Концепция реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Челябинской области до 2010 года

При переходе к полной оплате стоимости жилищно-коммунальных услуг потребителями адресные жилищные субсидии становятся основной формой бюджетных средств, направляемых на обеспечение доступности жилищно-коммунальных услуг.

Определение необходимого объема финансирования будет производиться исходя из расчетов по областным стандартам перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, установленным для Челябинской области. На первом этапе реализации подпрограммы в качестве получателей средств федерального бюджета (субвенций) будут выступать бюджеты субъектов Российской Федерации, в дальнейшем предполагается изменение механизма доведения средств федерального бюджета до граждан - конечных получателей.

Конечной целью является создание системы персонифицированных социальных счетов граждан, на которые будут перечисляться средства, предусмотренные на все виды адресной социальной помощи государства, в том числе на компенсацию льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг и жилищные субсидии.

Для перехода к системе персонифицированных социальных счетов граждан необходимо:

- разработать примерную методику (положение) по открытию персонифицированных социальных счетов граждан;

- завершить финансовое оздоровление ситуации в жилищно-коммунальном комплексе (в рамках мероприятий первого этапа реализации подпрограммы), потому как система персонифицированных социальных счетов будет эффективно работать только в условиях абсолютной гарантии своевременного перечисления бюджетных средств гражданам, в противном случае граждане не будут защищены от применения жилищно-коммунальными предприятиями санкций за несвоевременную оплату жилищно-коммунальных услуг, вызванную задержкой бюджетных перечислений;

- обеспечить координацию перехода к системе персонифицированных социальных счетов граждан с мероприятиями по реформированию системы социальной защиты, так как создание системы персонифицированных социальных счетов граждан исключительно в рамках реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса создает опасность дублирования при реформировании финансово-экономических механизмов других видов государственной социальной помощи.

Персонифицированные социальные счета граждан или домохозяйств являются одним из инструментов для реализации задачи по привлечению населения к контролю над расходами причитающихся им сумм субсидий. Социальные счета используются для перевода из бюджета адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг и последующего использования этих средств гражданами для расчетов с производителями жилищно-коммунальных услуг. Использование системы социальных счетов будет способствовать самоорганизации граждан в жилищной сфере, становлению рынка профессиональных услуг по управлению жилищным фондом, повышению прозрачности расходования бюджетных средств и социальной направленности бюджетной политики.

Социальные счета теоретически могут использоваться в качестве инструмента при предоставлении любых адресных субсидий и могут выполнять при этом три функции: учета, расчета и отчетности.

В качестве средства учета социальные счет[а] должны накапливать информацию о стоимостной оценке всех субсидий, получаемых гражданином, семьей (домохозяйством). Для оказания адресной социальной помощи целесообразно вести учет стоимостного эквивалента предоставленных гражданину прямых и косвенных льгот и субсидий и учитывать эту информацию при определении совокупного дохода гражданина (семьи) и принятии решений о предоставлении/отказе от предоставления каких-либо видов социальной поддержки.

Расчетная функция социальных счетов повышает степень свободы выбора потребителем услуг. Вместо получения конкретной услуги у конкретного производителя потребитель может получить в распоряжение инструменты, позволяющие ему выбрать как производителя услуг, так и (с определенными ограничениями) саму услугу.

Таким образом, учетная и расчетная функция могут существовать независимо друг от друга. Учетная функция позволит повысить адресность и прозрачность социальной поддержки, расчетная функция - позволит потребителям получить большую свободу при выборе услуг и обеспечить контроль над качеством и объемом услуги.

Третья функция социальных счетов - функция отчетности - может существовать только при наличии расчетной функции. В качестве средства отчетности социальные счета должны предоставлять информацию за выбранный период обо всех трансакциях. Это, в частности, позволит владельцу счета увидеть, на что были использованы средства социального счета, а органам, предоставляющим субсидии, проконтролировать условия использования средств.

В рамках эксперимента по переводу на социальные счета субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг (далее - жилищные субсидии) наиболее важными функциями является расчетная и отчетная. Получателям жилищных субсидий будут открыты лицевые счета, на которые из бюджета должны перечисляться жилищная субсидия. Средства будут иметь целевое назначение, т.е. использоваться только на оплату жилищно-коммунальных услуг, а также товаров и услуг, выполняющих аналогичную функцию (например, закупка твердого топлива и пр.).

Помимо перевода жилищных субсидий, социальные счета могут быть использованы и для перевода других видов бюджетных расходов в сфере ЖКХ. Так, например, региональные и муниципальные льготы населению по оплате ЖКУ могут быть переведены в денежную форму с последующим перечислением на социальные счета при условии, что льготники будут оплачивать ЖКУ по установленным ставкам и тарифам. Это потребует внесения изменений в региональное и местное законодательство, регламентирующее предоставление таких льгот.

Получателями жилищных субсидий являются домохозяйства в лице нанимателя жилья (собственника жилого помещения), на имя которого должны открываться социальные счета. Социальный счет - лицевой счет гражданина в банковском учреждении либо муниципальном казначействе, служащий для перечисления из бюджета жилищных субсидий и осуществления гражданином расчетов по оплате жилищно-коммунальных услуг. На социальные счета могут также переводиться средства на компенсацию полной оплаты жилищно-коммунальных услуг гражданам, имеющим льготы по оплате ЖКУ, на основании регионального или муниципального законодательства.

