотка, на 87,33 відсотка, на 82,9 відсотка та на 83,0 відсотка, в період з 1993 по 1997 рік. Зміну у відрахуваннях до Фонду пояснюються сподам виробництва, затримкою оплати праці,взагалі кризовим становищем у виробництві.

У 1995 році, в основному через значні суми неплатежів з боку суб'єктів господарювання не забезпечені надходження до Пенсійного фонду та до Фонду для здійснення заходів з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення.

Із зазначених вище причин недонадійшло відрахувань до Пенсійного фонду в сумі 18,4 трлн. крб, фонду Чорнобиля - 14,9 трлн. крб, та фонду стабілізації паливно-енергетичного комплексу - 14,8 трлн. крб. всього в 1995 році бюджетом недоодержано 381,2 трлн. крб, що значно перевищує дефіцит бюджету.

У 1997 році було об'єднано надходження до окремих цільових державних фондів (крім Пенсійного та Чорнобильського) в один розділ доходів “Надходження до загальнодержавних фондів фінансових ресурсів” та відповідно передбачити видатки на поточні витрати, здійснювані за рахунок зазначених фондів.

Згідно із законодавчими і нормативними актами до дохідної частини бюджету у 1998 році включено кошти цільових бюджетних фондів на загальну суму 5,6 млрд. грн. Серед них кошти Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення в сумі майже 2,6 млрд. ірн., Державного інноваційного фонду -- 924 млн. гри., Фонду сприяння зайнятості населення -- 634 млн. грн., Фонду розвитку паливно-енергетичного комплексу -- 255 млн. грн. На вимогу Верховної Ради України кошти Фонду соціального страхування України вилучені з дохідної частини бюджету. Ставка збору до Державного інноваційного фонду, який сплачують суб'єкти підприємницької діяльності незалежно від форм власності, підвищена від 0,3 до 1% від обсягу реалізації продукції (робіт, послуг) або валового доходу у торговельній, посередницькій, постачальницько-збутовій, банківській та страховій сферах діяльності, зменшеного на суму податку на додану вартість та акцизного збору.

Варто сказати, що протягом 7 місяців трохи поліпшились грошові надходження до Державного бюджету - вони становили 65-79,6 % усіх доходів бюджету. У червні цей показник знизився до 57 %, що пояснюється відновленням взаємозаліків. Слід також зазначити, що в Державному бюджеті взаємозаліки зростають стрімкішими темпами, ніж у місцевих.

Стан виконання бюджетних призначень з надходжень до державних цільових фондів характеризує таблиця 4

Надходження до державних цільових фондів України

Згідно з Указом Президента України від 07.08.98 № 857 "Про деякі зміни в оподаткуванні" з 1 січня 1999 року припинено справляння збору до Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення. Але за пропозицією Міністерства фінансів України у доходній частині державного бюджету на 1999 рік враховані надходження збору у сумі 400 млн.грн., які складаються з перехідних залишків невикористаних надходжень до Чорнобильського фонду станом на 1 січня 1999 року, збору, нарахованого на заробітну плату за грудень 1998 року, та коштів, що надійшли у рахунок погашення заборгованості з належних Фонду платежів станом на 1 січня 1999 року.

Планові призначення на 9 місяців поточного року по надходженнях до Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення не виконані. Фактично надійшло 234,7 млн.грн., що становило 81,1 відс. планового завдання та 58,7 вілс. обсягів, затверджених Законом України "Про Державний бюджет України на 1999 рік".

Висновки щодо доходної частини проекту бюджету

1. Проект податкових надходжень до зведеного бюджету 2000 р. розроблений Урядом на основі діючої системи оподаткування. Зважуючи на те, що чинна податкова система обумовлює протягом останніх років зниження питомої ваги податків у структурі валового внутрішнього продукту (у 1997 р. - 23,3%, у 1998 р. - 21,4%, І півріччя 1999 р. - 19,3%), у 2000 р. прогнозується подальше її скорочення до рівня 18,0% -18,5%.

Слід відзначити, що з врахуванням недоїмки по податках частка планованих податкових надходжень у ВВП у 1997 р. становила 24,6% у 1998 р.- 25,6%, у 1999 р. (за підсумком 8 місяців) - 26 %. Ці дані свідчать про збільшення податкового тиску на платників податків, зростання обсягу недоїмки, зниження рівня збирання податків, а також є доказом нездатності чинної системи оподаткування забезпечити державу необхідними фінансовими ресурсами.

В Урядовому проекті бюджету на 2000 р., який базується на чинній податковій системі, частка податкових надходжень у ВВП прогнозується на рівні 18,1%, що є визнанням її неефективності.

2. Проект податкових надходжень до бюджету 2000 р. розрахований Кабінетом Міністрів у сумі 27370 млн.грн. на основі прогнозованого ВВП в обсязі 150,8 млрд.грн.

