Проблемы и стратегические решения в системе национального банковского надзора

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Владивостокский государственный университет

экономики и сервиса

Монография

Проблемы и стратегические решения в системе национального банковского надзора

Л.И. Вотинцева

С.В. Кривошапова

Владивосток

Издательство ВГУЭС

2015



Рецензенты:

А.И. Фисенко, д-р экон. наук, профессор, директор Института управления на транспорте МГУ им. адмирала. Г.И. Невельского

Т.Г. Туманова, канд. экон. наук, доцент, кафедра Современное банковское дело ШЭМ ДВФУ

Вотинцева, Л.И.

В79 ПРОБЛЕМЫ И СТРАТЕГИЧЕСКИЕ РЕШЕНИЯ В СИСТЕМЕ НАЦИОНАЛЬНОГО БАНКОВСКОГО НАДЗОРА [Текст]: монография / Л.И. Вотинцева, С.В. Кривошапова. - Владивосток: Изд-во ВГУЭС, 2015. - 180 с.

ISBN 978-5-9736-0340-3

В монографии представлены результаты многолетних исследований проблем формирования и развития современной системы банковского надзора в России, показаны его формы, инструментарий, механизм взаимодействия с кредитными организациями национальной экономики. Рассмотрены особенности и перспективы функционирования института кураторов в структуре содержательного надзора Банка России как нарождающегося механизма системы мегарегулирования денежно-кредитных отношений.

Предназначена для исследователей в области экономической науки, преподавателей, аспирантов, студентов, широкого круга специалистов банковского сектора, менеджеров, государственных служащих и всех заинтересованных в эффективном приложении научных изысканий к современной денежно-кредитной системе России.

УДК 336.71.0783

ББК 65.290-2

ISBN 978-5-9736-0340-3 © Издательство Владивостокского государственного университета экономики и сервиса, оформление, 2015

Посвящается основателю Дальневосточной научной школы банковского дела Маргарите Руфиновне Оленичевой



Предисловие

банковский надзор кредитный экономика

Российская практика реализации механизма содержательного надзора столкнулась с объективными препятствиями в эффективном применении рекомендуемых банковским сообществом методов, инструментов, форм, институциональных основ, принципов, стандартов управленческих решений.

Процесс глобализации постоянно вносит коррективы в идеологию ведения банковского бизнеса, в определение регулятивных требований и общепризнанных критериев безопасного функционирования кредитных организаций, построения системы норм и правил во взаимоотношениях управляющей и управляемой подсистем.

Экономические кризисы конца ХХ и финансовый - начала ХХI столетия свидетельствуют, что в мире усиливается влияние негативных факторов на сущностные основы развития банковской сферы, адекватно этому усугубляются противоречия во взаимодействиях реального и финансового секторов.

Для российских банков финансовые кризисы 1998, 2004-2008 гг. обнажили ряд внутренних проблем в системе корпоративного управления и как следствие - слабость в управлении рисками, низкую диверсификацию их, а также вскрыли недостатки в процессах реализации стратегии содержательного банковского надзора.

Решение этих проблем носит комплексный характер. Здесь необходим конструктивный взгляд как с позиции нового понимания миростроения, так и объективности изменений, обусловленных динамикой производства, финансовым состоянием субъектов хозяйствования и социальным развитием общества.

Надзорная деятельность Центрального банка в этой связи должна содержать набор механизмов и инструментов оперативного, текущего и стратегического содержания, диверсификация использования которых с необходимостью будет, во-первых, отвечать регулятивным требованиям эффективного ведения банковского бизнеса, во-вторых, способствовать формированию устойчивого банковского сектора в трансформирующейся национальной экономике.

Международная практика продвижения подобных задач уже выработала приемлемые организационные и методические подходы, правовые соглашения, имплементация которых в российских условиях потребует изменений в действующем законодательстве, процедурах и регламентах банковского регулирования и надзора. Последние следует рассматривать в приоритетном порядке, ибо правила построения взаимоотношений по поддержанию активного диалога между банками и органами надзора для принятия быстрых и решительных действий будут способствовать минимизации потерь в банках и поддержанию устойчивости банковского сектора в целом.

Одна из задач в реализации такой модели надзора - построение взаимодействия на принципах сотрудничества и партнерства. В этом направлении уже наметились тенденции. Реальная перспектива лежит в области совершенствования деятельности института кураторов и повышения его ролевой функции, в применении так называемого риск-ориентированного надзора. Являясь качественным этапом развития надзорной деятельности, разработка стратегии института кураторов требует формирования обширной теоретической основы и значительных прикладных исследований. В то же время созданная база позволяет выделить критериальные признаки, новые параметры управленческого воздействия на объекты надзора, определить цели, задачи процесса реализации полномочий кураторов, базирующихся на партнерских принципах, а также обозначить пути практического применения данного механизма в контексте российской специфики.

Исследования теории и методологии предмета позволили выделить научные школы как среди зарубежных, так и отечественных авторов, интересы которых лежат в области изучения и прикладного применения в банковской практики:

- институциональной организации финансовых и банковских структур в глобализирующих экономиках, методологии управления, регулирования, построения надзора на макро-и микроуровнях (работы российских ученых: О.Н. Антиповой, И.А. Бланка, Р.Ж. Байбулатова, С.В. Батырева, А.Г. Братко, В.П. Беляева, Л.И. Вотинцевой, Э.Н. Василишена, Ю.С. Голиковой, А.А. Козлова, В.И. Колесникова, М.А. Котлярова, А.С. Кутузовой, О.И. Лаврушина, А.В. Молчанова, М.Р. Оленичевой, Ю.В. Рожкова, В.В. Рудько-Силиванова, А.Ю. Симановского, М.И. Сухова, А.В. Улюкаева, В.М. Усоскина, Н.В. Фадейкиной, Е.Б. Ширинской, Г.Н. Щербаковой, Э.Дж. Долана, Н. Дугласа, У. Гулда и зарубежных: Х. Вагенера, Э. Майра, Х.У. Деринга и др.).