Переориентация финансовых потоков приведет к изменению системы ответственности за финансирование средств на погашение выпадающих доходов от предоставления жилищных субсидий предприятиям ЖКХ на население. Однако это не означает, что бюджет будет в меньшей степени ответственен за финансирование жилищных субсидий. Наоборот, бюджет будет отвечать за своевременное предоставление средств в полном объеме не перед предприятиями ЖКХ, а непосредственно перед гражданами - получателями субсидий. Такая мера позволит сделать бюджетные потоки в сфере ЖКХ более прозрачными.

2. Формирование рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального комплекса и условий для снижения издержек и повышения качества жилищно-коммунальных услуг

Мероприятия, изложенные в настоящем разделе, носят среднесрочный характер. Их осуществление планируется на втором этапе реализации Концепции (2004 - 2005 годы). Для их реализации на первом этапе необходимо:

- разделить административные и хозяйственные функции в жилищно-коммунальном хозяйстве муниципальных образований области;

- сформировать эффективную систему имущественных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве;

- обеспечить переход на реальные договорные отношения в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Рыночные механизмы функционирования жилищного хозяйства

Одна из основных задач второго этапа реализации Концепции - создание конкурентной среды в жилищной сфере.

Для этого необходимо осуществить разделение функций и формирование договорных отношений между собственником жилья, управляющими и подрядными организациями.

Указанное разделение функций в отношении муниципального жилищного фонда особенно важно для прекращения практики выполнения органами местного самоуправления хозяйственных функций по управлению жилищным фондом.

Разделение функций управления и обслуживания жилищным фондом и формирование равноправных экономических отношений между субъектами хозяйствования является одним из основных условий повышения эффективности функционирования жилищно-коммунального хозяйства, но в тоже время является функцией масштаба муниципального образования. Поэтому формирование системы управления жилищным фондом и коммунальной инфраструктурой в муниципальных образованиях должно осуществляться с учетом их величины (которая в данном случае характеризуется общей площадью жилищного фонда) и удаленности населенных пунктов в пределах одного муниципального образования. Разделение функций управления и обслуживания жилищного фонда при объемах работ, которые выполняются в средних муниципальных образованиях, как правило, приводит к монополизации сферы управления жилищным фондом. В этих условиях важнее демонополизировать управление, чем разделять управление и обслуживание. Поэтому управление и обслуживание жилья совмещаются в рамках одной управляющей жилищной организации. Для формирования конкурентной среды на рынке управления количество управляющих организаций должно быть не менее трех.

Орган местного самоуправления как собственник жилищного фонда должен обеспечить:

- соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунальной инфраструктуры;

- необходимый уровень финансирования для содержания принадлежащей ему недвижимости;

- заключение договоров социального найма, найма или аренды жилых и нежилых помещений в принадлежащем ему жилищном фонде;

- заключение договора с выбранной на конкурсной основе либо созданной организацией на управление муниципальным жилищным фондом, а также на управление объектами инженерной коммунальной инфраструктуры;

- систематический контроль за реализацией договоров о выполнении необходимых работ по обеспечению сохранности жилищного фонда, соблюдением объема и качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

Управляющая организация должна обеспечить:

- разработку перспективных и текущих программ управления жилищным фондом;

- планирование работ по обслуживанию и содержанию жилищного фонда и обеспечению граждан коммунальными услугами;

- составление плана выполнения работ по текущему и капитальному ремонтам с учетом состояния объектов недвижимости и возможного объема финансовых средств для их осуществления;

- заключение договоров на выполнение работ и поставку ресурсов с организациями различных форм собственности;

- контроль качества и объемов работ и услуг, выполняемых и оказываемых организациями жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с заключенными договорами, их оплату с учетом предъявляемых штрафных санкций;

- сбор платежей населения за предоставленные жилищно-коммунальные услуги, взыскание в установленном порядке задолженности потребителей по оплате жилищно-коммунальных услуг;

- рассмотрение предложений, заявлений и жалоб потребителей по качеству предоставляемых жилищно-коммунальных услуг и принятие соответствующих мер;

- разработку и практическую реализацию предложений по модернизации жилищного фонда с целью привлечения дополнительных финансовых ресурсов для улучшения состояния жилищного фонда и объектов инфраструктуры.

Основным требованием при формировании или выборе управляющей организации должна являться ориентированность на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья в части предоставления им жилищно-коммунальных услуг.

Функции управляющей организации могут выполняться субъектом любой организационно-правовой формы и быть предметом заинтересованности, в том числе и для частного капитала (со становлением в этом секторе экономики реальных договорных взаимоотношений).

Затраты на управление жилищным фондом и инженерной инфраструктурой должны включаться в стоимость жилищно-коммунальных услуг. В ближайшие годы необходимо осуществить переход на профессиональное управление муниципальным жилищным фондом на конкурсной основе.

Организация профессионального управления жилищным фондом обеспечит в среднесрочной перспективе улучшение состояния жилищного фонда, а в долгосрочной перспективе - уменьшение стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Источником обеспечения средств, инвестируемых в модернизацию жилищного фонда, может стать увеличение платы за жилье в связи с улучшением условий проживания. Источником средств на проведение капитального ремонта является включение в оплату жилья отчислений на проведение капитального ремонта жилищного фонда.

Представляется целесообразным отказаться от существующей в некоторых муниципальных образованиях Челябинской области практики введения системы прямых платежей за коммунальные услуги ресурсоснабжающим организациям жилищно-коммунального хозяйства, поскольку такой порядок платежей никогда не позволит реализовать инвестиционный потенциал ресурсосбережения в жилищном фонде.

