Банковский надзор в рамках Европейского Союза

- седьмая группа охватывает консолидированный надзор и надзор за трансграничными банковскими операциями (принципы 24 - 25).

Принцип 1. Эффективной является такая система банковского надзора, при которой каждый участвующий в осуществлении надзора орган власти связан четко определенными задачами и ответственностью. Указывается на необходимость обеспечения адекватной юридической основы для осуществления надзора, включая, но не ограничивая:

- систему требований к лицензированию банковской деятельности и осуществлению постоянного текущего надзора;

- полномочия по решению проблем законодательства;

- правовую защиту органов, осуществляющих банковский надзор.

Также признаны необходимыми наличие налаженных механизмов обмена информацией между надзорными органами и защита конфиденциальности данной информации.

Данный принцип практически не претерпел изменений по сравнению с редакцией 1997 г. и зачастую называется одним из наиболее важных и существенных в сфере банковского надзора Walker G. International Standarts and Standarts Implementation // Financial Markets in Europe: Towards a Single Regulator? Kluwer Law International, 2003. P. 292.. Как справедливо отмечалось исследователями, четкое определение рамок ответственности, полномочий и целей деятельности надзорного органа является одной из основных предпосылок эффективного банковского надзора См.: Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика. С. 30.. При этом орган банковского надзора должен быть юридически независим и защищен.

Принцип 2. Разрешенные виды деятельности кредитных организаций, получивших лицензию, должны быть четко определены; постоянному контролю (насколько это возможно) должен подвергаться факт использования кредитной организацией слова "банк" в своем фирменном наименовании.

Принцип 3. Необходимо наличие у лицензирующего органа двух основополагающих прав: устанавливать критерии для лицензирования и отказывать в выдаче лицензий организациям, подавшим заявку на получение лицензии и не соответствующим при этом установленным критериям.

В процессе лицензирования должны как минимум оцениваться состав собственников и структура управления, как самого банка, так и группы, в которую он входит. При этом оцениваются совет директоров и высшие органы управления, текущий план развития и операционный план, система внутреннего контроля и система управления рисками, финансовое состояние, включая размер уставного капитала. В случае, когда собственником или материнской компанией банка является иностранная кредитная организация, необходимо предварительно получить согласие надзорного органа страны происхождения такой кредитной организации на учреждение дочерней кредитной организации на территории другого государства.

Принцип 4. У органов банковского надзора должно быть безусловное право проверять и запрещать передачу значительной доли в праве собственности, а также контрольных пакетов акций (прямо или косвенно) существующего банка другим сторонам.

Принцип 5. Надзорный орган должен обладать полномочиями контролировать осуществленные банком крупные поглощения или инвестиции банка, включая трансграничные операции, на соответствие установленным органом надзора критериям. При этом установленные органами надзора критерии должны гарантировать, что дочерние компании или иные подразделения банка не подвергнут его необоснованным рискам и не будут препятствовать эффективному банковскому надзору.

Принцип 6. Органами банковского надзора должны быть установлены разумные и надлежащие требования к размеру минимального капитала банка; данные требования должны основываться на рисках, являющихся специфичными для банка, и определять соотношение различных составляющих капитала банка с учетом их различной способности абсорбировать убытки. Для банков, осуществляющих международные операции, данные требования должны быть не менее жесткими, чем требования, установленные Базельским соглашением по капиталу.

Принцип 7. Органы надзора должны быть уверены, что банки и банковские группы имеют систему управления рисками, включая контроль со стороны совета директоров и высшего руководства, которая позволяла бы идентифицировать, оценивать, осуществлять мониторинг, контролировать и уменьшать все материальные риски, а также оценивать соответствие общего капитала рискам банка. Эти процессы должны соответствовать размеру и сложности структуры организации.

Как отмечалось в литературе, данный принцип (в изначальной версии Основополагающих принципов, шедший под номером 13) по сути своей является краеугольным камнем банковского надзора, так как определяет основные направления для надзорных органов при осуществлении ими проверки системы управления рисками в кредитных организациях, которым они выдали лицензии См.: Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика. С. 16.. Связано это с тем, что если у банка отсутствуют описанные выше системы управления рисками, то у надзорного органа фактически отсутствуют инструменты для осуществления им своих основных функций.

Принцип 8 (посвящен кредитному риску). Органы надзора должны быть уверены, что у банка имеется система управления кредитными рисками, действующая с учетом краткой справки о риске для данного учреждения и обеспечивающая проведение разумной политики в отношении идентификации, измерения, мониторинга и контроля кредитных рисков (в том числе учет рисков контрагентов). Этот пункт включает гарантирование займов и осуществления инвестиций, оценку качества такого гарантирования и инвестиций и текущее управление портфолио займов и инвестиций.

Принцип 9. Надзорные органы обязаны контролировать тот факт, что банки установили и придерживаются адекватной политики и алгоритмов в отношении управления проблемными активами и оценки адекватности сумм обеспечения и резервов.

Принцип 10. Органы надзора обязаны контролировать наличие у банков процедур, позволяющих руководству кредитной организации определять и управлять концентрациями в банковских портфелях, а органы надзора должны установить в свою очередь разумные пределы для ограничения зависимости банка от отдельных лиц или связанных между собой групп лиц.

Принцип 11. В целях предотвращения злоупотреблений, связанных с кредитованием аффилированных лиц, органы надзора должны установить требования, в соответствии с которыми банк предоставляет кредиты родственным компаниям либо частным лицам на коммерческие сделки без посредников (on an arm's length basis), с тем чтобы эти сделки можно было эффективно отслеживать. Эти зависимости должны подвергаться эффективному мониторингу; контроль должен осуществляться как путем проверок на местах, так и с привлечением независимых внешних экспертов.

