Совершенствование системы государственного управления Российской Федерации

3

Федеральное агентство по образованию

Байкальский Государственный Университет экономики и права

Кафедра Экономики и государственного управления

Дипломный проект

Совершенствование системы государственного управления Российской Федерации

Иркутск, 2004 год

Содержание

Введение

1. Исторические основы государственного управления в России

1.1 Древнерусское государство

1.2 Московское государство

1.3 Советское государство

2. Институты власти РФ

2.1 История государственного управления и службы РФ

2.2 Структура власти РФ

2.3 Реформа структуры федеральных органов исполнительной власти и Администрации президента 2004

2.4. Совершенствование оплаты труда государственных служащих 2004

3 Модернизация государства

3.1 Модернизация государства

3.2 Государственное управление и управление экономикой

3.3 Система оплаты, гарантий и поощрений результатов труда служащих

3.4 Оценка результативности труда служащих и руководителей

Заключение

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

Все цивилизованные государства в современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно только лишь за счет правильной и рациональной организации управления этим обществом. Это доказывает пристальное внимание любого здравомыслящего правительства к проблеме организации государственной службы. Россия в этом плане не является исключением. Однако, наше государство находится на начальном этапе своего развития, и для того, чтобы правильно и наиболее полно выполнить задачу построения и организации государственного управления в стране, необходимо, первую очередь, учитывать исторические особенности нашего государства.

Государственное управление - осуществляемая на основе законов и других нормативных актов организующая, исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, общественных и иных негосударственных формирований, наделенных соответствующими государственно-властными полномочиями. Государственное управление или управление делами государства вообще осуществляют все ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная власть. Все они реализуют единые цели государства, проводя определенную стратегическую линию внутренней и внешней политики. Государственное управление представляет собой одну из форм этой деятельности. Государственное управление носит государственно-властный характер, является организующей, непосредственной деятельностью в межотраслевой, социально-политической, социально-культурной, хозяйственной деятельности и других областях и осуществляется специально на то уполномоченными субъектами управления. Государственное управление имеет четко выраженный публичный характер: проводит в жизнь содержащиеся в законодательных актах юридически властные предписания, осуществляет функции текущего управления, представляет собой государственную деятельность по управлению делами общества. В процессе осуществления этой деятельности субъекты управления используют предоставленные им распорядительные полномочия, права по принятию властных актов управления, которые являются обязательными и обеспечиваются мерами государственного принуждения.

Основные черты государственного управления:

1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.

2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для

3. Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - прерогатива субъекта управления.

Характеристика государственного управления:

- государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

РАЗДЕЛ 1. ИСТОРИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ

1.1 Древнерусское государство

От "дружинной" администрации к дворянской. В Древней Руси закладывались основы государственного управления и государственной службы, которые первоначально были нераздельны с военной организацией и строились на принципах вассалитета. Западный институт вассалитета, хотя и предполагал неравноправие сторон, но включал понятие свободы. Вольный сеньор на оскорбление со стороны короля имело право ответить объявлением войны. Подданные западноевропейских монархов имели привилегии, а сам король был лишь "первым из дворян". Он мог, например, распорядиться жизнью и смертью дворянина, но не мог его ударить. Вассальные отношения были отношениями двух юридически значимых сторон, каждая из которых была связана взаимными правами и обязанностями. Такой же тип отношений складывался и в Киевской Руси.

Великий князь в решении вопросов государственного управления, защиты территории и др. опирался на дружину - вооруженный конный отряд, который всегда находился при князе (дружинники жили или на княжеском дворе, или компактно в специальных поселениях). Дружина делилась на две части. Наиболее опытные и авторитетные воины составляли "большую" или "переднюю" дружину, которая имела значительное влияние на великого князя и его политику. Младшая или "молодшая" дружина была представлена отроками, детьми боярскими. Боярские и княжеские сыновья уже в трехлетнем возрасте сажались на коня, а с 12 лет участвовали в военных походах. Таким образом, младшая дружина была своеобразной школой подготовки великокняжеских служащих. Как правило, дружинники были из числа знатных бояр, но немало происходило и из простых, которые на службе князю доказали свою преданность, воинскую доблесть.

Дружинники служили князю опорой власти, им отводились наиболее почетные и ответственные должности: воевод, тысяцких, сотских и т.д. В XI-XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирниками), писцами. Весь обиход от княжеского дворца до границ княжества находился под контролем дружинной администрации, обязанной наряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя. Самый приближенный к князю дружинник имел чин огнищанина. Так первоначально назывался младший дружинник, который являлся хранителем огня. Но в XI-XII вв. этот скромный чин приобрел совсем другое значение - старший дружинник, ближайший советник князя. Как правило, он был из знатных бояр. Княжий муж - так его еще называли. Дружинники участвовали в заседаниях совещательного органа при великом князе, который получил название Боярская дума (в нее входили также земские бояре - родоплеменная знать, иногда митрополит). Князь совещался ("думал") с дружиной и принимал решения о походах, сборе дани, строительстве крепостей, городов и по др. вопросам.

