Анализ и совершенствование системы социальной защиты в муниципальном образовании

Размещено на http://www.allbest.ru/

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ, УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА

Кафедра государственного и муниципального управления

Дипломная работа

АНАЛИЗ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ДЕТЕЙ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ

Войку Инна Анатольевна

Москва, 2010 год

Введение

Формирование полноценной системы защиты детства является одним из ключевых приоритетов социальной и демографической политики Российской Федерации.

Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым на совещании по вопросам борьбы с преступлениями против детей 16 марта 2009 г., поставлены задачи:

- принятия системных мер в области совершенствования законодательства в сфере защиты детства;

- своевременного выявления семейного неблагополучия и усиления профилактики;

- реабилитации детей, пострадавших от жестокого обращения и насилия;

- соблюдения прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечения безопасности детей.

Повышение эффективности социальной поддержки семей с детьми является одной из ключевых задач современной государственной семейной политики. В числе основных принципов Европейской социальной Хартии, к ратификации которой последовательно движется Россия, провозглашено, что семья, являющаяся основной ячейкой общества, имеет право на надлежащую общественную, правовую и экономическую защиту для обеспечения ее всестороннего развития.

Действующая в настоящее время система государственной социальной поддержки семей с детьми претерпевает значительные изменения. Это в первую очередь связано с реализацией приоритетных национальных проектов, призванных обеспечить качественное улучшение услуг в сфере здравоохранения, образования и ЖКХ, а также сконцентрировать усилия государственных органов власти на сбережении человеческого потенциала. Важным здесь является факт поддержки высшими органами государственной власти взаимосвязи этих направлений социальной политики с положением семьи и демографической ситуацией в России. Программно-целевой механизм их реализации обеспечивает стабильность и стратегическую направленность реализуемых мер.

Вместе с тем в современной России ситуация усугубляется продолжающимися трансформациями, влияние которых сказывается прежде всего на семье, принимающей на себя основное влияние системных преобразований. Не все семьи успешно адаптируются к новым социально-экономическим реалиям жизни в стране. Этим, а также особенностями демографической ситуации России во многом обусловлен процесс роста числа неполных семей, распространение детской безнадзорности и беспризорности, социального сиротства.

Подготовка социальных работников является частью социального образования - нового и в то же время традиционного явления в российской действительности. В дореформенный период существовала разветвлённая сеть профсоюзного, партийного, комсомольского просвещения и образования, которая дополнялась системой факультетов общественных профессий в вузах и лекториями общества «Знание». В совокупности всё это и ряд других форм образовывали разветвлённую систему адаптации населения к реальностям советского общества.

Реформы разрушили эту систему. Образовавшийся вакуум стал постепенно заполняться иными формами социального образования, которые ещё не сложились в целостную систему.

Под социальным образованием к исходу столетия стали понимать:

- подготовку и переподготовку специалистов в области социальных наук;

- обучение специалистов различного профиля социальным наукам, их социальное воспитание;

- подготовку и переподготовку специалистов для учреждений социальной сферы и управления;

- социальное просвещение, воспитание широких масс населения, формирование у них умения взаимодействовать в социуме в рамках определённого социально-исторического пространства-времени;

- формирование, воспроизводство определённого менталитета, систем социокультурных принципов, смысловых жизненных ориентаций, социальных идеалов, составляющих фундамент социальной культуры, общественного интеллекта, образа жизни народа того или иного государства, нации, человеческой общности.

Наряду с профессиями врача, психиатра, психолога социальная работа погружена в мир единичного, действует в системе «человек-человек» и соединяет технологию с искусством, рациональное действие с мировоззренческой установкой. Институт социальной работы оказывается тем долгожданным институтом человека, о котором мечтали представители различных наук как инструменте интеграции и синтеза знаний о человеке. Такая же философия характерна и для других специальностей: регионоведения, менеджмента организаций, социологии.

Подготовка социальных работников в России имеет некоторые характерные особенности.

Так, сравнительный анализ программ обучения профессионалов социальной сферы в России и ряде западных стран показывает, что становящаяся российская система сохранила пока культуры и даже некоторую гуманитарную избыточность содержания обучения. Важно то, что подготовка высококвалифицированных работников разворачивается в основном на базе классических университетов, а учебные планы реализуются на широкой ценностной основе.

Правовую базу социальной защиты детей составляют следующие документы - Конвенция о правах ребенка - 1989 год Декларация прав ребенка, 1959 год Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей (1990 год), закон РФ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и т. д.

Интерес к формированию и функционированию системы социальной защиты детей на современном этапе проявляют многие исследователи современного российского общества. Вопросы организации социальной защиты детей рассматриваются в трудах таких авторов как: Соловьева Е.В. Лагоды Т.С. Данилина Т.А. и др.

Формы и методы реализации социальной защиты детства являются ее основными структурными компонентами. Наиболее полная характеристика форм и методов социальной защиты детства представлена в работах В.А. Варывдина и И.П. Клемантовича.

Социальная политика в интересах детей отражает инвестиции в детей. Дети представляют собой будущий человеческий капитал, который является одним из ключевых детерминантов не только индивидуального благосостояния, но и общего экономического роста и развития. Формирование высокообразованного и квалифицированного человеческого капитала чрезвычайно важно для экономического и социального развития России, особенно принимая во внимание, наблюдаемое в настоящий момент сокращение численности населения и рост конкуренции на глобальном рынке, основанном на экономике знаний.

Система социальной защиты населения как особый социальный институт находится в процессе своего развития.

Несовершенство системы социальной защиты детей, низкая эффективность и слабая правовая обеспеченность обосновали актуальность и выбор данной темы дипломной работы.