- банковских рисков, риск-менеджмента и риск-ориентированного надзора (труды: Д.Л. Антропова, Г.П. Бортникова, С.В. Власова, И.Ф. Готовчикова, Л.В. Давыдова, С.В. Дубова, Е.А. Еленевской, С.М. Игнатьева, Л.В. Лямина, Р.Х. Марданова, А.В. Маслова И.Д. Мамонова, Г. Мелирьян, В.А. Поздышева, В.А. Сафонова, Ю.А. Соколова, Т.Г. Тумановой, А.М. Тавасиева, К.Р. Тагирбекова, А.И. Фисенко, Г.Г.Фетисова, Н.В. Фотиади и др.).

Исследования данных авторов позволили сформулировать теоретическую, методологическую и методическую основу современной системы регулирования и надзора в экономиках различного уровня.

Настоящая монография представляет новый взгляд на уже устоявшиеся механизмы, принципы, методы, инструменты, формы современного банковского дела и возможности модернизации системы надзора, адекватно реагирующую на содержательные изменения в комплексе факторов трансформаций в денежно-кредитных отношениях.

Авторы выражают искреннюю признательность доктору экономических наук, профессору Ю.В. Рожкову, доктору экономических наук, профессору А.И. Фисенко, кандидату экономических наук, доценту Т.Г. Тумановой за ценные замечания и предложения по структурному строению материала и выделению на этой основе оригинальных элементов авторского решения теоретической и прикладной проблемы.



Раздел 1. Современный взгляд на сущностное содержание и изменения в системе банковского надзора

Глава 1. Основные этапы развития и характеристика элементов механизма надзорной деятельности Центрального Банка России

1.1 Общее и особенное в становлении системы надзора за банковским сектором национальной экономики

Эволюционные изменения в механизме банковского надзора и регулирования обусловлены трансформациями в денежно-кредитных и базовых экономических отношениях, которые носят преимущественно системный характер и представляют фундамент и предпосылки реформирований и модернизаций правил ведения банковского бизнеса.

Становление российского банковского надзора и регулирования, по оценкам учёных, осуществлялось в три исторических этапа, соответствующие фундаментальным изменениям в социально-экономическом базисе государства. Первый этап охватывает пореформенный период Российской империи (1729-1917 гг.); второй этап - социалистическую централизованно-распределительную систему (октябрь 1917-1991 г.); третий - переход российской экономики на рыночные механизмы функционирования так называемый постсоветский этап (с 1991 г. - по наше время) [43].

Предпосылки становления системы банковского надзора и регулирования в современном понимании были заложены еще в XIX веке.

Банковский сектор экономики Российской империи в основном представляли государственные кредитные организации: государственный ассигнационный (эмиссионный) банк, государственный заемный (ипотечный) банк и государственный коммерческий (краткосрочного кредита) банк. Положение на денежном рынке характеризовалось преобладанием государственного кредита, что, соответственно, отражалось на содержании и направленности не государственных банковских структур. Они не выполняли своего прямого предназначения - кредитование промышленности, торговли, помещичьих хозяйств; не могли способствовать развитию зарождающегося индустриального хозяйства.

1860 год - это банковская реформа, в результате которой были ликвидированы старые кредитные учреждения - государственные коммерческий и заемный банки и организовано новое государственное кредитное учреждении - Государственный банк России.

Целевой задачей Госбанка являлось «облегчение денежных оборотов, содействие посредством краткосрочного кредита отечественной торговле, промышленности и сельскому хозяйству, а также упрочнение кредитной системы» [52, с. 22]. С момента своего возникновения он сочетал как эмиссионную, так и коммерческую деятельность. [199, c. 40]. На Государственный банк возлагалась ответственность за организацию, контроль и осуществление всех видов операций, связанных с оборотом наличности (ликвидности) независимо от того, как этот оборот совершался.

Контроль за соблюдением деятельности Госбанка возлагался на Совет государственных кредитных установлений и ведомство Главного контролера. Приоритетными вопросами проверки были:

- погашение государственных банковских билетов;

- контроль поступления в банк денег по частным займам;

- вексельные операции в банке и его конторах;

- счёт прибылей и убытков и издержки по содержанию банка;

- проверка состояния касс;

- покупка и продажа золота.

По каждому из этих вопросов контролёры представляли отчёты в Ревизионный Комитет для перепроверки. Отчёты управляющего и заключение Ревизионного комитета вместе с балансами и отчётами о прибылях и убытках публиковались в ведомостях. Однако при формировании Государственного банка Российской империи в стране не существовало закона, который бы регулировал банковскую деятельность. Он был принят только в 1871 году. Закон давал возможность контролировать деятельность частных банков, что позволяло государству через свой Центральный банк осуществлять надзор за законностью их операций. Таким образом, Центральный банк как регулирующий институт стал занимать особое место в денежной системе только в конце XIX века.