Враховуючи тенденцію, що склалася протягом останніх років у сфері збирання податків та обсяг фактично зібраних податків за 8 місяців поточного року (59,2% від затверджених на рік обсягів), а також реально прогнозований Комітетом ВВП у 2000 р. в обсязі 130 млрд.грн.-134 млрд.грн., слід очікувати, що податкові надходження у наступному році за оптимістичним варіантом не перевищать 25000 млн.грн.

3. Урядовим проектом прибутковий податок з громадян на 2000 р. прогнозується в сумі 4181 млн.грн.

Враховуючи тенденцію перевищення прогнозованих обсягів надходження до бюджету прибуткового податку з громадян, що спостерігалася в 1998 році (виконання врахованих при затвердженні Державного бюджету обсягів становило 101,2%) та впродовж 8 місяців поточного року (виконання - 67,3%) , можна зробити висновок про заниження Кабінетом Міністрів реальних оподатковуваних обсягів фонду оплати праці на прогнозований період.

На підставі проведених розрахунків вважаємо, що у 2000 р. обсяг прибуткового податку з громадян може досягти 4300 млн.грн., що майже на 119 млн.грн. перевищує прогнозний показник Кабінету Міністрів.

4. Кабінетом Міністрів прогнозуються на 2000 рік надходження до бюджету податку на прибуток підприємств у сумі 6098,4 млн.грн.

Цей прогноз грунтується на розрахунках, що у 2000 р. прибуток прибуткових підприємств значно (майже на 15%) збільшиться у порівнянні з поточним роком.

Але динаміка цього показника свідчить про те, що він має тенденцію до зменшення у зв'язку зі збільшенням числа збиткових підприємств та дією багатьох інших факторів, які зменшують конкурентоспроможність вітчизняного виробництва, а отже і прибуток підприємств.

Разом з тим, слід зазначити, що впродовж останніх років при прогнозуванні обсягів податку на прибуток підприємств недооцінювався (занижувався) розрахунковий обсяг оподатковуваного прибутку, внаслідок чого за підсумком 1997 р. рівень виконання річних обсягів податку, врахованого при затвердженні Державного бюджету, становив 150%, у 1998 р, - 245%. а за 8 місяців поточного року - 78,2 %.

Зважуючи на вказані обставини, за нашими оцінками обсяг надходжень податку на прибуток підприємств у 2000 р. може досягти 5500 млн.грн., що на 598 млн.грн. менше прогнозованого Кабінетом Міністрів обсягу.

5.Кабінетом Міністрів прогнозуються на 2000 рік надходження податку на додану вартість у сумі 10620 млн.грн.

Податок на додану вартість (ПДВ) розрахований Урядом з порушенням вимог Бюджетної резолюції, а також в обсязі, який не може вважатися реальним з наступних причин.

Враховані при розрахунку (стор. 94 проекту Закону) амортизаційні відрахування на повне відновлення основних фондів, як складова доданої вартості, у сумі 23500 млн.грн. на 2000 р., за нашими оцінками, є надто завищеними.

Динаміка цього показника за попередні роки, а також очікуваний Його рівень у поточному році за оцінками Кабінету Міністрів в обсязі 17600 млн.грн. не дають підстав розраховувати на значне збільшення амортизаційних відрахувань у 2000 р. Для прогнозованого зростання цього показника до 23500 млн.грн. у 2000 р. не планується ні значного збільшення основних фондів, ні Їх переоцінка, ні підвищення норм амортизаційних відрахувань.

За нашими оцінками, у 2000 р. обсяг амортизаційних відрахувань буде знаходитись на рівні 15500 млн.грн.

Враховані при розрахунку ПДВ відрахування до Державного інноваційного фонду на 2000 р. визначені Кабінетом Міністрів з порушенням вимог п. 2.4 Бюджетної резолюції щодо зменшення ставки цих платежів з 1% до 0,5%.

В прогнозних розрахунках відрахувань до Державного інноваційного фонду використана ставка 1%.

Не дотримана вимога п. 2.9 Бюджетної резолюції щодо збереження у 2000 р. нульової ставки податку на додану вартість на газ, вугілля та електроенергію.

В Урядовому проекті бюджету на 2000 рік приведений показник «додана вартість визначена на підставі інших показників» у сумі 2241,8 млн.грн., обгрунтування якої відсутнє.

Водночас у приведеному Урядом розрахунку ПДВ не враховані суми сіілаченого податку, що підлягають відшкодуванню з бюджету. Лише за 8 місяців 1999 р. це відшкодування склало 964 млн.грн., водночас заборгованість бюджету по відшкодуванню оцінюється в 1,7 млрд.грн.

Суттєвою новацією, введеною Кабінетом Міністрів у розрахунок планового надходження ПДВ, є врахування "рівня сплати", який оцінено у 86,5 відсотка. Обгрунтування цього показника відсутнє.

Очевидно, тим самим Кабінет Міністрів перейшов до планування приросту недоїмки по основній сумі платежів в бюджет протягом бюджетного 2000 року.

