Стратегическое планирование устойчивого развития сельских территорий

Впервые концепция устойчивого развития вошла в практику на мировом уровне вместе с публикацией доклада Международной комиссии по окружающей среде и развитию «Наше общее будущее» в 1987 г. Следующим этапом стал программный план (программа) действий «Повестка дня на XXI век», принятый Организацией Объединенных Наций в Рио-де-Жанейро в 1992 г. на конференции представителями 179 государств. Эта программа всемирного сотрудничества направлена на достижение двух целей - высокого качества окружающей среды и здоровой экономики для всех народов мира [199].

Внедрение концепции устойчивого развития в практику государственного управления происходит постепенно, от федерального к местному уровню. Она формируется как альтернатива существующим моделям экономического развития. В этой связи значение стратегического планирования и управления на всех уровнях экономики значительно возрастает [102].

Стратегическое планирование - совокупность взаимосвязанных процедур и принимаемых на основе получаемых результатов управленческих решений, которые являются основой для формирования стратегии социально-экономического развития страны, региона или отдельных его территорий, направленных на достижение целей их функционирования. В общем виде процесс стратегического планирования можно представить следующими взаимосвязанными функциями:

1) рациональное распределение имеющихся ресурсов; заключается в разработке стратегии функционирования системы, при которой достижение запланированных результатов обусловлено эффективным использованием финансовых, материальных, трудовых и информационных ресурсов. Таким образом, поиск сбалансированного сочетания целей и ресурсного потенциала элементов системы выступает важной функцией стратегического планирования;

2) адаптация к изменяющимся условиям внешней среды; состоит в приспособлении элементов системы к условиям хозяйствования для бизнес- структур сельской экономики, населения к особенностям (социальным, экономическим) среды проживания в сельской местности, в свою очередь, физических и юридических лиц к особенностям состояния природной окружающей среды и природопользования. Сами условия при определенных предпосылках могут оказывать благоприятное и неблагоприятное воздействие. Назначение этой функции состоит в создании такого организационно-экономического механизма управления системой, когда станет возможным в полной мере использовать имеющиеся преимущества для эффективного ресурсопотребления и достижения запланированных результатов, в свою очередь, нивелируя негативные воздействия факторов и угроз развития сельских территорий;

3) координация и регулирование; содержание данной функции заключается в согласовании интересов и задач субъектов сельских территорий, их декомпозиция и отражение в стратегическом плане развития. Для этого необходимо, чтобы процесс планирования осуществлялся на постоянной основе, а плановые показатели должны быть соподчинены и взаимоувязаны с конкретными мероприятиями, ответственными исполнителями и имеющимися (или привлекаемыми для этого) ресурсами. Важным условием достижения запланированных результатов является разделение функций субъектов, разрабатывающих плановые задания, и структурных подразделений управляющей подсистемы сельской экономики, ответственных за их исполнение. В полномочиях последних может быть лишь координация мероприятий и способов взаимодействия субъектов сельских территорий для повышения эффективности использования ресурсов с целью своевременного достижения заданных параметров (индикаторов) стратегического плана;

4) организационные трансформации; эта функция предусматривает формирование такого организационного механизма управления, который позволит, своевременно реагируя на внешние факторы воздействия, перераспределять отдельные функции управления и полномочия между элементами управляющей подсистемы, совершенствовать систему мер по стимулированию всех участников сельских территорий для достижения цели и задач стратегического плана.

Относительно недавно наступило всеобщее осознание необходимости и важности стратегического планирования в стране. Долгое время в законодательной базе страны отсутствовали акты, регламентирующие нормативно-правовую основу стратегического планирования, она ограничивалась всего лишь одним федеральным законом, принятым еще в июле 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [7]. Вполне очевидным является то, что без формирования должной нормативно- правовой базы заниматься стратегическим планированием развития страны на долгосрочной основе практически невозможно, когда отдельные ее регионы, бизнес-структуры, население не могут получать объективную информацию о направлениях и основных ориентирах такого развития. Поэтому последовательная разработка и принятие нескольких важных законодательных актов в данной сфере доказывают осознание этой проблемы и активизацию функции целеполагания у законодательной ветви власти.

В частности, речь идет о таких законодательных актах, как:

? «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ [6];

? «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ [9];

? «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683 [4];

? «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года», утвержденной указом Президента РФ от 13.05.2017 № 208 [5].

Таким образом, в настоящее время правовой системой РФ созданы все необходимые предпосылки для развития инструментов стратегического планирования, законодательно регламентирующих и направляющих деятельность органов государственной власти на различных уровнях. Программно-целевой подход стал одним из основных инструментов реализации социально-экономической политики государства, представляющего собой комплекс научно обоснованных программ различного срока действия, активно воздействующих на все стороны общественной жизни государства.