Принцип 12. Органы надзора должны быть уверены, что банки обладают адекватной политикой в отношении идентификации, измерения, мониторинга и контроля страновых и трансфертных рисков в их международной кредитной и инвестиционной деятельности, а также что они поддерживают необходимый уровень обеспечения и резервов для предотвращения подобных рисков.

Принцип 13. Органы надзора должны быть убеждены в наличии у банков систем, позволяющих определять, отслеживать и эффективно контролировать рыночные риски; у надзорных органов должны быть полномочия устанавливать лимиты и требования к капиталу на покрытие рыночных рисков, если это необходимо.

Принцип 14. Органы надзора должны быть уверены, что у банков имеется стратегия управления ликвидностью, которая принимает в расчет риски кредитной организации, а также разработана политика и налажены процессы определения, измерения, мониторинга и контроля риска ликвидности и обеспечения управления ликвидностью на повседневной основе. Органы надзора должны устанавливать требования к наличию у банков плана на случай непредвиденных обстоятельств для обеспечения ликвидности кредитной организации.

Принцип 15 (посвящен операционным рискам). Органы надзора должны быть уверены, что у банков установлены правила и процедуры идентификации, оценки, мониторинга и контроля операционного риска. Данные процедуры должны соответствовать размеру и сложности организационной структуры банка.

Принцип 16. Надзорные органы должны быть уверены, что у банков имеются эффективные механизмы идентификации, мониторинга и контроля доступа к отчетности банков, в том числе и четко обозначенная стратегия, утвержденная советом директоров и внедренная руководством кредитной организации.

Принцип 17 (устанавливает требования к внутреннему контролю и аудиту кредитной организации). Надзорные органы должны быть уверены, что у банков имеются эффективные механизмы внутреннего контроля, которые соответствуют размеру банка и направлениям его деятельности. Они должны включать четкие процедуры делегирования полномочий и ответственности, разделение функций, предусматривающих принятие банком на себя обязательств, расходование средств и учет активов и пассивов; адекватный независимый внутренний аудит и функции проверки приверженности правилам внутреннего контроля и аудита в той же степени, что и соответствующим законам и иным регулирующим нормам.

Принцип 18. Надзорные органы должны быть уверены, что у банков установлены правила и процедуры, в том числе касающиеся наличия у банка информации о своих клиентах, которые обеспечивают соблюдение в финансовом секторе высоких стандартов, как этических, так и профессиональных, и предотвращают использование банка (как умышленно, так и неумышленно) в преступных целях.

Принцип 19. Эффективная система банковского надзора требует от надзорного органа глубокого понимания операций отдельных банков и банковских групп, а также банковской системы в целом исходя прежде всего из критериев безопасности, надежности и стабильности банковской системы.

Принцип 20. Система эффективного банковского надзора должна состоять в осуществлении надзора на месте и стороннего контроля, а также в поддержании регулярных контактов с руководством банка.

Принцип 21. Органы надзора должны располагать возможностями для сбора, проверки и анализа пруденциальной отчетности и статистики, а также возможностями независимой проверки данной отчетности как путем проверки на местах, так и с привлечением независимых экспертов.

Принцип 22. Надзорные органы должны быть убеждены, что каждый банк ведет учет в соответствии с правилами бухгалтерского учета, широко распространенными и применяемыми на международном уровне, а также регулярно публикует информацию, которая честно отражает его финансовое положение и рентабельность.

Принцип 23. Надзорные органы должны иметь в своем распоряжении достаточный набор инструментов надзора для принятия своевременных мер в отношении банков. Они включают возможность при необходимости аннулировать либо рекомендовать аннуляцию банковской лицензии.

Принцип 24. Существенным элементом банковского надзора является возможность исполнять надзор за банковской группой на консолидированной основе, осуществляя адекватный мониторинг и применение пруденциальных норм ко всем видам деятельности, выполняемым банковской группой по всему миру.

Принцип 25. Трансграничный консолидированный надзор требует сотрудничества и обмена информацией между надзорными органами различных государств, в первую очередь обмена информацией с органами принимающей страны. Органы банковского надзора должны предъявлять к местным операциям иностранных банков такие же требования, как и к операциям национальных банков.

Основополагающие принципы, как и иные документы, разработанные Базельским комитетом, никогда не имели формальной юридической силы. Как отмечалось самим Комитетом, его деятельность направлена на определение наиболее общих стандартов, рекомендаций в сфере надзора, которые государства могут имплементировать в национальное законодательство в качестве наиболее эффективных мер контроля за банковской деятельностью History of the Basel Committee and its Membership // http://www.bis.org/bcbs/history.htm..

Дж. Волкер в своем исследовании "Международные стандарты и их имплементация" отмечал, что в области международных стандартов надзора и регулирования деятельности финансовых рынков Основополагающие принципы играют ведущую роль в банковском секторе Walker G. International Standarts and Standarts Implementation. Financial Markets in Europe: Towards a Single Regulator? P. 291.. Как справедливо заметил автор, Основополагающие принципы являют собой попытку интегрировать все основные аспекты надзора в рамках одного документа и обеспечить возможность создания эффективной модели банковского надзора на национальном уровне.

Основополагающие принципы носят очень общий характер (за что иногда подвергались критике), однако их целью не являлось детальное регулирование банковского надзора. Они содержат те минимальные требования, которые могут быть имплементированы практически любым государством. Что же касается более детальных стандартов осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций, то здесь крайне важную роль сыграл документ Базельского комитета "Международная конвергенция измерения капитала и стандартов капитала: новые подходы" (Базель II).

