Концепция реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Челябинской области до 2010 года

Концепция реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Челябинской области до 2010 года

I. Введение

Концепция реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Челябинской области до 2010 года (далее - Концепция) представляет собой основные направления деятельности органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Реализация Концепции органами государственной власти Челябинской области и органами местного самоуправления муниципальных образований области позволит повысить надежность функционирования жилищно-коммунального комплекса области, ликвидировать его убыточность, будет способствовать установлению режима его устойчивого и достаточного финансирования. В результате ее реализации повысится качество жилищно-коммунального обслуживания населения, эффективность и надежность работы систем энерго-, водоснабжения и канализации.

II. Проблемы развития и модернизации жилищно-коммунального хозяйства Челябинской области

В управлении 39 муниципалитетов Челябинской области (за исключением ЗАТО, которые входят в состав Челябинской области, но по большинству вопросов находятся в ведении федеральных органов государственной власти) находится 44,7 млн. квадратных метров общей площади жилья. Из них в городских муниципальных образованиях находится 40,2 млн. квадратных метров жилья, в районных муниципальных образованиях - 4,5 млн. квадратных метров жилья.

Ситуация в жилищно-коммунальном хозяйстве области характеризуется неразвитостью конкурентной среды в сфере управления и обслуживания жилья. В сфере управления жилищным фондом не завершено разграничение функций собственника жилищного фонда и функций профессионального управления и обслуживания жилья. Отсутствие реальных договорных отношений с потребителями услуг препятствует реализации прав граждан на качественные и в необходимом объеме предоставляемые жилищно-коммунальные услуги. В муниципальном жилищном фонде договорами найма охвачено всего 26,4% нанимателей. С 33,1% собственников жилья заключены договоры на техническое обслуживание жилья.

Конкурсы по обслуживанию жилья были проведены в нескольких муниципальных образованиях. Основной причиной медленного развития конкуренции на рынке услуг ЖКХ области является концентрация подавляющего объема работ по предоставлению жилищно-коммунальных услуг в муниципальных предприятиях и, соответственно, преобладание административных, а не экономических рычагов воздействия на эти предприятия в условиях бюджетного дефицита, что обусловливает низкую привлекательность данной сферы для организаций других форм собственности.

Система управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований Челябинской области требует кардинальных изменений. В некоторых муниципальных образованиях области отсутствует единое отраслевое подразделение, представляющее собственника муниципального имущества в жилищно-коммунальном хозяйстве. В других муниципальных образованиях области, если и образованы такие подразделения, то кроме выполнения функций собственника муниципального имущества в жилищно-коммунальном хозяйстве они ведут хозяйственную деятельность в сфере ЖКХ, выступают в роли Службы заказчика. Сложившаяся система имущественных правоотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве препятству[е]т нормальному развитию договорных отношений между муниципалитетами и жилищно-коммунальными организациями.

Несмотря на то, что во многих муниципальных образованиях области действуют договоры с жилищно-коммунальными организациями, бюджетное финансирование во многих случаях по-прежнему осуществляется не по договору, а по смете. Это влечет за собой серьезные негативные последствия. Прежде всего, договоры превращаются в фикцию, так как финансирование (то есть доходы организации ЖКХ) почти не зависит ни от объема, ни от качества услуг. Если любое снижение себестоимости оборачивается сокращением бюджетного финансирования, у организации пропадают экономические стимулы работать эффективно.

Применяемые методы регулирования не ориентируют коммунальные и жилищные организации на сокращение непроизводительных затрат и ресурсосбережение, так как организации в существующих условиях не заинтересованы в снижении затрат, что в свою очередь и делает отрасль инвестиционно непривлекательной.

В настоящее время подавляющий объем инвестиций, направляемых на реконструкцию объектов жилищно-коммунального хозяйства Челябинской области, составляют средства бюджетов всех уровней. Собственные средства организаций и заемные средства для этих целей используются в крайне небольшом объеме либо вообще не используются.

На протяжении 1998-2001 гг. в Челябинской области наблюдался рост бюджетных расходов на ЖКХ с 2,5 млрд. руб. в 1998 году до 4,6 млрд. руб. в 2001 году. Основными причинами роста были удорожание топливно-энергетических ресурсов и погашение кредиторской задолженности прошлых периодов при одновременном отставании области от федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья населением.

В результате опережающих темпов роста доходов над темпами роста расходов в 2001 году сократилась в целом убыточность предприятий ЖКХ Челябинской области, однако, ее размер остается все еще значительным (более 1 млрд. рублей). Среди организаций ЖКХ самыми убыточными являются организации теплоснабжения и жилищные организации.

Невыполнение бюджетных обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливают непривлекательность жилищно-коммунального комплекса для частных инвестиций. Между тем большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески выгодными. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли.

Муниципальные унитарные предприятия как владельцы основных фондов жилищно-коммунального хозяйства испытывают острую нужду в финансовых средствах для проведения программ реконструкции и модернизации этих фондов. Ограниченные муниципальные бюджеты не в состоянии предоставить необходимое финансирование, из-за чего постоянно растет объем устаревших производственных фондов на предприятиях жилищно-коммунального сектора, инженерные сети приходят в негодность; снижается качество и ритмичность предоставления коммунальных услуг наряду с повышением эксплуатационных издержек; увеличиваются затраты, которые необходимо будет предпринять в будущем.