На втором этапе (1914 - октябрь 1917 г.) особенностью банковской политики России являлось активное привлечение иностранного капитала, в основном французского. В 1914 г. примерно половина акционерного капитала коммерческих банков принадлежала иностранным партнерам. В предвоенные годы Государственный банк поддерживал ведущие коммерческие банки, которым на 1 января 1914 года представил кредитов на сумму 388 млн. руб., ссуды кредитным кооперативам составили 68,3 млн. руб. К середине 1914 года золотой запас банка возрос более чем 1,6 раза, что позволило банку выпустить в обращение кредитных билетов на сумму 1,775 млрд. руб., обеспеченных золотым запасом. Однако оздоровление денежного обращения, достигнутое к началу 1914 года, с началом Первой мировой войны вскоре исчезло [199, c. 43]. Внедрение военного Министерства в управление денежным хозяйством страны в условиях резкого возросшей роли казначейств в сфере совершения банковских операций, а также подключение всей национальной банковской инфраструктуры к исключительному финансовому обслуживанию военных действий и нужд армии привело к тому, что военно-феодальный протекционизм за время войны подмял под себя приоритеты развития рыночного кредита и торговли. В военных условиях кредитные институты утратили одну из своих важнейших социальных функций - функцию защиты имущественных прав и интересов своих кредиторов, вкладчиков, клиентов. Финансы страны были перераспределены в пользу тех, кто наживался на войне и на торговле оружием. В результате Россия была отброшена назад в своём финансовом развитии, а накопленный денежно-кредитный потенциал был растрачен. [58, c. 64]. Для данного этапа характерно ослабление контрольных функций государственного банка вплоть до полного их приостановления.

Последующие периоды (ноябрь 1917-1991 гг.) изучены исследователями более содержательно. Внутри данных периодов выделяются этапы, где совершенствовалось содержание функций регулирования и контроля и формировались их современные черты.

На первом этапе (ноябрь 1917-1921 гг.) после провозглашения России социалистической республикой начались преобразования в финансовой и банковской системах. Действия советского правительства в области финансовой политики определялись необходимостью овладения ключевыми позициями в экономике страны. Банковская система сформировалась как совокупность Государственного банка, акционерных, отраслевых территориальных банков, кредитных кооперативов, трудовых сберегательных касс [58, c. 66]. В этот период Госбанк активизирует регулирующую деятельность в области совершения банковских операций. Определяется порядок открытия кредитов и выдачи промышленных ссуд учётно-ссудными комитетами и отделами кредита госбанковских учреждений, разработаны правила кредитования кооперативов в Госбанке. Принят декрет о сделках с иностранной валютой и драгоценными камнями. Разработано ряд инструкций, отражающих деятельность отдельных банковских операций расчетных, кассовых, вкладных. В структуре Госбанка появляется ревизионный отдел, в задачи которого входит контроль за действующими кредитными организациями.

На втором этапе (1921-1932 гг.), в условиях «новой экономической политики», подходы к вопросам регулирования и банковского контроля опирались на принципы либерализации связей и создания более или менее свободного рыночного механизма в экономике страны. В этот период успешной была денежная реформа 1922-1924 гг., которая ввела твёрдую валюту. Червонец обеспечивался на 25% драгоценными металлами и устойчивой иностранной валютой по золотому курсу и на 75% краткосрочными векселями и легко реализуемыми товарами. Политика введения червонца в денежный оборот была продуманной и высокопрофессиональной [58, c. 67].

Однако в дальнейшем Государственный банк всё больше приобретает качества инструмента плановой экономики. Постановление ЦИК И СНК СССР от 15 июня 1927 года «О принципах построения кредитной системы» закрепило централизованное руководство всеми кредитными учреждениями со стороны Государственного банка. Была полностью завершена социалистическая реконструкция банковской системы. С 1932 по 1987 года начались годы пятилеток и тотального планирования народного хозяйства, и банковская система лишается рыночных начал.

Третий этап (1987-1991 гг.) связан с реорганизацией банковской системы и переходом от полностью государственной экономики к экономике различных форм собственности. Банковская система формируется искусственно за счёт бывших подразделений Госбанка СССР, которые преобразуются в акционерные банки. Иными словами, процесс создания коммерческих банков идет не «снизу», а «сверху». Поэтому неизбежным становятся монополизм банковской системы, слабое развитие конкуренции, стремление наращивать капитал за счёт своеобразного иждивения у государства или спекуляций на курсе валют. Отсутствие конкуренции - главное препятствие на пути притока банковского капитала в промышленность и сельское хозяйство. В результате получается, что не банковская система обслуживает экономику, а экономика обслуживает банковскую систему. Банковское законодательство тех лет отличалось переходным характером. Оно отражало общее состояние, когда Центральный банк Российской Федерации уже не был прежним государственным банком, но и не являлся банком рыночного типа. В законе «О Центральном банке РСФСР» ещё недостаточно чётко были обозначены функции и задачи Банка России, порядок надзора за деятельностью кредитных организаций [199, c. 57].

Итак, мы сможем сделать общий сравнительно-исторический вывод, который позволит лучше понять процесс развития банковского контроля и регулирования в России в советский период. Анализ исторической практики государственного управления банковской деятельностью показал, что главный орган банковского надзора и регулирования - Центральный банк - исторически появился с целью формирования государственной эмиссионной монополии и решения этим способом бюджетных проблем государственной власти. Современная система регулирования и надзора, как имманентная функция главного института денежно-кредитной сферы экономики, зародилась значительно позже, нежели появление непосредственно Центрального банка России на смену Государственному банку.

Формирование национальной системы регулирования и надзора в постсоветский период достаточно освещено в отечественной литературе. Авторы по-разному подходят к выделению и характеристике этапности в становлении этого государственного института управления. Мы придерживаемся хронологии 6-периодного развития.