Как справедливо отметил Александр Керн, исследовавший влияние деятельности Базельского комитета на международно-правовое и национальное регулирование сферы банковского надзора, Базельские стандарты, будучи явлением "мягкого права", способствуют появлению ряда международных норм, обеспечивающих единообразие в регулировании банковской деятельности Kern A. The Role of Basel Standarts in International Banking Supervision. University of Cambrige, 2000. P. 20. (и, добавим, усиление финансовой стабильности).

Адаптируя "мягкое право" в рамках национального законодательства, государства тем самым способствуют повышению прочности мировой финансовой системы, поскольку единообразие норм надзора позволит быстро реагировать и принимать необходимые меры в отношении любого финансового учреждения независимо от законодательства государства, в котором оно зарегистрировано. При этом задача национальных органов государств состоит не только в том, чтобы имплементировать в национальное законодательство Базельские принципы, но и в том, чтобы обеспечить действенный обмен и раскрытие информации для обеспечения более тесного сотрудничества в сфере надзора за деятельностью кредитных организаций.

Принятие Базеля II стало, с одной стороны, завершающим этапом разработки новых подходов к осуществлению банковского надзора, с другой стороны, началом реформирования законодательства о банковском надзоре большинства государств.

Базельское соглашение представляет собой достаточно большой по объему и сложный по структуре документ, содержащий новаторские подходы к регулированию банковской деятельности и банковскому надзору. Нашей задачей не является детальный анализ всех норм Базеля II: в рамках настоящей работы нам важно проследить влияние документа как классического примера "мягкого права" на формирование законодательства ЕС в сфере банковского надзора, которое выразилось в первую очередь в принятии Директивы 2006/48/ЕС и Директивы Европейского парламента и Совета 2006/49/ЕС от 14 июня 2006 г. "О достаточности капитала инвестиционных компаний и кредитных организаций (новая редакция)" Directive 2006/49/EC of the European Parliament and of the Council of 14 June 2006 on the capital adequacy of investment firms and credit institutions (recast) // Official Journal. L 177. 2006. 30 June. P. 201 - 255. (далее также - Директива 2006/49/ЕС), а также на дальнейшую имплементацию данных норм на уровне законодательства государств - членов ЕС.

Кроме того, рассмотрение основных составляющих нового подхода к измерению капитала необходимо для понимания внедряемой и уже действующей системы банковского надзора в ЕС.

Как уже говорилось, нормы Базеля II не содержат нормативных требований - Базельский комитет предлагает странам мира внедрить предложенные им положения в сроки, которые наилучшим образом сочетаются с их основными надзорными приоритетами.

Базель II закрепляет новые подходы к требованиям о достаточности капитала кредитных организаций. На самом общем уровне выделяются три столпа См.: Нобель П. Швейцарское финансовое право и международные стандарты. С. 325. нового подхода к определению достаточности капитала, а именно следующие компоненты:

- минимальные требования к капиталу кредитных организаций;

- надзорный процесс;

- рыночная дисциплина.

I. Минимальные требования к капиталу кредитных организаций. В рамках минимальных требований к капиталу кредитных организаций Базель II выделяет два основных вида банковских рисков: кредитный риск и операционный риск.

Базельский комитет толкует кредитный риск как вероятность невыполнения заемщиком или контрагентом своих обязательств в соответствии с оговоренными условиями Principles for the Managment of Credit Risk. Basel Committee of Banking Supervision. Basel, 2000. September..

В отношении кредитного риска выделяются следующие методы расчета:

- стандартизированный подход;

- подход на основе внутренних рейтингов;

- рамочный подход секьюритизации.

Стандартизированный подход устанавливает фиксированные коэффициенты риска для различных категорий активов, в чем во многом схож с подходом оценки рисков, зафиксированным в Базеле I. В целях повышения чувствительности банков в процессе оценки рисков Базель II позволяет кредитным организациям использовать оценки внешних кредитных рейтинговых организаций, что должно повысить точность оценки риска. Стандартизированный подход рассматривается в новом Базельском соглашении как переходный на пути к усовершенствованным методам оценки достаточности капитала.

Подход на основе внутренних рейтингов (IRB) является новаторским методом расчета достаточности капитала. Устанавливается, что при соблюдении минимальных условий и требований по раскрытию информации банки, получившие одобрение соответствующего органа надзора, при расчете покрытия капиталом определенного риска вправе полагаться на свои собственные внутренние оценки компонентов риска. Базельским комитетом фиксируются основные компоненты риска:

- показатели вероятности дефолта;

- удельного веса убытков в случае дефолта;

- стоимости под риском дефолта;

- эффективных сроков погашения.

Подход реализуется по двум направлениям: измерение непредвиденных убытков и определение ожидаемых убытков.

Операционный риск определяется как риск убытка в результате неадекватных или ошибочных внутренних процессов, действий сотрудников и систем или внешних событий. Указывается, что данный риск включает и юридический (правовой) риск, но исключает стратегический и репутационный риски Базель II, § 644 и далее..

В отношении расчета достаточности капитала выделяются также три подхода:

- базовый индикативный подход;

- стандартизированный подход;

- усовершенствованные ("продвинутые") подходы.

Базовый индикативный подход. В рамках данного подхода банк должен предусмотреть капитал, равный 15% среднего валового дохода за последние три года своей деятельности (показатель "альфа").