Важным этапом в решении проблемы устойчивого социально- экономического развития и обеспечения национальной безопасности страны стало принятие закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ [9]. Основная цель данного законодательного акта заключается в формировании правовой основы для создания единой общегосударственной системы стратегического планирования на различных уровнях экономики и обеспечения решения важнейших национальных задач, связанных с повышением уровня и качества жизни населения, ростом эффективности хозяйствования бизнес-структур, соблюдением экологических норм, внедрением современных технологий для производства востребованных и инновационных продуктов. Это особенно актуально, когда с ускорением темпов научно-технического прогресса и совершенствованием средств информации и техники в условиях жесточайшей международной конкуренции перспективы в социальной, технологической, оборонной и экономических сферах качественно расширились и приобрели долгосрочный характер. В этой связи возникает объективная необходимость в разработке инструментария для реализации эффективных и обоснованных управленческих решений, позволяющих:

? обозначить понятные перспективы и четкие ориентиры социально- экономического развития для каждого из субъектов РФ, не противоречащие общенациональным интересам и не идущие в разрез с целями и задачами других регионов;

? разработать прогнозы и планы развития на долгосрочной основе (шесть лет и более), что обусловливает необходимость организации понятной всем участникам последовательности принятия документов с различным горизонтом действия в разрезе долго-, средне- и краткосрочных задач, отвечающих основной цели государственного стратегического планирования;

? взаимоувязать по целям стратегического планирования и приоритетам социально-экономического развития программные документы на средне- и долгосрочной основе, предусмотрев условия и процедуру их корректировки, а также периодичность пересмотра и обновления;

? установить сроки, порядок подготовки документов субъектами государственной системы стратегического планирования и процедуру согласования их с мерами бюджетной политики в той ее части, которая связана с использованием финансовых ресурсов в целях решения задач экономической безопасности;

? согласовать мероприятия, планируемые на общефедеральном, региональном и местном уровнях, требующие существенных затрат по ресурсам и организационно-управленческому потенциалу;

? установить перспективы для представителей бизнеса при принятии решения о рисках долгосрочных инвестиций по таким приоритетным направлениям, как энергетика, развитие производственной и социальной инфраструктуры, практическое внедрение инновационных научно- технологических разработок и проектов.

В стране давно назрела острая необходимость создания государственной системы стратегического прогнозирования и планирования, которая позволит повысить эффективность деятельности органов исполнительной власти при реализации своих функций для формирования модели устойчивого социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности [253]. В соответствии с пунктом 9 статьи 3 закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» под «системой стратегического планирования» понимается «механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно-правового, информационного, научно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения» [9].

Законом предусматривается четкое разграничение полномочий органов государственной власти на федеральном, региональном и местном уровнях в сфере стратегического планирования, организация деятельности которых обусловлена принципами (во многом созвучными с принципами, используемыми в системном анализе) и тесно взаимосвязана с решением конкретных стратегических задач, как это показано на рисунке 1.

Таким образом, в соответствии с законом [9] в качестве основных элементов механизма стратегического планирования выступает инструментарий программно-целевого и территориального планирования, государственного прогнозирования и программирования. Законом подробно установлены участники на различных уровнях управления, а также их полномочия и соответствующая иерархия документов стратегического планирования.

Все документы стратегического планирования подразделяются, во- первых, по этапам стратегического планирования (целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование); во-вторых, по уровню государственной системы управления (федеральный, региональный и местный). На общегосударственном уровне к документам стратегического планирования, разрабатываемым для идентификации основных целей и задач системы стратегического планирования, относятся:

? ежегодное Послание Федеральному Собранию РФ от главы государства;

? Стратегия социально-экономического развития РФ;

? Стратегия национальной безопасности РФ;

? Стратегия научно-технологического развития, этот документ стратегического планирования добавлен в результате внесенных 3 июля 2016 г. изменений в закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», определяет приоритеты сбалансированного, динамичного и устойчивого социально-экономического развития на основе передовых научных разработок и технологий.

Рисунок 1 - Реализация задач и принципов системы стратегического планирования на различных уровнях государственного управления

Отдельно выделяются документы по отраслевому и территориальному стратегическому планированию на федеральном уровне в рамках этапа целеполагания. Так, должны быть разработаны министерствами и ведомствами документы стратегического планирования для соответствующих отраслей и видов деятельности. Помимо этого, к данной группе документов принадлежат стратегия пространственного развития в целом для Российской Федерации и стратегии социально-экономического развития федеральных округов.

В рамках прогнозирования к документам стратегического планирования относятся:

? стратегический прогноз РФ;

? долгосрочный бюджетный прогноз РФ;

? долгосрочный и среднесрочный прогнозы социально- экономического развития РФ;

? прогноз научно-технологического развития РФ.

Закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» позволяет дифференцировать полномочия государственных структур, установить последовательность и соподчиненность документов на различных уровнях и этапах стратегического планирования. В качестве основных целей формирования такой системы можно выделить:

? идентификацию наиболее вероятных траекторий трансформации социо-эколого-экономического развития и обеспечения национальной безопасности;

? объединение усилий государственных структур, хозяйствующих субъектов разнообразных организационно-правовых форм и общественных объединений граждан для достижения целей социально-экономического развития и приоритетов национальной безопасности страны;

? достижение запланированных целей и задач, обеспечивающееся за счет имеющихся резервов и эффективного использования разнокачественных ресурсов (трудовых, финансовых, материальных, информационных, организационных).

Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [9] разработан в соответствии с опытом и достижениями мировой и отечественной практики и направлен на развитие институтов государственного планирования на различных уровнях. Главной отличительной особенностью используемого при этом инструментария является применение метода программно-целевого планирования, который позволяет решать актуальные проблемы развития современного общества в средне- и долгосрочной перспективе, в первую очередь за счет использования инноваций. Достижение необходимых темпов социально- экономического развития на уровне государства в целом, отдельных регионов и муниципальных образований обеспечивается внедрением результатов научно-технологического прогресса. Программно-целевое планирование отличается от прочих подходов тем, что в первую очередь в соответствии с существующими актуальными социо-эколого- экономическими проблемами формализуются приоритетные направления и цели развития, исходя из которых разрабатываются программные мероприятия, позволяющие наиболее эффективно использовать ресурсный потенциал для достижения запланированных значений целевых показателей. В качестве основных ожидаемых результатов можно выделить:

? формирование условий для достижения средне- и долгосрочных задач социально-экономического развития и приоритетов государственной политики в области национальной безопасности РФ;

? обеспечение транспарентности и увеличение эффективности деятельности государственных структур системы стратегического планирования;

? рост эффективности использования ресурсного потенциала страны при достижении запланированных задач социально-экономического развития на различных уровнях;

? повышение дисциплины достижения плановых значений индикаторов в соответствии с разработанными объективными критериями оценки результатов организационно-управленческой деятельности участников системы стратегического планирования.

В этом контексте принятый закон о стратегическом планировании является базисом для успешного социально-экономического и научно- технологического развития страны, обеспечения национальной безопасности. Между тем, по нашему мнению, в данном нормативно-правовом акте в недостаточной мере проработанными остаются вопросы, связанные с содержанием и структурой документов, используемых на различных этапах стратегического планирования (целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования), их экспертизы, порядка реализации и контроля за исполнением, а также процедуры внесения корректировок в программы развития. Во многом эти недостатки обусловлены межведомственной несогласованностью, особенно на региональном уровне, приоритетных целей и задач, ожидаемых результатов, к которым, наряду с прочими, относится также формирование модели устойчивого развития сельских территорий страны.

В этой связи значение стратегического планирования и управления в развитии сельских территорий значительно возросло в последнее время. В быстроменяющемся окружении каждая сельская территория должна концентрировать внимание не только на текущем состоянии дел, но и вырабатывать стратегию долгосрочного развития [102].

За последние 25 лет в стране проделана огромная работа по формированию необходимого нормативно-правового базиса поддержки развития сельских территорий в рамках аграрной политики России (рис. 2).

В качестве мер государственной поддержки неоднократно предпринимались попытки изменить ситуацию в аграрном секторе экономики и социальном развитии села. Так, в конце 1990 г. Верховным Советом РСФСР был принят Закон «О социальном развитии села» от 21.12.1990 № 438-I (утратил силу 22.08.2004 № 122-ФЗ), которым гарантировалась приоритетность социально-экономического развития села и агропромышленного комплекса.

Рисунок 2 - Эволюция нормативно-правовой базы устойчивого развития сельских территорий РФ*

Социальная политика на селе предусматривала обеспечение опережающих темпов строительства жилых домов, детских дошкольных учреждений, общеобразовательных школ, объектов культуры, здравоохранения, социального обеспечения, коммунально-бытового назначения, автомобильных дорог, а также развития телефонизации, связи, бытового и других видов обслуживания. Однако принятые закон и программа возрождения российской деревни фактически не работали и носили по существу декларативный характер.На протяжении 1990-х гг. кризисное социально-экономическое положение сельских территорий и особенно сложная демографическая ситуация на селе требовали принятия эффективных мер по преодолению негативных тенденций. Для этого Правительством Российской Федерации на заседании от 27 июля 2000 г. одобрены Основные направления агропродовольственной политики Правительства Российской Федерации на 2001-2010 гг. В этой связи Правительство Российской Федерации постановлением от 3 декабря 2002 г. № 858 утвердило федеральную целевую программу «Социальное развитие села до 2013 года» (далее - Программа) [121].

Особое внимание в рамках реализации Программы уделено выполнению программных заданий по обеспечению доступным жильем молодых семей и молодых специалистов, привлечение которых на село крайне востребовано для решения задач агропродовольственной политики и эффективного социального развития сельских территорий. Указанное мероприятие, являясь составной частью приоритетного национального проекта «Развитие АПК», с 2006 г. включено в состав Программы.

В связи с принятием Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг., утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. № 446, Программа была дополнена третьим этапом реализации (2011-2013 гг.), предусматривающим повышение уровня и качества жизни сельского населения, необходимых для улучшения демографической ситуации и формирования высокопрофессионального трудового потенциала села.

С 2008 г. Программа стала неотъемлемой частью раздела «Устойчивое развитие сельских территорий» Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг. (далее - Государственная программа) и была продлена до 2012 г.