Первый этап (1991 г. - до конца 1993 г.) - значительная концентрация ресурсов банковской системы в руках крупнейших кредитных учреждений, образованных на базе прежних государственных спецбанков - Сбербанка, Промстройбанка, Мосбизнесбанка и ряда других. На данном этапе коммерческие банки сформировали своеобразный механизм приспособления к конкурентной среде и извлечения прибыли. Он был связан с гиперинфляцией 1992-1993 гг. и значительными инфляционными ожиданиями в 1994 году. В результате, была отрицательная ставка ссудного процента. Деятельность многих коммерческих банков заключалась в следующем: принять вклады в рублях, конвертировать их в доллары, дождаться очередного значительного обесценения рубля, когда процент по вкладам станет отрицательным, конвертировать доллары в рубли и расплатиться по вкладам. Главными источниками дешевых и бесплатных обязательств (реальная ставка процента была отрицательной) выступали средства в расчетах, бюджетные средства и депозиты до востребования.

Первые банковские законы, регулирующие деятельность Банка России и коммерческих банков, были приняты в 1990 г. Уже в первой редакции этих законов содержалось указание на то, что Центральный банк осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций, устанавливает для них обязательные нормативы, проводит проверки на месте соблюдения кредитными организациями и их филиалами действующего законодательства и нормативных актов Банка России.

В этот период Центральный банк сосредоточил свое внимание на разработке и реализации денежно-кредитной политики; поддержании стоимости национальной валюты; контроле и регулировании деятельности коммерческих банков. В 1993 г. ключевыми моментами денежно-кредитной политики стали: отмена субсидируемых кредитов; повышение процентных ставок; отмена обязательной продажи части валютной выручки через Центральный банк России; допуск нерезидентов на валютный рынок; запрет обращения наличной валюты; введение квартальных лимитов на прирост кредитов Центрального банка России; расширение выпуска государственных ценных бумаг [163, с. 54]. Совершенствуется резервная политика Центрального банка России. Обязательные резервы банков, депонируемых в Центральном банке России, за 1993 г. увеличились в 5,7 раза и на начало 1994 г. составили 8276 млрд. руб. Процентная политика развивалась с учетом экономической ситуации. На начало 1993 г. учетная ставка Центрального банка России составляла 80% годовых, к концу I квартала - 100%, в июне того же года она трижды менялась со 110 до 140%, в июле составила 170%, с 23 сентября - 180%, а с 15 октября до окончания года - 210% годовых.

Однако в банковском законодательстве 90-х годов не был четко прописан порядок надзора за деятельностью коммерческих банков.

На втором этапе (1994 - середина 1995 г.) появилось значительное число вновь образованных коммерческих банков. Развитию кредитных учреждений способствовала высокая инфляция, что позволяло банкам получать значительные прибыли без реального развития квалифицированного управления. Банки на данном периоде практически не занимались долгосрочным кредитованием предприятий, так как проценты по кредитам фактически не компенсировали инфляции. Но падение темпов инфляции и кризис (24 августа 1995 г.) привели к банкротству большого числа мелких и средних банков, перевели развитие системы на новую ступень через процессы разорения, концентрации и централизации банковского капитала. Банк России в этот период разработал меры по регулированию деятельности кредитных организаций в кризисной ситуации. Продолжил практику предоставления кредитов коммерческим банкам на конкурсной основе посредством кредитных аукционов, трижды менял порядок и нормы резервных отношений коммерческих банков. Были увеличены нормы по краткосрочным банковским пассивам, более дифференцированы проценты отчислений в зависимости от срочности привлекаемых ресурсов. Центральным банком России были установлены изменения и дополнения к порядку формирования фонда обязательных резервов, которые затрагивают перечень счетов, учитывающих средства, подлежащие резервированию, продолжил практику предоставления кредитов коммерческим банкам на конкурсной основе посредством кредитных аукционов.

Для третьего этапа (с сентября 1995 г. - по 1996 г.) характерно уменьшение доли валютных обязательств по сравнению с предыдущим этапом, снижение доли кредитов и одновременно рост государственных обязательств. Это было связано с развитием рынка ценных бумаг. Государство стало выступать в качестве главного заемщика финансовых ресурсов у коммерческих банков. Остатки бюджетных средств на счетах банков-агентов по обслуживанию бюджетных счетов активно использовались для покупки государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федерального займа с переменным купоном (ГКО - ОФЗ). Основные цели в сфере регулирования и надзора за кредитными организациями в 1996 году Банка России были направлены на формирование эффективной нормативно-правовой базы надзорной деятельности, на повышение оперативности применения мер надзорного реагирования, на недопущение системного кризиса кредитных организаций. В апреле 1996 года вступила в силу новая редакция Инструкции Банка России № 1 «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций», в которой были разработаны обязательные экономические нормативы, приближённые к международным требованиям. Разработана инструкция «О порядке формирования и использования резерва на возможные потери по ссудам». В целях совершенствования надзора и ориентации его на выявление проблем банков на ранних стадиях их возникновения были установлены критерии определения степени проблемности кредитных организаций. Это позволило Центральному банку проводить анализ финансовой устойчивости банков на регулярной основе, дифференцированно и оперативно применять к ним меры воздействия. Применение отмеченного комплекса мер по совершенствованию методологической основы надзорной деятельности в сочетании с организационными решениями по обеспечению соблюдения кредитными организациями установленных норм явилось одним из факторов, сдерживавших в 1996 году негативные тенденций в банковской системе и в экономике страны в целом. Новая редакция законов, принятая в 1995 и 1996 годах, и образование Департамента пруденциального банковского надзора Центрального банка Российской Федерации 6 мая 1996 года существенно расширили изложение вопросов надзора и регулирования. Именно с этого периода законодательно зафиксированы процедуры выдачи и отзыва лицензий на банковскую деятельность; разработаны требования к уставу и уставному капиталу банков; установлены обязательные нормативы для кредитных организаций; уточнен порядок представления отчетности в Банк России; разработаны способы обеспечения стабильности банковской системы; разработаны требования к анализу деятельности кредитных организаций; определены основные подходы к организации и проведению инспекционных проверок.