В соответствии с нормами "Краткой Русской правды" дружинники пользовалась привилегиями как "лучшие люди". За убийство огнищанина полагалась двойная вира (двойной штраф - 80 гривен вместо 40 за убийство простого свободного человека). Существовала своеобразная дружинная идеология, зафиксированная в летописях, древнем эпосе (в "Слове о полку Игореве" и др.). Главные принципы ее состояли в следующем. Князь обязан любить свою дружину, одаривать ее членов, устраивать пиры, которые символизировали единение князя и дружины. Дружинники же стремились своими подвигами прославить князя, а себе добиться чести. В реальности взаимоотношения князя и его дружины были сложными, нередко возникали противоречия и даже противостояние. Известны случаи, когда некоторых князей покидали их дружины, оставив в трудное время на произвол судьбы.

Князь заботился о содержании, "кормлении" дружины, которая обеспечивалась за счет военной добычи от завоевательных походов, отчислений от дани, судебных сборов и пр. Главные средства на содержание дружина получала в виде военной добычи, но дружинники постепенно обрастали собственностью. С XII в. им давались волости в кормление и управление. По мере приобщения к собственности для старших дружинников все большее значение приобретала хозяйственная деятельность, они покидали князя. Их место заняла младшая дружина, которая приобрела большое значение и влияние.

Местное управление было в руках местных князей и их администрации посадник в городах, волостель в сельской местности. Местные князья разных племен превратились в вассалов великого князя и обладали большими правами, участвовали во внешнеполитических акциях. Княгиню Ольгу, например, в Константинополь сопровождали послы от земель, которые участвовали в составлении договора с Византией. По мере укрепления государства традиционные племенные границы постепенно стирались. Низшими административными работниками являлись биричи, которые объявляли княжеские указы, собирали подати, вызывали ответчиков в суд и т.д. За свою работу все эти должностные лица на местах получали "корм" за счет специальных сборов с населения. Так складывалась система кормлений. Постоянное растворение значительной части дружины, отход от практической управленческой и военной деятельности вызвал потребность в формировании профессионального слоя вольных военных слуг (служащих). В конце XII в. на смену дружинной организации управления приходит иная, основу которой составляло дворянство. В период раздробленности каждое княжество, земля представляли собой суверенное политическое образование. В составе княжеской и вотчинной администрации, составлявшей в совокупности "княжий двор" - аппарат управления в княжествах, состояли военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие кадры (воеводы, наместники (глава местного управления), посадники, волостели, тысяцкие и т.д.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре, остальные - дворяне (люди из двора). Материальное обеспечение их осуществлялось за счет передачи им части доходов от управления ("кормления") или же пожалованием земель в вотчину (наследственная собственность).

Республиканская администрация В Новгородской земле с 1136 г. был особый политический строй - республика. Должностные лица были выборными: посадник - административное управление, тысяцкий - руководитель ополчения (в мирное время он возглавлял суд по торговым делам, который тоже был выборным, осуществлял контроль за налоговой системой), старосты районов города (концов). Должностные лица избирались из самых влиятельных бояр. За всю историю Новгородской республики должности посадника, тысяцкого, а также кончанских старост (районов города) занимали представители 30-40 боярских фамилий (300 "золотых поясов") - элиты новгородской земли. Князь приглашался для выполнения определенных функций (военные функции, судебные (но вместе с посадником), на его имя шла дань и т.д.). Несмотря на то, что все высшие должности в республике находились в руках знати, а к концу существования "Великого Новгорода" усиливались олигархические тенденции, выборность должностных лиц формировала иную, чем в других русских землях, культуру управления. Новгородская республика просуществовала до 1478 г. Сходная система управления, правда в течение менее продолжительного времени (с XIV в. до 1510 г.), существовала в Псковской земле.

1.2 Московское Государство

«Государева служба» С татаро-монгольским нашествием Северо-восточная Русь попала в зависимость от Золотой Орды, однако управление сохранилось в руках русских князей, хотя наследственность в передаче власти была утеряна (князей назначали ханы с помощью ярлыков - специальных грамот). Отношения зависимости, гнета, разрушение в результате нашествия значительной части хозяйственного и культурного потенциала, гибель людей, тяжелая дань и повинности - все это истощало русские земли, создавало тяжелую в целом ситуацию в княжествах.

Выделение управленческой деятельности в важную, самостоятельную сферу, в том числе профессиональную, появление многочисленного слоя государственных служащих связано с появлением централизованного русского государства (XV-XVII вв.) и формированием самодержавия (царство). Общественная система в период Московского государства строилась на принципах подданства как на Востоке, а не вассалитета как в Древней Руси. К концу ХV в. произошла ее сакрализация на основе православных постулатов. Великий князь, а затем царь, рассматривался как наместник Бога на земле. Формула из послания апостола Павла отражала эту ситуацию: "Всякая душа да будет покорна высшим властям; ибо нет власти не от Бога, существующие же власти от Бога установлены. Посему противящийся власти противится Божию установлению" . Сакрализация власти полностью выводила властителя из-под контроля общества, ставила его над обществом на недосягаемую высоту. Любое несогласие, а тем более выступление против власти, рассматривались как выступление против Бога. Соответственно, и для государственных служащих полное подчинение государю было обязательным. Барон Сигизмунд дер Герберштейн (1486-1566 гг.), дважды (в 1517 и в 1526 гг.) побывавший в России в качестве посланца от двора Священной Германской империи, так писал о своих впечатлениях: "Из советников, которых он (Василий III - Л.С.) имеет, ни один не пользуется таким значением, чтобы осмелиться разногласить с ним или дать ему отпор в каком-нибудь деле. Они открыто заявляют, что воля государя есть воля божья, и что не сделает государь, он делает по воле божьей".