Раніше ця недоїмка не враховувалась, тобто умовно планувалась незмінною. Однак не зрозуміло, чому таку "новацію" запроваджено вибірково, а не стосовно усієї системи оподаткування. Адже тенденція щорічного приросту недоїмки спостерігається не лише по ПДВ.

Як свідчить аналіз даних таблиці приріст недоїмки є стійкою тенденцією, яка охоплює більшість видів податків. Причому, приріст недоїмки по податку на прибуток по відношенню до суми цього податку значно перевищує параметри ПДВ.

Таблиця 5

Недоїмка по податкових та неподаткових платежах до бюджету за 1998-1999 рр.(тис.грн.)

Слід зазначити, що частка ПДВ у валовому внутрішньому продукту в останні роки скорочується (у 1997 р. - 8,9%, у 1998 р. - 7,2%, у І півріччі 1999р.-6,5%).

Враховуючи тенденцію, що склалася у надходженнях ПДВ за попередні роки, а також виконання цього показника за підсумками 8 місяців поточного року на рівні 60,5%, на підставі проведених розрахунків можна зробити висновок, що при незмінній системі оподаткування за найсприятливіших умов надходження ПДВ до бюджету у 2000 р. можуть досягти 9700 млн.грн.

6. Щодо обсягів акцизного збору слід відзначити, що в поточному році спостерігається значне скорочення надходжень до бюджету акцизного збору з вітчизняних та імпортних товарів.

За підсумками 8 місяців виконання врахованих обсягів при затвердженні Державного бюджету на 1999 р. становило:

* по акцизному збору з вітчизняних товарів - 48,1%,

* по акцизному збору з імпортних товарів - 19,3%.

Дані обсяги значно менші середніх показників виконання податкових надходжень за 8 місяців 1999 року, що склали 52,3%.

Це свідчить про необхідність негайного прийняття заходів по обмеженню реалізації контрабандних та фальсифікованих товарів на українському ринку, і в першу чергу, лікеро-горілчаних та тютюнових виробів.

Вважаємо також неправомірним прогнозування на 2000 р. обсягів акцизного збору на підставі досягнутого рівня збору в поточному році.

За нашими оцінками існують значні (понад 200 млн. грн.) реальні можливості збільшення акцизного збору, які не вимагають суттєвих витрат контролюючих органів і які можуть бути отримані при впровадженні заходів щодо захисту внутрішнього споживчого ринку лікеро-горілчаних виробів від реалізації необлікованої продукції та виведення з тіньового обігу тютюнових виробів.

7.Кабінетом Міністрів передбачені надходження до бюджету 2000 р. ввізного І вивізного мита у сумі 1369 млн. грн., що майже на 220 млн. грн. менше суми, врахованої при затвердженні Державного бюджету на 1999 рік.

Це пояснюється прогнозом щодо подальшого розширення сфери дії пільг в оподаткуванні товарів, що перетинають митний кордон України.

При цьому слід відзначити, що сума ввізного та вивізного мита, умовно нарахованого відповідно до пільг, наданих законодавчими та іншими нормативно-правовими актами України, за підсумком 8 місяців поточного року становила 989,6 млн.грн., що майже удвічі перевищує суму фактично сплаченого мита за цей період.

Тобто, на теперішній час тільки третина товарів, що перетинає митний кордон України, обкладається митом. Основні втрати (98%) стосуються ввізного мита.

Таблиця 6.

Виконання плану надходжень платежів до державного бюджету за січень-липень п,р. характеризується такими показниками:(млн.грн.)

Джерело:Державне Казначейство України, Група фіскального аналізу

Однією з головних причин, яка пояснює низький рівень податкових надходжень, є нестабільність податкового законодавства. Під тягарем бюджетного дефіциту податкове законодавство втрачає стабільністьі ввступає у суперечливість із продекларованими принципами. Зокрема, зміни та поправки до окремих законів протягом року приймались так часто, що зорінтуватися в них було важко.

Податкова система нині набула відвертого фіскального характеру і перетворилася на гальмо у процесі виходу України з кризового стану.

Цей висновок підтвержується хоча б тим,що фактичні податкові ставки в Україні є вищими, ніж ставки у країнах Західної Європи, США та Японії. Високий рівень оподаткування є причиною багатьох проблем: брак ліквідності, податкова заборгованість, бартер, перехід у тіньову економіку та невихід з неї, низький рівень інвестицій, повільна реструктуризація економіки, значне субсідування народного господарства.

За оцінками експертів Гарвардського інституту, оптимальний рівень середньої ставки оподаткування в Україні має становити близько 10 - 14 відсотків ВВП, включаючи Пенсійний фонд. У першому ж півріччі ц.р. ставка оподаткування становила 39,1 відсотка. Поділяючи думку експертів Гарвардського інституту, потрібно додати, що таке навантаження на вітчизняного виробника створило умови, за яких податкові надходження не задовольняють потреби бюджету на фінансування його витрат.