Цель данной дипломной работы заключается в исследовании системы социальной защиты детей в муниципальном образовании и разработке рекомендаций по ее совершенствованию.

В соответствии с поставленной целью предполагается решить следующие задачи:

1. Изучить теоретико-методологические и организационные основы формирования системы социальной защиты детей в РФ;

2. Проанализировать механизмы и критерии эффективности существующей системы социальной защиты детей в муниципальном образовании;

3. Выявить наиболее актуальные проблемы социальной защиты детей и факторы их обуславливающие на муниципальном уровне;

4. Разработать направления совершенствования системы социальной защиты детей в муниципальном образовании.

Объектом исследования послужил Северо-западный округ г. Москва.

Предметом исследования является система социальной защиты детей в муниципальном образовании.

Для написания данной работы использовались материалы научной и учебной литературы.

Также материалы периодических изданий.

Основными методами исследования послужили монографический метод, статистический метод, метод сравнительного анализа, абстрактно-логический метод и др.

Практическая значимость работы определяется тем, что результаты исследования могут быть использованы в разработке социальных программ, а также в учебном процессе, в профессиональной подготовке специалистов.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы. Работа изложена на страницах машинописного текста, содержит таблицы. Список источников и литературы включает ряд наименований.

Во введении:

- дается общая характеристика работы;

- отражается актуальность темы исследования;

- описывается степень изученности темы работы;

- раскрываются цель и задачи дипломной работы;

- описывается структура работы и кратко излагается содержание ее основных глав.

В первой главе «Теоретико-методологические и организационные основы формирования системы социальной защиты детей»:

- раскрываются объекты и субъекты социальной защиты детства;

- излагаются основы государственной политики по вопросам социальной защиты детей на современном этапе;

- рассматриваются проблемы эффективности системы социальной зашиты детей на муниципальном уровне.

Во второй главе «Анализ состояния системы социальной защиты детей в Северо-Западном административном округе г. Москвы»:

- дается характеристика, и описываются основные направления развития Северо-Западного округа г. Москвы;

- проводиться анализ функционирующей системы социальной защиты детей в Северо-Западного административного округа г. Москвы;

- освещаются проблемы реализации политики социальной защиты детей.

В третьей главе «Совершенствование системы социальной защиты детей в Северо-Западном административном округе г. Москвы» предлагается провести ряд изменений в существующую систему социальной защиты детей для лучшего ее функционирования.

В заключении даны выводы и предложения по результатам исследования.

1. Теоретико-методологические и организационные основы формирования системы социальной защиты детей

1.1 Социальная защита детей как многоплановое явление. Объекты и субъекты социальной защиты детства

Проблемы социальной защиты детей являются актуальными в любое время для любого общества. Это связано с тем, что дети, в силу присущего им недостаточного для самостоятельной жизни уровня физического, психического и жизненного опыта, всегда нуждались и будут нуждаться в повседневной опеке взрослых, а на уровне государственной власти и местного самоуправления - в социальной защите. Поэтому содержание детей, удовлетворение их разумных потребностей, защита от опасностей являются обязанностями человека, человеческого общества и государства в целом.

Возникнув в качестве мощного инстинкта продолжения человеческого рода, элементарные составляющие заботы о детях постепенно развиваются, обогащаются, совершенствуются и складываются в многоплановую, многоуровневую систему социальной защиты детства.

Понятие детства рассматривается подходами к его определению в разных областях знаний, что в свою очередь затрудняет четкое определение объекта социальной защиты. В Преамбуле Декларации прав ребенка ребенок определен как человек «физически и умственно незрелый», именно поэтому ему должно быть уделено особое внимание социума на любом уровне. В Семейном кодексе РФ также устанавливается, что «ребенком признается лицо, не достигшее совершеннолетия, то есть 18 лет».

Ратификация Российской Федерацией Конвенции ООН о правах ребенка 13 июля 1990 г., позволила обществу по новому взглянуть на мир детства и привлечь к нему внимание общественности. Детство стало рассматриваться как «…социальный феномен, отражающий роль, место и положение детей как социальной группы в данном государстве и обществе, создание достаточных и справедливых условий для выживания и развития детей, для защиты прав каждого ребенка».

Социальная защита детства в современном мире, как и в России, является одним из важнейших факторов экономического, социального, культурного развития общества, представляет основу социальной политики государства. Право на получение социальной защиты стало одним из важнейших элементов правового статуса ребенка.

Система социальной защиты детства - система осуществляемых обществом и его официальными структурами различных мероприятий по обеспечению гарантированных условий жизни, поддержанию жизнеобеспечения и гармоничного развития ребенка с целью удовлетворения его потребностей и интересов.

Социальная защита детства состоит в том, чтобы с помощью организационных, правовых, финансово-экономических, социально-психологично-педагогических средств, форм и методов осуществлять поддержку и помощь ребенку с целью удовлетворения его потребностей и интересов. Но, к сожалению, у разных детей разные потребности и учесть их все очень сложно.

Объектом социальной защиты детства в широкой трактовке являются все дети, т. е., несовершеннолетние, которые в соответствии с Декларацией прав ребенка нуждаются в специальной охране и заботе. В функционировании системы социальной защиты детства определяющую роль играют ее субъекты.

Ведущую роль среди этих субъектов занимают организации, учреждения, социальные институты общества, к которым относятся:

- государство со своими структурами в виде законодательной, исполнительной и судебной власти;

- сеть учреждений социального обслуживания семьи и детей;

- органы управления предприятий, учреждений, организаций, учебных заведений и т. д., а также трудовые коллективы, профсоюзы.