С 2014 г. реализация мероприятий по развитию социальной и инженерной инфраструктуры осуществлялась в рамках федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2013 г. № 598.

Мероприятия ФЦП пролонгированы на федеральном уровне и реализуются с 01.01.2018 в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. [15].

Таким образом, рассматривать устойчивое развитие сельских территорий необходимо как процесс целенаправленного перехода сельской экономики на качественно иной уровень, обеспечивающий эффективное использование ресурсного потенциала организациями по производству сельскохозяйственного сырья и продукции, в том числе за счет привлечения инвестиций, внедрения инноваций, роста занятости и уровня квалификации трудовых ресурсов и пр., что должно способствовать, с одной стороны, увеличению конкурентных преимуществ отрасли в условиях импортозамещения, с другой - повышению уровня и качества жизни населения сельских территорий. Это подтверждается целями государственной программы Ставропольского края «Развитие сельского хозяйства» [20]:

? формирование условий для устойчивого развития хозяйствующих субъектов сельскохозяйственной отрасли, обеспечивающих повышение их конкурентоспособности;

? снижение риска воздействия природных условий на интенсивность производства основных видов растениеводческой продукции в крае;

? формирование региональной модели устойчивого развития сельских территорий.

В сложившихся условиях программно-целевой подход является одним из ключевых инструментов стратегического управления и планирования параметров развития сельских территорий, характеризующимся комплексом долго- и среднесрочных программ, обуславливающих формирование системы стратегического планирования, направленной на создание эффективной структуры сельской экономики, учитывающей взаимосвязи как внутри системы (между подсистемами и элементами), так и управляющих подсистем федерального, регионального (ведомственный, межотраслевой и межведомственный) и местного уровней.

Использование программно-целевого подхода при разработке и практической реализации управленческой модели устойчивого социо- эколого-экономического развития сельских территорий обусловлено следующими особенностями сформированной нормативно-правовой базы стратегического планирования и программирования:

? единство методологических подходов и инструментария оценки степени достижения запланированных результатов при решении поставленных задач на различных уровнях системы стратегического планирования и управления;

? общность цели и задач развития сельских территорий, учитывающих влияние факторов экономической, институциональной и социальной сферы, а также условий природной окружающей среды;

? обеспечение индикативности планирования и программирования при разработке паспорта программ (подпрограмм) развития сельских территорий, что предполагает формализацию системы показателей- индикаторов, количественные значения которых позволят сделать объективные выводы о степени достижения плановых значений и установить причины неэффективного использования материальных, трудовых или финансовых ресурсов;

? комплексный характер и объективность оценки сельских территорий, обусловленные неравномерностью развития сельской экономики отдельных регионов, что требует разработки для каждого из них альтернативных сценариев с учетом особенностей и целей развития, имеющегося ресурсного потенциала, уровня государственной поддержки;

? обеспечение синергетического эффекта от целевого освоения бюджетных средств и ресурсов заинтересованных сторон (коммерческих организаций, инвестиционных компаний, общественных объединений и пр.) на паритетной основе, что в первую очередь связано с развитием форм частно-государственного партнерства;

? точечный характер перераспределения финансовых ресурсов, направленных, прежде всего, на создание «центров опережающего роста» для решения актуальных проблем сельских территорий, призванных повысить эффективность использования ресурсного потенциала субъектов сельской экономики и создать определенные условия для роста уровня и качества жизни населения;

? обеспечение возможности государственного и общественного контроля как при разработке территориальных программ развития, так и при распределении финансовых и прочих ресурсов, направленных на решение конкретных целей и задач сельских территорий.

1.2 Системообразующие элементы и факторы реализации стратегических целей устойчивого развития сельских территорий

Во многом эффективность реализации и достижение целей региональных программ социально-экономического развития обусловлены результатами, полученными на этапе разработки концепции и долгосрочных прогнозов в рамках системы государственного стратегического планирования. В концепции формируется общая идея эволюции сельских территориальных систем, которая лежит в основе разрабатываемых стратегических планов и целевых (федеральных или региональных) программ. Цели и задачи стратегии социально-экономического развития аграрно ориентированного региона выступают ориентиром, достижение которого должно опираться на результаты оценки внутреннего потенциала и внешних социо-эколого-экономических условий, а также политической обстановки. Анализ проблемной ситуации на уровне региона должен основываться на комплексном подходе, позволяющем, с одной стороны, учитывать современные общегосударственные вызовы и угрозы, с другой - четко обозначить свойственные только ему, специфические, индивидуальные проблемы, сдерживающие развитие, условия и факторы, дифференцированные по городам и сельским территориям, конкретным муниципальным образованиям, видам деятельности.