На четвертом этапе (с начала 1997 г. по август 1998 г.). Происходит активизация слияния банков, создание различных конгломератов, альянсов, банковских группировок, холдингов. Этот этап связан также с началом переориентации многих банков на работу с реальным сектором экономики.

Для этого периода характерно активное встраивание в банковский сектор страховых компаний, в связи с чем использовались различные формы - от соглашений о стратегическом партнерстве до перекрестного владения неконтрольным пакетом акций. В целях повышения надёжности банковской системы Банк России на данном этапе реализовывал комплекс организационных и методических решений, направленных на повышение эффективности регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. Одним из направлений деятельности Банка России явилась работа с финансово несостоятельными кредитными организациями. Решалась задача сохранения финансово устойчивых кредитных организаций независимо от их величины. С этой целью в 5 раз (с 5 до 1 млн. ЭКЮ) снижено требование по минимальной величине собственных средств (капитала) банков. В феврале 1997 года Банком России был пересмотрен порядок расчета собственных средств (капитала) кредитных организаций с учетом дополнительных рисков отечественной экономики и банковской системы, в связи с чем в Инструкцию №1 «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций» были внесены изменения. В соответствии с этими изменениями с 1 октября 1997 года при расчете собственных средств (капитала) балансовая прибыль банка уменьшается на величину несозданного резерва на возможные потери по ссудам и под обесценение ценных бумаг, из расчета капитала исключается превышение балансовой стоимости капитальных вложений над собственными источниками банка, направляемыми на эти цели, исключается сумма кредитов, предоставленных акционерам и инсайдерам сверх установленных нормативов. В этот период регулирование деятельности кредитных организаций со стороны Банка России предусматривает приведение состава финансовой отчетности к стандартам международной банковской практики. С 1997 года существенно пересматривается состав и содержание общей финансовой отчетности банков.

Сложившиеся в 1997 году тенденции в развитии банковской системы предопределили необходимость усиления надзора за кредитными организациями со стороны Банка России. В этой связи в целях создания необходимых условий для соблюдения кредитными организациями требований действующего законодательства и нормативных актов Банка России в сфере учета, отчетности, осуществления платежей и проведения расчетов, а также повышения стабильности банковской системы были подготовлены Указания от 28.02.97 № 419 «О мерах по усилению надзора за деятельностью кредитных организаций». Перед территориальными учреждениями Банка России поставлена задача обеспечить более действенный контроль за соблюдением кредитными организациями, филиалами правил ведения бухгалтерского учета, осуществления расчетов, достоверность отчетности, систематически анализировать её, оперативно рассматривать и реагировать на любые негативные явления в деятельности кредитных организаций. С развитием банковского законодательства за эти годы была создана серьезная нормативная база Банка России, касающаяся банковского регулирования и надзора, существенно расширившая правовую основу надзора. Нормативные документы Банка России имеют характер положений, инструкций, указаний, рекомендаций: они предназначены для кредитных институтов и подразделений Банка России, осуществляющих надзорные функции. Особое место среди нормативных документов Банка России занимают документы, определяющие пруденциальные нормы и требования, предъявляемые к кредитным организациям.

Пятый этап (август 1998 - середина 1999 г.) начался с самого крупного банковского кризиса в современной России. Отказ Правительства отвечать по своим финансовым обязательствам в виде ГКО - ОФЗ разрушительно сказался на крупнейших системообразующих банках, основных держателях государственных ценных бумаг. Отток ресурсной базы и, прежде всего, изъятие валютных вкладов сберегателями практически на месяц парализовали банковскую систему. Относительным оплотом надежности оказались малые и средние банки, не имевшие валютных вкладов и обладавшие небольшой долей ГКО - ОФЗ в активах. Банковский кризис быстро трансформировался в валютный и далее в финансовый кризис и привел к глубокому социально-экономическому упадку общества.

Целью регулирования деятельности кредитных организаций Банком России в 1998 году было обеспечение условий для ограничения банковских рисков как путем приближения надзорных требований к международным стандартам, так и противодействия нарастающим негативным проявлениям финансового кризиса.

В целях недопущения негативного влияния возрастающих кредитных рисков на финансовое состояние банков Банк России повысил требования к качеству банковского капитала.