Податки безпосередньо пов'язані з розподільною функцією в частині перерозподілу вартості створеного ВНП між державою і юридичними та фізичними особами. Одночасно вони вистурпють метедом централізації ВНП у бюджеті на загальносуспільні потреби. Виконуючи таким чином фіскальну функцію.

Фіскальна функція є важливою у характеристиці сутності податків, вона визначає їхнє суспільне призначення. З огляду на цю функцію держава повинна отримувати не просто достатньо податків, але, головне, - надійних.Податкові надходження повинні бути постійними, стабільними, рівномірно розподілятися в регіональному розрізі. Постійність означає, що податки повинні надходити до бюджету не у вигляді разових пдатежів з невизначеними термінами, а рівномірно протягом бюджетного року в чіткр встановлені строки. Оскільки призначення податків полягає у забезпеченні витрат держави, то терміни їх сплати мають бути погоджені з термінами фінансування видатків бюджету. Стабільність надходжень визначається високим рівнем гарантій того, що передбачені Законом про бюджет на поточний рік доходи будуть отримані у повному обсязі. Рівномірність розподілу податків у теріторіальному розрізі необхідна для забезпечення достатніми доходами всії ланок бюджетної системи. Без цього виникає потреба в значному перерозподілі коштів між бюджетами, що зменшує рівень автономності бюджету, степінь регіонального самоврядування і самофінансування.

2.3Досвід країн з ринковою економікою та країн з перехідною економікою по формуванню доходів бюджету

Бюджет як інструмент економічної та соціальної політики залежить від економічних умов, і, у свою чергу, має впливати на ці ж таки економічні умови. Так само методи складання бюджету перебувають під впливом і покликані самі впливати на те середовище, в якому приймаються рішення.

Протягом 1950-х та 1960-х і, певною мірою, аж до кінця 1970-х років масштаби і роль державного сектору істотно зросли; у країнах-учасницях ОЕСР частка сукупних витрат на всіх рівнях державного управління у складі валового внутрішнього продукту в середньому майже подвоїлася. Економічні результати характеризувалися високими показниками і політику витрачання державних коштів можна загалом визначити як політику активізації економіки, економічного зростання і посилення державного втручання. Складання бюджету часто зводилося до вибору з розмаїття ідей, спрямованих на збільшення витрат на нові програми або розширення переліку послуг. У цей період зросла роль урядів у безпосередньому перерозподіл національного доходу, і одержала розвиток колективна відповідальність держави за рівень добробуту, за величину окремих фінансових ризиків, пов'язаних з коливаннями від стану економіки, старістю і захворюванням.Від середини 1970 років все більше урядів ставало відвертими позичальниками. На 1982 рік державні бюджети багатьох країн були дефіцитними. Почало зростати занепокоєння наслідками зростаючого боргового тягаря; повсюдно і невпинно зростаюча частка боргових відсотків у загальних витратах витісняла інші варіанти витрачання коштів і обмежувала гнучкість поведінки урядів. У приписах економічної політики почали підкреслювати потребу не лише у стримуванні або скороченні дефіциту, а й у стабільності фіскальних умов, які б сприяли зростанню приватного сектора. Деякі уряди почали ставити під сумнів достоїнства, не кажучи вже про вартість утримання, значного державного сектора.

Проте від середини 1970-х років чітко окреслилось більш поширене, хоча й не всезагальне, розуміння потреби у чіткому визначенні і контролі за фінансовими наслідками всіх видів діяльності державних структур. Така зміна у ставленні призвела до переоцінки і реформування бюджетних процесів, а також тіснішого зближення у формулюванні податкової і видаткової політик. Породжені внаслідок цього різновиди бюджетної практики, описані у цих матеріалах, покликані враховувати зовнішні умови фінансового планування і впливати на підготовку й виконання бюджету. Цю практику можна згрупуватиза трьома головними стратегічними ознаками:

1)Накладання на ранніх стадіях підготовки бюджету обмежень “згори”, якими уряд задає обсяги сукупних витрат, у межах яких повинні мати місце подальші перерозподіл ресурсів і детально обгрунтовані рішення щодо змін програм, зростання вартості тощо;

2) Забезпечення суворої відповідності результатів витрачання коштів запланованим обсягам і уникнення того, щоб непередбачені обставини змусили до небачених перевищень меж витрачених коштів;

3) Збільшення вартості грошей, і без цього завжди бажане, однак вкрай важливе у період стримуваних або скорочуваних меж сукупних ресурсів.

Огляд і оцінка заявок про надання коштів, поданих окремими міністерствами та відомствами, залишаються головним щорічним завданням бюджетних відомств у розробці порад міністерству, що контролює бюджет зокрема і урядові загалом. Проте за останнє десятиріччя на ці запити “знизу” від окремих міністерств поступово накладалися все жорсткіші фінансові обмеження “згори”.