Идентификация и исследование проблемной ситуации выступают важным неотъемлемым этапом социо-эколого-экономического развития региона и отдельных его территорий, позволяющим установить способы, методы и инструменты достижения поставленных целей и задач на основании комплекса мероприятий и управленческих воздействий для разрешения внутренних проблем и противоречий между: ожидаемым уровнем и качеством жизни населения и реальной ситуацией в социальной сфере; состоянием предложения и качеством товаров и услуг на рынке и покупательной способностью и уровнем доходов населения; ожидаемой продолжительностью жизни и состояния здоровья населения и условиями природной окружающей среды; городскими и сельскими поселениями по уровню жизни, благосостоянию и развитости социальной инфраструктуры; производительными силами и общественными отношениями и др.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.12.2017

№ 1544 [13] признаны утратившими силу с 1 января 2018 г. следующие постановления о федеральных целевых программах:

- Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 гг. и на период до 2020 г. [16];

- Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 гг. [17].

В соответствии с постановлением Правительства РФ [14] мероприятия Программы интегрированы в Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. в качестве отдельного направления (подпрограммы). На уровне Ставропольского края соответствующие изменения регламентированы постановлением правительства Ставропольского края «О внесении изменений в государственную программу Ставропольского края «Развитие сельского хозяйства», утвержденную 24 декабря 2015 г. № 559-п [20].

Исследование программной части Государственной программы

«Развитие сельского хозяйства» [20], ответственным исполнителем которой является министерство сельского хозяйства Ставропольского края, показало, что с 01.01.2018 в регионе реализуется пять подпрограмм по этому направлению:

- «Развитие растениеводства»;

- «Развитие животноводства»;

- «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения»;

- «Устойчивое развитие сельских территорий»;

- «Обеспечение реализации государственной программы Ставропольского края «Развитие сельского хозяйства» и общепрограммные мероприятия».

Наряду с этим министерством сельского хозяйства Ставропольского края также реализуются ведомственные целевые программы, направленные на развитие отрасли и устойчивое развитие сельских территорий:

- «Развитие семейных животноводческих ферм на базе крестьянских (фермерских) хозяйств Ставропольского края на 2015-2017 годы»;

- «Поддержка начинающих фермеров в Ставропольском крае на 2015-2017 годы»;

- «Развитие сельскохозяйственной кооперации в Ставропольском крае на 2015-2017 годы».

При этом можно видеть, что практически никак не отражены в представленных программах такие задачи, как совершенствование экологических норм, повышение эффективности природопользования и сохранение (восстановление) благоприятных условий окружающей среды для жизни населения в сельской местности. Обусловлено данное обстоятельство отсутствием в качестве соисполнителя государственной программы «Развитие сельского хозяйства» [20] министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края. Этим ведомством в регионе наряду с прочими реализуется государственная программа «Охрана окружающей среды» [22], но при этом нет ни одного совместного проекта с министерством сельского хозяйства Ставропольского края, что существенно, на наш взгляд, снижает комплексную эффективность реализации программных целей и задач устойчивого социо-эколого- экономического развития сельских территорий.

Исследование современных проблем развития сельских территорий позволило установить основные тенденции и факторы (стимулирующего и противодействующего характера), оказывающие воздействие на темпы экономического роста. Результаты указывают на периодически возникающую необходимость пересмотра стратегических приоритетных целей и задач, при этом одним из действенных методов является повышение уровня государственной поддержки и совершенствование форм, способов и инструментов регулирования ситуации на региональном уровне [111].

Отличительной особенностью разработанных в России за последнее время региональных и муниципальных стратегий при всем положительном накопленном при этом опыте является их весьма слабая реализуемость. С нашей точки зрения, главной причиной этого является отсутствие или неэффективное использование существующих механизмов. Можно разработать замечательную стратегию, однако без действенного механизма ее реализации она останется лишь документом.

В современных условиях органы государственной власти региона объективно нуждаются в принципиально новом механизме взаимоотношений с бизнес-средой для разработки мероприятий, направленных на развитие сельских территорий. Для этого приоритеты при разработке подобных механизмов должны сместиться в сторону рекомендательной модели взаимодействия с бизнесом, а не директивных методов управления. Именно таким требованиям отвечает в первую очередь система индикативного планирования, процессы в рамках которой направлены на поиск оптимального сочетания интересов субъектов и объектов управления, разработку механизма частно-государственного партнерства [109].

Обобщенные принципы планирования, сформулированные с учетом проведенных научных исследований и спецификации социо-эколого- экономических условий развития сельских территорий на уровне региона, представлены на рисунке 3. Исследование принципов планирования показало, что они тесно взаимосвязаны между собой, поэтому только комплексное их использование органами государственной власти позволит обеспечить заданную результативность для участников системы стратегического планирования и управления развитием региона (на различном уровне и территорий) при использовании индикативного подхода.

Важность индикативного планирования в первую очередь связана с реализацией долгосрочных целей и задач стратегического планирования, реализацией значимых для сельской экономики региона проектов. Это - целевая функция, которая обусловливает устойчивое положение объекта управления в социально-экономической системе. Индикативное планирование направлено на формирование процесса производства конкурентоспособной аграрной продукции при условии оптимального использования и сочетания всех имеющихся ресурсов, что в свою очередь является залогом устойчивого развития сельских территорий [177].