В составе комплекса мер по противодействию кризисным явлениям на финансовых рынках Банк России ввел с начала 1999 года ограничение по объему средств, привлекаемых банками с международных рынков, повысил транспарентность данных о финансовом состоянии банков. С целью установления дополнительных ограничений валютных рисков кредитных организаций и снижения давления на валютный рынок было введено ограничение на величину операционной позиции кредитных организаций по конверсионным операциям против российских рублей. Банк России изменил подходы в отношении рисков, принимаемых на себя банками, в связи с чем были ужесточены следующие требования:

- введен коэффициент риска 10% в отношении вложений банка в государственные ценные бумаги стран, не входящих в группу развитых стран, включая Российскую Федерацию (начиная с отчетности на 01.12.98 г.);

- состав государственных ценных бумаг, которые рассматриваются как ликвидные активы, ограничен торговым портфелем (начиная с отчетности на 01.12.1998 г.);

- введены требования к покрытию ликвидными активами возможных требований к банкам по донесению вариационной маржи по привлеченным кредитам и сделкам РЕПО (начиная с отчетности на 01.12.98 г.);

- ограничены инвестиционные вложения банка в государственные ценные бумаги стран, входящих в группу развитых стран, включая Российскую Федерацию (начиная с отчетности на 01.04.99 г.);

- в совокупную сумму требований банка к заемщику (норматив Н6 «Максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков») включены принятые в обеспечение предоставленных банком кредитов ценные бумаги, эмитированные одним или взаимосвязанными юридическими лицами стран, не входящих в группу развитых стран.

Шестой этап (2002 г. - по настоящее время) характеризуется законодательным обеспечением банков, ликвидацией банков-банкротов, реструктуризацией внешней задолженности банков. Российская банковская система постепенно освобождается от банков, созданных в течение десятилетия, предшествующего банковскому кризису, и практически не работавших на банковском рынке. Круг реальных участников российского рынка банковских услуг в целом сформировался, а рынок в основном поделен между ними. Продолжительной тенденцией развития банковской системы является расширение ресурсной базы кредитных организаций. Сформировалась устойчивая тенденция к росту остатков средств, привлеченных на счета физических лиц, что служит индикатором повышения доверия населения к банковскому сектору.

Наиболее важным из принятых в 2002 году федеральных законов является новый Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в котором содержатся следующие направления в части совершенствования банковского регулирования и надзора:

- Банку России предоставлено право осуществлять надзор не только за кредитными организациями, но и за банковскими группами;

- установлено, что обязательные нормативы могут устанавливаться Банком России для банковских групп;

- уточнен порядок взыскания Банком России штрафа с кредитных организаций при нарушении ими нормативов обязательных резервов;

- установлена норма, согласно которой при введении Банком России правил, они применяются в отношении бухгалтерской и статистической отчетности, составляемой за период, начинающийся не ранее даты опубликования указанных правил;

- дополнены права Банка России по применению к кредитным организациям мер за нарушения;

- установлено право ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации, предусмотренные Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», а также право Банка России предложить учредителям (участникам) кредитной организации предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов.

Инструкция Центрального банка Российской Федерации № 110-И «Об обязательных нормативах банков», введенная в действие с 2004 г. вместо прежней Инструкции Банка России № 1 б, внесла существенные изменения в методологию регулирования банковской деятельности.

Прежде всего, были пересмотрены централизованно установленные экономические нормативы в интересах активизации механизмов саморегулирования непосредственно в кредитных организациях. В новом документе их число не превысило 9, вместо 14. Центральный банк тем самым отошел от практики оперативного регулирования общей ликвидности; максимального размера привлеченных денежных вкладов (депозитов) населения; максимального размера риска на одного кредитора (вкладчика); максимального размера вексельных обязательств банка и др.

Корректировки подверглась методика расчета ряда обязательных нормативов и их предельные значения.

Наряду с этим, в соответствии с международной практикой, разработано было Указание ЦБ РФ № 1379-У «Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов», которое устанавливало показатели, методики их расчета и определения обобщающего результата. Данное указание предусматривает новые подходы к оценке финансовой устойчивости банка с использованием индикаторов, оценивающих качество управления банком и характеризующих доходность деятельности его, прозрачность структуры собственности, организацию системы управления рисками и службы внутреннего контроля в кредитной организации.

В «Стратегии развития банковского сектора на период до 2008 года» были определены направления деятельности Банка России в сфере банковского регулирования и надзора на развитие содержательных (рискориентированных) подходов к деятельности кредитных организаций и применения мер надзорного реагирования исходя из содержания и реальной оценки рисков банковской деятельности.

В последующие периоды Банк России продолжил работу по совершенствованию правового обеспечения банковской деятельности в области надзора и регулирования, направленных на стабилизацию функционирования кредитных организаций.

В заключении хотелось бы сказать, что ретроспективный анализ развития банковского регулирования и надзора в России показал, что в различные периоды экономического развития страны происходила трансформация инструментов и методов регулирования и надзора. В пореформенный период только зарождались формы и методы банковского надзора. В период советский с формированием Государственного банка появилась необходимость регулировать объёмы эмиссии и банковскую деятельность. Постсоветский период ознаменовался формированием двухуровневой банковской системой с чётко обозначенными целями и функциями надзора и регулирования за действующими кредитными организациями. Однако на начальном этапе создания банковской системы в России в конце 80-х годов к кредитным организациям предъявлялись относительно либеральные требования. Это объяснялось самой системой банковского надзора на стадии ее формирования и задачей ускоренного развития коммерческого банковского сектора. В дальнейшем основной акцент в деятельности надзорных органов был перенесен на обеспечение надлежащего качества работы функционирующих кредитных организаций, их ликвидности и платежеспособности.

По нашему мнению, изменение методов регулирования и надзора происходило под влиянием ряда факторов:

политических (закрытие границ, введение международных запретов на экономические отношения с другими государствами, военные конфликты), которые приводят к необходимости существенного пересмотра условий взаимодействия Центрального банка и кредитных организаций;

экономических (характер реализуемой денежно-кредитной политики, отказ государства от выполнения своих финансовых обязательств, изменение правил расчетов, изменение системы налогообложения, введение ограничений на экспортно-импортную деятельность, общие условия функционирования банковской системы, кризисы на финансовых рынках), которые приводят к затруднениям, вызванным общей неопределенностью хозяйственной деятельности;

правовых (устойчивость законодательства, правовое регулирование).