Сравнение динамики дебиторской задолженности с динамикой объемов кредиторской задолженности свидетельствует о том, что организации жилищно-коммунальной отрасли испытывают большие трудности на пути улучшения показателей ликвидности и платежеспособности. В 2001 году по сравнению с 2000 годом произошло заметное сокращение сумм дебиторской и кредиторской задолженности организаций отрасли. Так, объем дебиторской задолженности сократился с 8667,4 млн. руб. в 2000г. до 5285,7 млн. руб. в 2001г., или на 39%. При этом, следует заметить, что если в 2000г. объем дебиторской задолженности был почти эквивалентен всей сумме полученных доходов, то в 2001 году его отношение ко всей выручке сократилось до 42%.

Организаци отрасли испытывают затруднения в разрешении проблемы неплатежей. Действительно, несмотря на то, что за период с 2000 по 2001 гг. произошло снижение общего объема кредиторской задолженности с 11157,0 млн. руб. до 9868,3 млн. руб. или на 11,6%, разрыв между кредиторской и дебиторской задолженностями в силу более высокого темпа снижения последней увеличился. Так, в 2000г. этот разрыв составлял 2489,6 млн. руб., а уже в следующем году он возрос до 4582,6 млн. руб., или в 1,8 раза. В результате отношение кредиторской задолженности к дебиторской повысилось с 1,28 до 1,86 за этот же период.

В 2001 году по сравнению с предыдущим годом возросла с 1729,2 млн. руб. до 1908,1 млн. руб., или на 10,4%, задолженность организаций отрасли перед бюджетами всех уровней по налогам и сборам.

В начале экономических реформ предполагалось, что в течение достаточно короткого периода будет завершен переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы, однако социально-экономическая ситуация не позволила завершить этот переход. В настоящее время предельный уровень платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги составляет 70% при федеральном стандарте 90%.

В свою очередь, сохранение бюджетного финансирования жилищно-коммунального комплекса на местном уровне из-за недостатка средств привело к увеличению износа основных фондов. 9,2% жилищного фонда муниципальных образований Челябинской области имеет физический износ более 60%. Более 70% муниципальных тепловых сетей и сооружений имеют физический износ более 60%. Примерно такими же «масштабами бедствия» охвачены муниципальные водопроводные и канализационные сети и сооружения.

Монополизм коммунальных организаций, неразвитость гражданско-правовых механизмов ответственности за количество и качество оказываемых услуг, которое сегодня находится на низком уровне, не позволяют эффективно защищать интересы потребителей. Недофинансирование коммунальной сферы обусловливает и отсутствие экономического интереса в создании товариществ собственников жилья, что в еще большей степени снижает перспективы развития конкуренции. На территории Челябинской области создано 71 товарищество собственников жилья. ТСЖ образованы в 6 городских муниципальных образованиях. Наибольшее количество ТСЖ образовано в крупных городах: в Челябинске - 35, в Магнитогорске - 28.

Эффективность работы всего жилищно-коммунального комплекса области остается относительно низкой. Более того, усиливается административное влияние на жилищно-коммунальный сектор. Сектор характеризуется крайней неразвитостью рыночных конкурентных механизмов хозяйствования, затратной системой тарифного регулирования предприятий-монополистов, большой и нерациональной энергоемкостью. Преобладание административной системы хозяйствования и неполное (в первую очередь - бюджетное) финансирование лишают стимулов к сокращению непроизводительных затрат. Нередки случаи концентрации платежей населения за жилищно-коммунальные услуги на уровне муниципальных властей и нецелевое использование этих средств (например, на расчеты с «большой энергетикой»). Для этого, например, создаются расчетно-кассовые центры, которые пропускают через себя все платежи населения за жилищно-коммунальные услуги с целью их дальнейшего «расщепления».

В общем можно отметить, что жилищно-коммунальный комплекс Челябинской области, как и большинства регионов России, характеризуется неэффективной системой управления, дотационностью сферы и неудовлетворительным финансовым положением организаций ЖКХ, высокими затратами и отсутствием экономических стимулов их снижения, неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов.

III. Экономическая модель реформы жилищно-коммунального комплекса Челябинской области

Мероприятия Концепции направлены на переход к новой экономической модели устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса.

1. Система экономических взаимоотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве, ее основные проблемы

Действующая система управления жилищно-коммунальным хозяйством характеризуется рядом недостатков, без устранения которых в принципе невозможно вести речь о нормализации функционирования отрасли, повышении надежности и качества, а также обеспечении стабильной стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Основой экономических отношений в отрасли остается система бюджетного дотирования организаций жилищно-коммунального комплекса. Дотационность отрасли и отсутствие у получателей услуг возможности влиять на их количество и качество в сочетании с сохранившейся со времен административной экономики централизацией управления коммунальными организациями и отсутствием конкуренции являются основными причинами существующих проблем коммунального хозяйства: хронического дефицита финансирования, высокой затратности и отсутствия экономических стимулов снижения издержек, неэффективной и бесприбыльной работы организаций жилищно-коммунального комплекса, высокого уровня потерь ресурсов. Бюджетные ограничения обусловливают отсутствие средств для модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, существенную часть стоимости услуг, не покрываемых платежами населения, компенсируют промышленные предприятия за счет перекрестного субсидирования, что удорожает себестоимость их продукции и снижает ее конкурентоспособность.

Система дотирования жилищно-коммунальных организаций в отличие от прямого субсидирования малообеспеченных семей не позволяет обеспечить адресность выделяемых субсидий. В 2001 году из 4,6 млрд. рублей бюджетных средств, направленных на дотирование жилищно-коммунальных организаций области, компенсации адресных жилищных субсидий, предоставленных гражданам с низкими доходами, составили только 0,26 млрд. рублей. Это, во-первых, приводит к ситуации, в которой конечными получателями субсидий (через систему дотирования разницы в ценах жилищно-коммунальным предприятиям) выступают не только малоимущие граждане, но и группы граждан с высокими и средними доходами. Сегодня каждая семья Челябинской области, включая высокодоходную, в среднем получает около 380 рублей бюджетных средств в месяц в виде дотаций, субсидий и льгот. Во-вторых, такая система не гарантирует доведение средств бюджета до граждан - конечных получателей субсидий, и в-третьих, расчет необходимого размера дотаций в отсутствие полноценного понятия цены услуг носит субъективный, непрозрачный характер (сумма дотаций является не частью цены услуг, а результатом компромисса между областными и местными властями).

Совмещение функций собственника жилищного фонда и хозяйственной деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда создает серьезный внутренний конфликт интересов, результатом которого является отсутствие стимулов для повышения эффективности управления жилищным фондом и его эксплуатации.

Порядок установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги не сопровождается адекватной системой контроля за уровнем производственных издержек и не отражает объективных финансовых потребностей в развитии предприятий и замене изношенных основных фондов. Система определения рентабельности деятельности коммунальных организаций сохранилась со времен планового хозяйства и не гарантирует достаточной прибыли для возврата капитала, вкладываемого в жилищно-коммунальную сферу.

2. Реформирование экономических отношений

Новая система экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве предполагает принципиальное изменение как функций ее участников, так и механизмов их взаимодействия и организации финансовых потоков.

Изношенность основных фондов инженерной инфраструктуры и жилья достигла критического значения, что постоянно побуждает разговоры о необходимости колоссальных бюджетных инвестиций. В то же время потребители сегодня оплачивают всю имеющуюся неэффективность. Задача состоит в том, чтобы создать экономический инструментарий преобразования оплаты неэффективности в инвестиции. Например, управляющая жилищная организация должна быть заинтересована для максимизации собственной прибыли в увеличении вложений в модернизацию и утепление зданий за счет уменьшения объема закупаемых коммунальных ресурсов. Экономический стимул для ресурсоснабжающих организаций должен заключаться в сокращении потерь ресурсов при транспорте, увеличении к.п.д. оборудования и т.д. Для этого требуется стабилизация жилищно-коммунальных тарифов на достаточно длительное время (3-5 лет). Иными словами, в ближайшие пять-семь лет задача должна состоять не в снижении стоимости жилищно-коммунальных услуг и не в бюджетном инвестировании модернизации отрасли, а в переводе оплаты непроизводительных издержек в инвестиции.

Система текущего финансирования жилищно-коммунальных предприятий должна быть изменена коренным образом. Основной идеей экономической реформы жилищно-коммунального хозяйства является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование жилищно-коммунальной отрасли, от организаций непосредственно гражданам - субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.

В рамках введения системы персонифицированных социальных счетов граждан будут объединены все виды финансовой помощи бюджетов всех уровней. Главными участниками экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве, таким образом, станут жилищно-коммунальные организации и непосредственные потребители их услуг - граждане, а бюджетные средства, расходуемые на дотирование отрасли, будут полностью переориентированы на предоставление адресной целевой помощи непосредственно гражданам (кроме граждан с высокими доходами, в отношении которых дотирование будет прекращено). В результате потребители услуг - граждане получат возможность контролировать направление и расходование бюджетных средств, которое станет прозрачным и адресным. Будет использован потенциал финансовых институтов (банков), открывающих социальные счета для кредитования граждан, и местных бюджетов в целях покрытия кассовых разрывов, возникающих при выплате средств гражданам.

Использование системы социальных счетов будет способствовать самоорганизации граждан в жилищной сфере, появлению стимулов для развития товариществ собственников жилья и иных объединений граждан, усилению контроля со стороны населения за объемом и качеством жилищно-коммунальных услуг, развитию рынка профессиональных услуг по управлению жилищным фондом. Эта мера позволит повысить прозрачность расходования бюджетных средств и усилить социальную направленность бюджетной политики.

Будет ликвидирована система перекрестного субсидирования населения за счет промышленных предприятий.

Изменится и система финансирования мероприятий по модернизации и развитию жилищно-коммунального хозяйства. Инвестиционное финансирование жилищно-коммунального комплекса будет осуществляться в основном за счет привлечения заемных ресурсов (в первую очередь средств частных инвесторов). Бюджетное финансирование инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство будет осуществляться в ограниченном объеме и будет не альтернативой, а дополнением к заемному финансированию. После 2010 года инвестирование за счет заемных ресурсов станет преобладающей формой финансирования жилищно-коммунального комплекса.