Стандартизированный подход. Устанавливается, что банкам целесообразно переходить от базового подхода к продвинутым методам оценки достаточности капитала по мере разработки более прогрессивных систем оценки операционного риска. Причем после получения со стороны органов надзора разрешения применять продвинутые подходы банкам будет запрещено возвращаться к применению базового индикативного метода, кроме случаев, когда надзорный орган сочтет, что банк больше не удовлетворяет требованиям, позволяющим применять продвинутый метод.

При применении стандартизированного подхода деятельность банка подразделяется на восемь основных направлений: 1) корпоративное финансирование; 2) торговля и продажи; 3) розничные банковские операции; 4) коммерческие банковские операции; 5) платежи и расчеты; 6) агентские услуги; 7) управление активами и 8) розничные брокерские услуги.

Основным показателем масштабов деятельности банка является валовая прибыль по каждому из направлений. Исходя из этого определяется и уровень операционного риска по каждому из направлений Базель II, § 652.

Требование к размеру капитала в данном случае рассчитывается путем умножения валовых доходов на фактор, присваиваемый каждому направлению деятельности банка (бета-фактор). Расчет при этом производится отдельно для каждого направления деятельности, а не для всей кредитной организации в целом. Общая же сумма высчитывается путем суммирования требований к размеру капитала по каждому направлению деятельности и расчета из данной суммы среднего показателя за три последних года деятельности кредитной организации Базель II, § 653 - 654..

Бета-фактор по различным направлениям деятельности кредитной организации устанавливается в размере от 12 до 18%.

Для получения разрешения на применение стандартизированного подхода банк должен доказать органу надзора, что в своей деятельности он достиг следующей совокупности показателей:

- совет директоров и высшее руководство банка активно участвуют в надзоре за механизмом управления операционными рисками;

- банк имеет концептуально надежную и адекватно реализованную систему управления операционными рисками;

- банк обладает достаточными ресурсами для использования данного подхода как в своих основных направлениях деятельности, так и в сфере контроля и аудита Базель II, § 660..

Усовершенствованные ("продвинутые") подходы. В части требований, которые позволяют банку перейти к усовершенствованному методу, они дублируют требования стандартизированного подхода, кроме одной составляющей: банк должен иметь полностью внедренную систему управления операционными рисками.

Усовершенствованные методы дают банку возможность использовать собственные внутренние системы оценки операционного риска, если такие системы могут обеспечить полную оценку операционных рисков.

Как отмечается исследователями, данный метод в целом довольно сложен в применении. Основная проблема состоит в том, что национальные органы получают крайне широкую степень свободы в применении и толковании данной методики, так как не существует общепризнанных рыночных стандартов. Открытая формулировка данного подхода также вызывает ряд вопросов в отношении трансграничного сотрудничества См.: Нобель П. Швейцарское финансовое право и международные стандарты. С. 331..

II. Надзорный процесс. В рамках надзорного процесса Базельский комитет формулирует четыре глобальных принципа осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций. Данные принципы названы в качестве дополняющих Основополагающие принципы банковского надзора.

Принцип 1. Банки должны обладать процедурами оценки общей достаточности капитала в зависимости от характера их рисков, а также иметь стратегию поддержания своего капитала на необходимом уровне.

Данный процесс включает в себя такие составляющие, как надзор со стороны совета директоров и высшего руководства, обоснованная оценка капитала, всесторонняя оценка рисков, мониторинг и отчетность, проверка систем внутреннего контроля.

Надзор со стороны совета директоров и высшего руководства состоит в том, что руководство должно уяснить сущность и уровень риска, который принимает на себя банк, а также понять, как данный риск соотносится с требованиями о достаточности капитала. На руководство возлагается ответственность за соответствие процедур управления рисками их структуре и бизнес-плану кредитной организации.

На совет директоров возлагается ответственность за разработку системы соотнесения рисков с уровнем капитала банка, определение методологии мониторинга соблюдения внутренней политики банка, принятие и поддержание средств, политики, процедур эффективного внутреннего контроля.

Всесторонняя оценка рисков подразумевает, что в процессе оценки достаточности капитала должны учитываться все существенные риски, с которыми сталкивается банк, в том числе кредитный, операционный, рыночный риски, процентный риск банковского портфеля, риск ликвидности и прочие риски (такие, например, как репутационный и стратегический).

Мониторинг и отчетность включают создание банком адекватной системы мониторинга и отчетности по разным видам риска, а также системы оценки влияния изменений характера риска на требования к капиталу.

Проверка систем внутреннего контроля означает создание менеджментом банка системы оценки различных видов риска, разработку системы соотнесения риска с уровнем капитала банка и организацию контроля соблюдения внутренней политики. Ответственность за контроль данных действий возлагается на совет директоров.

Принцип 2. Органы банковского надзора должны проверять и оценивать порядок определения банками достаточности их внутреннего капитала и стратегию банков в данной области, а также их способность отслеживать и гарантировать соблюдение установленных нормативов капитала. Если органы надзора не удовлетворены состоянием данных процессов внутри банка, они обязаны принимать соответствующие меры надзора.

В рамках периодических проверок вышеозначенных фактов надзорные органы могут осуществлять любые сочетания следующих действий:

- проверка или инспекция на месте;

- дистанционная проверка;

- собеседование с руководством банка;

- проверка работы внешних аудиторов;

- предоставление периодической отчетности.

Принцип 3. Органы надзора должны ориентировать банки на поддержание уровня капитала выше минимальных закрепленных стандартов, а также иметь возможность требовать от банков поддержания уровня капитала сверх минимально требуемого.