Необходимость управления банковской сферой, как показал исторический опыт, была обусловлена объективным процессом развития производительных сил и производственных отношений. В этой связи создание Центральным банком эффективной и гибкой системы банковского регулирования и надзора равнозначно национальной безопасности страны.

Смена форм и методов регулирования и надзора явилась ответом на развивающиеся в обществе и экономике процессы: смену общественно-экономических формаций, хозяйственное устройство, развитие органов государственного управления, изменение экономической ситуации, интеграция банков в международное финансовое сообщество.

1.2 Базовый инструментарий надзорной деятельности и особенности применения его в банковской практике

Банковский сектор экономики - один из важнейших объектов государственного регулирования. Исполнение функций последнего, как правило, законодательно возлагается на специальные институты, организационно-правовая форма и социальный статус которых объективно формируются под воздействием как национально-исторических предпосылок развития системы государственного управления в целом, так и особенностей структурно-институционального построения кредитной сферы. В большинстве стран банковское регулирование и надзор осуществляют общественно-правовые институты. Между тем стержневым элементом современной системы регулирования деятельности кредитных организаций выступают центральные банки [166, с. 101].

Россия относится к числу тех государств, где монопольное право и широкие полномочия в области принятия, реализации и контроля нормативно-законодательных, институциональных, методологических основ системы государственного регулирования и надзора деятельности банковских организаций возложены на Центральный банк. Экономическая глобализация объективно корректирует действующий инструментарий системы банковского регулирования и надзора, обусловливая необходимость постоянной адаптации к изменяющимся экономикам и требованиям международного банковского сообщества. Кроме того, трансформации в экономическом базисе влекут глубинные изменения во взаимоотношениях субъектов управления. В российской экономике развивающегося типа такие изменения, попадая на неадекватную институциональную и нормативную основу, провоцируют обострение противоречий как в системе организации институтов власти и управления субъектами хозяйствования, так и в подсистемах государственного банковского регулирования и надзора.

Нами выдвинута гипотеза о том, что предпосылки негативных тенденций в создании эффективного и гибкого механизма регулирования и надзора изначально заложены и воспроизводятся в секторе организационно-правового и методологического направления. Для разрешения этого предположения мы отталкиваемся от раскрытия имманентных функций и сущностных характеристик категорий «регулирование» и «надзор», определив общее и особенное, факторы и принципы взаимообусловленности и целеполагание в осуществлении ключевой задачи, которая обусловлена общественной ролью банковского сектора в экономическом воспроизводственном развитии.

В научной литературе и официальных документах функции регулирования банковской деятельности представлены в следующих аспектах (прил. А):

сознательное воздействие, необходимое для обеспечения наилучшего функционирования системы [152, c. 671];

управление, обеспечивающее функционирование управляемых процессов в рамках заданных параметров [51, c. 833];

сознательное нерыночное централизованное воздействие государства на систему рыночных отношений [65, c. 13];

система мер, с помощью которых государство через Центральный банк занимается обеспечением стабильного и безопасного функционирования банков, предотвращением дестабилизирующих тенденций [43, с. 440];

разработка, и издание уполномоченными учреждениями конкретных правил или инструкций, базирующихся на действующем законодательстве и определяющих структуру и способы осуществления банковского дела [163, с. 139];

активное, упорядочивающее воздействие на деятельность кредитных организаций с помощью различного рода инструментов и методов [51, с. 833];

комплекс законов и система мер, посредством которых государство через уполномоченный орган осуществляет воздействие на второй уровень банковской системы (кредитные организации) с целью обеспечения его стабильного и устойчивого функционирования в рамках общей экономической системы, а также защиты интересов кредиторов и вкладчиков [207, c. 15].

Контент-анализ дефиниций показал, что принципиальным в банковском регулировании является наличие государственного органа - субъекта регулирования в лице Центрального банка, воплощающего сознательное внешнее воздействие на объект, т.е. на совокупность кредитных организаций в интересах упорядочивания, налаживания, предотвращения дестабилизирующих тенденций. Отсюда вытекает, что банковское регулирование - это механизм, приводящийся в действие системой законов, норм, правил, имеющих комплекс специфических инструментов, методов, приёмов для целенаправленного воздействия на управляемый объект с целью приведения и поддержания его состояния и развития на безопасном для общественно-экономического сообщества уровне (прил. Б).

Исходя из вышесказанного, можно выделить критериальные признаки банковского регулирования:

сознательное внешнее воздействие на банковскую деятельность;

наличие государственного, уполномоченного органа - Центрального банка;

отражение специфики банковского дела;

целенаправленное достижение устойчивости, поступательного развития и безопасности кредитных институтов;

установленное и обязательное соблюдение контрольных параметров и нормативов с ориентацией на минимизацию рисков;

наличие системы превентивных и корректирующих мероприятий.

Последние два признака формируют основу пруденциального банковского надзора, назначение которого состоит в проведении комплекса регулятивных мер предупредительного и оперативно-тактического характера с целью установления отклонений в результатах деятельности кредитного института от установленных требований и параметров функционирования.

Термин «пруденциальный» позаимствован из западной практики и в переводе с английского означает «осторожный, осмотрительный, мягкий, благоразумный» (prudential - благоразумный) [73].

Установление регулятивных рамок функционирования кредитных институтов обусловлено, прежде всего, необходимостью предотвращения распространения системного риска, включающего механизм контроля последовательных, предупредительных, оперативных мер и методов к кредитным институтам, направленных на обеспечение стабильного функционирования всей банковской системы [208, c. 366].