Багато країн наразі розробляють і відкрито наголошують на певній формі встановлених згори контрольних показників, якими мають обмежуватися сукупні витрати. Практично в усіх країнах ці показники є конкретними заданими кількісними величинами, зазвичай розрахованими на встановлений період часу. Вони покликані обумовлювати поведінку і стримувати запити щодо більших обсягів ресурсів. Вони здатні спонукати до більшої готовності погоджуватися із обмеженнями витрат і допомогти зменшити напругу під час обговорення бюджету. Для того, аби можна було сформулювати і зробити вибір між протилежними цілями і потребами у державних коштах, необхідно мати час. Враховуючи це, а також необхідність визначити межі, в яких необхідно узгодити потреби у витратах за конкретними напрямками, звичайний цикл підготовки галузевих і відомчих бюджетів починається за рік або й більше до початку фінансового року. Такий тривалий підготовчий період здатен збільшити непевність щодо оцінок вартості витрат. Однак він особливо необхідний, коли уряди намагаються об'єднати у щорічному бюджетному процесі всі рішення з новими намірами, щд матимуть фінансові наслідки. Почасті через негнучкість деяких елементів бюджету і незрідка -- тривалий попередній період, необхідний для внесення змін, більшість країн розробляють кількарічні перспективні оцінки фінансових наслідків деяких, якщо не всіх, програм фінансування або інвестиційних планів. У деяких країнах створюються деталізовані, щорічно оновлювані, розраховані на кілька років програми витрачання коштів і фінансування, якими встановлюються контрольні цифри для підготовки бюджетів відомств або програм на наступні роки. Одна з форм перспективного прогнозування наразі відверто визнається урядами як істотний елемент складання бюджету і дієвого контролю над витратами.

Нині декількома країнами на початках бюджетного циклу встановлюється загальна межа або блокований кошторис не лише стосовно сукупних витрат, а й для окремих міністерств і витратних груп. Подібне розширення практики визначення контрольних цифр і планування згори доповнюється більш чітко окресленою, позбавленою впливів центральних органів, відповідальністю за дотримання погоджених фінансових обмежень, і заходами, спрямованими на збільшення гнучкості окремих організаційних одиниць або управлінців, про що йтиметься нижче. Ці блоковані кошториси, які у деяких країнах торкаються головним чином управлінських і експлуатаційних витрат, незрідка є відображенням спущених згори контрольних показників, покликаних стимулювати підвищення продуктивності.Бюджет не є жорсткою програмою витрат, яку слід сліпо виконувати не беручи до уваги зміни економічних та інших умов і обставин, що відбулися від часу його розробки до кінця фінансового року. В усіх країнах можливим є подання до органів законодавчої влади додаткових фінансових законопроектів. У деяких країнах зміни у видатковій частині бюджету можуть за певних обставин санкціонуватися урядом без попереднього погодження із законодавцями. Всі країни залишили за собою право вносити зміни до своїх загальних планів і встановлених “згори” меж витрат, якщо вважатимуть такі зміни бажаними. Однак практика складання бюджету у більшості країн все більше робить наголос на потребі якомога менше виходити за раніше схвалені межі витрат.У різних країнах зупинилися на різних методах, які дозволяють упевнитися у тому, що встановлені урядом контрольні узагальнені показники витрат не порушуються впродовж етапу виконання бюджету, коли сплачуються гроші і надаються послуги. У деяких країнах ставка робиться на нерозподілений резервний фонд, яким не перевищуються ліміти витрат, і яким передбачається покрити ймовірні, раптово виниклі, потреби у здійсненні витрат. У більшості країн таких загальних резервів нема, через побоювання, що їхнє існування заохочуватиме міністерства, яким виділено бюджетні ресурси, до перекладання своїх фінансових проблем на бюджетне відомство, ніж самостійно шукати рішення.

Якщо доцільність існування загального резерву на покриття непередбачених витрат має бути безсумнівною, він повинен залишатися у межах обсягів, що заслуговують довіри. Навіть країни, що володіють такими резервами, виявили тенденцію до зменшення розмірів коштів, що надаються у разі непередбачених випадків, і до суворішого нормування можливості доступу до них. Все частіше бюджети, розроблені заздалегідь до початку операційного року, являють собою власне жорсткі ліміти, причому припускається, що вони не будуть коригуватися у зв'язку із непередбаченими потребами. У деяких країнах накладають обмеження на готівку, а це означає, що окремі міністерства також зіткнуться з проблемою ставок заробітної платні і зростання рівня інфляції; однак в інших країнах зберігається система централізованих резервів для таких коригувань. В обох випадках наголос зроблено на спонукуванні окремих споживчих одиниць або міністерств до знаходження шляхів компенсування, як цього вимагає закон, і, у деяких випадках -- якщо в цьому існує необхідність -- до коригування намірів і приорітетів Більшість країн мають інформаційні системи, які дають можливість бюджетним відомствам, а нерідко і законодавцям, спостерігати за фактичними переміщеннями державних коштів або використаннням бюджетних повноважень впродовж року. У багатьох країнах бюджетне відомство фактично контролює темпи розблокування коштів або повноважень протягом року. Цей контроль покликаний забезпечити максимальну гнучкість центральних урядових структур у здійсненні короткотермінових витрат і уможливити застосування дуже жорстких методів контролю і регулювання зобов'язань, грошових операцій і боргових відносин. Такий детальний контроль, однак, посилює враження, що саме бюджетне відомство, а не міністерства, що витрачають кошти, несе головну відповідальність за забезпечення дотримання бюджету і визначення джерел і отримання компенсаційних надходжень, якщо постане така необхідність. Централізований контроль у деяких країнах розширено за рахунок встановлення окремих лімітів або вимог щодо завчасного санкціонування витрат ще на стадії прийняття на себе зобов'язань. З іншого боку, такі обмеження накладаються для контролю над масштабами, в яких уряд зв'язав себе зобов'язаннями щодо грошових видатків на наступні роки.