Рисунок 3 - Принципы стратегического планирования параметров устойчивого социо-эколого-экономического развития региона*

Современная социо-эколого-экономическая система региона является сверхсложной системой, которой приходится управлять в нестабильных трансформационных условиях. Для успешного управления такой системой требуются исследования многофакторных воспроизводственных и социально-экономических процессов, протекающих на различных уровнях системы, и разработка на этой основе документов стратегического планирования.

Целью системного исследования является формирование эффективной системы индикативного планирования, направленного на обеспечение конкурентоспособности региональной социо-эколого-экономической территориальной системы. При этом задачи индикативного планирования в системе управления можно сформулировать следующим образом: изучение процесса разработки, обоснования и внедрения системы индикативного планирования на всех уровнях управления; исследование механизма отношений, возникающих на всех стадиях воспроизводства в социально- экономических системах в процессе планирования; поиск рациональных путей и способов эффективного решения конкретных хозяйственных задач на основе применения индикативного подхода; изучение и разработка комплексного механизма, позволяющего применять методы и способы воздействия на объекты и субъекты управления посредством индикативного планирования; оптимизация системы и моделей индикативного планирования, доведение методики и процедуры плановой работы до практической реализации; оценка результатов реализации системы индикативного планирования в экономике аграрно ориентированного региона [281].

Методика индикативного планирования включает следующие этапы:

1) разработка и уточнение системы нормативно-законодательного и методического обеспечения индикативного планирования;

2) прогнозно-аналитическое обоснование, выбор приоритетов развития;

3) разработка и обоснование индикативного плана социально- экономического развития;

4) дезагрегирование целей и индикаторов;

5) управление реализацией мероприятий индикативного плана.

Таким образом, исследование природы устойчивого развития сельских территорий позволило через критический анализ и систематизацию имеющихся научных подходов выявить взаимосвязь основных составляющих и системных факторов и условий, тесно связанных в средне- и долгосрочной перспективе с эффективностью организационно-экономического механизма системы государственного управления и стратегического планирования в регионе с аграрно ориентированной экономикой.

В последние десятилетия сельские территории, несмотря на достигнутые успехи в аграрном производстве, сталкиваются с новыми экономическими, социальными и экологическими проблемами, а учитывая их особую роль в обеспечении населения продуктами питания, поддержании богатства и разнообразия ландшафта, культурного и природного наследия, вопросы их устойчивого развития приобретают особую актуальность. Мониторинг сельских территорий как особого пространства, в котором осуществляется специфический, тесно связанный с природой вид деятельности, проживает значительная доля населения аграрных областей и существует особый социум, имеющий определенные традиции и культуру, является весьма сложной задачей.

При выборе приоритетных направлений социо-эколого-экономического развития сельских территорий следует выделить полюса роста, предвидеть фокусы и предусмотреть весь механизм мультипликационного воздействия. Важным этапом совершенствования стратегии развития сельских территорий является диагноз взаимообусловленности и эффективности сопряжённого развития с перспективной моделью развития самого региона, включающей создание технопарков, особых экономических зон технико-внедренческого и промышленно-производственного направлений.

Трансформация сферы материального производства и оказания услуг, организации торговли, смежных финансовых и логистических операций, изменение структуры потребления на фоне повсеместного проникновения информационных технологий и цифровизации экономических процессов формируют базу для новых рынков и условий их функционирования, а также подходов к анализу, прогнозированию и принятию эффективных управленческих решений в области разработки перспективных направлений развития сельской экономики.

Важным направлением научно-технологического развития национального хозяйства является формирование модели цифровой экономики, основанной на применении передовых технологий, существенно повышающих уровень доступности информации. Поскольку основными факторами нового уклада являются электронные технологии и услуги, а также многоотраслевые данные, то своевременная их обработка и объективный анализ позволяют существенно повысить эффективность управления на различных уровнях экономики.

Глобальные вызовы по обеспечению продовольственной безопасности обусловливают необходимость перехода к «интеллектуальному» сельскому хозяйству, соответствующему модели безотходной экономики и принципам устойчивого развития. Такая деятельность основана на увеличении уровня механизации и роботизации производства, внедрении автоматизированных систем принятия решений, использовании технологий проектирования и моделирования экосистем.

Формирование нового продовольственного рынка FoodNet предполагает, с одной стороны, рост требований потребителей, с другой - расширение возможностей с использованием передовых технологий производства высококачественной продукции на всех этапах от производства до потребления. Рынок FoodNet подразделятся на два направления:

- сектор продовольственного рынка, который обеспечивает удовлетворение потребностей в произведенной продукции, включающей как общее питание (традиционное и заменители пищи), так и персонализированное (групповое и индивидуальное);

- сектор продовольственного рынка, сегментированный по способу производства продуктов питания и основанный на интеграции организаций по производству и сбыту.

В условиях всеобщей трансформации продовольственного рынка, обусловленной цифровизацией национальной экономики, необходимо учитывать новые тенденции, которые могут стать существенным толчком для дальнейшего развития сельских территорий.

Сельские территории являются важнейшей социально-экономической и экологической подсистемой общества, где сосредоточены значительные людские, природные и производственные ресурсы, отрасли, эффективное развитие которых может существенно улучшить состояние экономики и поднять уровень жизни населения любой страны [35].

В современных условиях национальная экономическая система практически на всех уровнях подвержена воздействию глобализации, зависит от всех элементов рынка и, в первую очередь, определяется конкурентоспособностью хозяйствующих субъектов и производимых ими товаров и услуг. Вместе с тем все субъекты функционируют в экономической среде конкретной территории, поэтому на региональном и местном уровнях результаты их хозяйствования в значительной степени обусловлены наличием компонентов природной среды, необходимых для осуществления конкретных видов деятельности. Причем зависимость от наличия подобных условий существенно выше в регионах с аграрно ориентированной экономикой, в соответствии с принципами системного подхода управление развитием таких субъектов предполагает разработку адаптивных социо- эколого-экономических систем, ориентированных на улучшение качества жизни сельского населения, разработку и внедрение систем природопользования, основанных на ресурсосберегающих технологиях, призванных обеспечить расширенное воспроизводство экологически чистого и доступного продовольствия [288].

В результате взаимодействия экономической, социальной и природной компонент возникает особый тип систем в аграрно ориентированных регионах - сельская территориальная (социо-эколого-экономическая) система (СТС). Целесообразность использования системного подхода к исследованию сельских территорий обусловлена, с одной стороны, необходимостью оценки состава и взаимосвязи подсистем СТС как целостной, открытой системы с выявлением основных индикаторов, определяющих приоритеты ее развития, с другой - формированием условий для достижения оптимальных структурных пропорций экономики региона и эффективной деятельности хозяйствующих субъектов с учетом современных экологических требований и охраны окружающей среды.

Сельская территориальная система региона с аграрно ориентированной экономикой представляет собой совокупность подсистем и составляющих их элементов, обладающих определенным ресурсным потенциалом, призванным решать конкретные задачи, которые в той или иной степени способствуют развитию системы в целом.

В современных условиях основой формирования национальной модели непрерывного экономического роста становится парадигма устойчивого развития отдельных территорий и отраслей народного хозяйства. В этой связи СТС можно рассматривать как часть национальной экономической системы в целом, развитие которых определяется действенными системообразующими преобразованиями, направленными на формирование и достижение оптимальных структурных пропорций развития производительных сил сельской экономики, общества и природной окружающей среды. Таким образом, сельскую территориальную социо- эколого-экономическую систему можно представить в виде структурно- графической модели (рис. 4), в которой наряду с основными подсистемами представлены типы и направления взаимосвязей между элементами внутри системы для достижения заданных параметров ее развития.

К основным признакам такой системы можно отнести, прежде всего, структурность, когда наряду с определенной изолированностью и автономностью ее элементов, преследующих собственные цели, СТС существует как организационно и функционально целостное образование, в котором каждый из элементов выполняет определенные функции, не всегда совпадающие с целевой функцией самой системы, но наличие такого противоречия и обеспечивает ее развитие.

Рисунок 4 - Схема взаимодействия элементов и формирования траектории устойчивого развития сельской территориальной системы*

Важными задачами сельских территорий в современных условиях являются: повышение эффективности субъектов сельской экономики и роли сельскохозяйственных видов деятельности, уровня и качества жизни и благосостояния сельского населения; в социальной сфере - замедление темпов сокращения численности жителей в сельской местности, сокращение отставания в развитии сельской инфраструктуры от городской, сохранение сельских традиций и развитие национально-культурного потенциала села; в экологической - рациональное использование природных ресурсов и сохранение природной среды [156].

Таким образом, решение задач устойчивого развития сельских территориальных систем должно осуществляться с учетом существующих взаимосвязей в системе «природа - общество - человек», что определяет особенности сельских видов деятельности в регионах с аграрно ориентированной экономикой, а также поиска направлений повышения эффективности функционирования субъектов бизнеса, снижения социальной напряженности и улучшения состояния окружающей среды. В соответствии с представленной моделью взаимозависимость и взаимообусловленность элементов и подсистем СТС следует рассматривать в разрезе следующих основных взаимосвязей: эколого-экономических, организационно- экономических, социально-экономических, экономико-демографических и социоэкологических.

Эколого-экономические характеризуют взаимосвязи между условиями природной окружающей среды и состоянием сельской экономики в настоящем и будущем. Негативное антропогенное воздействие до недавнего времени было лишь суммой локальных изменений, которые затем распространились на значительные пространства в результате расширения области хозяйственной деятельности при отставании уровня технологий и инноваций. Для упрощения исследований целесообразен анализ взаимосвязей отдельных экономических и экологических показателей, это позволяют осуществлять статистические методы оценки тесноты связи и прогнозирования на основании выявленных закономерностей и тенденций, что дает возможность создавать оптимальные программно-целевые планы размещения производительных сил.

Социально-экономические и экономико-демографические взаимосвязи проявляются в том, что на процесс воспроизводства качественных трудовых ресурсов воздействует значительная совокупность сопряженных факторов, таких как уровень жизни сельского населения, состояние окружающей среды и многие другие переменные. В свою очередь, одними из важнейших факторов развития сельской экономики являются рациональное использование и воспроизводство квалифицированных трудовых ресурсов, что невозможно без должного решения социально-экономических и экономико-демографических задач.