Вассалитет, утвердившийся в русских землях в древности, постепенно был ликвидирован. Князья и бояре лишились иммунитета (право осуществлять некоторые властные функции на местах, иметь соответствующие вооруженные силы, местный суд, право сбора налогов), отменено право вассала поменять сюзерена. Право отъезда (смена сюзерена), опиравшееся на многовековую традицию, было уничтожено не законодательным путем, а практикой государевых опал и крестоцеловальных записей. Князья, заподозренные в намерении покинуть Россию (перейти на службу к литовским князьям или т.п.), под клятвой обещали верно служить государю и выставляли многочисленных поручителей.

Впрочем, по инерции некоторые элементы неавторитарного правления, коллегиальность определенное время еще сохранялись. В XV в. еще все дела князь решал совместно с думой. Великие бояре, так называли думцев, не были послушными и безгласными исполнителями воли князя. Дворянин И. Берсень-Беклемишев, сделавший придворную карьеру, вспоминал на склоне лет, что Иван III любил и приближал к себе тех, кто ему возражал: "против себя стречу любил и тех жаловал, которые против его говаривали" . Однако в XVI в. многое изменилось. Великий князь, недовольный какими-либо действиями члена думы, как бы он ни был знатен и родовит, мог казнить его или заточить в монастырь, конфисковать имения и т.п. в любой момент. Тот же И. Берсень-Беклемишев с осуждением говорил, что Василий III не проявляет уважения к старине, все дела делает не с Боярской думой, а с избранными советниками в личной канцелярии.

Высший слой "служилых людей" формировался в рамках института, который назывался "Государев двор". В ХIV-ХV вв., в процессе становления государства произошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских и образование Государева двора первоначально как некоторого подобия единого госаппарата, а затем, как объединения высших государственных служащих. Этот институт сохранялся на протяжении всего периода существования Московского государства, до начала ХVIII в. Он делился на чины: думные (члены Боярской думы), высшие придворные чины (дворецкие, казначеи, кравчие, постельничие, ловчие, сокольничие, ясельничие), московские чины (стольники, стряпчие, "большие" дворяне, дьяки, шатерничие, жильцы) и "выбор из городов" (представители дворян от уездных корпораций).

Формируется сложная иерархия чинов в Московском государстве. Конюший - старший боярин. Окольничий первоначально занимался организацией переговоров с иностранными послами, сопровождал князя во время переездов и т.д., но в XIV-XV вв. превратился в один из важных государственных чинов. Имевшие чин окольничего, входили в Боярскую думу, из их числа назначались начальники приказов. В иерархии окольничий следовал сразу за боярами. Множество должностей было связано с ритуалом царского двора. Спальники находились в подчинении постельничего, дежурили в комнате государя, раздевали его, сопровождали во время поездок. Обычно спальниками были молодые люди знатного происхождения. Чашник ведал погребами, прислугой, отвечал за праздничные обеды и т.д. Стольник обслуживал князя за обедом. Сокольничий заведовал царской охотой. В этих должностях больше всего ценилась близость к властвующей особе. Они считались особенно почетными. Стольники, на первый взгляд, занимались не очень престижной работой. Однако на самом деле они были государственными служащими высокого ранга, близкими к царю и часто назначались воеводами.

В Государев двор до конца ХVI в. по особым спискам входили служилые князья и представители княжеских территориальных корпораций. Представители Государева двора занимали высшие и средние командные должности в армии, возглавляли центральные и местные органы власти. Представителями власти великого князя, а затем царя, на местах стали наместники в крупных землях (часто ими были бывшие удельные князья или дети великого князя) и воеводы в волостях, уездах. Они были полными хозяевами подвластных территорий. Так боярин Я.Захарьин-Кошкин, назначенный наместником Новгорода после его падения, устроил грандиозный разгром и грабеж города под видом искоренения измены. Облагал жителей штрафами, ставил на правеж. Попытка новгородцев обратиться к Ивану III ничего не дала, он занял сторону Захарьина. Наместничество и воеводство держались на кормлениях - система содержания и материального поощрения государственной бюрократии, занятой в органах управления на местах в период становления Московского государства. Наместник или воевода получали не жалование, а "корм", т.е. все необходимое для жизни (безбедной жизни!), от местного населения. Кормленщик получал "корм" на год-два, редко на более длительный срок. Обычно 2-3 раза в год население поставляло наместнику хлеб, мясо, фураж и прочее. Он управлял территорией, судил население и "кормился", взимая поборы в свою пользу. Это открывало безграничные возможности для грабежа населения. В середине XVI в. кормления были отменены. Со второй половины ХVI в. члену государева двора полагались определенные нормы поместных окладов (земля) и денежное жалованье. Члены двора имели исключительное право владения подмосковными поместьями.