Создание равных условий для привлечения к управлению муниципальным жилищным фондом организаций разной формы собственности требует принятия на муниципальном уровне определенных правовых решений. В настоящее время, как правило, муниципальный жилищный фонд закреплен за муниципальными унитарными предприятиями в хозяйственном ведении или за муниципальными учреждениями в оперативном управлении. Договорные отношения между организациями такой правовой формы и муниципалитетом в этом случае необязательны. Жилищный фонд находится на балансе указанных организаций, причем как муниципальная, так и приватизированная доля общего имущества собственников жилых помещений.

Привлечение частного бизнеса к управлению муниципальным жилищным фондом исключает такую форму правоотношений. Для того чтобы организации разной формы собственности имели равные возможности для управления муниципальным жилищным фондом, существующие правоотношения должны быть изменены. Муниципалитет как собственник жилищного фонда (его части в виде неприватизированных квартир) должен заключать с управляющей организацией договор на управление жилищным фондом в форме договора возмездного оказания услуг. Аналогичные договоры на управление жилищным фондом заключают другие собственники жилья в данном многоквартирном доме. Доля муниципалитета в жилищном фонде находится на балансе у специализированной муниципальной службы (управление жилищно-коммунального хозяйства и т.п.) или в городской казне. Управляющая организация учитывает переданный ей в управление жилищный фонд за балансом и информирует соответствующие службы органов местного самоуправления об изменениях баланса.

Проведение конкурсного отбора подрядчиков для обслуживания жилья и проведения капитального ремонта обеспечивает повышение эффективности использования финансовых ресурсов. Однако в настоящее время процесс демонополизации сферы обслуживания жилищного фонда искусственно сдерживается из-за освобождения от налога на добавленную стоимость оплаты расходов населения по обслуживанию жилья. Таким образом, складывается ситуация, когда выполнение работ по обслуживанию жилья на конкурсных условиях приводит к возникновению налога на добавленную стоимость, не компенсируемого за счет платежей населения.

До тех пор, пока на федеральном уровне не будут внесены изменения в налоговое законодательство с целью отмены налоговой льготы на оплату населением расходов по обслуживанию жилья, будут оставаться барьеры на пути демонополизации и развития конкуренции в жилищной сфере.

К 2005 году предполагается выполнение на конкурсной основе большинства подрядных работ по обслуживанию муниципального жилищного фонда в городах и районных центрах Челябинской области. Организатором конкурсов должны выступать управляющие организации.

Внедрение основанных на развитии конкуренции принципов управления жилищным фондом и предоставления жилищно-коммунальных услуг создает предпосылки для приватизации муниципальных жилищных предприятий. Первым этапом приватизации должно стать акционирование. До 2005 года предлагается завершить акционирование и приватизацию муниципальных унитарных предприятий, выполняющих подрядные работы по обслуживанию жилищного фонда. Большую часть муниципальных предприятий, выполняющих работы по управлению жилищным фондом, предполагается акционировать в течение срока реализации Концепции.

Развитие конкуренции в сфере управления жилищным фондом окажет существенное влияние на внедрение новых альтернативных технологий в сфере тепло- и электроснабжения, позволяющих осуществлять обслуживание относительно небольших групп потребителей. Это будет способствовать развитию конкуренции в сфере энергоснабжения.

Специализация расчетно-кассовых центров должна заключаться в оперативном ежемесячном расчете платежей населения в зависимости от реального потребления жилищно-коммунальных услуг. Это предполагает наличие специализированной информационно-вычислительной базы. Поэтому в городах области, где существуют несколько управляющих компаний, функции по проведению расчетов по платежам населения целесообразно передавать на условиях подрядного договора специализированным расчетно-кассовым центрам, которые собирают всю информацию по платежам, осуществляемым потребителями управляющим жилищным организациям. В муниципальных образованиях, где управление муниципальным жилищным фондом осуществляет одна управляющая жилищная организация, расчетно-кассовый центр может создаваться как структурное подразделение этой организации.

Реформа собственности в жилищном хозяйстве должна привести к развитию конкуренции в двух направлениях:

- конкуренция в сфере управления недвижимостью за получение заказа от собственника на управление жилищным фондом;

- конкуренция подрядных организаций за получение заказа на предоставление жилищно-коммунальных услуг от управляющей компании.

Импульсом для развития конкуренции в этих направлениях должно служить формирование многообразия объединений собственников жилья. Создание товариществ собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является одним из эффективных способов защиты прав собственников жилья и организации управления многоквартирным жилым домом с разными собственниками отдельных помещений.

Развитие экономических отношений в области тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения

Процессы тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения населенных пунктов, несмотря на их разнородность, характеризуются следующими общими признаками:

- использование в ходе технологического процесса сложной инженерной инфраструктуры, относящейся к конкретной территории (сетей водопровода, канализации, теплосетей, устройств по передаче электроэнергии и т.д.);

- неразрывность или строгая последовательность процессов производства, передачи и потребления материальных носителей услуги;

- невозможность для потребителя услуг отказаться от получения этих видов услуг на длительный срок;

- невозможность компенсации предоставляемых не в полном объеме услуг в один период за счет более интенсивного их предоставления в другой период;

- необходимость четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса;

- тесная зависимость организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий.