В результате развития конкурентных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве будет повышена эффективность его функционирования, что обеспечит общее снижение расходов на его содержание не менее чем на 20 процентов и привлечение дополнительных финансовых ресурсов для модернизации. Перевод отношений между организациями жилищно-коммунального комплекса и получателями их услуг на договорную основу, отделение выполнения функций собственника жилищного фонда от осуществления хозяйственной деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда в муниципальном секторе, совершенствование системы и принципов регулирования тарифов на услуги локальных монополистов в коммунальном хозяйстве позволят:

- перейти на полную оплату стоимости жилищно-коммунальных услуг населением без увеличения (в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг) доли собственных расходов граждан, за исключением семей с высокими доходами, размер которых не позвол[и]т им воспользоваться правом на получение жилищной субсидии;

- потребителям непосредственно влиять на объем и качество жилищно-коммунальных услуг путем воздействия на жилищно-коммунальные предприятия с целью повышения уровня оказываемых услуг;

- производить конкурсный отбор управляющих компаний и подрядных организаций, предлагающих более качественные услуги по наименьшей цене;

- стимулировать энергоресурсосбережение как со стороны жилищно-коммунальных предприятий (для снижения производственных издержек), так и со стороны потребителей (для уменьшения стоимости потребляемых услуг);

- стабилизировать финансовый поток для организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, сделав его прозрачным и гарантированным.

Реализация новой экономической модели позволит обеспечить бездотационный режим финансирования жилищно-коммунального хозяйства, повысить его эффективность, создать источники привлечения средств для его развития и, что наиболее важно, гарантировать адресность бюджетной помощи малообеспеченным слоям населения путем доведения субсидий до получателей с использованием системы социальных счетов граждан.

IV. Цели и задачи Концепции

Цели Концепции - формирование основных направлений деятельности органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области по повышению эффективности, устойчивости и надежности функционирования систем жизнеобеспечения населения, привлечению инвестиций в жилищно-коммунальную отрасль, улучшению качества услуг с одновременным снижением затрат, созданию системы адресной социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Основными направления Концепции являются:

- финансовое оздоровление жилищно-коммунальных организаций путем реструктуризации и ликвидации их задолженности и доведения тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей до экономически обоснованного уровня, жесткого соблюдения установленных стандартов оплаты услуг населением, перехода от дотирования жилищно-коммунальных организаций и предоставления категориальных льгот к субсидированию малообеспеченных семей, ликвидации перекрестного субсидирования тарифов;

- снижение издержек и повышение качества и доступности жилищно-коммунальных услуг, формирование инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса путем развития конкуренции в сфере предоставления жилищных услуг, создания взаимосвязанных процедур тарифного регулирования коммунальных организаций и естественных монополистов - организаций топливно-энергетического комплекса;

- обеспечение государственной поддержки процесса модернизации жилищно-коммунального комплекса на основе современных технологий и материалов путем предоставления бюджетных средств и гарантий Челябинской области по привлекаемым инвестициям.

V. Сроки и этапы реализации Концепции

Реализация направлений Концепции будет осуществляться поэтапно в течение 2003 - 2010 годов.

На первом этапе (2003 год) предполагается реализовать следующие первоочередные мероприятия, рассчитанные на получение следующих результатов:

- развитие конкурентных отношений в жилищном хозяйстве;

- инвентаризация, реструктуризация и ликвидация задолженности областного и местных бюджетов, бюджетных организаций и других потребителей (в том числе населения) перед организациями жилищно-коммунального комплекса;

- переход на реальные договорные отношения в жилищно-коммунальном комплексе;

- совершенствование механизмов социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

На втором этапе (2004 - 2005 годы) предполагается обеспечить:

- прекращение практики перекрестного субсидирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги;

- ликвидаци[ю] дотационности жилищно-коммунального комплекса;

- переход к профессиональному управлению жилищным фондом, создание системы регулирования естественных локальных монополий;

- развитие концессионных механизмов;

- переход к системе персонифицированных социальных счетов граждан.

На третьем этапе (2006-2010 годы) предполагается реализовать стратегические мероприятия, направленные на обеспечение устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса и его модернизацию на основе привлечения частных инвестиций, реализовать комплекс мер по снижению рисков кредитования путем предоставления гарантий на областном и муниципальных уровнях.

VI. Мероприятия Концепции

В целях реализации Концепции предполагается осуществить переход к новой экономической модели реформы жилищно-коммунального комплекса, направленной на коренное оздоровление финансовой ситуации в отрасли, создание системы экономической мотивации сокращения затрат и ресурсов и повышения эффективности деятельности организаций комплекса, привлечение частных инвестиций для реконструкции объектов жилищно-коммунального комплекса.

Концепция включает как технические мероприятия по восстановлению основных фондов и по реализации новых инженерно-технических решений, так и мероприятия по созданию организационно-управленческих и финансовых механизмов, обеспечивающих стабильную и эффективную работу жилищно-коммунальных организаций.

Эти мероприятия предусматривают:

- обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса;

- формирование рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального комплекса и условий для снижения издержек и повышения качества жилищно-коммунальных услуг;

- государственную поддержку на уровне Челябинской области модернизации жилищно-коммунального комплекса и привлечение инвестиций в эту сферу.