Принцип 4. Органы банковского надзора обязаны осуществлять превентивное вмешательство в деятельность банков в целях предотвращения снижения их капитала ниже минимального уровня, необходимого для обеспечения присущих данному банку рисков. В случае, если уровень капитала не поддерживается на достаточном уровне, надзорные органы обязаны принимать срочные меры по исправлению положения.

III. Рыночная дисциплина. Рыночная дисциплина дополняет вышеописанные компоненты I и II - минимальные требования к капиталу и надзорный процесс.

Укрепление рыночной дисциплины достигается путем предъявления надзорными органами требований к банкам, касающихся раскрытия банками значимой информации.

Общий принцип раскрытия информации состоит в том, что банки обязаны иметь официальную политику раскрытия информации, которая утверждена советом директоров и в которой описан подход банка к определению характера раскрываемой информации, а также внутренний контроль над процессом ее раскрытия Базель II, § 821..

Итак, были рассмотрены положения двух документов Базельского комитета по банковскому надзору, оказавших самое важное влияние на формирование структуры и системы банковского надзора в Евросоюзе. Теперь можно перейти непосредственно к рассмотрению норм ЕС, регулирующих отношения в сфере надзора за деятельностью кредитных организаций.

2.2 Имплементация Основополагающих принципов банковского надзора и положений Базеля II в законодательство ЕС

Разработки Базельского комитета по банковскому надзору нашли свое отражение в нормативном регулировании банковского надзора в ЕС.

После принятия Базеля II и новой редакции Основополагающих принципов эффективного банковского надзора в законодательстве ЕС был принят ряд важных изменений, касающихся банковской деятельности. Значительные изменения в том числе были внесены в такие важные директивы, как Директива 2000/12/ЕС, а также Директива Совета 93/6/ЕЭС от 15 марта 1993 г. "О достаточности капитала инвестиционных компаний и кредитных организаций" Council Directive 93/6/EEC of 15 March 1993 on the capital adequacy of investment firms and credit institutions. (далее также - Директива о достаточности капитала); кроме того, была принята Директива 2006/43/ЕС от 17 мая 2006 г. "О внутреннем аудите годовых бухгалтерских отчетов и консолидированной бухгалтерской отчетности, вносящая изменения в Директивы Совета 78/660/ЕЭС и 83/349/ЕЭС и отменяющая Директиву 84/253/ЕЭС" Directive 2006/43/EC of The European Parliament and of The Council of 17 May 2006 on statutory audits of annual accounts and consolidated accounts, amending Council Directives 78/660/EEC and 83/349/EEC and repealling Council Directive 84/253/EEC // Official Journal. L 157/87. 2006. 9 June. (далее - Директива 2006/43/ЕС). Основной целью Директивы 2006/43/ЕС явилось усиление роли финансовой отчетности.

Директива стала правовой основой для создания в Евросоюзе эффективной и сбалансированной системы взаимодействия между надзорными и регулирующими органами государств - членов ЕС, а также системы взаимодействия с регуляторами других государств. Директива обеспечивает высокий уровень гармонизации требований к аудиту компаний (в том числе банков), при этом государствам-членам предоставляется право установления более строгих требований к аудиту бухгалтерской отчетности.

Статья 41 Директивы предусматривает создание в каждом государстве-члене системы требований к институту комитета по аудиторской деятельности. Государствам - членам Евросоюза предоставляется право самостоятельно определять состав и структуру таких комитетов в рамках установленных Директивой форм.

На комитеты по аудиторской деятельности возлагаются такие обязанности, как отслеживание процессов публикации финансовой отчетности, эффективности систем внутреннего контроля компаний, а также систем управления рисками, иные полномочия.

Основные изменения в рамках норм, регулирующих надзор за банковской деятельностью, связаны с принятием новой версии Консолидированной банковской директивы. Целью принятия Директивы 2006/48/ЕС не была отмена ранее установленных норм и требований, ее задачей является развитие и дальнейшее совершенствование уже применявшихся на протяжении ряда лет подходов.

Статья 3 Директивы 2006/48/ЕС устанавливает, что эта Директива служит основным инструментом для построения единого внутреннего рынка как с точки зрения свободы хозяйствования, так и с точки зрения свободы предоставления финансовых услуг в сфере деятельности кредитных организаций.

Первым этапом осуществления надзора можно назвать лицензирование банковской деятельности, которое по сути представляет собой доступ к рынку для кредитных организаций. Важность данной процедуры трудно переоценить, так как банковская лицензия фактически предоставляет организации право с момента ее получения привлекать вклады населения.

В процессе лицензирования в соответствии с нормами Директивы 2006/48/ЕС на первый план выходит проверка на соответствие определенным критериям ряда данных, основные из которых на общем уровне были определены Основополагающими принципами банковского надзора: состав собственников и структура управления банка и группы, в которую он входит; совет директоров и высшие органы управления; текущий план развития и операционный план, система внутреннего контроля и система управления рисками, финансовое состояние, включая размер уставного капитала.

Основные требования к лицензированию закреплены в статьях 6 - 22 Директивы 2006/48/ЕС, кроме того, часть общих требований, касающихся надзора в процессе лицензирования, вынесена в преамбулу Директивы. Принципы взаимного признания и осуществления банковского надзора органами страны происхождения кредитной организации требуют, чтобы уполномоченные органы не предоставляли либо отзывали лицензию в случаях, когда содержание программы деятельности, географическое распределение деятельности или деятельность кредитной организации, реально имевшая место, явно демонстрируют, что кредитная организация выбрала правовую систему одного из государств-членов с целью избежать более строгих стандартов, принятых в другом государстве-члене, на территории которого организация осуществляет или намеревается осуществлять большую часть своей деятельности.

В тех случаях, когда такого указания нет, но большая часть организаций, входящих в банковскую группу, расположена в другом государстве-члене, уполномоченные органы которого ответственны за осуществление надзора на консолидированной основе, ответственность за осуществление надзора на консолидированной основе может быть изменена только посредством соглашения между надзорными органами таких государств.

Кроме того, государства-члены должны требовать, чтобы главное представительство кредитной организации всегда было расположено в своем государстве - члене ЕС и чтобы оно действительно осуществляло там свою деятельность.

При этом установлено, что компетентные органы не должны выдавать или продлевать лицензию в тех случаях, когда они не смогут эффективно исполнять свои наблюдательные функции в силу тесных связей между кредитной организацией и другими физическими или юридическими лицами.

Ряд норм посвящен выдаче разрешений на осуществление деятельности кредитным организациям, учрежденным в государствах, не являющихся членами Евросоюза.

Правила, регулирующие деятельность филиалов кредитных организаций, главное отделение которых располагается вне Союза, должны быть аналогичными во всех государствах - членах ЕС. Отмечается важность обеспечения того, чтобы такие правила не были предпочтительными по сравнению с правилами, установленными для кредитных организаций из других государств-членов. Союз должен иметь возможность заключать соглашения с третьими странами при условии применения правил, которые предоставляют таким отделениям те же условия на своей территории Директива 2006/48/ЕС, преамбула, п. 19..

Отделения кредитных организаций, лицензированные в третьих странах, не должны получать свободу предоставления услуг по § 2 статьи 49 Договора об учреждении ЕС или свободу предпринимательства в государствах-членах большую, чем та, которая им дана в государстве учреждения.

Между ЕС и третьими странами может быть достигнуто соглашение на взаимной основе о создании условий для практического исполнения консолидированного надзора на как можно большей территории, на которой кредитная организация осуществляет свою деятельность.

К основным требованиям в части лицензирования кредитных организаций, установленным статьями 6 - 22 Директивы 2006/48/ЕС, относятся нижеследующие.

1. Кредитная организация должна получить лицензию до начала осуществления своей деятельности. Государства-члены должны требовать от претендентов на получение лицензии, чтобы заявка от них содержала бизнес-план кредитной организации и отражала ее структуру. При этом государствам-членам предоставляется право ослаблять требования в части проверки заявки на получение лицензии, когда это обусловлено экономическими нуждами государства (статьи 6 - 8).

2. Минимальный размер собственных средств или уставного капитала кредитной организации должен составлять не менее 5 млн. евро. Из этого правила приводится исключение для небольшого количества организаций. Определяется, что уполномоченные органы власти стран Евросоюза имеют право разрешить работу отдельным банкам, имеющим начальный капитал менее 5 млн. евро, но только в том случае, если данные кредитные организации были зарегистрированы и получили лицензии ранее 15 декабря 1979 г., зарекомендовали себя с наилучшей стороны и их деятельность в остальном соответствует требованиям Директивы.

При этом прописывается, что уставный капитал в любом случае не может быть менее 1 млн. евро, а государство-член, принявшее решение о выдаче (продлении) лицензии такой организации, должно в обязательном порядке уведомить о причинах данного решения Комиссию; сведения о размере капитала такой кредитной организации должны быть обязательно отражены в списке кредитных организаций, который публикуется в Официальном журнале ЕС (статья 9).

3. Лицензия выдается кредитной организации только при условии, что в ее штате есть как минимум два сотрудника, которые способны эффективно управлять деятельностью организации. Уполномоченный орган не должен выдавать лицензию, пока не получит данные об акционерах и членах совета директоров организации, имеющих значительные доли в уставном капитале, и данные о размере таких долей. Кроме того, органам надзора предоставляется право проверять акционеров и/или членов совета директоров на соответствие установленным требованиям.

В тех случаях, когда кредитная организация имеет тесные связи с третьими юридическими или физическими лицами, лицензия выдается только при условии, что такие связи не будут препятствовать осуществлению уполномоченным органом власти эффективного пруденциального надзора (статьи 11 - 12).

Как отмечалось в западной литературе, проверка на соответствие квалификационным требованиям руководства кредитной организации - одна из важнейших мер предосторожности в свете обеспечения безопасности и надежности кредитной организации, поскольку именно руководители "выступают в качестве первой "линии защиты" любого банка" Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика. С. 51..

Непосредственно сама оценка проводится по таким аспектам, как честность (проверка на наличие судимостей и официально предъявленных обвинений, оценка моральных критериев, деловой репутации), компетентность (наличие необходимых навыков и опыта, которые позволят эффективно осуществлять руководство кредитной организацией) и профессионализм.

В значительной степени вышеизложенное распространяется и на акционеров кредитной организации, поскольку информация о них также важна для выявления целей создания кредитной организации, а именно для решения вопроса, не планируется ли использовать ее для осуществления противозаконной деятельности. Здесь оценивается деловая репутация акционеров, а также действительно ли они намерены в процессе деятельности банка проводить прозрачную и открытую политику. Отдельно проверяются финансовые показатели: источники финансирования уставного капитала банка, возможность привлечь дополнительные средства и пр. Анализ имеющегося опыта показывает, что в случае, когда акционеры пытаются замаскировать свои инвестиции и деятельность сложной и запутанной системой собственности, это является плохим признаком, который свидетельствует о том, что банк создается для целей, идущих вразрез с задачами органа надзора, призванного обеспечивать стабильность финансовой системы и защиту вкладчиков См.: Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика. С. 53..

Трудно не согласиться с мнением, высказываемым и отечественными исследователями, о том, что создание единой системы контроля в банковской сфере является одной из главных задач, которую преследовали авторы Директивы, и что созданию единой системы контроля непосредственно за руководством вновь создаваемых и уже действующих банковских институтов уделено в ней особое внимание Владимиров Д.Г. Основные принципы банковского законодательства стран Евросоюза // Аналитический вестник Совета Федерации. 2007. Август. N 15 (332). С. 17 - 18.. Д.Г. Владимиров выделяет три ключевых принципа, на которых построена Директива 2006/48/ЕС:

- принцип единой банковской лицензии. Данный принцип более точно, на наш взгляд, сформулирован в исследованиях Н.Ю. Ерпылевой. Она определяет его как принцип единой банковской лицензии, основанный на доктрине взаимного признания Ерпылева Н.Ю. Международное банковское право: Учеб. пособие. С. 160..

В соответствии с указанным принципом кредитная организация, которая получила лицензию на территории одного из государств-членов, вправе осуществлять банковскую деятельность на территории других государств-членов;

- принцип прозрачного и четко кодифицированного контроля и надзора, который осуществляют компетентные органы в области банковского надзора;

- принцип создания единых, общих экономических стандартов. Среди таких общих и единых экономических стандартов выделяются стандарт минимального размера уставного капитала кредитной организации, стандарт крупных кредитных рисков и пр.

Принцип прозрачного и четко кодифицированного контроля и надзора во многом увязывается автором именно с требованиями, касающимися проверки акционеров и органов управления в процессе лицензирования. Здесь представляется необходимым внести определенные уточнения. На наш взгляд, данный принцип шире и включает в себя многие другие положения Директивы 2006/48/ЕС. Кроме того, представляется целесообразным выделить в качестве четвертого принципа, являющегося существенной составляющей Директивы 2006/48/ЕС, принцип приоритета риск-ориентированного надзора. Однако к риск-ориентированному надзору мы перейдем чуть позже; в свете же лицензирования банковской деятельности необходимо определить еще одну важную составляющую данного процесса - оценку бизнес-плана кредитной организации.

Оценка бизнес-плана закреплена в качестве обязательной составляющей в статье 7 Директивы 2006/48/ЕС. В процессе оценки бизнес-плана надзорные органы должны убедиться в том, что при формировании будущих направлений деятельности учредители и руководство кредитной организации определили стратегию развития организации, провели тщательный анализ рынка, на котором банк будет функционировать, проработали вопросы, связанные с внутренней структурой банка, системой внутреннего и внешнего контроля, системой измерения и управления рисками, системой формирования управленческой информации, и другие вопросы, имеющие первоочередное значение для деятельности кредитной организации.

Как видим, заложенные Базельским комитетом в Основополагающих принципах банковского надзора требования к лицензированию деятельности кредитных организаций нашли свое развитие и были закреплены в законодательстве ЕС.

Что касается форм и видов банковского надзора, то, как уже отмечалось, первостепенное значение в настоящее время играет риск-ориентированный надзор, и здесь важнейшее влияние на формирование законодательства ЕС оказали нормы Базеля II, которые мы рассматривали в предыдущем параграфе.

Директива 2006/48/ЕС исходит из того, что требования к минимальному размеру капитала банка играют важную роль в осуществлении надзора за деятельностью кредитных организаций и взаимного признания надзорных процедур. В этом смысле требования к минимальному капиталу кредитной организации должны рассматриваться в связи с другими специализированными инструментами, также служащими согласованию фундаментальных принципов надзора за деятельностью кредитных организаций (преамбула, § 36 - 40).

В параграфе 37 преамбулы Директивы 2006/48/ЕС прямо указано, что положения данной Директивы в части минимальных требований к капиталу кредитных организаций, а также положения Директивы 2006/49/EC составляют эквивалент положениям нового Базельского соглашения.

Законодатель исходит из того, что крайне важно принимать во внимание разнообразие кредитных организаций в ЕС, предоставляя альтернативные подходы к вычислению минимальных требований к капиталу для кредитных рисков, включающие разные уровни чувствительности к рискам и требующие разной степени сложности методов расчета.

В целях предотвращения нарушений условий конкуренции и для укрепления банковской системы Директива признает уместным установить на внутреннем рынке общие требования к минимальному капиталу.

В Директиве отмечено, что сочетание использования внешних рейтингов и самооценки кредитных организаций по отдельным параметрам кредитного риска представляет собой существенное улучшение с точки зрения чувствительности к рискам и пруденциальной прочности правил управления кредитными рисками. Соответственно необходимо создание для кредитных организаций побудительных стимулов к постепенному переходу к использованию более чувствительных систем оценки рисков.

При определении оценок, необходимых для применения подходов к кредитным рискам, определенных Директивой 2006/48/ЕС, кредитные организации должны привести собственные потребности в обработке данных в соответствие с интересами своих клиентов, дабы обеспечить защиту указанных данных в рамках существующего законодательства Евросоюза, и в то же время улучшить оценки кредитных рисков и процесс управления кредитными организациями.

В связи с тем, что в случае внешних рейтингов органы банковского надзора используют результаты признанных рейтинговых агентств, деятельность которых в настоящее время в рамках Евросоюза не лицензируется, а также ввиду важности внешних рейтингов в процессе расчета требований к капиталу в соответствии с правилами, зафиксированными Директивой, в ней указывается на необходимость предусмотреть в будущем лицензирование деятельности рейтинговых агентств, а также определить формы надзора за деятельностью таких агентств.

Положения Директивы 2006/48/ЕС должны применяться в соответствии с принципом пропорциональности, в частности, в отношении кредитных организаций, различающихся по размеру и масштабу операций и по сфере деятельности.

Эволюционная природа Директивы 2006/48/ЕС состоит в том, что она дает возможность кредитным организациям выбрать из трех подходов оценки разного уровня сложности тот метод, который наиболее подходит каждой кредитной организации в текущий момент ее деятельности. Чтобы позволить небольшим кредитным организациям выбрать более чувствительный к рискам подход IRB, уполномоченные органы должны исполнять положения соответствующих статей Директивы (статьи 89 (1) (a) и (b)) во всех применимых случаях.

В качестве общего правила в Директиве закрепляется положение о том, что уполномоченные органы не должны отдавать предпочтение ни одному из трех подходов при осуществлении надзора и проведении проверок деятельности банка. Кредитные организации, применяющие в своей деятельности стандартизированные подходы при расчете достаточности капитала, не должны исключительно на этом основании подвергаться более строгому контролю со стороны органов надзора.

Операционный риск определяется Директивой как существенный риск, с которым сталкиваются кредитные организации, требующий его покрытия собственными капиталами кредитной организации. При этом важно принимать во внимание разнообразие кредитных организаций в Евросоюзе, предлагая альтернативные подходы к расчету требований к операционным рискам, включающие разные уровни чувствительности к рискам и требующие применения методов расчета разной степени сложности.

Учитывая стремление законодателя реализовать усовершенствованные методы оценки капитала, предложенные Базельским комитетом, устанавливается, что должны существовать соответствующие стимулы для кредитных организаций, побуждающие их переходить к подходам, более чувствительным к рискам. В свете тенденций развития измерения и управления операционными рисками правила контроля управления рисками должны постоянно пересматриваться и обновляться по мере необходимости, включая потребности других направлений деятельности банка и учет способов смягчения рисков. В целях обеспечения надлежащей платежеспособности кредитных организаций в рамках финансовой группы важно, чтобы требования к минимальному капиталу применялись на основе консолидированной финансовой ситуации в группе.

С целью обеспечения надлежащего распределения собственных капиталов внутри группы и их доступности для защиты вкладов требования к минимальному капиталу по мере необходимости должны применяться к отдельным кредитным организациям внутри группы, если данная цель не может быть эффективно достигнута другими средствами.

Государствам - членам ЕС предоставляется возможность принимать положения более строгие, чем предусмотренные Директивой 2006/48/ЕС. Поскольку кредитные организации на внутреннем рынке вовлечены в прямую конкуренцию, мониторинг требований должен быть одинаковым в рамках Евросоюза.

Когда кредитная организация несет риски потери капитала своей материнской организации или другим дочерним компаниям, управление рисками убытков, понесенных кредитными организациями, должно проводиться полностью автономно, в соответствии с принципами надежного банковского управления, безотносительно ко всяким прочим соображениям. В случаях, когда влияние, осуществляемое лицами, прямо или косвенно владеющими значительной долей кредитной организации, может нанести ущерб прочному и благоразумному управлению данной организацией, уполномоченные органы должны принять соответствующие меры к прекращению такой ситуации.

Однако подобные стандарты не обязательно должны применяться в случаях, когда родительская организация является финансовым холдингом или кредитной организацией или когда другие дочерние предприятия являются либо кредитными или финансовыми организациями, либо организациями, предоставляющими вспомогательные услуги, при условии, что все такие организации находятся под наблюдением кредитной организации на консолидированной основе.

Кредитные организации должны быть уверены, что их внутренний капитал при расчете имеющихся или возможных рисков, которым они подвержены, достаточен с точки зрения его количества, качества и распределения. Соответственно кредитные организации должны иметь готовые процедуры для оценки и поддержания адекватности своего внутреннего капитала.

Уполномоченные органы несут ответственность за проверку того, насколько банки хорошо организованы и обеспечены собственными фондами; размер последних должен соответствовать уровню рисков, которые кредитная организация несет или может понести.

В целях эффективной работы внутреннего банковского рынка Европейский комитет органов банковского надзора должен заниматься последовательным применением Директивы к согласованию наблюдательных практик в рамках Евросоюза и обязан представлять кредитным организациям и уполномоченным органам Союза ежегодный отчет о достигнутых результатах (§ 55 Директивы 2006/48/ЕС).

В этом контексте должна быть усилена роль консолидирующего наблюдателя. Комиссия и Европейский комитет органов банковского надзора должны поддерживать и способствовать улучшению такого сотрудничества.

Таким образом, для обеспечения эффективности надзор на консолидированной основе должен быть применен ко всем банковским группам, включая также и те родительские организации, которые не являются кредитными организациями. Уполномоченные органы должны обладать необходимыми правовыми механизмами для реализации такого наблюдения.

В отношении групп, осуществляющих различную деятельность, когда родительская организация контролирует, по меньшей мере, одну дочернюю кредитную организацию, уполномоченные надзорные органы должны иметь возможность оценить финансовую ситуацию кредитной организации и самой группы. Уполномоченным органам должны быть предоставлены возможности как минимум располагать способами получения от всех организаций внутри группы необходимой информации для исполнения своих функций. Сотрудничество между органами, ответственными за осуществление надзора в различных финансовых сферах, должно быть установлено в отношении групп юридических лиц, ведущих финансовую деятельность по различным направлениям. Требуя последующей координации, государства-члены должны иметь возможность установить соответствующие методы консолидации для достижения целей Директивы.