Государственные служащие рекрутировалась преимущественно из высших слоев русского общества. Для боярства, объединявшего родовые корпорации знати, наибольшее значение имели два признака: 1) древность рода (некоторые родовые корпорации вели свою историю с IХ-Х вв.); 2) знатность рода, которая определялась принадлежностью к княжеским фамилиям. В Москве постепенно утвердился главный принцип боярской иерархии: знатность рода имеет преимущества перед древностью. Большинство в боярстве принадлежало титулованным княжеским родам, которые потеряли свои великокняжеские и удельные столы, принадлежавшие им в период раздробленности, и перешли на службу к московскому великому князю. За малым исключением это были ветви древнего рода Рюриковичей и литовского великокняжеского рода Гедеминовичей (к примеру, князья Шуйские, Долгорукие, Одоевские - Рюриковичи; князья Мстиславские, Хованские, Голицыны - Гедеминовичи). Титулованное боярство занимало все высшие должности в государственном управлении. Оно рассматривало это как свое наследственное право. Среди титулованного боярства, то есть на самом верху социальной лестницы, из нетитулованного удержались только Захарьины (Кобылины-Кошкины, позднее за этим родом закрепилась фамилия Романовы). Захарьины не являлись ни древним родом (Романовы ведут свой род с ХII в. от Андрея Кобылы, который пришел в Москву то ли из Литвы, то ли из Пруссии), ни знатным, но заняли видное положение благодаря тонкой политике и родственным связям. Нетитулованные роды составляли как бы нижний слой боярства и занимали посты в госаппарате второго ряда.

Постепенно высший слой "государевых слуг" сформировался в самостоятельную сословную корпорацию - дворянство. Термин "дворяне", то есть люди из двора, обязанные князьям военной или другой службой, известен с ХII в. В ХIII-ХIV вв. дворяне занимали административные должности среднего уровня и за службу получали небольшие поместья на правах владения (а не собственности). В ХV в. поместный принцип утвердился как основной во взаимоотношениях государства и его служащих. В зависимости от уровня службы (статьи) полагалось жалованье и поместье определенного размера с крестьянами, которые обрабатывали землю на условиях барщины. Присоединение удельных княжеств и республик сопровождалось созданием государственного фонда земель за счет конфискации части вотчинных и общинных земель. Например, присоединение ярославского княжества сопровождалось описью земель. По сообщению летописи руководил переписью некто Иван Агафонов и проводил это с пользой для государства: "...у кого село добро, ин отнял, а у кого деревня добра, ин отнял да описал на великого князя, а кто будет сам добр, боярин или сын боярский, ин его самого записал" . "Добрые" бояре и дети боярские - это те, кто был записан на государеву службу, у неслужилых села и деревеньки отписывались в казну. Ростовские князья решили эту проблему более выгодно для себя. Под 1474 г. летописец записал, что они продали Ивану III "половину Ростова". Иначе говоря, казна предоставила князьям выкуп за половину земель. В Новгороде после падения республики была конфискована основная масса земель, принадлежавших частным собственникам. Экспроприация позволила сосредоточить в руках государства огромные материальные ресурсы и в результате был создан фонд государственных земель в центральных районах, который и стал основой поместной системы. С ХVI в. дворянство наряду с боярством составляло высший слой общества, который повторял внутреннюю иерархию боярства (знатные - верх, менее знатные - низ) и постепенно вбирал в свой состав переходящих на госслужбу из высшего сословия (боярство) и из средних (городовые дворяне). Главной для дворян была военная служба. Каждый дворянин, получивший от государства поместье, был обязан по требованию великого князя явиться "конно, людно и оружно", то есть быть на коне, в полном вооружении и с определенным числом вооруженных людей. Дворянская конница составляла главную военную силу Московского государства в ХV - ХVII вв. В XVI в. веке обязанность служить государству распространилась не только на дворян, но всех владельцев земель, независимо от вида землевладения (вотчинное или поместное). Вотчинники (бояре и дети боярские) и дворяне обязывались выставлять определенное число экипированных и вооруженных людей в зависимости от размеров земельных угодий.

Местничество Права аристократических родов занимать определенные места на государственной службе регулировались традиционной иерархией родов и обычаем местничества. В случае их нарушения бояре и дворяне вступали в споры, тяжбы, добиваясь безусловного следования традиции. Каждому роду было четко определено его место - разряд - с записью в разрядных книгах. Специальный Разрядный приказ ведал делами служилых людей, назначениями, выдачей жалованья за службу, вел разрядные книги и т.д. Разрядные книги велись погодно. В 1556 г. была составлена официальная разрядная книга - Государев разряд, который восходил к 1475 г. Росписи обязанностей и их персональных исполнителей составлялись по каждому поводу и событию в жизни государства или царского двора с учетом старшинства и первенства родовых корпораций знати. В случае войн составлялись росписи, кто на какие должности, в какие полки, на каких условиях назначается. То же - на царских свадьбах, похоронах, торжественных обедах, приемах послов и т.д.

Часто возникали споры из-за старшинства или первенства родов, нередко по пустяковому поводу, который рассматривался как оскорбление родовой чести. Приведем один пример, который ярко характеризует их сущность. В 1578 г. в правление Ивана IV Б.Годунов и князь И.Сицкий по росписи были назначены стоять у государева стола во время праздничного обеда по случаю Рождества Христова. Князю такое назначение Б.Годунова показалось умалением его родовой чести, и он подал в суд на Бориса. Годунов в свою очередь принес в суд челобитную, в которой толково, со знанием истории родов и назначений, доказывал, что на протяжении нескольких поколений род Годуновых был выше рода Сицких. Для проверки сведений царь сделал запрос в Разрядный приказ, и дьяк Василий Щелкалов сведения Бориса подтвердил. В последующем историки докопались, что Годунов в своей челобитной слукавил, надеясь на то, что Сицкий не очень разбирается в истории родов и назначений, и оказался прав. Дьяк же, видимо, не захотел раскрывать истину и подыграл царскому родственнику - шурину сына Ивана Грозного. Борис, выиграв спор, получил "правую грамоту", которая утверждала первенство Годуновых не только перед Сицкими, но и находившимися с ними в родстве Телепневыми, Овцыными, Елецкими.