Организации жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивающие поставку указанных ресурсов по распределительным сетям, являются естественными локальными монополистами. Их деятельность подлежит регулированию.

Существующая система тарифного регулирования делает практически невозможным привлечение частных инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры, поскольку не дает возможности использовать сэкономленные в результате снижения затрат средства на развитие и модернизацию производства.

Привлечение частных инвестиций в организации муниципальной инженерной инфраструктуры - одна из основных целей работы по реформе системы тарифного регулирования.

Для развития экономических механизмов тарифного регулирования необходимо обеспечить единую методологическую базу для регулирования тарифов на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Необходимо установить единые принципы государственного тарифного регулирования, увязывающие изменения тарифов на газ (федеральный уровень) и электрическую энергию (региональный уровень) с изменением тарифов на тепловую энергию, водоснабжение и водоотведение (муниципальный уровень), а также возможностью потребителей (населения и бюджетных организаций) оплатить услуги по новым тарифам.

Эффективное регулирование организаций жилищно-коммунального хозяйства должно основываться на системе, состоящей из трех частей. Первая часть - определение целей деятельности этих организаций (формирование их производственной и инвестиционной программ), вторая часть - решение вопросов формирования и утверждения тарифов как средства финансового обеспечения указанных программ и третья часть - проведение мониторинга организаций жилищно-коммунального хозяйства. Эти три компонента в совокупности обеспечивают органам местного самоуправления возможность реализовать свои обязанности по качественному обеспечению населения коммунальными услугами.

Определение целей организаций жилищно-коммунального хозяйства должно основываться на разработанных перспективных схемах развития систем теплоснабжения и водоснабжения городов и населенных пунктов. Система тарифного регулирования должна обеспечивать выполнение производственной и инвестиционной программ организаций, утверждаемых на очередной период тарифного регулирования, в том числе:

- стимулировать организации жилищно-коммунального хозяйства к снижению издержек, повышению качества оказываемых услуг;

- способствовать привлечению инвестиций в организации жилищно-коммунального хозяйства;

- обеспечивать организациям жилищно-коммунального хозяйства формирование необходимого объема финансовых ресурсов;

- учитывать формирование конкурентных отношений в ряде подотраслей жилищно-коммунального хозяйства;

- иметь механизмы, позволяющие снизить политизированность процесса установления тарифов на коммунальные услуги.

Помимо создания экономических механизмов, которые стимулировали бы организации жилищно-коммунального хозяйства самостоятельно выявлять резервы снижения издержек на предоставление коммунальных услуг, должен быть предусмотрен механизм выявления заведомо нерациональных затрат как элемент процедуры тарифного регулирования. В частности, при принятии решения об установлении тарифов должны использоваться результаты комплексных обследований организаций жилищно-коммунального хозяйства, включая проведение независимых экспертиз, проверок (за счет бюджетных средств) и аудита.

Процесс формирования тарифов на коммунальные услуги должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей.

Система регулирования организаций жилищно-коммунального хозяйства должна обеспечивать прогнозируемость и предсказуемость изменения тарифов. Установление тарифов на муниципальном уровне должно производиться на определенный срок (период регулирования), который должен быть согласован с периодом регулирования тарифов, устанавливаемых на федеральном (газ) и областном (электроэнергия) уровнях. Это требование предусматривает достижение следующих результатов:

- создание ситуации определенности в отношении будущих денежных потоков предприятия, что снижает риски инвестирования в него;

- проведение в течение регулируемого периода мероприятий по снижению издержек и расходование полученных в результате экономии средств на возврат заемных средств;

- достижение экономической определенности для потребителей коммунальных услуг.

Текущая задача заключается в создании единых методологических походов к тарифному регулированию, которые обеспечат экономическую заинтересованность предприятий-монополистов в сокращении непроизводительных затрат и потерь. Методология тарифного регулирования должна отражать следующие принципы, которым должны следовать регулирующие органы при установлении тарифов на жилищно-коммунальные услуги:

1. Установлению тарифов должна предшествовать формулировка целей деятельности энергетических предприятий-монополистов, либо компаний, управляющих объектами муниципальной инфраструктуры.

2. Цели должны формулироваться в виде производственной и инвестиционной программы, рассчитанных на реализацию в течение определенного промежутка времени (периода регулирования).

3. Тарифы устанавливаются на фиксированный срок. В течение периода регулирования тарифы должны сохраняться неизменными в реальном выражении, что подразумевает их периодическую индексацию по заранее определенному правилу и/или перечень причин для их пересмотра до окончания периода регулирования.

4. Процедуры утверждения тарифов должны обеспечивать возможность достижения компромисса всех заинтересованных сторон (населения, регулируемого предприятия, бюджетов различных уровней, других потребителей). Одним из необходимых условий этого является публичность действий регулирующих органов по утверждению тарифов.

5. Регулирующий орган должен обладать возможностью отслеживать выполнение регулируемым предприятием сформулированных перед ним целевых установок (наличие системы мониторинга регулируемых предприятий), но не вмешиваться в текущую деятельность предприятия.

Указанные принципы будут зафиксированы на областном уровне, для чего необходимо разработать примерное положение о регулирующем тарифном органе муниципального образования.

Установление срока действия тарифа должно дополняться в условиях нестабильной экономики определением внешних факторов, изменение которых должно приводить к обязательному автоматическому перерасчету тарифа или изменению производственной программы предприятия.