Принципи контролю і управління витратами, які має на увазі така система централізованих контрольних заходів, є відмінними від деяких з нещодавніх кроків у напрямку до блокованих бюджетів. Масштаби і характер системи централізованого контролю, а також потреби бюджетного відомства в інформації і постійному спостереженні, у свою чергу, теж переживають зміни в деяких країнах, що пояснюється бажанням посилити відповідальність і повноваження міністрів і керівників окремих програм і досягти постійного стримування витрат і підвищеної вартості грошей.

Всі країни прагнуть стимулювати економічність, ефективність і дієвість своїх програм. У деяких країнах загальною практикою є просте скорочення бюджету кожного року, що має свідчити про очікувані поліпшення, про що йшлося вище. Інші країни покладаються на різноманітні механізми перевірок -- незалежні групи експертів, перевірки, здійснювані за безпосередньої участі приватного сектору, оцінки результативності, виконані запрошеними урядом зовнішніми бухгалтерами-ревізорами тощо -- для гарантування того, що оцінку зроблено, і обрано шляхи підвищення ефективності або скасування чи перероблення неефективних або неприорітетних програм. Такі перевірні процедури рідко коли тісно пов'язуються з графіком і моментами прийняття рішень у циклі підготовки бюджет. Бюджетні відомства, тим не менш, намагаються бути у курсі таких досліджень і використовувати отримані ними дані під час обговорення бюджету. Все частіше перевірки є спеціально зорієнтованими на потенційно проблемніделянки. Подальші зміни в існуючій практиці деяких країн є результатом намагань зняти деякі обмеження, яких зазнали особи, що приймають рішення, внаслідок постійного лімітування витрат, сконцентрувати більше уваги на результатах або віддачі і більше заохочувати керівників програм і міністрів до досягнення економії і вміння використовувати чимраз більш обмежувані бюджетні ресурси. Наприклад, удеяких країнах міністерствам надаються значно більші права щодо перекидання ресурсів між різними складовими частинами фінансування програм -- витратами на заробітну платню, капіталом, вартістю переїздів, послуг консультантів тощо. У деяких країнах було розроблено заходи, які знаменують розрив з традицією обов'язкового складання річних бюджетів; щоби сприяти ефективному використанню державних грошових коштів і заохотити здатність до реагування і новаторства, міністерствам на певних умовах дозволено переносити невикористані кошти на наступні роки. В інших випадках досягаються кількарічні угоди щодо обсягів ресурсів замість традиційного річного розгляду і формування всіх окремих бюджетів. Поза тим, у деяких випадках окремі міністри мають набагато ширші повноваження вносити корективи до своїх пріоритетів і переглядати набір втілюваних намірів і здійснюваних програм.

У деяких країнах докладають зусиль для досягнення менш централізованого управління витратами через поліпшення навичок управління і прищеплювання окремим керівникам вміння чітко формулювати цілі і задачі. Однією з ключових турбот у багатьох країнах є розробка належних критеріїв якості роботи, а також ефективних систем обліку і звітування для контролю за витратами і їхньою результативністю. Чиновники бюджетних відомств вишукують ефективні засоби прищеплення окремим міністерстам і керівникам більшої гнучкості і свободи вибору у загальних межах урядових пріоритетів, одночасно домагаючись підтримання на бажаному рівні усеохоплюючого контролю над витратами і наявності в центральних урядових структурах достатніх знань для забезпечення міністрів і уряду компетентними і ефективними порадами з бюджетних питань.