Большое значение при занятии должностей имели родственные связи и система продвижения целых семейных кланов. Это связано с сохранением и большой ролью в управлении родовых корпораций знати. Яркий пример - возвышение рода Годуновых и венчание на царство Бориса в 1598 г. Начало этому возвышению положил дядя Бориса Дмитрий Иванович, который с 1567 по 1573 г. был царским постельничим. Должность постельничего была особой. В его обязанности входило организовывать спокойный сон государя, следить за опрятностью постельного белья, обеспечивать охрану покоев в ночное время и т.д. Таким образом постельничий был очень, можно сказать интимно, близок к царю и в этой должности мог быть только человек, пользовавшийся полным доверием. Благодаря близости дяди к государю началась придворная карьера Б.Годунова. Но настоящий взлет произошел после женитьбы царевича Федора на сестре Бориса Ирине. Все Годуновы получили в связи с этим повышение по службе и вошли в состав двора Федора. Дядя стал боярином, Борис получил должность кравчего, троюродный брат Степан Васильевич стал окольничим и т.д. Есть предположения, что одновременно Годуновы входили в особый Государев двор Ивана IV. После воцарения Федора Ивановича в 1584 г. родовая корпорация Годуновых превратилась в главную опору трона. Дядя Бориса Дмитрий Иванович стал наиболее влиятельным боярином в Думе и доверенным лицом царицы Ирины. Борис получил чин конюшего (старшего боярина), но занял место ниже дяди. Григорий Васильевич Годунов стал дворецким, приняв управление всем царским имуществом. Степану Васильевичу Годунову стали поручаться важные дипломатические дела. Иван Васильевич возглавил Разрядный приказ. Все три брата Васильевича вместе с дальним родственником Б.Ю. Сабуровым получили боярские чины. При дворе оказалось и множество других Годуновых и Сабуровых. Возвышение Годуновых проложило Борису дорогу к царскому престолу, когда иссякла московская ветвь рода Рюриковичей (у Федора Ивановича не было детей). Этот пример ярко характеризует роль родственных связей в занятии государственных должностей.

Права родов занимать государственные должности негативно сказывались на эффективности управленческой деятельности, качестве корпуса чиновников. Б.Годунов, став царем, попытался ограничить местничество, права родов на занятие должностей. В 1601 г. он собрал Освященный (церковный) собор и Боярскую думу и объявил, что из-за своеволия бояр, не желающих служить там, где им предписано, он не может успешно организовать оборону государства от крымцев. Царя поддержал патриарх русской православной церкви Иов и стал упрекать бояр, что они делают "худо и оплошно". В итоге летняя военная служба 1601 г. была объявлена "без мест". В 1602 г. царь вновь объявил службу "без мест", посылая служилых людей туда, куда считал нужным, без учета родовитости и заслуг предков. Новая система назначений по деловым качествам вызвала недовольство родовых корпораций. Непокорных сажали в тюрьму и даже понижали в звании. Однако Борис правил недолго. Высший слой государственной бюрократии формировался родовыми корпорациями знати на основе норм местничества вплоть до конца ХVII в. (своеобразная "родовая номенклатура").

Государь и "государевы слуги" При такой системе замещения должностей профессиональные, деловые качества не имели существенного значения. Более того, часто хорошие профессионалы имели печальную судьбу. Алексей Федорович Адашев, инициатор и организатор важных реформ в начале царствования Ивана IV, сделал блестящую карьеру, благодаря способностям к государственной деятельности. Первоначально он занимал пост постельничего при молодом царе, но вскоре занял видное положение в государственном управлении, был введен в состав Боярской думы, получил чин окольничего. С конца 40-х гг. ХVI в. А.Адашев руководил восточной политикой Московского государства, а с середины 50-х гг. он возглавил всю внешнеполитическую деятельность. Иван Грозный высоко ценил деятельность А.Адашева в период реформ: "Взял я тебя из низших и самых молодых людей. Слышал я о твоих добрых делах и теперь взыскал тебя выше меры твоей ради помощи душе моей" (1550 г.). Деятельность А.Адашева высоко оценивалась современниками и вошла в историю Московской Руси яркой страницей. Видный полководец А.Курбский так говорил о нем: "Адашев собирает к царю советников, мужей разумных и совершенных, в военных и земских вещах ко всему искусных". Однако по мере укрепления самодержавной власти Иван Грозный все меньше нуждался в инициативных людях. А.Адашев был отправлен в Ливонию. В 1560 г. умерла любимая жена Ивана Грозного Анастасия. Царь обвинил А.Адашева (наряду со своим духовником Сильвестром) в отравлении царицы. Он был заочно осужден, заключен в темницу, где и умер в 1561 г. Иван Грозный уже иначе говорил о нем: "Собака Адашев был поднят из гноища полновластным государем" (1570 г.). Такова была судьба многих ярких людей, которые хотели проявить себя на службе Отечеству.