Для уяснения сущности банковского надзора обратимся к изначальному лексическому толкованию термина «банковский надзор» и тем понятиям, к которым апеллирует современная экономическая литература (прил. В):

1) совокупность действий, осуществляемых органом банковского надзора в рамках установленной компетенции и, как правило, в соответствии с открытыми (официально опубликованными) процедурными нормами в целях обеспечения стабильности функционирования банковской системы и защиты интересов ее кредиторов, а также клиентов [207, c. 13];

наблюдение как «преднамеренное и целенаправленное» восприятие внешнего мира с целью изучения и отыскания смысла в явлениях [209, c. 283];

одна из форм деятельности государственных органов по соблюдению законности [50, с. 208];

деятельность органов государственного управления по контролю за соблюдением установленных государственной властью мер в целях предупреждения, пресечения и устранения нарушений законности в отдельных областях управления [50, c. 219];

разновидность ведомственного контроля за деятельностью коммерческих банков и кредитных учреждений [163, c. 56];

комплекс взаимосвязанных мер, направленных на поддержание стабильности, прочности и целостности кредитно-финансовой системы, обеспечение бесперебойного, эффективного и надежного функционирования кредитно-финансовых рынков, а также призванных защитить интересы кредиторов и вкладчиков, размещающих свои средства в различные финансово-кредитные институты [35, с. 5];

наблюдение с целью присмотра, проверки, а также орган, группа лиц для наблюдения за чем-либо, за соблюдением каких-либо правил [152, с. 67];

надзор для обозначения органов, уполномоченных вносить изменения в деятельность банков, которая будет найдена неправильной [192, c. 21];

совокупность способов, методов и механизмов осуществления регулирования и контроля за деятельностью кредитных организаций в целях соблюдения ими действующих правовых норм и целевых установок [207, c. 21].

Приведённые характеристики, на наш взгляд, недостаточно полно раскрывают содержательную сторону банковского надзора и его специфические черты, т.е. такие особенности надзорной деятельности, которые отличают его от категорий «контроль» и «ревизия».

Мы, в свою очередь, разделяем, мнение М.А. Котлярова, рассматривающего банковский надзор как «систему мер, при которой органы надзора, опираясь на требования законодательства, обеспечивают стабильность работы кредитной организации, не вмешиваясь в ее оперативную самостоятельность до момента появления потенциальной или реальной угрозы интересам кредиторов и вкладчиков [120, c. 21].

Логика наших рассуждений позволяет утверждать, что надзор - это не самоцель. Надзор нужен для того, чтобы заставить или побудить кредитную организацию изменить в нужном направлении параметры своей деятельности и, соответственно, ее результаты в случае, если неприятие таких мер может иметь негативные последствия для самого банка, его клиентов и вкладчиков, для банковской системы в целом.

Отсюда сущность банковского надзора состоит в организации системного, непрерывного наблюдения за действиями кредитной организации соответствующим принятым законам и нормативным актам, регулирующим банковский бизнес. Необходимость банковского надзора определяется особенностями предмета деятельности коммерческих банков, которые работают главным образом на основе привлеченных денежных средств населения и субъектов хозяйствования. Поэтому важно обеспечить защиту средства вкладчиков от потерь. В ряде случаев банковское дело подвергается опасности системного риска, что требует надзора в режиме мониторинга за уязвимыми банками.

Приведенные доводы позволяют утверждать, что невозможно построить действенную систему банковского регулирования без адекватной ей по целям, задачам и функциям системы пруденциального банковского надзора.

Целеполагание последней состоит в следующем:

защита интересов мелких вкладчиков от неэффективного управления и мошенничества;

поддержание стабильности банковского сектора посредством предотвращения «системных рисков» банков;

проведение комплекса мер по корректировке и сдерживанию негативных макроэкономических последствий: сокращение денежной массы, крах платёжной системы, крупные и непредвиденные правительственные обязательства;

защита страхового фонда (фонда страхования депозитов) или других фондов, созданных при участии государства, от потерь в тех странах, где созданы национальные системы страхования депозитов или осуществляются другие меры по защите банковских вкладов [215, c. 20].

Таким образом, главная задача пруденциального банковского надзора - своевременное реагирование на нарушения и негативные тенденции в деятельности банков для упрочения их финансового положения, поддержания устойчивости и надежности каждого банка и банковской системы в целом.

Однако экономическая сущность пруденциального банковского надзора раскрывается достаточно цельно и полно в реализации его функций и форм их проявления:

превентивная функция - предполагает обеспеченность надзорного органа регулятивными нормами и требованиями к кредитным институтам, достаточными для того, чтобы формировать и поддерживать стабильность банковской системы (деятельность по минимизации рисков в работе банков) [208, с. 367];

сигнализирующая функция - выражается в способности обладать диагностическим инструментарием, позволяющим своевременно выявлять негативные тенденции в деятельности банков и принимать меры надзорного реагирования [208, c. 367];

контрольная функция - призвана выявлять отклонения в соблюдении регулятивных норм и требований, причины их возникновения, оценивать эффективность действий надзорного органа и кредитного института по предотвращению возникающих проблем [208, c. 367];

функция нейтрализации (защитная) - позволяет защитить кредитную систему (банки и кредитные учреждения) от неблагоприятных внешних и макроэкономических объектов и воздействий (мероприятия по поддержке национальных валют, антиинфляционные меры, жесткий отбор и ограничения деятельности, допускаемых на национальный рынок внешних конкурентов и т.д.) [60, c. 152];