Как минимальное требование, тарифы на коммунальные услуги должны быть фиксированными в течение финансового года, а ожидаемый рост тарифов на газ и электроэнергию, за которым следует пересчет коммунальных тарифов, должен закладываться в параметры областного и местных бюджетов в рамках бюджетного процесса.

Процедуры тарифного регулирования должны обеспечивать публичность процесса формирования тарифов. Это необходимо для достижения доверия со стороны потребителей коммунальных услуг, а также для достижения баланса интересов в процессе регулирования тарифов. Публичность системы должна обеспечить необходимое методическое и информационное взаимодействие между отдельными элементами этой системы: процедурами мониторинга деятельности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, подготовки и рассмотрения заявок на пересмотр тарифов, их утверждения и вступления в силу.

Важным фактором эффективного тарифного регулирования должно стать повышение профессионализма регулирующего органа. В соответствии с законодательством Российской Федерации регулирование деятельности муниципальных предприятий осуществляется в пределах компетенции органов местного самоуправления. В крупных городах области органы местного самоуправления способны сформировать профессиональные регулирующие органы или привлечь к их работе высококвалифицированных специалистов в рамках межведомственных комиссий. Для малых и районных муниципальных образований функцию по регулированию предприятий коммунальной инфраструктуры целесообразно передать организациям областного уровня, что должно повысить качество принимаемых решений.

По мере установления индивидуальных приборов учета и регулирования потребления основных коммунальных услуг необходимо осуществлять переход от оплаты по нормативам потребления к оплате на основе показаний приборов учета.

Введение раздельного учета производства тепловой энергии и услуг по ее передаче позволит создать предпосылки для формирования локальных рынков тепловой энергии путем разделения монопольной транспортировки тепловой энергии и конкурентного производства, что предполагает юридическое выделение и передачу в управление различным хозяйствующим субъектам муниципальных теплосетей и источников тепла. Эта задача имеет большое практическое значение, поскольку в крупных городах области есть достаточно большой избыток мощности по тепловой энергии, и в этой ситуации существует объективная экономическая возможность покупать тепловую энергию у более дешевого производителя.

Решение данной проблемы будет способствовать формированию локальных рынков тепловой энергии, стоимость которой будет определяться с учетом стоимости ее транспортировки по муниципальным теплосетям. Локальные источники тепловой энергии могут использоваться на территориях с малой плотностью застройки, при сложном рельефе местности, в местах, удаленных от крупных источников тепловой энергии, когда стоимость услуг по передаче этой энергии сопоставима со стоимостью ее производства.

Приватизация и концессия в жилищно-коммунальном комплексе

В целях повышения эффективности работы организаций жилищно-коммунального хозяйства, качественного улучшения деятельности по управлению жилищным фондом и объектами коммунальной инфраструктуры в муниципальных образованиях необходимо провести поэтапное преобразование муниципальных унитарных жилищно-эксплуатационных, ресурсоснабжающих, специализированных и управляющих жилищных предприятий в открытые акционерные общества. Существующее для унитарных предприятий право хозяйственного ведения не создает для организаций других организационно-правовых форм равных конкурентных условий в борьбе за рынок управления коммунальной инфраструктурой и жилищным фондом. Приватизация муниципальных унитарных предприятий обеспечит равные юридические права для всех участников рынка, а также будет способствовать созданию условий для привлечения частного капитала в жилищную сферу.

В состав акционерного капитала ресурсоснабжающих организаций могут включаться производственные сооружения, системы диспетчерского управления, устройства, оборудование и приборы, складские помещения. Объекты сетевой коммунальной инфраструктуры целесообразно сохранить в муниципальной собственности.

Акционирование и приватизация муниципальных унитарных предприятий должны проходить параллельно с применением концессионных механизмов управления объектами коммунальной инфраструктуры. Невозможность формирования конкуренции на рынке компенсируется конкуренцией за рынок на основе концессионных соглашений, которые реализуются путем заключения договоров на право осуществления различного рода хозяйственной деятельности с передачей объектов муниципальной инфраструктуры в эксплуатацию и управление российскому или иностранному инвестору (управляющей организации).

В зависимости от экономического содержания могли бы заключаться следующие виды договоров концессионного типа:

- договор, содержащий условия о выполнении работ (оказании услуг) с использованием объекта, находящегося в муниципальной собственности;

- договор, содержащий условия об управлении объектом, находящимся в муниципальной собственности;

- договор, содержащий условия аренды объекта, находящего[ся] в муниципальной собственности;

- договор по модели «строительство - эксплуатация - передача»;

- договор по модели «строительство - владение - эксплуатация - передача»;

- договор концессии объектов, находящихся в муниципальной собственности.

Переход на использование новых норм хозяйственных отношений между муниципалитетами и управляющими организациями будет способствовать снижению рисков деятельности управляющих компаний и повысит гибкость муниципалитетов в отношениях с концессионерами.

3. Государственная поддержка модернизации жилищно-коммунального комплекса и привлечение инвестиций в эту сферу

На уровне Челябинской области государственная поддержка модернизации жилищно-коммунального комплекса на основе современных технологий и материалов осуществляется по двум направлениям.

Первое направление предусматривает срочное привлечение бюджетных ресурсов и ресурсов международных кредитных организаций под гарантии Правительства Челябинской области и муниципальных образований области для финансирования наиболее приоритетных и эффективных инвестиционных проектов в жилищно-коммунальном комплексе. Предполагается софинансирование этих проектов со стороны предприятий.