Помимо материального содержания за службу следовали и награды. Высшим орденом в XVI в. был Золотой португал (в виде золотой португальской монеты). Летом 1561 г. под стенами Москвы показались войска крымского хана Казы-Гирея. Хан не решился напасть на город и ушел без боя, но за организацию обороны Москвы последовали награды. Золотым португалом были награждены Ф.Мстиславский, главный воевода объединенного войска, и Б.Годунов (второй по росписи воевода). В качестве награды жаловали также дорогие шубы, кубки золотые и серебряные, денежные суммы. Так те же Мстиславский и Годунов помимо ордена получили по дорогой шубе из большой казны, по кубку ценой в 12 гривен и по золотой гривне (шейное украшение).

Смута начала XVII в., в которой дворянство принимало активное участие, показала, что в государственной службе необходимы изменения. В государственном управлении появились элементы светскости. Царь Алексей Михайлович попытался опереться на лучшую часть государственных служащих, выдвигал умных, сведущих людей, независимо от их происхождения. В его царствование выдвинулась целая плеяда талантливых государственных деятелей: Ф.М.Ртищев, А.Л.Ордин-Нащокин, А.С.Матвеев и др. Роль местнических законов несколько ослабла. Государственная "бюрократия" выросла в числе. Если в 1640 г. служилых людей в центральном аппарате насчитывалось 1611 человек, то через пятьдесят лет в 1690 г. - уже 4657 человек . Это почти трехкратное увеличение.

Для контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников был учрежден приказ Тайных дел со значительными функциями и широкими полномочиями. В его задачи входило обеспечение слаженной работы механизма самодержавной власти, борьба за точное выполнение указаний царя, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью. Подьячие Тайного приказа сопровождали бояр-послов за границу, следя за точным соблюдением инструкций, данных царем. Они ведали политическим сыском, расследовали дела о злоупотреблениях властью, волоките и т.д. Вот как описал Г.Котошихин деятельность этого приказа: "Приказ Тайных Дел, а в нем сидит диак, да подьячих с 10 человек, и ведают они и делают дела всякие царские, тайные и явные, и в тот Приказ бояре и думные люди не входят и дел не ведают, кроме самого царя... А устроен тот Приказ при нынешнем царе, для того, чтоб его царская мысль и дела исполнялися все по его хотению, а бояре б и думные люди о том ни о чем не ведали..." . Тайный приказ подчинялся непосредственно царю. Через него самодержец сосредоточил в своих руках контроль за деятельностью государственных служащих сверху до низу. Положительным явилось и то, что во второй половине ХVII в. взаимоотношения власти и общества регламентировались светскими законами, закрепленными в Соборном уложении 1649 г. Однако этих изменений было недостаточно. Были нужны глубокие реформы государственной системы.

1.3 Советское государство

Советское чиновничество Формирование после прихода партии большевиков к власти в октябре 1917 г. новой государственности, получившей название советской и просуществовавшей более семи десятилетий, привело к коренным изменениям в принципах управления страной и организации государственной службы.

Из "царства свободы" в "царство необходимости": первые годы советской власти.

Большевистская партия, став правящей, под влиянием постулатов марксизма о самоуправлении трудящихся, при котором исчезает понятие управления как профессиональной сферы, первоначально ориентировалась на отказ от услуг дореволюционной ("старой") бюрократии и чиновников вообще, заменив их выборными от народа. Декрет ВЦИК и СНК от 24 ноября 1917 г. ликвидировал прежнюю иерархию госслужащих и зафиксировал, что "все гражданские чины упраздняются" "и наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются" . Однако мечта о государстве-коммуне, в котором не будет профессиональной бюрократии и все станут управленцами ("каждая кухарка будет управлять государством") осталась нереализованной. Очень скоро выяснилось, что в распадающейся, охваченной гражданской войной стране для овладения ситуацией необходима четкая система организации власти и управления.

Становление жестко централизованной системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков. В.И.Ленин был убежден, что в России нет другой политической силы, кроме партии большевиков, способной возглавить и повести народ от раскола к единству, а затем - к социализму. Партийный аппарат стал становым хребтом системы власти, собирающей рассыпавшееся в ходе революции и гражданской войны общество. В условиях развала партия большевиков сохранила всероссийскую организацию: ячейки на фабриках, заводах, на селе (хотя и не в таком масштабе, как в городе), в армии, в массовых организациях (профсоюзы, Советы и т.п.), работоспособные партийные структуры на всех уровнях - ЦК, областные бюро (области объединяли несколько губерний), губернские, городские, районные комитеты. В силу этого она выступала готовой основой для формирования структур власти. Кадровый корпус государственных служащих формировался прежде всего из членов РКП(б). Принципы отбора кадров первоначально были простыми: личные контакты видных большевиков с будущим назначенцем по революционной деятельности; выяснение социального происхождения и степени политической преданности целям большевистской партии. В 1920 г. 53% коммунистов являлись служащими советских учреждений. Власть по форме оставалась советской, Советы продолжали функционировать, однако советские органы постепенно теряли значение. Происходило сращивание партийного (большевистского) и советского аппаратов с переходом прерогативы принятия решений к партийным органам. Утверждается принцип единоначалия вместо провозглашенного первоначально безграничного советского коллегиального самоуправления. В.И.Ленин писал: "Советский социалистический демократизм единоличию и диктатуре нисколько не противоречит... Волю класса иногда осуществляет диктатор, который иногда один более сделает и часто более необходим".