Чотири країни з Організації економічної співпраці та розвитку, що нас цікавлять (Австралія, Канада, Німеччина і Сполучені Штати), мають федеральний устрій. Щодо них цей огляд зосереджуватиметься на федеральному уряді. Решта країн-учасниць є унітарними державами. Значимість регіональної влади, на відміну від місцевої, може бути різною і змінюватися. У деяких країнах, надто у Франції, Італії та Іспанії, відбулася “регіоналізація” або “децентралізація” деяких функцій, що ще донедавна належали центральним урядам. Порівняльна характеристика країн свідчить, що простого або прямолінійного розподілу функцій і повноважень між рівнями державного управління не існує, наслідком чого є різноманітні фінансові зв'язки з центральними урядами. У деяких випадках ієрархічно нижчі рівні діють просто як представники центральної або федеральної влади, яка не лише контролює фінансування, а й безпосередньо керує і регулює діяльність і послуги, що їх надає місцева влада. Подекуди центральний уряд може надавати субсидії, призначені на спеціальні цілі, для покриття частини або всієї вартості послуг з метою впливу на дії місцевого рівня влади, залишаючи йому певну свободу дій. Іноді можливе надання загальних (блочних) субсидій, яке може супроводжуватися поясненням того, на що центральний уряд хотів би бачити їх витраченими, або ж розподіл у наперед визначених пропорціях централізованих податкових надходжень з вказівками (або без них) щодо використання цих надходжень регіональною або місцевою владою. Ступені автономності інших рівнів державної влади мають значні відмінності. Частка загальних субсидій у порівнянні із субсидіями на конкретні цілі є одним із свідчень цього. Іншими показниками є масштаби збирання нижчими рівнями своїх податків, встановлення плати за послуги своїх служб і визначення власних потреб у позичених коштах. Місцеві податки на житло (і деяке інше нерухоме майно), прибуток або з обороту становлять визначальні джерела місцевих надходжень у країнах, що розглядаються. До функцій соціального забезпечення, як правило, зараховують державні програми пенсійного забезпечення, допомогу безробітним та інші програми підтримки доходів населення на належному рівні, а також інші види допомоги по лінії державного соціального забезпечення, Програми соціального забезпечення нерідко набувають форм виплат визначеному законом колу фізичних чи юридичних осіб і можугь характеризуватися як такі, що обумовлюються попитом. Наприклад, безробітні, хворі та пенсіонери мають право на певні види допомоги або пільги, які у кожному випадку визначаються конкретними нормами чинних законів або постанов, незалежно від “стану бюджету”. Хоча параметри програми і можуть змінюватися, після того, як їх окреслено, загальні обсяги витрат на соціальне забезпечення визначаються попитом. Загалом, контроль за всіма витратами у цій сфері може здійснюватися лише через внесення змін до відповідних Офіційно встановлений порядок у різних країнах має помітні відмінності. У деяких з них (напр., Австралії і Данії) всі або більшість виплат провадяться з об'єднаного фонду надходжень, а за асигнуваннями звертаються до парламенту. В інших -- деякі види допомоги сплачуються з окремого державного фонду, який цілком або головним чином фінансується за рахунок спеціальних цільових внесків. Такий фонд може також отримувати субсидії від центрального уряду і мати прибуток від нерозподілених на кінець періоду коштів. Масштаби участі уряду у таких фондах різні. Німецький пенсійний фонд соціального страхування, що широко фінансується за рахунок сплати обов'язкових внесків, отримує індексовану щорічну допомогу з федерального бюджету. У Великобританії Національним страховим фондом, з якого фінансуються основна державна пенсійна програма і короткотермінова допомога безробітним, керує центральний уряд, а його операції включаються у валовому вираженні до бюджету центрального уряду. У деяких країнах допомога може сплачуватися із спеціальних фондів, проте центральний уряд може втрутитися, якщо фонд потрапить у скрутне становище (напр., якщо різко зросте рівень безробіття), або робити внески на покриття вартості деяких з його елементів, як це відбувається у Німеччині щодо страхування від безробіття.У деяких країнах нижчі урядові рівні надають субсидії за соціальною допомогою від імені центрального уряду. У Нідерландах кожен орган влади, як правило, має певну свободу у встановленні деталізованих критеріїв відповідності вимогам і розмірам відповідних субсидій, а тому очікується, що вони надаватимуть дещо з необхідних коштів, а решту забезпечуватиме центральний уряд.

Незалежно від офіційно встановленого порядку, центральний уряд здебільшого займається визначенням розмірів виплат і внесків і критеріїв відповідності статусові клієнта фондів соціального забезпечення, а також, імовірно, здійснює інші прямі виплати за соціальною допомогою. Внески до фондів соціального страхування здебільшого включаються до оцінок податкоспроможності і тягаря оподаткування (навіть у країнах, де такі внески розгойдаються як відмінні за своєю природою від оподаткування). У Нідерландах ключове поняття “колективного тягаря”, у якому виражено одну із фіскальних цілей, включає суму податкових платежів і внесків на соціальне страхування (та деякі інші неподаткові надходження). У Німеччині однією із стратегічних бюджетних цілей є скорочення “Abgabenquote” (податкової частки), яка є результатом поєднання податків, пенсійних внесків, внесків на страхування від захворювань і безробіття, сплачуваних роботодавцями і найнятими ними робітниками.

Визначити межу, яка відділяє державні підприємства від приватних, видається нелегким завданням. Ступінь безпосереднього державного контролю за діяльністю фірми і її залежність від державного фінансування складають два важливих елементи визначення цієї межі. У рамках міжнародне визнаної стандартної національної системи звітності кожна країна розробила свої власні критерії віднесення до тієї чи іншої категорії.