Второе направление - стратегическое - предусматривает создание финансовых механизмов минимизации рисков привлечения частного капитала посредством заемного финансирования и прямых инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, в том числе под государственные или муниципальные гарантии, создание системы рефинансирования кредитов за счет привлечения под государственные и муниципальные гарантии средств вторичных инвесторов и других механизмов. На этом направлении предполагается формирование внешних условий для минимизации рисков инвестирования, а также процедур предоставления заемного финансирования.

Меры, предусмотренные в рамках второго направления, имеют долгосрочный характер и направлены на создание устойчивого рыночного механизма привлечения капитала в жилищно-коммунальный комплекс. Эффект от реализации этих мер может быть получен в 2006-2010 годах. Предполагается, что апробированные в этот период механизмы будут в дальнейшем развиваться и совершенствоваться.

Мобилизация бюджетных ресурсов для обеспечения устойчивой работы жилищно-коммунального комплекса

Обеспечение устойчивой и надежной работы жилищно-коммунального комплекса требует принятия экстренных мер бюджетной поддержки для проведения неотложных ремонтных и восстановительных работ за счет средств бюджета Челябинской области и бюджетов муниципальных образований области. Предполагается, что консолидированные бюджетные ресурсы будут направлены на решение задач модернизации и технического переоснащения объектов инженерной инфраструктуры и внедрение современных энергосберегающих технологий в жилищно-коммунальном комплексе.

Эти проекты должны быть направлены на:

- ликвидацию кризисного состояния систем теплоснабжения, водоснабжения и канализации, если существует угроза нарушения функционирования систем жизнеобеспечения, которая может иметь отрицательные последствия для жизни и здоровья населения;

- модернизацию или завершение строительства крупных объектов, обеспечивающих решение задачи снабжения коммунальными услугами и имеющих определяющее значение для жизнедеятельности области, если их финансирование невозможно без участия федерального бюджета.

Как свидетельствует практика реализации 33 проектов по модернизации основных фондов организаций водоснабжения и канализации, реализуемых на территории Челябинской области, только 4 проекта финансировались частично за счет средств коммунальных организаций. В результате все бремя по финансированию модернизации объектов ЖКХ области ложится на бюджеты всех уровней, как муниципальных образований, так и на областной и на федеральный бюджет. Причем, как данная ситуация существовала в 2001-2002 годах, так она в неизменном виде переносится и на 2003 год и последующи[е] годы, поскольку финансирование инвестиционных проектов в будущем предполагается осуществлять в том числе и за счет бюджетных средств.

Принимая во внимание техническое состояние основных фондов жилищно-коммунального хозяйства Челябинской области, становится совершенно очевидно, что только за счет бюджетных средств проблема их модернизации в должном объеме решена быть не может.

Финансирование затрат на реформирование и модернизацию жилищно-коммунального комплекса

На цели модернизации жилищно-коммунального хозяйства могут быть направлены либо средства бюджетов, либо собственные и заемные средства жилищно-коммунальных организаций. Состояние большинства муниципальных бюджетов делает выбор практически безальтернативным, и поэтому необходимо проводить целенаправленную работу, направленную на повышение кредитоспособности организаций ЖКХ. В любом случае, средства бюджета могут быть использованы в качестве дополнительного источника финансирования инвестиционных проектов по модернизации ЖКХ.

Особенностью организаций коммунального хозяйства является то, что эти организации занимают доминирующее положение на локальных рынках, т.е. являются локальными естественными монополистами. Это относится к организациям теплоснабжения, водоснабжения и канализации, предприятиям по вывозу и утилизации бытовых отходов.

Ввиду своего монопольного положения данные организации имеют гарантированный рынок сбыта, и их финансово-экономическое положение в наибольшей степени определяется системой установления цен (тарифов) на их услуги.

Именно поэтому работу по привлечению инвестиций в модернизацию жилищно-коммунального хозяйства необходимо начинать с построения эффективной системы управления жилищно-коммунальным хозяйством и реформирования системы тарифного регулирования на уровне муниципальных образований. Задача органов государственной власти Челябинской области состоит в оказании муниципальным образованиям области методической помощи в проведении этих мероприятий, а также в создании системы поощрения муниципальных образований, успешно проводящих данные мероприятия. В конечном итоге, все мероприятия по реформированию ЖКХ должны оцениваться с точки зрения того, насколько они способствуют повышению кредитоспособности потенциальных заемщиков - организаций жилищно-коммунального хозяйства.

С точки зрения потенциального инвестора, существуют следующие основные группы рисков инвестиций в организациях жилищно-коммунального хозяйства:

- риски, связанные с системой взаимоотношений между организациями жилищно-коммунального хозяйства и органами местного самоуправления;

- риски, связанные с системой регулирования тарифов для жилищных и коммунальных организаций;

- риски, связанные с построением системы взаимоотношений между предприятиями ЖКХ и их потребителями.

Поэтому органы местного самоуправления должны направить свои усилия в первую очередь на создание эффективных систем управления и регулирования в жилищно-коммунальном хозяйстве.

При построении взаимоотношений коммунальной организации с органами местного самоуправления необходимо создание системы мониторинга деятельности организаций. Задача мониторинга состоит в том, чтобы своевременно предоставить информацию о том, насколько выполняется утвержденная ранее производственная и инвестиционная программа. Систему мониторинга можно рассматривать как систему контроля за деятельностью регулируемой организации, и ее наличие является позитивным фактором кредитоспособности.