Средства массовой информации (СМИ) также выступают в роли субъектов социальной защиты детства. СМИ пропагандируют и распространяют опыт социальной защиты детства, зачастую выступают в качестве инициаторов и организаторов благотворительных акций в защиту детства. Но возможно, главнейшим субъектом социальной защиты детства была и будет семья - важнейший институт социализации ребенка.

В Семейном кодексе закреплены права и обязанности родителей по защите прав и интересов детей (ст. 64), определены основы правовой защиты детей от насилия в семье (ст. 77).

В интересах развития системы социальной защиты детства Правительством РФ разработаны и продолжают разрабатываться специальные целевые программы и подпрограммы.

Эти программы и подпрограммы готовятся, рассматриваются, реализуются усилиями нескольких министерств и ведомств (образования, труда и социального развития, здравоохранения, внутренних дел РФ и экономического блока). Однако все эти программы не в полной мере охватывают детей, а лишь направлены на определенную их категорию.

Наиболее характерной тенденцией развития российской системы социальной защиты детства является переход от советской системы социального обеспечения всех детей, т. е., их максимального охвата социальными благами преимущественно за счет государства, к адресной системе социальной защиты конкретных детей, находящихся в наиболее неблагоприятной ситуации.

Содержательная сторона современной социальной защиты детства характеризуется также определенными принципами, соблюдение которых обязательно для субъектов социальной защиты:

- всеобщность и доступность основных форм социальной защиты детства. Право детей на социальную защиту является всеобщим, оно распространяется на всех нуждающихся в защите детей;

- охрана права каждого ребёнка на социальную защиту;

- многообразие форм и видов социальной защиты детства. Социальная защита детства осуществляется в денежной, натуральной и юридической формах, в виде пенсий, пособий, льгот и услуг;

- единство и дифференциация социальной защиты детства. Все дети имеют право на социальную защиту, но нуждаются в ней в разной степени, в разных формах и размерах;

- осуществление социального обеспечения нуждающихся детей в объёме не ниже признанного государством прожиточного минимума.

Формы и методы реализации социальной защиты детства являются ее основными структурными компонентами. Наиболее полная характеристика форм и методов социальной защиты детства представлена В.А. Варывдиным и И.П. Клемантович. К основным формам и методам реализации социальной защиты детства относятся:

1. Постановления и решения компетентных органов.

В области социальной защиты детства такими органами являются:

- Федеральное собрание РФ, принимающее и одобряющее законы по конкретным аспектам социальной защиты детства и по системе в целом;

- Президент РФ, подписывающий федеральные законы и издающий соответствующие указы;

- Правительство РФ, принимающее постановления по вопросам социальной защиты детства;

- суды РФ, рассматривающие спорные и проблемные ситуации в области социальной защиты детства;

- министерства и ведомства РФ, рассматривающие конкретные аспекты социальной защиты детства;

- руководители учреждений и предприятий, издающие правовые акты по вопросам социальной защиты детей.

2. Программы.

Эта форма характерна для органов государственной власти, занимающихся социальной защитой детства. Известна федеральная целевая программа «Дети России», излагающая основные направления деятельности государства по разным аспектам социальной защиты детства.

3. Планы мероприятий по социальной защите детства. Например, «План действий по улучшению положения детей в РФ».

4. Создание и развитие материальной базы для социальной защиты детства.

Материальная база является необходимым элементом социальной защиты детства и включает в себя следующие составляющие:

а) финансовую базу;

б) многочисленные здания, сооружения;

в) систему государственных пособий на детей.

Таким образом, в современной России существуют различные формы социальной защиты детства, которые используются как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В арсенале государства, общественных организаций и других субъектов социальной защиты детства имеется целый набор методов, применение которых позволяет добиться нужного результата в социальной защите детей. В числе этих методов:

- убеждение действующих и потенциальных субъектов социальной защиты детства (руководителей, должностных лиц и др.) в необходимости активного участия в социальной защите детства;

- использование авторитета известных и популярных государственных, общественных, религиозных деятелей, ветеранов войн и труда при проведении мероприятий по охране детей;

- стимулирование и поощрение мероприятий по социальной защите детства;

- анализ и прогноз развития системы социальной защиты детства.

Метод принуждения также не чужд социальной защите детства, а иногда и просто необходим (например, при взыскании алиментов в пользу детей).

Богатую отечественную историю своего становления и развития имеет институт социальной защиты детства. В течение многих веков становления российского государства он видоизменялся и приобретал новое значение как проявление сострадания к детям. На протяжении всей истории явно прослеживалось расширение субъектов социальной защиты детства и функциональное перераспределение ролей (от общины у древнейших славян до государства во главе с КПСС в советский период и общественных организаций в современных условиях).

Достаточно широк был диапазон форм социальной защиты детства - основными формами выступали различные учреждения, которые носили дифференцированный характер и предоставляли широкий спектр услуг.

Для того чтобы современная система социальной защиты детства была действенной и становилась все более эффективной, необходимо соблюдать одно важное условие - правильное применение методов и форм социальной защиты детства. А чтобы выполнить это условие, необходимо четкое определение объектов социальной защиты детства.

1.2 Оценка затрат действующей системы социальной защиты детей и потенциальных выгод осуществления ее реформы

Современная Россия переживает переходный период, который затронул все сферы социально-экономической жизни страны, обусловив появление многих социально незащищенных слоев населения - детей, безработных, беженцев и т. д.

В этих условиях социальная защита населения со стороны государства в решении различных проблем на протяжении всей его жизни, приобретает ключевое значение, согласуясь с проводимой в России социальной политикой.