В Австралії, Німеччині і Сполучених Штатах центральний уряд має схильність до обмеження своїх контактів невеликим колом державних підприємств, серед яких, як правило, знаходимо ті, що забезпечують такі елементи інфраструктури загальнодержавного значення, як зв'язок, поштові послуги і транспорт. Зв'язки між центральним урядом і державними підприємствами більш властиві унітарним державам, де уряд може справляти свій вплив різноманітними способами. У бюджетному відношенні урядові витрати включають будь-які дотації або субсидії, виплачені таким підприємствам. До них входять також будь-які позики (що не підлягають погашенню), хоча такі позики іноді надаються з інвестиційного фонду, який не є частиною загальнодержавного бюджету. У Великобританії існуюче визначення державних видатків як об'єкту контролю включає всі види чистого зовнішнього фінансування націоналізованих галузей і більшості інших державних корпорацій. Більша частина цього фінансування йде від уряду, але певна частка може бути отримана від банків або з-за кордону, і тоді тільки урядові субсидії і позики включаються до бюджету центрального уряду. В Ірландії чинне визначення державних капітальних витрат включає капітальні витрати субсидованих державою організацій, які отримують кошти з державної скарбниці, внутрішніх ресурсів компанії і інших зовнішніх джерел, крім скарбниці (напр., позичені на ринках капіталу кошти).

Як уже неодноразово зазначалося вище, норми, закони й практика, які регулюють створення бюджету, рідко коли бувають цілком статичними у часі у будь-якій країні. Натомість, мінливі економічні й політичні обставини і конкретні проблеми, що постають перед державою, можуть призвести до змін у бюджетному процесі. Ці зміни добре проілюстровані законодавством, що застосовувалося у Сполучених Штатах впродовж останнього сторіччя і визначало процес складання бюджету.У пункті 9[7] статті 1 Конституції Сполучених Штатів сказано, що “Усі гроші беруться зі Скарбниці лише як наслідок асигнувань, наданих законом; час від часу друкуються регулярні повідомлення й звіти про надходження й видатки усіх грошових коштів Уряду”.

Закон про державний бюджет слугував сердцем бюджетного процесу впродовж понад 50 років. Опісля, у відповідь на цілу низку подій, процес було змінено шляхом ухвалення закону 1974 року про бюджетні повноваження і контроль Конгресу за використанням бюджетних коштів. Декілька положень цього закону передали суму повноважень щодо бюджетного процесу від президента Конгресові. Закон змінив визначення фінансового року з періоду липень-червень на 1 жовтня - З0 вересня включно. Це положення дало Конгресові триваліший час для розгляду бюджетних заявок, що надходять від президента. Закон також санкціонував створення Бюджетної служби Конгресу. Службу було укомплектовано фахівцями з фінансових питань, покликаних обслуговувати членів Конгресу на позапартійній основі і тим самим дати Конгресові можливість мати у своєму розпорядженні групу експертів, подібних тим, яких мав президент у своєму Адміністративно-бюджетному управлінні (назва, яку отримало відомство, первісне створене як Бюджетне бюро). Закон 1974 року створив також два нових комітети у Конгресі -- комітети Палати представників і Сенату з питань бюджету. На ці комітети було покладено відповідальність за складання бюджетних резолюцій, у яких уперше було зроблено спробу розглядати бюджет (як прибуткову, так і видаткову його частини) у його сукупності в одній резолюції (але не визначати точні суми, які слід асигнувати на конкретні видаткові цілі). Нарешті, як випливає із назви закону, він також обмежував право президента “утримуватися” від витрачання коштів, асигнованих Конгресом. Це було відповіддю на невдалу спробу президента Ніксона обійти намір Конгресу витратити гроші на певні цілі, заборонивши відомствам витрачати кошти, які Конгрес попередньо асигнував. Хоча новий закон спочатку працював більш-менш добре (чому почасти сприяв той факт, що як більшість членів Конгресу, так і президент з 1977-1981 років належали до однієї політичної партії), у 1980-х роках річні витрати значно перевищували державні надходження. Ці дефіцити розглядалися як симптом безконтрольності бюджетного процесу, коли Конгрес був нездатним стримати видатки. У відповідь на цей феномен і занепокоєння тим, що зростаючі дефіцити завдавали шкоди національній економіці, Конгрес ухвалив закон 1981 року про збалансованість бюджету і максимальні розміри бюджетного дефіциту (який за прізвищами його головних авторів часто називають “Законом Грема-Радмена-Холлінгза”). Цей закон був спрямований на встановлення контролю за рівнем дефіциту і з часом поступове його скорочення відповідно до попередньо визначеного графіка. Якщо Конгресові не вдавалося досягти цих запланованих рівнів дефіциту, асигнування слід було анулювати і заборонити витрачати. Попри це завдання, Закон Грема-Радмена-Холлінгза не зміг стримати рівень дефіциту.