Эти меры позволят в перспективе сформировать рыночные механизмы привлечения долгосрочных частных инвестиций и их возврата в течение длительного периода за счет текущих доходов организаций или бюджетов.

Требуемые размеры и сроки финансирования затрат на реформирование и модернизацию жилищно-коммунального комплекса приведены в приложении 1 к настоящей Концепции.

Роль органов государственной власти и органов местного самоуправления в формировании условий для привлечения инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс

Возможность привлечения в жилищно-коммунальный комплекс долгосрочных инвестиционных ресурсов определяется в значительной степени тем огромным потенциалом ресурсосбережения, которым обладает сегодня жилищно-коммунальный комплекс.

Экономическая привлекательность ресурсосберегающих проектов состоит в том, что в качестве источника погашения заемных средств, взятых на реализацию проекта, могут использоваться средства, сэкономленные в результате сокращения себестоимости предоставления и потребления коммунальных услуг. Модернизация коммунальной инфраструктуры приведет к существенному сокращению себестоимости коммунальных услуг, а модернизация жилищного фонда - к сокращению потребления энергетических и материальных ресурсов и, следовательно, к получению значительного экономического эффекта от инвестиций.

Создание условий для привлечения в жилищно-коммунальный комплекс области инвестиционных ресурсов коммерческих банков или иных источников заемных средств может быть осуществлено путем:

- реструктуризации и ликвидации задолженности организаций жилищно-коммунального комплекса;

- ликвидации задолженности бюджета и бюджетных учреждений перед организациями жилищно-коммунального комплекса;

- обеспечения прозрачности в сфере корпоративного и финансового управления этими организациями;

- снижения рисков инвестирования и отработки механизмов привлечения заемных средств.

Органы местного самоуправления имеют все необходимые полномочия для проведения преобразований, результатом которых будет снижение риска инвестирования в эти предприятия и повышение их кредитоспособности (тарифное регулирование, договорные отношения и т.д.). Регулирующие органы имеют полномочия (с помощью проведения независимых аудиторских проверок и установления нормативных требований) добиться большей прозрачности в сфере корпоративного и финансового управления организациями жилищно-коммунального хозяйства.

На финансирование крупных инвестиционных проектов по модернизации жилищно-коммунального комплекса области, которые не могут быть профинансированы за счет текущих доходов предприятий или за счет средств областного и местных бюджетов необходимо привлекать долгосрочные заемные ресурсы. Органы местного самоуправления, заинтересованные в создании условий, могли бы на первом этапе взять на себя предоставление бюджетных гарантий для привлечения кредитов и осуществить организационные меры по разработке стандартов, процедур и форм обеспечения привлечения заемных средств. Таким муниципальным образованиям будет оказываться поддержка в первую очередь со стороны органов государственной власти Челябинской области.

Важным фактором при взаимоотношении коммунальной организации с органом местного самоуправления является практика [ее] финансирования из бюджета. Инвестор, прежде всего, анализирует, на какие цели (возмещение разницы в тарифах, компенсация льгот по оплате коммунальных услуг, оплата за ЖКУ бюджетных организаций и т.д.) организация получает бюджетное финансирование, а также в какой мере соблюдается график данного финансирования, осуществляется ли компенсация всех выпадающих доходов организации. Наличие у организации договора с органом местного самоуправления на компенсацию разницы в тарифах для различных групп потребителей и/или на компенсацию льгот по оплате ЖКУ (либо наличие соответствующей статьи расходов в бюджете муниципального образования) является положительным для кредитоспособности организации фактором.

Наличие просроченной дебиторской задолженности со стороны бюджета муниципального образования является показателем того, насколько орган местного самоуправления соблюдает финансовую дисциплину по отношению к муниципальным коммунальным предприятиям. Большое значение просроченной задолженности, а также ее большой срок являются негативными факторами кредитоспособности.

Механизмы участия органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления в привлечении предприятиями жилищно-коммунального комплекса частных долгосрочных заемных ресурсов.

Решение стратегической задачи привлечения частных заемных ресурсов для модернизации и развития жилищно-коммунального комплекса требует развития механизмов участия в этом процессе органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Проекты по модернизации жилищно-коммунального комплекса в перспективе должны финансироваться как за счет заемных ресурсов (в первую очередь частных кредиторов), так и за счет бюджетных средств, предоставляемых на безвозвратной основе.

Система финансирования проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунального комплекса должна определять процедуры получения финансовых средств для организаций жилищно-коммунального хозяйства и для органов публичной власти Челябинской области.

В общем виде система финансирования проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунальной инфраструктуры может предусматривать два варианта получения средств.

Первый из них предусматривает получение на возвратной основе средств из бюджета или от частного кредитора путем выявления приемлемого уровня долговой нагрузки, которую может нести заявитель конкретного проекта. В первую очередь должна быть обеспечена возможность получения кредитных ресурсов на необходимый срок.

Возможны следующие способы привлечения заемных средств:

- привлечение предприятиями жилищно-коммунального комплекса или муниципальными образованиями кредитных средств коммерческих банков на финансирование проектов;

- выпуск и размещение на рынке проектных облигаций организациями жилищно-коммунального комплекса, осуществляющими модернизацию;

- выпуск муниципальных облигаций в целях использования заемных средств на модернизацию и развитие жилищно-коммунального комплекса;

- предоставление организации жилищно-коммунального комплекса кредита из бюджета области или местного бюджета на рыночных условиях.