Сфера управления, в зависимости от уровня, требует квалификации, компетентности, соответствующих навыков и качеств. Коммунистическая система власти призвала к управлению страной новую элиту, которая в большинстве не имела образования, навыков в управлении. И.В.Парамонов, работавший в 1920 г. в Донсовнархозе, вспоминал: "Мы, советские хозяйственники, в подавляющем большинстве в то время еще не доросли до теоретического понимания своих задач. Действовали больше по здравому пролетарскому смыслу" . Отсутствие у большинства большевиков - партийцев элементарных управленческих знаний и опыта, заставило, преодолевая сопротивление и нежелание сотрудничать с новой властью ("саботаж"), привлечь значительную часть старого чиновничества в государственный аппарат. Управленцы согласились работать не только из-за силового давления (оно было значительным, включая методы ВЧК), но и в силу необходимости - госслужба была для них единственным источником средств для жизни. Согласно первой переписи служащих, проведенной в Москве в августе 1918 г., удельный вес старого чиновничества среди служащих в советских государственных ведомствах составлял: в ВЧК - 16,1%, в НКИДе - 22,2%, во ВЦИК, Ревтрибунале при ВЦИК, Наркомнаце и Управлении делами Совнаркома - 36,5 - 40%, в НКВД - 46,2 %, в ВСНХ - 48,3%, Наркомюсте - 54,4%, Наркомздраве - 60,9%, в Наркомате по морским делам - 72,4% и т.д. Среди руководящих сотрудников центральных государственных органов число служащих с дореволюционным стажем колебалось от 55,2% в Наркомвоене до 87,5% в Наркомфине . Старые специалисты работали под неусыпным контролем представителей коммунистической партии. Вот как писал В.И.Ленин в 1922 г. по поводу специалистов, работавших в Госплане СССР: "...Подавляющее большинство ученых, из которых, естественно, составлялся Госплан, по неизбежности заражено буржуазными взглядами и буржуазными предрассудками. Проверка их с этой стороны должна составлять задачу нескольких лиц, которые могут образовывать президиум Госплана, которые должны состоять из коммунистов и следить изо дня в день во всем ходе работы за степенью преданности буржуазных ученых и за их отказом от буржуазных предрассудков, а также за их постепенным переходом на точку зрения социализма" .

Таким образом, в первые годы советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы, и старая, которая постепенно размывалась (либо полностью принимала новые принципы, либо вытеснялась, в том числе репрессивными методами, по мере обретения квалификации и знаний управленцами советской генерации). В неруководящем составе значительную, а во многих ведомствах и преобладающую часть служащих составляли представители низов или, во всяком случае, люди, не имевшие в прошлом отношение к управленческой деятельности. Развернулась подготовка квалифицированных управленческих кадров, соответствующих коммунистической системе власти в Социалистической академии (переименованной в 1924 г. в Коммунистическую), Коммунистических университетах, в разветвленной сети совпартшкол по всей стране и др. учебных заведениях. К началу 30-х гг. необходимость в старых "спецах" практически отпала и бюрократия стала единой.

При происходившем быстрыми темпами тотальном огосударствлении (национализация банков, земли, промышленности, жилья, системы распределения материальных благ и т.д.) требовалось большое количество служащих, которые бы все это учитывали, контролировали, распределяли и управляли. Госаппарат разбухал с ужасающей быстротой. Бонч-Бруевич В.Д. писал по этому поводу: "Не прошло и нескольких месяцев нового бытия, как Петроград и Москва, а за ними все города и веси необъятной России битком были набиты новым чиновным людом. Кажется от самого сотворения мира до наших дней не было нигде под солнцем такого колоссального, вопиющего числа чиновников, как в дни после Октябрьской революции". Согласно переписи 1920 г. в Москве числилось не менее 230 тыс. служащих государственных учреждений. В 1921 г. бюрократия в Советской России составляла 5,7 млн. при численности населения 61 млн. человек Для сравнения, в 1913 г. в Российской империи при численности населения в 174 млн. человек на государственной службе находилось 253 тыс. чиновников .

Население Советской России превратилось в подданных чиновников. Бесконтрольность бюрократии при отсутствии демократических институтов, неразработанность правовой и нормативной базы для работы госорганов порождала злоупотребления властью, самоуправство, протекционизм, коррупцию, волокиту и другие неизбежные язвы. Уже в первые годы большевистской власти все это проявилось в полной мере. Сводка ВЧК №1 за 1918 г. только по 10 губерниям (без Москвы и Петрограда) зафиксировала 2533 дела по должностным преступлениям. Распространены были дела, связанные со спекуляцией, в которых были замешаны работники госорганов, распределяющие те или иные товары. С момента возникновения ВЧК важнейшей ее функцией стал контроль за работой государственного аппарата. Уже в начале 1918 г. был организован подотдел, а затем отдел по борьбе с должностными преступлениями. Контроль и чистка быстро разбухающего госаппарата превратились в важную часть деятельности и других отделов ВЧК (по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и т.д.).