В соответствии с Конституцией РФ 1993 г., Российская Федерация (РФ) провозглашена социальным государством. Его наиболее характерные черты отражаются в проводимой социальной политике, которая, согласно ст. 7 Конституции РФ, направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Социальная политика - это сфера практического осуществления важнейшей функции государства по созданию условий, обеспечивающих каждому члену общества реализацию его потребностей с учетом одобряемой обществом системы ценностей, а потому в центре социальной политики всегда находится человек, который одновременно выступает как ее цель, предмет и субъект.

Социальная политика представляет собой часть общей политики государства, которая касается отношений между социальными группами, между обществом в целом и его членами, связанных с изменениями в социальной структуре, ростом благосостояния граждан, улучшением их жизни, удовлетворением их материальных и духовных потребностей, совершенствованием образа жизни.

Что касается социальной защиты детей, то она на современном этапе является важнейшим и приоритетным направлением социальной политики Российской Федерации, являясь системой принципов, методов, законодательно установленных государством социальных гарантий, мероприятий и учреждений, обеспечивающих предоставление оптимальных условий для рождения, роста и воспитания детей.

Особую озабоченность вызывает рост числа детей, помещаемых в интернат учреждения: длительное содержание детей в их стенах повсеместно признано формой попечения, в наименьшей степени удовлетворяющей потребности развития ребенка. По состоянию на 1 января 2010 года в интернат учреждениях в РФ находилось около 600 тыс. детей. Это, во-первых, около 160-170 тысяч детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Во-вторых, это 80-100 тысяч приютских детей, которые уже отобраны у родителей, но еще не получили статус сироты. Остальные - так называемые «родительские дети», то есть дети, официально сиротами не являющиеся. Последние попадают в интернат по заявлению родителей: это дети с ограниченными возможностями здоровья, дети из неблагополучных семей и дети из вполне благополучных семей, но получающие образование в интернате, поскольку близко к дому нет образовательного учреждения.

Переход к новой системе позволит обеспечить сокращение числа детей, остающихся без попечения родителей, снижение притока детей в интернат учреждения.

Опыт других стран. Целый ряд стран ОЭСР в 1960-1980-х годах также вынуждены были провести трансформацию систем попечения за детьми. Переход от преимущественно интернаты к семейному содержанию при развертывании мощной системы социальных услуг происходил в Швеции, Великобритании, Германии. Осуществление такого перехода происходило исходя из соображений достижения лучших социально-педагогических результатов, а также по чисто экономическим и бюджетным причинам. Семейное содержание детей даже при больших ассигнованиях на разнообразные формы социальных услуг для семей и детей риска повсеместно признано экономически более эффективным в долгосрочном плане. В России пока не проводилось количественных оценок затрат действующей системы социальной защиты детей и потенциальных выгод осуществления реформы. Заинтересованность в получении таких оценок была сформулирована Министерством Труда и Социального Развития РФ и Министерством Финансов при обсуждении доклада Всемирного Банка: «Положение детей в Российской Федерации: Итоги политики 1990-х годов и перспективы».

В этой связи целесообразно рассмотреть решение следующих задач:

1) Размер суммарных экономических издержек, связанных с содержанием действующей системы социальной защиты детей и их изменения в долгосрочной перспективе;

2) Размер суммарных экономических затрат на осуществление реформы;

3) Размер общих экономических и бюджетных эффектов осуществления реформы;

4) Экономические последствия переноса реформы на более поздние сроки.

Для решения поставленных задач и оценки общих экономических и бюджетных последствий развития системы социальной защиты детей в РФ на государственном уровне была разработана эконометрическая модель, опирающаяся на макроэкономические прогнозы, подготовленные Министерством экономического развития и торговли РФ, а также демографические прогнозы российских экспертов. Модель рассматривает два сценария: базовый (предусматривающий сохранение существующей системы со значительной ролью интернат учреждений) и сценарий реформирования (предусматривающий переход на преимущественно семейные формы содержания детей).

Основные определения.

К интернат учреждениям относятся учреждения системы образования, здравоохранения, социальной защиты в которые на длительное время помещаются дети, оставшиеся без попечения родителей (сироты) и дети из семей риска. По состоянию на 1 января 2004 года в РФ имелось 246 домов ребенка, 1400 детских домов, 82 детских дома-школы, 155 домов-интернатов для детей, 680 школ-интернатов общего типа, 1421 школа-интернат для детей с ограниченными возможностями здоровья.

Категория детей, включенная в модель. Данная модель включает только контингент детей, лишенных родительского попечения и находящихся по состоянию на 2008 год в интернат учреждениях. Число таких детей по состоянию на 1 января 2008 года в интернат учреждениях составляет 183,5 тыс. чел.

Вместе с тем, нужно иметь в виду, что в Российских интернат учреждениях одномоментном находится еще до 310 тыс. детей, имеющих родителей. Затраты на содержание этого контингента в модели не анализируются, следовательно современные затраты системы интернат учреждений включены в модель только в своей определенной части.

Бюджетные издержки. Бюджетные издержки включают текущие и капитальные затраты на содержание интернат учреждений в части обеспечения детей, лишенных родительского попечения. Также в бюджетные затраты включены все затраты на опекунские пособия и приемные семьи, полные затраты социально-реабилитационные центры помощи семье и детям. В сценарии реформ к бюджетным затратам также отнесены затраты на дополнительных социальных работников, занятых индивидуальным сопровождением семей в органах опеки и попечительства, капитальные и текущие затраты на создание дополнительных центров социального обслуживания и затраты на перепрофилирование, свертывание и развитие интернат учреждений в части, которая связана с попечением над детьми, лишенными родительского попечения.