Успешная реализация мероприятий Концепции позволит:

- улучшить качество жилищно-коммунального обслуживания потребителей, обеспечить надежность работы инженерно-коммунальных систем жизнеобеспечения, комфортность и безопасность условий проживания граждан;

- повысить эффективность работы предприятий жилищно-коммунального хозяйства и снизить затраты на предоставление жилищно-коммунальных услуг;

- ликвидировать критический уровень износа основных фондов в жилищно-коммунальном комплексе и довести уровень износа до 30 процентов;

- повысить хозяйственную самостоятельность организаций жилищно-коммунального хозяйства и их ответственность за качество обслуживания потребителей;

- обеспечить эффективное сочетание хозяйственной самостоятельности конкурирующих организаций жилищно-коммунального хозяйства и государственного регулирования деятельности локальных естественных монополистов, развитие предпринимательской активности и защиту интересов потребителей;

- создать экономический механизм, стимулирующий экономное использование организациями энергетических и материальных ресурсов и сокращение нерационального потребления коммунальных услуг при гарантированном и бесперебойном их предоставлении, сокращение потребностей в инвестициях на развитие мощностей предприятий жилищно-коммунального комплекса.

1. Обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса

Обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса является основным условием формирования нормальных экономических взаимоотношений в этом секторе экономики и предусматривает решение следующих задач:

- инвентаризация, реструктуризация и ликвидация имеющейся задолженности организаций жилищно-коммунального комплекса;

- ликвидация дотационности жилищно-коммунального хозяйства и обеспечение стабильного и достаточного текущего финансирования предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

Инвентаризация, реструктуризация и ликвидация задолженности организаций жилищно-коммунального комплекса

Для оздоровления финансовой ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве необходимо реструктурировать задолженность областного и местных бюджетов и бюджетных организаций перед организациями жилищно-коммунального комплекса и установить реальные и жесткие сроки ее ликвидации.

Реструктуризация и ликвидация задолженности в жилищно-коммунальном комплексе Челябинской области будет проводиться в соответствии с Порядком реструктуризации и ликвидации задолженности в жилищно-коммунальном комплексе, разрабатываемом и утверждаемом на уровне Правительства Российской Федерации.

При этом, не дожидаясь выхода этого документа для решения проблемы на уровне Челябинской области необходимо:

1. Для получения более полной картины о состоянии дебиторской и кредиторской задолженностях по каждому контрагенту целесообразно провести их инвентаризацию, которая позволит выявить точные суммы задолженностей по всем дебиторам и кредиторам, накопившиеся суммы штрафов и пени по просроченной задолженности, суммы безнадежной задолженности.

2. Данные, полученные по результатам инвентаризации, потребуют признания, как со стороны дебиторов, так и со стороны кредиторов. Это означает, что обе стороны смогут подписать акты сверки, а в последующем мировое соглашение. Особенно это касается взаимоотношений с крупнейшими контрагентами: учреждениями всех уровней бюджетного финансирования, жилищные организациями, суммы просроченной задолженности с которыми подлежат реструктуризации, то есть ее частичному списанию, списанию штрафов, погашению задолженности по взаимно согласованному графику платежей. Для этого потребуется провести переговоры с кредиторами по поводу реструктуризации задолженности, результатом которых могут стать: частичное списание долгов; частичное погашение за счет дополнительных бюджетных доходов, продажи собственности; частичная отсрочка платежей по долгам на определенный срок и согласование графиков погашения задолженности. Постановлением Губернатора Челябинской области от 23.07.2001г. № 405 «О порядке и сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам [и] сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам» утвержден соответствующий порядок проведения реструктуризации. Тем самым область начала процедуру реструктуризации кредиторской задолженности организаций всех отраслей народного хозяйства по обязательным платежам в областной бюджет. В нее могут включиться и организации ЖКХ области, которые будут отвечать всем условиям утвержденного порядка.

3. По отношению к дебиторам, в том числе и к населению, которые в состоянии оплачивать текущие счета, и в то же время, имеют суммы «старой» задолженности, целесообразно применить метод «амнистии», т. е. списание части сумм долга (штрафов) или предоставление скидок с суммы основного долга в обмен на своевременную и полную оплату текущих счетов. Данное предложение также нашло свое отражение в статье 15 Закона об областном бюджете на 2002 год. Эта статья устанавливает возможность списания соответствующих сумм задолженности по пеням и штрафам с организаций, которые погасили (при соблюдении условия своевременного внесения текущих налоговых платежей) [половину или полную сумму реструктурированной задолженности в течение двух] или четырех лет соответственно. Отдельного подхода требует дебиторская задолженность населения. В ее составе отражается как текущая задолженность, возникающая вследствие разницы между датой начисления и датой платежа, так и просроченная задолженность, в том числе безнадежная. Если текущая задолженность - это актив организации (средства будут получены через некоторое время), то безнадежная - представляет собой не что иное, как убыток. Как показывает практика, собираемость платежей населения не может достигнуть 100%. Ведь даже в развитых странах около 2-3% населения не платят за жилищно-коммунальные услуги. В Челябинской области текущая задолженность составляет около 12%, и эта задолженность включается [в] состав дебиторской задолженности организаций. В результате финансовая отчетность перестает отражать их реальное финансовое положение.

4. Не дожидаясь утверждения Правительством Российской Федерации порядка реструктуризации задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства разработать порядок реструктуризации задолженности организаций ЖКХ по Челябинской области.