Первоначально лидеры большевиков провозгласили, что оплата чиновников не должна превышать зарплаты среднего квалифицированного рабочего. Декретом всем членам Совнаркома (высшие служащие) была установлена невысокая зарплата в 500 рублей в месяц (средняя зарплата квалифицированного рабочего в 1917 г. была равна 450 руб.). Однако уже весной 1918 г. для специалистов и высших чиновников оплата труда была повышена и были введены различные льготы для партийного и государственного руководства. Поскольку в годы гражданской войны в стране бушевала гиперинфляция, деньги потеряли свое значение, возрос объем привилегий не денежного характера. Если для большинства госслужащих невысокого ранга привилегии ограничивались правом получать небогатый паек (что было очень важно в условиях голода и разрухи), то положение высших чиновников значительно отличалось от основной массы бюрократии. В конце гражданской войны, когда в стране был голод, чиновники высокого ранга в центральных органах власти получали в месяц 12 кг мяса, 1,2 кг сливочного масла, столько же сахара, 1,3 кг риса. На их санаторное обслуживание было ассигновано 360 млрд. рублей. Кроме этого предоставлялся отпуск с выездом за границу вместе с лечащим врачом, для чего выдавалось 100 рублей золотом "на устройство и мелкие расходы" и затем 100 рублей золотом на конец последнего месяца года. Ответственные партийные работники, имевшие семью из трех человек, получали зарплату увеличенную на 50% и еще 50% выплачивалось за работу в неслужебное время. Рост материального благосостояния ответственных работников вызывал недовольство среди членов партии, "ленинской гвардии" особенно. IX Всероссийская конференция РКП(б) поставила задачу "...выработать вполне годные практические меры к устранению неравенства (в условиях жизни, в размере заработка и т.п.) между "спецами" и ответственными работниками, с одной стороны, и трудящимися массами, с другой стороны" . Х съезд РКП(б) подтвердил "курс на уравнительность в области материального положения членов партии". Однако это мало что изменило.

Коммунистическая партия и государственная служба в СССР С окончанием гражданской войны и формированием СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы, были упрочены. Вся власть сосредотачивалась в руках вождя - лидера правящей коммунистической партии. Со времен И.В.Сталина превращение в вождя ассоциируется с занятием партийной должности Генерального секретаря ЦК. Государственные посты вождь мог занимать или не занимать. Так В.И.Ленин был председателем Совнаркома, председателем СТО, а И.В.Сталин длительное время (с 1922 по 1941 гг.) имел только партийную должность Генерального секретаря ЦК и только в годы второй мировой войны он занял государственные посты. Вождь партии, поднятый над обществом, имел фактически неограниченную власть и обрел божественные черты. И.Сталин, ставший бесспорным вождем после смерти В.И.Ленина, в течение почти трех десятилетий определял единолично как персональный состав высшего эшелона управления, так и принципы государственной службы.

Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инструментом государственного управления. Конституции 1936 г. и, особенно, 1977 г. прямо говорили о руководящей роли компартии в обществе. Одной из главных задач партийных органов был подбор, воспитание и расстановка кадров, связанных с организацией и руководством людьми: от колхозного бригадира до Председателя Совета Министров СССР, от председателя сельского Совета до Председателя Верховного Совета СССР. Партия вырабатывала политику и "правила игры", которые обеспечивали устойчивость системы. Кадровыми вопросами занимались Секретариат и организационно-распределительный отдел (орграспредотдел) ЦК. Учетно-распределительные отделы существовали во всех других партийных органах - от ЦК республик до райкома, занимаясь кадрами соответствующего уровня "во всех без исключения областях управления и хозяйствования". В 1923 г. на XII съезде РКП(б) было принято решение наряду с партийными кадрами подбирать "...руководителей советских, в частности хозяйственных и других органов, что должно осуществиться при помощи правильно и всесторонне поставленной системы учета и подбора... работников советских, хозяйственных, кооперативных и профессиональных организаций".

Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Для ответственных работников, занятых на разных этажах государственного управления, была введена категория номенклатуры. В буквальном смысле слово "номенклатура" обозначает перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами - от райкома до ЦК. Номенклатура - это замкнутый социальный слой "начальников" всех уровней. Он существовал на основе жестких принципов и правил, определенных коммунистическими вождями. В 1923 г. были сформулированы в соответствующих документах, которые никогда не публиковались, основные принципы отбора и назначения работников номенклатуры. Списки номенклатурных должностей являлись строго секретными. И.В.Сталин так определил требования к номенклатуре: "..люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь" . Контролировались все стороны жизни номенклатуры. Сталин утверждал: "...Необходимо каждого работника изучать по косточкам" . Этот слой существовал на основе жестких принципов и правил, определенных партийными вождями.

Номенклатурный принцип начал складываться сразу после прихода большевиков к власти, но в полном своем виде оформился к концу 30-х гг. и просуществовал до конца 80-х гг. - полстолетия (номенклатура была упразднена Постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 г.). Он был всеохватным в сфере управления, хотя не имел правового оформления. Руководящие посты могли быть заняты только членами компартии, рекомендованными на эти должности соответствующими партийными комитетами. Рекомендация на руководящие должности беспартийных являлась исключением, которое лишь подтверждало правило. Характерные черты номенклатурной бюрократии: секретность, закрытость, строгий отбор по принципу преданности коммунистической партии и деловым качествам, военизированный характер (долгое время номенклатура в буквальном смысле была вооружена - имела личное оружие). Номенклатура не является классом, хотя подобная точка зрения имеет распространение . Она не имела частной собственности (ее не было и не могло быть вообще в советский период), но она от имени народа распоряжалась огромным пирогом общественного достояния, сосредоточенного в руках государства. Общество, лишенное собственности и независимости от власти, целиком зависело от бюрократии, которая находилась у "крана" материальных и социальных благ.