Экономические издержки (выгоды) - потеря производительности. Под экономическими затратами содержания детей в учреждениях категории интернат, понимаются будущие потери, связанные с более низкой производительностью выпускников этих учреждений после их выхода на рынок труда. В модели потеря производительности измеряется как разница между заработной платой, получаемой детьми, которые ранее содержались в учреждениях типа интернат (после их выхода из учреждения), и средней заработной платой.

Бюджетные и экономические издержки, не включенные в модель. Содержание детей в интернат учреждениях сопровождается разнообразными косвенными и дополнительными издержками. Сюда относятся дополнительные бюджетные затраты муниципальных органов на обеспечение жильем выпускников интернат учреждений, консультирование, выплата пособий и т. п., после того, как они заканчивают свое пребывание в учреждении в связи с завершением обучения. Органы Министерства юстиции и Министерства внутренних дел также несут дополнительные затраты, поскольку интернат содержание сирот приводит к росту вероятности правонарушений и соответствующим затратам. Дети-выпускники интернат учреждений с большей вероятностью требуют интернат содержания во взрослом состоянии (если они являются инвалидами), они с большей вероятностью создают неполные семьи и их дети оказываются в интернат учреждениях, среди них более высока вероятность алкоголизма и наркомании, среди них более высока вероятность бедности и потребность в социальной помощи, что вызывает дополнительные бюджетные затраты, экономические потери и социальные издержки. Автор понимает наличие таких потерь, однако проблемы их измерения очень серьезны и поэтому на данном этапе исследования они не включались в модель.

Базовый сценарий (сценарий, предусматривающий сохранение существующей системы).

В базовом сценарии не предусматривается изменений в структуре и принципах функционирования системы социальной защиты детей. Предполагается сохранение тех же пропорций распределения детей и та же сеть учреждений интернат типа, которая сложилась в РФ на сегодняшний день. Предполагается, что из числа детей, оказывающихся без родительского попечения, 70% оказываются в семейном попечении - под опекой (50%) и в усыновлении (20%), но 30% направляются в интернат учреждения. В дальнейшем небольшая их часть также переходит в семейные формы содержания.

Число детей оставшихся без попечения родителей, содержащихся в учреждениях интернат типа в любой конкретный, год равно числу детей, содержащихся в учреждениях интернат типа в предыдущем году, плюс число детей, направляемых в указанные учреждения в конкретном году, за вычетом числа детей, возвращающихся из таких учреждений в конкретном году.

Число детей, находящихся под опекой, рассчитывается таким же образом: число детей, над которыми установлена опека, которые вышли из-под опеки в любом конкретном году, плюс число детей, находящихся под опекой в предыдущем периоде.

Бюджетные затраты.

Модель рассчитывает бюджетные затраты системы как средние затраты на содержание одного ребенка в учреждении интернат типа, умноженные на число детей, содержащихся в указанных учреждениях, в любой конкретный год, плюс средние затраты на опеку, умноженные на число детей, находящихся под опекой.

Бюджетные (текущие и капитальные) затраты на устройство и содержание детей оставшихся без попечения родителей в учреждениях интернат типа в рамках действующей в настоящей момент оценивались в 14 млрд. рублей в 2002 году. По прогнозу, они возрастут до 40 млрд. рублей в 2020 года. Число детей в учреждениях интернат типа остается стабильным (несмотря на сокращение общего числа детей в стране), но затраты на содержание одного ребенка в учреждении интернат типа увеличиваются (поскольку увеличивается заработная плата работников таких учреждений, а также возрастают и основные статьи расходов учреждений.

Бюджетные затраты на детей, находящихся под опекой, возрастают с 7 млрд. руб., в 2002 году до 18 млрд. в 2020 году. Суммарные бюджетные расходы учтенные в модели таким образом увеличиваются с 17 млрд. рублей в 2002 году до 60 млрд. рублей в 2020 году.

Экономические затраты.

Для оценки экономических потерь от содержания детей в учреждениях интернат типа предполагалось, что до одной трети детей - выпускников интернатов остается нетрудоустроенными (а потеря производительности - это средняя заработная плата), при этом остальные выпускники работают, получая заработную плату ниже среднего уровня - в среднем на 30% ниже в связи с более низким образовательным уровнем по сравнению с населением РФ в целом. Результаты моделирования показывают, что затраты на содержание детей в учреждениях интернат типа в значительной степени превышают бюджетные затраты. Экономические потери и затраты (в реальном выражении) увеличиваются с 45 млрд. рублей в 2002 г., до 600 млрд. рублей в конце периода прогноза. Что неудивительно. Человеческий капитал является самым ценным активом, которым владеет общество, а отсутствие (потеря) производительности оказывает значительное воздействие на экономический рост.

Суммарные затраты.

В соответствии с расчетами модели, при конкретных допущениях, отмеченных выше, суммарные реальные затраты действующей сегодня системы составляют сегодня около 50 млрд. рублей. Они постепенно растут, достигая 70 млрд. рублей (0,4% ВВП) к 2010 году, 133 млрд. руб. к 2020 году (0,45% ВВП) и достигают почти 600 млрд. рублей или 0,62% ВВП в конце периода прогноза (в ценах 2002 года).

Сценарий, предусматривающий реформирование системы.

Реформа системы социальной защиты детей будет предусматривать внедрение сети учреждений социального обслуживания семьи и детей. Данное обслуживание включает:

Услуги по профилактике сиротства, оказываемые семьям и детям, оказавшимся в сложной жизненной ситуации, с тем, чтобы дети оставались в семьях. Эти услуги включают индивидуальное сопровождение семей и детей риска, консультирование (медицинское, психологическое, и т. д.), индивидуальную помощь, временную реабилитацию в учреждениях временного содержания и т. д.