5. Целесообразно упростить процедуру списания безнадежной просроченной задолженности, приведя ее в соответствие с международной учетной практикой. Согласно международным стандартам бухгалтерского учета, безнадежная дебиторская задолженность не является активом, под нее можно создавать резерв, либо напрямую списывать ее на уменьшение выручки или на убыток. Необходимо обеспечить реализацию элементов международных стандартов бухгалтерского учета в жилищно-коммунальных организациях, в результате чего их финансовая отчетность станет гораздо прозрачнее. Челябинская область может выступить инициатором такой работы. Для этого должны быть выбраны четкие критерии списания долга, например, срок просроченной задолженности. Речь идет об учетной операции, а не о «прощении долгов». Списание задолженности есть отражение в учете реального положения дел. Необходимо формировать заинтересованность предприятий по взысканию списанной задолженности. В случае ее погашения в учете это будет отражено как увеличение финансового результата.

6. Разработать примерное положение по списанию безнадежной задолженности населения за потребленные жилищно-коммунальные услуги по методу «амнистия».

7. В целях предотвращения наращивания кредиторской и дебиторской задолженностей следует на предприятиях проводить мониторинг показателей, отражающих динамику изменения сумм дебиторской и кредиторской задолженностей, и показателей, направленных на управление дебиторской и кредиторской задолженностью - срок оборачиваемости задолженностей, капиталоотдачу задолженностей, соотношение остатков денежных средств на расчетных счетах и суммы кредиторской задолженности на определенную дату с определенной периодичностью (каждую декаду или неделю).

8. Использовать возможность банкротства организаций ЖКХ как крайней меры их финансового оздоровления. И хотя это крайняя мера, но в ряде случаев она вполне оправданна. Банкротство как раз и задумано как механизм финансового оздоровления потенциально жизнеспособных организаций и ликвидации должников, которые никогда не в состоянии будут расплатиться с кредиторами.

9. Использовать возможности изменения институционального статуса объектов ЖКХ, в том числе их частичн[ую] приватизаци[ю]. (т.е. приватизируется после инвентаризации только материально-техническая база, а жилищная и инженерная инфраструктура, находящиеся в ведении предприятий, остаются в муниципальной собственности). При согласии кредиторов в отдельных случаях (когда нет угрозы серьезных социальных последствий) возможна передача им некоторых активов ЖКХ. Возможный вариант - конвертация долга в паи и акции организаций ЖКХ, создаваемых путем реорганизации существующих муниципальных унитарных предприятий. Эта мера должна использоваться крайне осторожно, так как по законодательству органы местного самоуправления отвечают за предоставление жилищно-коммунальных услуг населению и вправе регулировать тарифы лишь для муниципальных, но не для частных организаций ЖКХ. Теряя контроль над отдельными объектами, органы местного самоуправления лишаются определенных рычагов управления сектором (таких, как тарифное регулирование, возможности контроля технического состояния производственной базы и т.д.). Поэтому плюсы и минусы использования этого инструмента необходимо просчитывать для каждого конкретного случая.

10. Использовать возможности секьюритизации задолженности, то есть переоформления ее в ценные бумаги. Выпуск ценных бумаг возможен лишь в том случае, если органы местного самоуправления полностью уверены в своей способности обслуживать и погашать свои обязательства. Иначе возможно повторение негативного опыта так называемых «агрооблигаций», когда «плохие долги» переоформлялись в бумаги заведомо низкого качества и почти все администрации оказались в дефолте. Необходимо понимать, что дефолт по ценным бумагам негативно отразится на кредитной истории администраций и может закрыть им доступ к финансовым рынкам. В любом случае, конкретное сочетание инструментов реструктуризации задолженности должно быть индивидуальным для каждого муниципального образования, учитывающим позицию кредиторов, экономическую специфику территории и особенности системы жилищно-коммунального хозяйства.

В целях предотвращения накопления кредиторской задолженности необходимо также обеспечить стабильное финансирование сектора. Это возможно, прежде всего, путем проведения продуманной тарифной политики и политики оплаты жилищно-коммунальных услуг населением, совершенствования системы управления ЖКХ, системы тарифного регулирования и бюджетирования.

Признанная задолженность бюджетов и бюджетных учреждений перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса должна быть включена в расходную часть соответствующих бюджетов на весь срок реструктуризации.

В процедуру по реструктуризации задолженности бюджетов и бюджетных организаций должны быть вовлечены все предприятия коммунальной энергетики.

Работа по инвентаризации и реструктуризации бюджетной задолженности в жилищно-коммунальном секторе относится к числу первоочередных мероприятий первого этапа реализации Концепции и должна быть завершена до формирования проектов бюджетов 2004 года.

Ликвидация дотационности жилищно-коммунального хозяйства и обеспечение стабильности и достаточности финансирования затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг

Стабильное и достаточное финансирование затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг может быть достигнуто:

- переходом на полную оплату потребителями (в том числе населением) жилищно-коммунальных услуг, включая отчисления на капитальный ремонт, с учетом роста потребности в средствах на предоставление жилищных субсидий гражданам, а также роста потребности в дотировании бюджетной сферы;

- упорядочением механизма предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг;

- переориентацией нерациональных расходов предприятий, выявленных в ходе аудита и экспертиз тарифов на жилищно-коммунальные услуги, на модернизацию и развитие инженерной инфраструктуры;

- созданием прозрачного механизма формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги и целевого использования составляющих тарифа (амортизационные отчисления, прибыль и т.п.) на модернизацию и развитие.