Организационно-экономические взаимосвязи и их исследование занимают первостепенное место при повышении общей интегральной эффективности общественного производства. Особую роль играют эти взаимосвязи при решении задач повышения уровня интеграции между предприятиями в области рационального использования, воспроизводства первичных и вторичных ресурсов и охраны окружающей среды [63].

В результате проведенного исследования установлено, что сельские территории являются специфическими территориальными образованиями, встроенными в природно-хозяйственные комплексы, эффективное функционирование которых является базисом устойчивого развития сельской экономики и сельского сообщества на местном и региональном уровнях.

В соответствии с введенной авторской трактовкой под «сельской территориальной системой» следует понимать целостную и открытую систему, представленную совокупностью взаимосвязанных определенным образом и целенаправленно взаимодействующих между собой элементов, образующих экономическую, социальную и экологическую подсистемы, устойчивое развитие которых обусловлено сбалансированным и своевременным решением стратегических задач, связанных с увеличением темпов экономического роста, повышением уровня и качества жизни сельского населения, повышением экологической безопасности и улучшением состояния природной окружающей среды.

Исходя из этого принципиально важное значение имеет исследование, направленное на выявление существенных условий и факторов, изучение природы взаимосвязи которых позволит значительно повысить степень и сроки достижения стратегических целей и задач развития сельских территорий.

Поэтому необходимо переосмысление существующей модели развития сельских территорий и обоснование перспективных направлений устойчивого развития, основанных на использовании на всех уровнях и подсистемах СТС концептуальных положений и принципов устойчивого развития, позволяющих нивелировать противоречивые тенденции в экономике, экологии, социальном развитии и обеспечивающих повышение уровня и улучшение качества жизни сельского населения.

По мнению О. Ю. Смысловой, успешное развитие сельских территорий зависит от таких факторов, как состояние социальной сферы села, инженерная и транспортная инфраструктура, наличие достаточного количества рабочих мест в различных сферах производства, а также удовлетворительное состояние окружающей среды [229]. Если учесть, что фактор представляет собой причину, некую опосредованную, направленную силу, то перечисленное выше, скорее, представляет собой необходимые условия для решения сдерживающих развитие проблем, причем возникают трудности оценки - в какой мере выполнение каждого из них позволит достичь запланированных результатов.

По вполне обоснованному мнению Л. В. Бондаренко, А. В. Козлова и О. А. Яковлевой, экономические и социальные факторы тесно взаимосвязаны. Говоря об этом, ими отмечается, что экономическое развитие сельской территории связано с функционированием и появлением на ней тех или иных видов экономической деятельности, а социальное - с формированием условий жизнедеятельности людей и развитием человеческого капитала [62]. При этом авторы считают, что успешное экономическое развитие может трансформироваться в улучшение (или, наоборот, в ухудшение) условий жизни населения. Кстати, подтверждением этому служит тот факт, что во многих аграрно ориентированных регионах, где получили развитие крупные агрохолдинги, которые, развивая промышленное сельскохозяйственное производство с использованием современных технологий, не ставят в качестве первоочередных целей увеличение количества рабочих мест, развитие социальной инфраструктуры на селе.

В Российской Федерации концепция устойчивого развития стала трактоваться в весьма специфических формах. Под устойчивым развитием стали понимать одновременное достижение всевозможных благ (экономических, социальных, экологических, моральных) и концентрацию усилий хозяйствующих субъектов в этом направлении. Но практически ничего не говорится о том, каким способом будут улаживаться противоречия в процессе достижения этих благ и как конкретно можно добиться таких результатов, и, прежде всего, из-за недостаточной исследованности отдельных социально-экономических, природных явлений и обусловленности крупных кардинальных преобразований и т. д. Помимо этого до сих пор нет единого понимания в решении проблем устойчивого развития, что связано с их сложностью и многоаспектностью.

Во многом локомотивом любой социально-экономической системы является производственная подсистема, потенциал которой определяется имеющимися ресурсами и эффективностью их использования хозяйствующими субъектами. Так как ресурсную базу производственных подсистем сельских территорий составляют, прежде всего, продуктивные земли, то в системе производства экономических благ центральное место занимает аграрное производство, а уровень потенциала развития сельской территории будет во многом зависеть от уровня его агропроизводственного потенциала.

Устойчивое развитие аграрной сферы производства и соответствующих территорий существенно зависит от размера аккумулированных ресурсов. Как правило, рыночный механизм способствует концентрации всех видов ресурсов в индустриальных центрах, а не в сельских сообществах, поэтому селяне вынуждены перемещаться в города, что приводит к деградации окружающей среды и нарушению стабильности развития сельских территорий. В сложившейся ситуации лишь адекватная экономическая и социальная политика способна стимулировать выгодный для аграрных территорий приток человеческого и социального капитала, а также содействовать развитию различных видов деятельности, приносящих доход сельскому населению и удерживающих их в рамках прежнего территориального пространства [122].