Семейные формы устройства детей, которых сейчас приходится направлять в систему общественного воспитания (как крайняя мера). Речь идет о более активном использовании усыновления (удочерения), развитии различных форм замещающей семьи (приемные семьи), временные семейные формы и поддержка этих форм через систему социальных услуг.

Общим результатом развития системы социального обслуживания и семейных форм содержания детей, должно стать сокращение числа детей, остающихся без попечения родителей (рис. 1.1), увеличение доли детей, передаваемых на семейные формы содержания и сокращение притока детей в интернат учреждения (рис. 1.2).

В частности, доля детей, попадающих в интернат учреждения, уменьшается с 30% до 6%, распределяясь поровну между опекой и семьями усыновителей.

Рис. 1.1 - Прогноз численности детей, лишенных родительской опеки:

Рис. 1.2 - Прогноз численности детей, находящихся в детских домах:

Динамика бюджетных затрат в сценарии реформ.

Создание новой системы будет приводить к увеличению бюджетных затрат в короткой перспективе, поскольку такая система потребует первоначальных инвестиций как в человеческий капитал (например, обучение персонала, предоставление выходного пособия и т. п.), так и в физические объекты (например, оборудование центров социальной защиты). Для функционирования системы необходимы и переменные затраты (ежегодные затраты на содержание системы в будущем). В основе модели лежит допущение, в соответствии с которым, из-за инвестиционных затрат бюджетные затраты в течение года проведения реформы резко возрастут и в два раза превысят затраты на содержание детей в учреждениях интернат типа. В течение пяти лет после начала реформы инвестиционные затраты сократятся на 40 процентов и затем стабилизируются на этом уровне (Рис. 1.3).

Рис. 1.3 - Бюджетные затраты в сценариях модели:

Долгосрочным устойчивым результатом создания новой системы также станет экономия бюджетных затрат. Экономия бюджетных затрат будет обеспечена за счет сокращения числа детей, содержащихся в учреждениях интернат типа. Количество детей, находящихся под опекой и направленных на воспитание в приемные семьи, будет увеличиваться, так же как и связанные с этим затраты, но увеличение таких затрат будет компенсироваться за счет постепенного сокращения суммарных затрат на содержание детей в учреждениях интернат типа. В соответствии с расчетами модели, хотя новая система требует изначальных достаточно значительных инвестиций и переменных затрат, данные затраты в значительной степени ниже бюджетных затрат по сравнению со сценарием, не предусматривающим реформирование системы.

Экономические потери и выгоды. Самая значительная экономия, получаемая благодаря реформе, заключается в увеличении производительности труда в обществе, благодаря сокращению числа детей, содержащихся в учреждениях интернат типа. Увеличение производительности труда детей, которые воспитываются в семьях, в значительной мере превышает бюджетную выгоду, получаемую благодаря реформе (рис. 1.4).

Рис. 1.4 - Экономические потери в сценариях модели:

Суммарные выгоды.

Выгоды для экономики и бюджета при проведении реформы и в случае сценария, не предусматривающего реформирование системы, представлены на рис. 1.5, где суммарные выгоды отражают значительный прирост производительности благодаря реформе.

Хотя доля ВВП (рис. 1.6), израсходованная на систему социальной защиты детей, в течение первых лет реформы увеличивается из-за инвестиций в создание новой системы, в течение среднесрочной и долгосрочной перспективы данные затраты в значительной мере компенсируются постоянным сокращением доли таких затрат в ВВП, благодаря проведению реформы.

Рис. 1.5 - Суммарные реальные затраты и потери (млрд. руб.):

Что будет если реформу начать в 2015 году. В случае переноса сроков начала реформ сумма затрат, связанных с организацией социальных центров увеличится в связи с высоким реальным ростом ВВП.

Рис. 1.6 - Доля суммарных затрат и потерь в (%) к ВВП:

По отношению к предыдущему варианту, в котором предполагалось начать осуществление реформ в 2004 году суммарный выигрыш в 2050 году уменьшится приблизительно на 0.15% ВВП.

Суммарные потери, связанные с переносом начала реформы на 2015 год можно выразить в виде величины потри ВВП, приведенной на 2050 год. Данная величина была рассчитана как сумма ежегодных потерь, которые наращивались по среднему темпу роста ВВП за соответствующий период с текущего момента до 2050 года. Оценки таких потерь составляют примерно 8-9% ВВП (рис. 1.7). Если в качестве процентной ставки выбрать не темп роста ВВП, а темп роста заработной платы, то суммарные потери будут еще больше. Расчеты модели подтверждают, что даже при учете только бюджетных расходов, существуют весомые экономические аргументы в пользу осуществления реформы и перехода от системы социальной защиты детей со значительным элементом интернат учреждений на систему, опирающуюся на семейные формы попечения и социальных услуг для семей и детей риска.

Рис. 1.7 - Экономические последствия переноса срока реформы:

Включение в расчеты экономических издержек усиливает весомость бюджетного аргумента и подтверждает, что несмотря на высокую потребность в ресурсах для обеспечения инвестиций начального периода, реформа системы социальной защиты в России является необходимостью, которая начиная с 2020 года будет давать чистую экономическую отдачу в экономику страны.

Наконец, в модели оценены экономические последствия задержки с началом осуществления реформы. В случае переноса начала реформы на 10 лет (до 2015 года) совокупные накопленные потери составят к концу прогнозного периода (2050) более 8 процентных пунктов ВВП.

1.3 Проблемы эффективности системы социальной защиты детей на муниципальном уровне

В России до настоящего времени не произошло формирования достаточно четких подходов к реформированию сложившейся системы социальной защиты детей, для которой характерны чрезвычайно высокая патерналистская роль государства и крайне слабо обозначенные общественные институты. В течение последних лет социальная защита детей России ориентировалась на адресное оперативное решение самых острых, кризисных, проблем отдельных категорий детей на заявительной основе. На определенном этапе этот путь был наиболее реальным для практического решения задач в этой сфере и представлялся удачным. Однако время показало, что такой подход не дает долгосрочного эффекта, поскольку не нацелен на профилактику повторений кризисных ситуаций, на перспективную социальную защиту каждого конкретного ребенка и детей в целом.

Происходящие в стране реформы, нацеленные на упорядочение всех сфер жизни, требуют изменений в социальной сфере, в том числе создания высокоэффективной, ориентированной на ожидания общества системы многопрофильной целевой социальной защиты населения, которая должна обеспечивать комплексное разностороннее содействие человеку в решении различных, вызывающих необходимость социальной защиты, проблем на протяжении всей его жизни - начиная с периода вынашивания матерью ребенка и завершая достойным погребением человека. В этой связи социальную защиту следует рассматривать как защиту от социальных рисков потери или ограничения экономической самостоятельности и социального благополучия человека.

В целях выполнения поручения Президента Российской Федерации от 17 марта 2008 года №Пр-414 по обеспечению внедрения современных технологий управления, способствующих снижению неэффективных расходов и повышению качества жизни, а также обеспечения последовательной реализации государственной политики по совершенствованию механизмов реализации полномочий региональными органами государственной власти, повышения результативности бюджетных расходов, активного внедрения на практике новых принципов бюджетного планирования, эффективности использования ресурсов, повышения ответственности государственных органов исполнительной власти за реализацию управленческих решений относительно системы социальной защиты определены показатели эффективности работы органов социальной защиты населения:

- увеличение количества социальных услуг гражданам, обслуживаемым в учреждениях социального обслуживания семьи и детей;

- обеспеченность домами-интернатами для детей - инвалидов;

- доля детей, оставшихся без попечения родителей, от общей численности детского населения;

- доля детей, оставшихся без попечения родителей, переданных не родственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства, от общей численности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Рациональным остановится необходимость двух видов оценок эффективности работы системы социальной защиты детей, одна их которой отражала бы внешнюю, а вторая внутреннюю сторону деятельности. Из них оценка внутренней части работы системы должна отражать именно ее слаженность, недопущение нарушений законодательства, охват услугами различных категорий детей, выявление лучших учреждений и т. д.

Эту оценку по большей части система может давать себе сама, то есть определять лучшие отделения, управления, учреждения и здесь, по большому счету можно согласиться с существующим положением дел в субъектах по определению критериев эффективности. Гораздо проблематичнее внешняя сторона оценки. Оценивать работу социальной защиты субъекта федерации в целом необходимо в соответствии с критериями, определенными на федеральном и региональном уровнях, при этом порядок оценки должен учитывать необходимость привлечения независимых экспертов. Набор критериев для внешней оценки, безусловно, должен содержать показатели установленные Президентом РФ для оценки субъектов и показатели, определенные субъектом для оценки доли участия социальной защиты в обеспечении социального спокойствия.

В качестве критериев внешней оценки деятельности социальной защиты детей любого субъекта Российской Федерации рассматриваются следующие коэффициенты: затратность системы (отношение направленных государством средств на социальную поддержку к затратам на содержание системы), реальное достижения средств до получателей (отношение объема направленных средств на поддержку к реальному числу получателей), вывод малообеспеченных семей к прожиточному минимуму (отношение общего числа граждан, получивших государственную социальную помощь к общему числу зафиксированных органами статистики малообеспеченных семей), реабилитация (трудовой, социальной) граждан, детей, попавших в трудную жизненную ситуацию, стационарно-замещающие технологии (отношение количества выявленных граждан, частично или полностью утративших возможность к самообслуживанию, но поддерживаемых учреждениями социального обслуживания, к количеству помещенных в стационарные учреждения социального обслуживания), устройство детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей в семьи, обеспечение доступной среды для инвалидов детей (отношение общего количества объектов, подлежащих оборудованию технологическими изделиями, облегчающими доступность среды).

Выделим следующие основные направления социальной защиты и подходы к их реформированию:

Социальная защита детей, детства и отрочества должна быть ориентирована на создание условий жизни и развития детей, позволяющих всем детям, независимо от того в какой семье они родились и живут, иметь наилучшие возможности для сохранения их здоровья, материального благополучия, свободного доступного образования, дошкольного и школьного воспитания, гармоничного духовно-нравственного развития, реализации своих способностей.

Особое внимание необходимо уделять детям-сиротам, а также детям, из неблагополучных семей. Надо научиться заботится об этих детях так, чтобы они не чувствовали себя лишними, отчужденными от общества, а государство не представлялось бы им чем-то абстрактным, бесполезным, а то и враждебным.

Также целесообразным представляется создание Федерального попечительского совета детей-сирот. Необходимо принять все меры по охране и защите детей, находящихся в особо сложных условиях, в том числе оставшихся без надзора, беспризорных, подвергшихся экономической и сексуальной эксплуатации, страдающих социально-обусловленными заболеваниями, включая синдром приобретенного иммунодефицита, детей из числа беженцев, а также находящихся в тюремном заключении.

Однако проблемы детей, находящихся в особо сложных условиях, не исчерпывают многочисленных забот государства обо всех российских детях. Сложное положение женщин в быту и на производстве, разрушение семейных связей поколений привели к практически бесконтрольному и никем не направляемому развитию детей, в том числе со стороны матерей, отцов, бабушек, дедушек, других старших членов семьи. Практически прекратила играть сколько-нибудь значимую роль в этих процессах школа. Надо изменить сложившееся положение. С этой целью следует провести экспертизу (ведомственную и независимую) существующих разных уровневых нормативно-правовых и программных документов, касающихся проблем детей, выявить состояние исполнения и необходимость корректировки этих документов.

Необходимо упорядочить процесс коммерциализации услуг, предназначенных детям, в сферах образования, охраны здоровья, детского творчества, физкультуры и спорта и определить учреждения, где это уместно.

В отстаивании прав ребенка на охрану здоровья, образования, имущественные интересы крайне слабо обозначены роль и место прокурорского надзора, судебных и правоохранительных органов, а также разнообразных структур, подведомственных Министерству труда и социального развития России, Минобразованию и Минздраву России, иным федеральным и региональным органам власти. Следует устранить правовые и организационные пробелы в решении проблем детей. Будущее России в наших детях. Это должно быть целью всех усилий, направленных на социальную защиту детей, детства и отрочества.

Социальная защита детей, детства и отрочества должна эффективно оберегать детей всех возрастных групп, а также периодов развития, от социальных рисков, обуславливающих:

- мертворождение и патологические роды;

- врожденные и родовые дефекты, травмы и заболевания;

- безнадзорность и бродяжничество, экономическую и сексуальную эксплуатацию;

- пристрастие к вредным привычкам (алкоголю, курению, наркотикам и др.);

- голодание и нерациональное для детей питание;

- негативное психологическое воздействие, дискриминацию по национальным, половым, имущественным или любым другим критериям;

- вовлечение в политическую активность и военные действия;

- проживание в экологически неблагополучной среде, вовлечение в антигуманные религиозно-культовые организации и движения.

Препятствующих:

- охране здоровья;

- пребыванию ребенка в семье;

- получению образования и духовно-нравственного воспитания;

- формированию комфортного психологического климата для каждого ребенка в семье, детских коллективах, в регионе проживания, в стране;

- развитию потенциальных профессиональных, творческих и иных общественно полезных способностей;

- приобщению к культурным ценностям;

- занятиям физической культурой и спортом;

- созданию условий для игр, других форм разумных развлечений и безопасного отдыха;

- выбору вероисповедания;

- целевому использованию пособий и денежных сбережений, предназначенных для детей, имущественным интересам детей.

На государственном уровне следует однозначно определиться по вопросу идеологии детских пособий:

- либо недвусмысленно дать статус этим пособиям как пособиям по бедности, и тогда критерием их выплаты станет доход семьи;

- либо следует рассматривать такие пособия как проявление государственной политики поддержки отечественного генофонда и рождаемости.

Потому выплата пособий не должна зависеть от того к какой по достатку семье принадлежит ребенок.

В первой главе мы рассмотрели проблемы социальной защиты детей, выявили актуальность этих проблем в любом времени и для любого общества.

Рассмотрели многоаспектность понятия детства в разных областях знаний, и дали определение системы социальной защиты детства, выделили объект и субъект этого явления.

Определили наиболее характерную тенденцию развития российской системы социальной защиты детства.

Рассмотрели принципы, которыми руководствуются субъекты рассматриваемой темы:

- всеобщность и доступность основных форм социальной защиты детства. Право детей на социальную защиту является всеобщим, оно распространяется на всех нуждающихся в защите детей;

- многообразие форм и видов социальной защиты детства. Социальная защита детства осуществляется в денежной, натуральной и юридической формах, в виде пенсий, пособий, льгот и услуг;

- единство и дифференциация социальной защиты детства. Все дети имеют право на социальную защиту, но нуждаются в ней в разной степени, в разных формах и размерах;

- осуществление социального обеспечения нуждающихся детей в объёме не ниже признанного государством прожиточного минимума;

- охрана права каждого ребёнка на социальную защиту.

Осветили формы и методы реализации социальной защиты детства, используемые как на федеральном так и на региональном уровнях.

Дали оценку затратам действующей системы социальной защиты детей и потенциальным выгодам осуществления ее реформы на примере интернат учреждений с помощью рассмотрения двух сценариев:

1. Базовый сценарий (сценарий, предусматривающий сохранение существующей системы);

2. Сценарий, предусматривающий реформирование системы.

Проанализировали опыт других стран в этой области.

Рассмотрели проблемы эффективности системы социальной защиты детей на муниципальном уровне и выделили основные направления социальной защиты и подходы к их реформированию.

2. Анализ состояния системы социальной защиты детей в северо-западном административном округе г. Москвы

2.1 Характеристика и основные направления развития Северо-Западного административного округа г. Москвы

Северо-Западный административный округ г. Москвы (далее по тексту СЗАО) - один из десяти округов Москвы. Включает в себя 8 районов. Префект - Елена Михайловна Васина.

Территория округа - 107 квадратных километров (это 11% площади города), здесь проживает боле 800 тыс. человек. Восемь районов представляют единое целое округа: «Куркино», «Митино», «Покровское-Стрешнево», «Северное Тушино», «Строгино», «Хорошево-Мневники», «Южное Тушино» и «Щукино» (рис. 2.1). Каждый из районов имеет свою индивидуальность. Крупнейшие из них: Хорошево-Мневники и Митино, насчитывающие более 146 тысяч человек проживающих на своих территориях. Северное Тушино насчитывает 136 тысяч человек. В Строгино проживает около 125 тысяч человек. Свыше 90 тысяч насчитывает Южное Тушино, более 90 тысяч человек - Щукино. Население Покровского-Стрешнева составляет 48 тысяч человек. Район Куркино является самым малочисленным и насчитывает 15 тысяч человек постоянного населения.