При этом предполагается, что уровень сбора платежей населения должен быть увеличен до уровня 95-97 процентов (это соответствует уровню, уже сегодня достигнутому во многих городах Российской Федерации). В настоящее время этот показатель по Челябинской области в среднем составляет 88%.

Достаточность финансового обеспечения предприятий, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги, достигается путем реализации принципа полного возмещения затрат каждым потребителем этих услуг. Тариф для конечного потребителя должен складываться как сумма затрат всех участников процесса предоставления услуги.

Необходимо последовательно реализовать законодательный принцип дифференциации оплаты жилищно-коммунальных услуг в муниципальном жилищном фонде на основе установления платы за наем в зависимости от благоустройства, качества и местоположения жилья.

Предоставление коммунальных услуг любым потребителям (включая бюджетные организации) должно происходить только на основе договорных отношений. В случае неоплаты предоставленных коммунальных услуг бюджетными организациями должна признаваться кредиторская задолженность областного или муниципальных бюджетов (в зависимости от того, из какого бюджета финансируются эти предприятия) перед коммунальными организациями, учитываемая при планировании бюджетов следующего года.

Темпы и параметры перехода к полной оплате жилищно-коммунальных услуг должны определяться Правительством Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации путем утверждения Правительством Российской Федерации ежегодно федеральных стандартов:

- социальной нормы площади жилья;

- предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц, в среднем по Российской Федерации и дифференцированно по субъектам Российской Федерации;

- уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги;

- максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.

Соблюдение муниципальными образованиями Челябинской области областного стандарта уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги будет также использоваться в качестве одного из критериев и условий распределения средств областного бюджета, направляемых на модернизацию и развитие жилищно-коммунального комплекса муниципальных образований Челябинской области.

Стандарт предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц, рассчитывается исходя из стандартного набора жилищно-коммунальных услуг и включает в себя:

- стоимость содержания и текущего ремонта жилищного фонда;

- стоимость капитального ремонта жилищного фонда;

- стоимость коммунальных услуг (теплоснабжения, включая топливо твердое и топливо печное бытовое, водоснабжения, канализации, газоснабжения, электроснабжения) с учетом средних сложившихся норм потребления, а также средней сложившейся предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Указанный стандарт ежегодно пересматривается, при этом изменение величины этого стандарта на следующий бюджетный год осуществляется с учетом индекса роста цен на платные услуги населению, планируемого изменения цен на энергоносители, а также эффективности проведенных мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в направлении снижения неэффективных затрат.

Этот стандарт рассчитывается на основе натуральных показателей: нормативов потребления коммунальных услуг, стоимости 1 куб. метра питьевой воды, 1 гигакалории тепла в жилом фонде всех форм собственности, 1 куб. метра газа, 1 киловатт-часа электроэнергии, стоимости содержания 1 кв. метра жилья.

Областной стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг начиная с 2003 года составит 22 процента и далее меняться не будет.

Областной стандарт социальной нормы площади жилья составляет 18 кв. метров общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. метра - на семью из двух человек, 33 кв. метра - на одиноко проживающих граждан. До 2010 года пересмотр этого стандарта не предполагается.

После завершения перехода к полной оплате жилищно-коммунальных услуг населением (с учетом бюджетного субсидирования граждан, имеющих право на жилищную субсидию, а также на установленные законодательством льготы) областной стандарт уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги устанавливаться не будет. Остальные областные стандарты будут ежегодно утверждаться исходя из федеральных стандартов, утверждаемых Правительством Российской Федерации. На их основе будет рассчитываться потребность муниципальных образований Челябинской области в средствах, предназначенных для предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

На органы местного самоуправления области ложится основной груз задач по выводу жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость. В этой связи важным решением для городов и районов области является принятие программы постепенного повышения доли населения в оплате предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. Главными принципами повышения доли оплаты население[м] ЖКУ должны быть этапность и строгая периодичность.

Очевидно, что в пределах каждого муниципального образования политика оплаты населением жилищных и коммунальных услуг должна быть единой. При этом ставки оплаты должны способствовать решению проблем, определенных нормативными документами. Например, развитие конкуренции в сфере обслуживания жилья, создания товариществ собственников жилья идет более быстрыми темпами, если уровень платежей граждан за жилищные услуги повышается более быстрыми темпами, чем уровень оплаты коммунальных услуг. В этой связи наиболее рациональное решение, которое принимается в ряде муниципальных образований, - в первую очередь выводить на стопроцентную окупаемость те виды услуг, которые имеют наиболее высокий потенциал для перевода на конкурентное предоставление. Первоочередной вывод на полную оплату потребителями содержания и ремонта жилья позволит вывести содержание и ремонт жилья на конкурсный отбор подрядчиков, обеспечить бесперебойную оплату предоставляемых ими услуг и сделать отрасль привлекательной для частного бизнеса.

Важным решением также для ряда органов местного самоуправления области, прежде всего сельских районов, является введение в соответствии с законодательством в структуру платежа населения платы за капитальный ремонт. Обязанность муниципалитета содержать принадлежащий ему жилищный фонд очевидна, но взятие бюджетом на себя всего бремени расходов по капитальному ремонту неоправданно. Соответствующую долю таких расходов должны нести другие собственники жилищного фонда. Кроме того, муниципальное образование вправе компенсировать затраты на капитальный ремонт за счет платежей нанимателей и арендаторов. Это позволило бы высвободить значительные суммы бюджетных средств и направить их на замену и модернизацию внутридомового оборудования, ремонт и замену газовых плит и водонагревателей, вынос газовых вводов из подвалов, обновление ветхих коммунальных сетей, а при необходимости и на цели капитального ремонта. Введение платы за капитальный ремонт позволило бы муниципальным образованиям начать формирование стабильных источников финансирования капитального ремонта и аккумулировать на отдельных счетах средства для их планового и комплексного проведения.

Для обеспечения достаточности финансирования жилищно-коммунальных услуг следует предусмотреть нормирование убытков от недосбора платежей с потребителей и включать их в тарифы на жилищно-коммунальные услуги, а также дать право жилищно-коммунальным предприятиям списывать просроченную безнадежную дебиторскую задолженность по платежам населения. Например, в реалиях сегодняшнего жилищно-коммунального хозяйства Челябинской области норматив убытков от недосбора жилищно-коммунальных платежей может быть 3-4 процента от стоимости жилищно-коммунальных услуг. Если разница между выставленными счетами и собранными деньгами будет меньше нормативных убытков, это обеспечит дополнительную прибыль предприятий, если больше - сформирует их реальные убытки.

После перехода к полной оплате жилья и коммунальных услуг населением бюджетные обязательства сохранятся лишь в отношении компенсации расходов, связанных с предоставлением гражданам льгот и адресных жилищных субсидий.

Обеспечение мер социальной защиты малоимущих граждан при переходе на полную оплату жилищно-коммунальных услуг

В соответствии с Законом Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» с 1993 года в России действует система социальной защиты населения при переходе к полной оплате населением жилищно-коммунальных услуг. Малоимущим категориям граждан предоставляются жилищные субсидии по оплате жилья и коммунальных услуг. За 2001 год жилищные субсидии были предоставлены 31 тыс. семей Челябинской области.

На федеральном уровне предполагается рассмотреть вопрос о переводе основных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг в категорию жилищных субсидий.

Нагрузка на службы жилищных субсидий значительно возрастет. Поэтому повышение эффективности работы этих служб является одним из основных направлений деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительной власти области.

В качестве мер повышения эффективности работы служб жилищных субсидий как части системы социальной защиты низкодоходных семей необходимо:

- оптимизировать численность и состав персонала служб субсидий в соответствии с объемом и организацией работы этих служб;

- рационализировать расположения служб жилищных субсидий в структуре местных администраций с точки зрения оперативного административного управления программой жилищных субсидий.

В настоящее время практически во всех муниципальных образованиях области службы жилищных субсидий созданы в рамках комплекса ЖКХ, однако варианты структурного расположения службы субсидий совершенно различны - от инспекторов в жилищных организациях до отдела в управлении ЖКХ муниципального образования.

Более адекватной формой службы жилищных субсидий является ее организация в виде муниципального учреждения или в структуре органов социальной защиты населения. В таком случае основной и единственной функцией службы субсидий является максимальная защита малоимущих семей.

Практически повсеместно служба жилищных субсидий работает, в основном, с тем же контингентом, который состоит на учете в службе социальной защиты и пользуется другими видами социальной помощи. Логично предположить, что функционально место службы жилищных субсидий в структуре органов местного самоуправления находится в системе социальной защиты граждан. Сосредоточение всех видов государственной помощи в органах социальной защиты населения имеет в долгосрочной перспективе неоспоримое преимущество, связанное с возможностью создания муниципальной базы данных о социально не защищенных слоях населения с целью определения необходимых материальных и финансовых средств на их поддержку. Кроме того, уже сегодня программу жилищных субсидий можно рассматривать как базу для создания в перспективе комплексной программы адресной социальной защиты населения.

С целью повышения эффективности деятельности служб жилищных субсидий и увеличения охвата населения программой жилищных субсидий:

- в целях усиления социальной справедливости программы жилищных субсидий утвердить в каждом муниципальном образовании стандарты жилищных условий, за которые принять жилье, равное социальной норме площади жилья с наиболее типичными для муниципального образования удобствами и видами благоустройства, и перейти к расчету размера субсидий исходя из утвержденных стандартов;

- исключить из действующих муниципальных положений о предоставлении жилищных субсидий необоснованные ограничения прав граждан;

- создать единые муниципальные службы жилищных субсидий в структуре органов местного самоуправления или в форме муниципальных учреждений;

- установить особый график работы служб жилищных субсидий в тех муниципальных образованиях, где населенные пункты находятся на значительном расстоянии от районных центров, с обязательным ежемесячным посещением сотрудниками служб жилищных субсидий всех населенных пунктов района, или обязать администрации сельских районов обеспечить сбор необходимых документов в отдаленных населенных пунктах для последующей передачи их в районные службы жилищных субсидий.

Финансово-экономический механизм реализации программ жилищных субсидий и льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг

Размер жилищной субсидии для всех категорий получателей (наниматели, собственники, члены жилищно-строительных кооперативов) должен зависеть от размера совокупного дохода семьи и рассчитываться как полная компенсация разницы между установленным в данном населенном пункте размером платы для нанимателей жилых помещений по договору социального найма в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг и максимально допустимым размером собственных расходов семьи на оплату жилищно-коммунальных услуг, определяемым на основе установленной предельно допустимой доли этих расходов в совокупном доходе семьи.