Второй вариант предусматривает предоставление на безвозвратной основе бюджетных средств на реализацию конкретных проектов за счет средств областного бюджета или (и) местных бюджетов.

Для адресной поддержки проектов необходимо создать целевой бюджетный фонд модернизации ЖКХ, который будет заниматься распределением дотаций на реализацию отдельных проектов. Данный фонд должен находиться в распоряжении государственного органа исполнительной власти Челябинской области, занимающегося управлением и координацией мероприятий по модернизации ЖКХ области - Комитета по реформированию жилищно-коммунального хозяйства Челябинской области. Наполнение целевого бюджетного фонда должно производиться за счет средств бюджета области в пределах лимитов, устанавливаемых ежегодно при принятии бюджета.

На первом этапе работ должны быть разработаны критерии определения максимально допустимых объемов заимствований, которые могут осуществить инициаторы проектов по модернизации ЖКХ. Очевидно, что размер заимствований определяется величиной, на которую можно увеличить тарифы. В свою очередь, величина тарифов определяется платежеспособностью населения как основного потребителя услуг жилищных и коммунальных предприятий. Таким образом, размер заимствований должен напрямую зависеть от того, насколько платежеспособно население конкретного муниципального образования.

Разделение механизмов по предоставлению средств на возвратной основе и по предоставлению бюджетных финансовых средств на безвозвратной основе имеет своей целью повышение прозрачности системы финансирования инвестиционных проектов организаций жилищно-коммунального комплекса и ее устойчивости в силу возможности независимого функционирования. Кроме этого, предоставление средств на возвратной основе (на рыночных условиях) создает предпосылки для замены бюджетного финансирования привлечением частных кредитных инвестиций, на первом этапе - под гарантии бюджетов (областного и местных), а также специально создаваемых гарантийных структур.

Необходимо разработать четкие критерии для принятия решения о том, какие проекты по модернизации жилищно-коммунального комплекса могут быть профинансированы за счет бюджетных средств, предоставляемых организациям в первую очередь на безвозвратной основе. Одним из возможных критериев является поддержка на безвозвратной основе, которую должны получать, прежде всего, те проекты, которые при прочих равных условиях требуют минимальной бюджетной поддержки по отношению к общему объему финансирования, а большая часть проекта финансируется за счет средств самой организации или частных заемных средств.

Вопросы, которые необходимо решить для подготовки качественного проектного предложения, являются достаточно комплексным[и] и требуют высокой квалификации. Это относится к проблеме выбора технического решения, экономическому обсчету проекта, построению схемы финансирования проекта, а также перечню мер по повышению кредитоспособности инициатора проекта. В большинстве случаев организации ЖКХ весь перечень таких вопросов самостоятельно решить не могут.

Поэтому работу по подготовке проектных предложений наиболее целесообразно поручать специализированным организациям. Работу по их созданию должны взять на себя Правительство области в лице Комитета по реформированию ЖКХ и Комитета по экономике. Организация, занимающаяся подготовкой проектных предложений по модернизации ЖКХ, может быть создана при Правительстве области в форме некоммерческой организации. Поскольку значительная часть проектов по модернизации ЖКХ представляет собой проекты, связанные с энерго- и ресурсосбережение[м], то ее можно назвать «Центр энергоресурсосбережения в ЖКХ». Данная организация должна иметь в своем штате специалистов, способных производить выбор наиболее оптимальных технических решений; экономистов, способных квалифицированно рассчитать проект, а также финансистов, основная задача которых будет состоять в привлечении финансирования для реализации проекта, а также повышением кредитоспособности инициаторов проектов.

Подготовка проектных предложений в рамках специализированной организации, учредителем которой выступает Правительство области, будет способствовать проведению единой технической политики по модернизации ЖКХ на территории всей области.

Подготовку проектных предложений необходимо проводить с учетом возможностей их дальнейшего финансирования как за счет собственных и заемных средств, так и за счет средств целевого бюджетного фонда модернизации ЖКХ.

Для обеспечения возможности привлечения организациями жилищно-коммунального комплекса средств коммерческих банков или размещения облигаций для финансирования проектов по модернизации жилищно-коммунального комплекса могут быть созданы специализированные гарантийные агентства (далее именуются - гарантийные агентства).

Основной задачей гарантийных агентств должна быть выдача поручительств по кредитам коммерческих банков на реализацию одобренных гарантийными агентствами проектов, в том числе по кредитам для специализированных организаций, предоставляющих энергосервисные услуги (установка и обслуживание счетчиков тепла и воды, модернизация систем отопления зданий и т.п.). Конечной целью деятельности таких гарантийных агентств должно быть снижение стоимости кредитных и иных заемных ресурсов.

Основная задача областного гарантийного фонда модернизации ЖКХ - содействовать реализации проектов по модернизации ЖКХ путем создания рынка финансовых продуктов, необходимых для осуществления указанных проектов. Для достижения указанной цели необходимо решить задачу формирования рынка долгосрочных кредитов, выдаваемых российскими коммерческими банками для целей финансирования проектов по модернизации ЖКХ. Учитывая, что главными ограничителями участия банков в кредитовании проектов по модернизации ЖКХ являются высокие риски кредитования и отсутствие источников долгосрочных ресурсов, для достижения указанной цели гарантийный фонд должен решить следующие основные проблемы: