2.4.2 Социальная политика по борьбе с безработицей в США

Для борьбы с основным проявлением падения уровня производства - безработицей, а также с целью улучшения материального положения населения в США в период Великой Депрессии 1929-1933 гг. были предприняты следующие меры: - прямая помощь безработным;

- введение системы страхования по безработице;

- организация общественных работ.

Так в 1933 г. на оказание помощи безработным было выделено около 500 млн. долларов, всего было израсходовано на эти цели свыше 4 млрд.долларов. Дотации штатам на оказание помощи осуществляла Федеральная администрация по оказанию чрезвычайной помощи во главе с Гарри Гопкинсом. Большинство безработных получению пособий предпочитало общественные работы. На основании рекомендаций НИРА была создана Администрация общественных работ (PWA), занимавшаяся в основном крупными строительными проектами, доказывая тем самым, что «деньги не шли на ветер» . Общий объем работ, выполненных по ее проектам составил около 3,3 млрд.долл. Из политических соображений особенное внимание Правительство уделяло мерам по увеличению занятости среди молодежи, уже весной 1933 года были созданы первые лагеря для безработной молодежи, принявшие в течении 1933-1939 г.г. около 2 млн.человек в возрасте до 25 лет. В течении шести месяцев работающие молодые люди работали и жили в этих лагерях, имея полное обеспечение. Заработная плата составляла около 30 долларов, при этом каждые 25 долларов направлялись семье работающего. С целью снижения социальной напряженности зимой 1933/34 года решено было организовать более простые общественные работы, уже не требовавшие значительным капитальных затрат. Ими управляла администрация гражданских работ Civil Works Administration - СВА под руководством Г. Гопкинса. На ее объектах в январе было занято около 4,3 млн. человек, общий бюджет затрат за 4,5 месяца составил 900 млн. долларов. В 1935 году была организована Works Progress Administration - ВПА с бюджетом около 4,9 млрд. долларов. За годы работы ВПА она обеспечила занятость около 8,5 млн. человек при общем объеме затрат 10,8 млрд. долларов, максимальная занятость к ноябрю 1938 г. составляла 3,3 млн. человек. В 1933 году была создана Администрация долины реки Теннеси (TVA), впервые реализовавшая государственные планы развития этого региона, бывшего одним из самых отсталых на американском Юге. Правительство приняло программу строительства государственных гидроэлектростанций для снабжения производства азотных удобрений в бассейне реки Теннеси, которая затем переросла в широкую концепцию государственного развития экономики с целью повышения уровня доходов и занятости населения. Кроме того, развитие государственной энергетики повышало уровень конкуренции в этой важнейшей отрасли, бывшей до этого излишне монополизированной. Указанные меры помимо своего прямого назначения стимулировали платежеспособность населения, реализуя инфляционный механизм развития американской экономики. Принятые меры благоприятно сказались на показателях безработицы, к 1937 году она снизилась до 7,7 млн. человек. Однако в результате развития второй волны экономического кризиса, произошедшего в 1938 г. число безработных снова увеличилось до 10,4 млн. человек. Правительство уделяло значительное внимание развитию жилищного строительства, в частности ипотечного кредитования. Уже в 1933 г. была создана первая компания, выпустившая облигации для финансирования ипотеки - Ссудная корпорация владельцев жилья. В 1938 г. создана Федеральная национальная ипотечная ассоциация (FNMA), находящаяся под контролем государства. Начальный капитал компании был сформирован за счет средств бюджета. Важнейшее достижение нового курса было создание системы социального страхования, в августе 1935 года был принят закон, предусматривавший страхование по старости и безработице. Несмотря на низкий уровень выплат, нераспространение закона на значительные слои работающих (сельское хозяйство, государственные служащие и т.д.) закон имел огромное значение. Значительным шагом второго этапа реформ стало принятие в 1935 году Национального акта о трудовых отношениях - закона Вагнера. Закон гарантировал права трудящихся на создание профессиональных союзов, заключение коллективных договоров, организацию стачек. Следующим этапом развития социальных прав было принятие в 1938 году закона о справедливых условиях труда (ФСЛА), предусматривавшего обязательный минимум оплаты труда в размере 25 центов в час, введение полуторного тарифа при превышении продолжительности рабочей недели (44 часа, с 1940 года - 40 часов), ограничивался детский труд. Огромная заслуга в ликвидации последствий экономической Депрессии безусловно принадлежит ее президенту Ф. Рузвельту и научным трудам Д. М. Кейнса. Как известно, В.В. Путин, еще в бытность президентом России, очень позитивно оценивал наследие Ф.Рузвельта. Следует обратить внимание на то, насколько мощная политическая борьба происходила во время «Нового курса» в США и «перестройки» в России и на то, что именно у нас есть общего с ситуацией, характерной для Великой Депрессии в США в 1929/33 гг.:

- неиспользуемые производственные мощности, значительный спад производства, начиная с 1989 года;

- существенная явная и скрытая безработица - когда многие граждане получают крайне низкую заработную плату менее 5000 рублей в месяц;

- избыточная монополизация финансового рынка, труда и капитала (олигополии и олигопсолии);

- предельно низкий платежеспособный спрос значительной части трудовых ресурсов из-за запредельно заниженных пенсий и оплаты труда наемных работников, прежде всего в сфере науки, просвещения и здравоохранения;

- чрезвычайно низкий (extreme low) уровень социальной поддержки пенсионеров;

- беспросветная отсталость целого ряда восточных и северных регионов;

- тяжелейшее положение в сельском хозяйстве, грозящее продовольственной катастрофой.

Поэтому так важно обратить внимание на то, что целесообразно использовать именно сейчас из наследия Ф. Рузвельта. Прежде всего это изменение роли государства - из пассивной в активнодействующую, преобразующую, направленную на развитие экономики, освоение громадной территории России и ее природных богатств, приспособление их для нужд местного населения и всей страны. Такая стратегия требует увеличения государственных расходов, ориентацию бюджета на развитие экономики, а не на безучастное созерцание хаотичной коммерческой деятельности новой буржуазии в погоне за прибылью любой ценой и в кратчайшие сроки, более эффективного использования Стабилизационного и Резервного фондов, создание механизмов эффективного использования государственных доходов. Несмотря на то, что российская экономика совершенно незаслуженно стала называться рыночной, капитализм как таковой у нас пока еще так и не сформировался - до сих пор не сложился класс национальных производителей, нет массового «среднего класса», а что касается периферии и в первую очередь угольных регионов, то там вообще такой вопрос ставить еще совершенно преждевременно. Отечественные наиболее успешные угольные шахты и разрезы работают в основном на экспорт, активно развивая зарубежную экономику, а развитие и проблемы внутреннего рынка их вообще не волнуют. В то время как в США крупная буржуазия в первую очередь была ориентирована на внутренний рынок, и ситуация в своей стране была для них исключительно важна, этому же способствовала социальная активность населения, в чем немалую роль сыграло возникновение первой в мире социалистической державы, на что ученые-экономисты и политики до сих пор не обратили необходимого внимания. Понимая объективность экономических законов, можно с уверенностью сказать, что использование идеологического наследия и проведение реформ, аналогичных реформам Ф. Рузвельта является неизбежной мерой. Довольно продолжительная терпимость широких народных масс - это всего лишь накопление потенциальной социальной энергии, которая в любой момент может вылиться в совершенно непредсказуемые и весьма опасные последствия. Чем длиннее период затишья, тем сильнее может быть всплеск недовольства. Поэтому ничего не остается другого как надеяться, что в ближайшие пять-шесть лет в экономике произойдет решительный поворот в сторону эффективного развития экономики и социальной защиты тружеников и населения. Руководство страны наконец должно принять предлагаемую отраслевыми экономистами социально-экономическую идеологию, адекватную сложившимся внутренним и внешним проблемам. Только при этом условии может произойти переориентация всей экономической политики страны в необходимое русло.

Эта идеология и одновременно главная цель, а именно обеспечение здоровья, благосостояния и независимости российской нации в гармоничном сочетании с развитием науки и духовности общества должна найти поддержку подавляющего большинства населения и послужить основой для консолидации всего общества и государства.

2.4.3 Социальные последствия реструктуризации для жителей шахтерских городов и поселков в России

На первоначальном этапе реструктуризации отрасли (1994-1997 гг.) основной упор делался на ликвидацию особо убыточных, неперспективных и опасных по горно-геологическим условиям предприятий. 3а указанный период из угольной промышленности России было высвобождено по различным причинам 364,0 тыс.человек (46,5%) или около половины численности персонала на начало реструктуризации. Общее снижение численности персонала отрасли составило 563,8 тыс. человек и с ликвидируемых и подлежащих ликвидации особо убыточных и неперспективных предприятий - 187,3 тыс. человек (23,9% общего сокращения персонала). Только в Кузбассе за эти годы численность работников угольной отрасли сократилась на 147,6 тыс. чел., в том числе на ликвидируемых шахтах - на 22,2 тыс. человек. Динамика высвобождения персонала угольной отрасли представлена в таблице 1.

Таблица 1- Снижение численности персонала

Общая Снижение Высвобождение

Годы численность численности персонала с

персонала отрасли персонала ликвидируемых

(на начало года), тыс. чел. отрасли, тыс. чел. предприятий,тыс.чел.

1994 783,3 76,3 14,5

1995 703,8 79,5 18,9

1996 595,2 108,6 18,4

1997 495,6 99,6 26,9

1998 421,4 74,2 48,4

1999 370,8 49,8 18,2

2000 345,6 25,2 12,5

2001 336,5 9,1 5,4

2002 297,0 41,5 24,1

Всего за

1994-2002 гг. 563,8 187,3

Ускоренные темпы массового высвобождения работников отрасли в период 1994-1997 гг. не были подкреплены адекватными механизмами социальной защиты и создания новых рабочих мест, что негативно отразилось на уровне жизни высвобождаемых работников и на социально-экономическом положении шахтерских городов и поселков. Поэтому дальнейший процесс реструктуризации необходимо было в социальном плане скорректировать и сбалансировать. С этой целью, во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 20 ноября 1997 года «О совершенствовании управления угольной промышленностью» приказами Минтопэнерго России были созданы Государственные учреждения - по координации программ местного развития и решению социальных проблем, вызванных реструктуризацией предприятий угольной промышленности (ГУ «Соцуголь») и по вопросам реорганизации и ликвидации нерентабельных шахт и разрезов (ГУРШ). ГУ «Соцуголь» фактически приступило к работе с марта 1998 года. Этот год в истории реструктуризации угольной отрасли России оказался «пиковым» по количеству закрываемых предприятий, соответствующему сокращению численности персонала (таблица 1), а также по накалу социальной напряженности в углепромышленных регионах, которая привела в некоторых из них к открытым социальным конфликтам, вошедшим в историю как «рельсовые войны».

Разрешение этих конфликтов с активным участием ГУ «Соцуголь» стало фактически началом создания условий для стабилизации социально-экономического положения в углепромышленных регионах. Период реструктуризации угольной промышленности России после создания ГУ «Соцуголь» по характеру решения крупных социально-экономических задач можно обозначить как социально ориентированный этап. На этом этапе реструктуризации в целях решения уставных задач ГУ «Соцуголь» был разработан комплекс социальных программ по социальной защите и обеспечению занятости работников угольной промышленности. Реализация этих программ осуществлялась в следующих основных направлениях:

- обеспечение социальных гарантий работникам действующих и ликвидируемых организаций угольной промышленности;

- перевод высвобожденных работников ликвидируемых организаций на перспективные действующие предприятия отрасли и объекты социальной инфраструктуры в связи с их муниципализацией;

- внедрение стимулирующих факторов с целью ротации кадров - назначение

негосударственных пенсий бывшим работникам отрасли;

- взаимодействие отраслевых управленческих структур с региональными и муниципальными органами Минтруда России по вопросам занятости населения;

- совершенствование форм и методов профессиональной переподготовки работников угольной промышленности в соответствии с требованиями рынка труда;

- формирование и реализация «Программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков»;

- развитие социального партнерства в обеспечении социальной защиты работников угольной промышленности и др.

Объёмы средств государственной поддержки на социальную защиту за период 1998-2002 гг. по основным направлениям изменялись в зависимости от значимости социальных проблем. Из общих расходов по социальной защите высвобождаемых работников за период 1998-2002 гг. в сумме более 7 млрд. руб. было направлено на:

- выплату выходных пособий и других компенсаций - 17,3%;

- на обеспечение бесплатным (пайковым) углем пенсионеров и других лиц, имеющих право на его получение - 25%;

- на погашение задолженности по заработной плате - 57,7%.

В период 1998-2000 гг. основная доля средств государственной поддержки приходилась на погашение задолженности по заработной плате, которая накапливалась по различным причинам (в связи с неплатежами за угольную продукцию, бартерными сделками, ослаблением финансовой дисциплины и др.). В связи с завершением ликвидационных работ на большинстве ликвидируемых шахт и разрезов, начиная с 2001 г. изменилась структура выплат по социальной защите. Основная доля расходов стала приходиться на обеспечение бесплатным (пайковым) углем, который в настоящее время получают свыше 115 тыс. человек. Следует отметить, что до начала 2002 г. также финансировались за счет средств государственной поддержки социальные мероприятия, предусмотренные отраслевым тарифным соглашением. В ходе реструктуризации угольной отрасли одним из основных вопросов, которые необходимо было решать в первую очередь, стала ротация кадров путем приема на работу молодежи за счет увольнения работающих пенсионеров (которых было 23,5 %) с предоставлением им дополнительных социальных гарантий. Наиболее эффективным выходом из создавшегося положения, как с моральной, так и с экономической точек зрения, было решение о предоставлении увольняемым пенсионерам дополнительной пенсии пожизненно. Программа дополнительного пенсионного обеспечения шахтеров была введена через специально созданные организации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации (№ 1077 от 16 сентября 1992 г. «О негосударственных пенсионных фондах») - отраслевое страховое акционерное общество (САО) «Геополис» (1993 г.) и негосударственный пенсионный фонд (НПФ) «Уголь» (1994 г.). В настоящее время дополнительную пенсию получают более 105 тыс. человек.

Решение проблемы занятости высвобожденных работников в шахтерских городах и поселках - важная составная часть мероприятий по снижению негативных социальных последствий от ликвидации или сокращения угольного сектора в углепромышленных регионах. В период 1998-2002 гг. осуществлялся мониторинг рынков труда в углепромышленных регионах, его результаты явились исходной базой при принятии решений о трудоустройстве работников ликвидируемых организаций. По сравнению с 1999 г., когда по всем регионам в совокупности доля «угольщиков» среди всех категорий безработных, получающих пособие в органах службы занятости, составляла около 3,5%, то на начало 2002 г. эта доля уменьшилась до 1,1%. Вместе с тем, ещё имеются углепромышленные локальные территории, где уровень безработицы превышает среднерегиональный. К таким территориям все еще относится более 45% углепромышленных муниципальных образований, в которые направляется долевое финансирование в виде средств государственной поддержки на создание новых рабочих мест. В связи с высвобождением персонала ликвидируемых организаций, в целях снижения социальной напряженности на локальных рынках труда в углепромышленные регионах в период 1998-2002 гг. занятость высвобожденных работников с ликвидируемых предприятий обеспечивалась, в основном, за счет ускоренного создания новых рабочих мест в углепромышленных муниципальных образованиях. Создание новых рабочих мест с долевым участием средств государственной поддержки угольной отрасли осуществляется по «Программам местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков» (ПМР), которые разрабатываются и реализуются в существующем виде с 1998 года. ПМР законодательно оформились как механизмы обеспечения занятости и социальных гарантий для работников наемного труда, принятые в большинстве цивилизованных и экономически развитых странах мира. Если в 1998 г. эти программы осуществлялись в 22 углепромышленных регионах и 66 локальных углепромышленных муниципальных образованиях, то в 2002 г. они осуществлялись уже в 25 регионах и 79 углепромышленных муниципальных образованиях.

Средства государственной поддержки, направленные в 1998-2002 гг. на реализацию программ местного развития (ПМР), распределялись по направлениям в следующих пропорциях:

- Предувольнительные консультации для 63,6 тыс. человек - 6,2 млн. руб. - 0,15%;

- Профессиональное переобучение 8,2 тыс. человек - 36,83 млн. руб. - 0,88 %;

- Общественные работы для 22,03 тыс.человек - 601,91 млн. руб.- 14,45%;

- Поддержка малого бизнеса 5,97 тыс. человек - 272,41 млн. руб. - 6,54%;

- Содействие созданию 27 тыс. новых рабочих мест - 1904,25 млн. руб. - 45,73%;

- Содействие переселению 5,23 тыс.семей - 1342,89 млн. руб. - 32,25%.

По направлению программ местного развития (ПМР) «Содействие созданию новых рабочих мест» за период 1998-2002 гг. реализовано в различных секторах экономики 1134 проекта, финансируемых с долевым участием средств государственной поддержки угольной отрасли. Благодаря этому в результате технического перевооружения, расширения действующих предприятий и нового строительства более 800 крупных, средних и малых предприятий было создано 27 тысяч новых рабочих мест, в том числе: в Кемеровской области - 7,8; в Ростовской - 7,2; в Тульской - 4,8; в Пермской - 2,8; в Челябинской области - 1,8 тыс. новых мест.

При организации общественных работ на объектах социальной инфраструктуры, газификации шахтерских городов и поселков, ремонте водопроводных, газовых, канализационных и других коммуникаций, капитальном ремонте объектов коммунального и жилищного хозяйств было временно задействовано более 22 тыс. человек. В целях оценки социально-экономической эффективности программных мероприятий, реализуемых на углепромышленных территориях, а также разработки мер по их дальнейшему совершенствованию, ГУ «Соцуголь» совместно с Фондом «РеформУголь» в 2001 г. был организован мониторинг эффективности создания новых рабочих мест за счет долевого финансирования из средств государственной поддержки угольной отрасли. Мониторинг проводился на 42 предприятиях, расположенных в 25 муниципальных образованиях с различными природно-географическими и социально-экономическими условиями. В частности, были обследованы 14 предприятий в Кемеровской области, по 7 предприятий в Ростовской, Тульской, Пермской и Челябинской областях. На этих предприятиях было реализовано 66 проектов в различных секторах производственной деятельности с долевым участием средств государственной поддержки. Мониторинг осуществлялся на основе изучения финансового, производственного, маркетингового, социально-экономического и инвестиционного потенциала этих предприятий. Результаты мониторинга показали, что в большинстве случаев средства государственной поддержки на создание новых рабочих мест были вложены эффективно, а обследованные предприятия имеют значительный потенциал не только выживания, но и дальнейшего развития. В течение 1998-2002 гг. проводились при поддержке государства социальные эксперименты по предоставлению адресных субсидий на организацию предпринимательской деятельности (Ростовская область) и по предоставлению жилищных сертификатов с целью переселения семей шахтеров из углепромышленных территорий, где угольные предприятия были градообразующими и полностью ликвидированы в результате реструктуризации (Пермская область, Кизеловский угольный бассейн). Значительное сокращение угольного сектора произошло в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. В этой связи значительный объем средств государственной поддержки угольной отрасли направляется на переселение семей бывших шахтеров из этих районов. За 1998-2002 гг. из угольных регионов Российской Федерации (Республика Коми, Республика Саха (Якутия), Сахалинская и Магаданская области, Чукотский автономный округ) переселено около 3,5 тыс. семей. Наибольший удельный вес объемов переселения за 1998-2002 гг. пришелся на Республику Коми (58,4%).

Оценивая социальные проблемы реструктуризации угольной отрасли России, необходимо отметить, что их решение осуществлялось и осуществляется в условиях экономической нестабильности. Однако, несмотря на эти трудности, многие наиболее острые социальные проблемы реструктуризации угольной отрасли удается решать на принципах социального партнерства. Начиная с 2002 г., процесс реструктуризации отрасли вступил в новую фазу. Это, в первую очередь, связано с началом этапа банкротства ликвидируемых организаций угольной промышленности, с последующим прекращением деятельности ликвидационных комиссий этих организаций и передачей своих полномочий конкурсным управляющим, администрациям муниципальных образований и государственным учреждениям ГУРШ и «Соцуголь». На этом этапе возрастает роль государственных учреждений и, в первую очередь, в решении проблем социальных последствий закрытия как отдельных шахт и разрезов, так и в целом угольных компаний - ОАО «Кизелуголь», ОАО «Башкируголь», ОАО «Ростовуголь», ОАО «Вахрушевуголь», ОАО «Тулауголь». Например, в 2002 году в связи с принятием решения о ликвидации крупнейшего в отрасли акционерного общества «Ростовуголь» и высвобождением в течение первого полугодия всей численности его работников (22,2 тыс.чел), более половины средств государственной поддержки угольной отрасли, предусмотренной на социальную защиту, было направлено в ОАО «Ростовуголь» - 55,4%, из них более 70% - на погашение многолетней (с 1996 г.) задолженности по заработной плате этого акционерного общества перед своими работниками и соответствующих отчислений во внебюджетные фонды. Учитывая масштабность и неоднозначность возникших проблем, отдельные вопросы социальной защиты работников ОАО «Ростовуголь» в 2002 г. были предметом рассмотрения на Межведомственной комиссии по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов.

Для решения вопроса о выплате из средств федерального бюджета задолженности по заработной плате работникам, уволенным до принятия решения о ликвидации акционерного общества, потребовалось принятие специального распоряжения Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2002 г. № 1810-р.

Специалистами ГУ «Соцуголь» совместно с ликвидационной комиссией ОАО

«Ростовуголь» в кратчайшие сроки была проделана огромная работа по подготовке необходимой документации для оперативного решения вопросов социальной защиты высвобожденных работников. В 2001-2002 гг. в связи с началом этапа банкротства ликвидируемых организаций угольной промышленности потребовались новые подходы к решению задач социальной защиты. В связи с этим Минэнерго России внесло предложения в Правительство Российской Федерации по решению социальных проблем в организациях, признанных банкротами, которые нашли отражение в распоряжении Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2001г. № 1623-р. В соответствии с этим распоряжением ГУ «Соцуголь» были переданы функции от ликвидируемых организаций, в которых прекратили свою деятельность ликвидационные комиссии, по обеспечению бесплатным (пайковым) углем для бытовых нужд неработающих пенсионеров, инвалидов, вдов и других лиц, имеющих право на его получение, а также по финансированию дополнительных пенсий, назначенных по решениям ликвидационных комиссий шахт и разрезов.

Для решения возложенных на ГУ «Соцуголь» задач образовано 7 филиалов в основных угольных регионах страны - Тульский, Донецкий, Кизеловский, Кузбасский, Приморский, Сахалинский и Челябинский. Основным предметом деятельности филиалов является осуществление функций по обеспечению бесплатным (пайковым) углем для бытовых нужд пенсионеров, инвалидов и других лиц, имеющих право на его получение в угледобывающих организациях в соответствии с действующим законодательством. В ходе реструктуризации угольной промышленности до настоящего времени государственная поддержка оказывалась, в основном, ликвидируемым государственным предприятиям и акционерным обществам, акции которых находились в государственной собственности (федеральной и субъекта федерации). Учитывая, что в настоящее время практически завершилась приватизация угольных Компаний, финансирование мероприятий по закрытию частных неперспективных и особо убыточных шахт (разрезов) должно осуществляться, в основном, за счет собственных средств организаций, необходимы новые подходы к порядку и условиям финансирования ликвидации шахт и разрезов из средств федерального бюджета, предусматривающие государственную поддержку только в отдельных и строго обоснованных случаях.

Указанные подходы к социальной защите позволили снизить нагрузку на федеральный бюджет в части государственной поддержки угольной отрасли, направляемой на мероприятия, связанные с ликвидацией шахт и разрезов, обеспечив при этом социальную защиту работников, высвобождаемых в ходе реструктуризации угольной промышленности, в полном объеме.

Практически во всех угольных регионах за последние полтора года возросла доля работающего населения, особенно это заметно в Тульской области. Как минимум осталась неизменной или даже сократилась доля граждан, не имеющих работу и ищущих ее. При этом заметно уменьшилась доля населения, занятого в угольной промышленности: в Ростовской и Кемеровской областях почти на треть. Доля занятых в угольной промышленности в Тульской области низка (4-6% занятого населения), поэтому делать выводы о динамике занятых в этой отрасли затруднительно [5]. Так же, как и уволенные шахтеры, опрошенное население своими ответами подтверждает вывод об улучшении положения на рынках труда шахтерских городов и поселков анализируемых областей России. В полтора-два раза снизилась доля работающего населения, опасающегося потерять свою работу. Улучшилось положение дел в части полноты и своевременности выплаты заработной платы. В апреле 2000 г. во всех анализируемых регионах 2/3 работающих (напомним, что речь идет о населении, а не только о шахтерах) уже получили заработную плату за месяц, предшествующий опросу. В начале 1999г. в среднем лишь 15% работающих респондентов давала такой ответ (16% - в Тульской, до 37% - в Кемеровской области). В целом сократилась доля тех респондентов, кому приходилось получать заработную плату в натуральной форме (товарами, продуктами питания, зачетом коммунальных платежей и п.т.). В целом исследования третьей фазы зафиксировали наметившееся улучшение социально-экономического положения в угольных регионах. Сравнение данных первой и третьей фаз Мониторинга убедительно демонстрирует положительную динамику ситуации на рынке труда анализируемых областей и улучшение материального положения жителей шахтерских городов и поселков [5].

СОСТОЯНИЕ ОБЪЕКТОВ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ. Данные качественных исследований, проведенных в рамках третьей фазы мониторинга, подтвердили, что состояние объектов социальной сферы в шахтерских городах неудовлетворительное. Передача объектов социальной инфраструктуры в ведение муниципальных властей чаще всего осуществлялась без достаточного финансирования, поэтому объекты постепенно приходят в негодность, перестают функционировать или перепрофилируются. В Киреевском районе Тульской области, где проходило качественное исследование, нехватка жилья и его плохое состояние - одна их главных проблем. Количественные исследования показали, что в сравнении с респондентами, представляющими все население шахтерских городов и поселков, уволенные шахтеры чаще проживают в частных домах. А это значит, что качество жилья у них существенно хуже, поскольку, как правило, это одноэтажные дома старой застройки и без необходимых удобств, которые обычно имеются в стандартных многоэтажных и многоквартирных домах. Состояние жилого фонда у уволенных шахтеров и населения в целом различается незначительно: в Кемеровской области - от 38 до 44% опрошенных считают, что их жилье нуждается в капитальном ремонте, еще 4% респондентов заявили об аварийном состоянии домов, в которых они живут. У 41-46% респондентов дома требуют текущего ремонта, у остальных квартиры или дома находятся в нормальном состоянии. В Тульской и Ростовской областях ситуация с жилым фондом шахтерских городов и поселков такова: 46-50% жилья требует капитального ремонта,2-5% - находятся в аварийном состоянии, 10-12% - в хорошем состоянии, у прочих жилье (дом, квартиры) нуждается в текущем ремонте. Уровень удовлетворенности своими жилищными условиями среди уволенных шахтеров ниже, чем у населения шахтерских городов и поселков, особенно это заметно в Ростовской и Тульской областях. По оценкам самих респондентов, характер обеспечения коммунальными услугами не изменился или незначительно ухудшился. Речь идет главным образом об ухудшении положения с водоснабжением в Ростовской и Тульской областях и отключениях электричества в Ростовской области.

СНАБЖЕНИЕ ПАЙКОВЫМ УГЛЕМ. Согласно действующему законодательству получение бесплатного (пайкового) угля является одной из льгот, которыми пользуются следующий категории: пенсионеры, которым назначена пенсия в связи с работой на шахте, разрезе, в подразделениях военизированной горноспасательной части (ВГСЧ); инвалиды, которые пользовались правом получателя бесплатного угля до наступления инвалидности; вдовы (вдовцы) бывших работников угольной отрасли, подразделений ВГСЧ; семьи, которые получают пенсию по случаю потери кормильца, работавшего в угольной отрасли, в подразделениях ВГСЧ. В рамках Мониторинга было проведено специальное количественное исследование 499 получателей пайкового угля. Для анализа также использовались углубленные интервью с получателями пайугля, представителями местной администрации, руководства угольных компаний и шахт, профсоюзными работниками. Материалы этого исследования (в силу отсутствия региональной репрезентативности выборки) не позволяют проводить межрегиональные сравнения. Около 80% опрошенных получателей пайугля - пенсионеры, работавшие на предприятиях угольной отрасли или в военизированных горноспасательных частях. Вторая по величине категория получателей бесплатного угля - вдовы бывших работников угольной отрасли (12% опрошенных). Инвалиды составляют около 5% получателей этой льготы. Практически все получатели пайугля - это неработающие (96% опрошенных). Средний возраст получателей пайугля - 66 лет. Большая часть опрошенных проживает в частном секторе (имеет отдельный дом или полдома) - 60% респондентов. Средний доход в семьях получателей бесплатного угля весной 2000г. составил 563 руб. на одного члена семьи в месяц. Субъективные оценки респондентами уровня жизни своих семей свидетельствуют о его весьма скромном уровне. Практически все участники опроса реально нуждаются в угле: 97% респондентов отметили, что их семьи используют уголь для отопления и других бытовых нужд. Исследование показало, случаев нарушений при выдаче талонов на получение бесплатного угля в 1999 г. практически не было. В основном люди не смогли получить талон по личным причинам. Лишь четыре респондента отметили, что им было отказано в выдаче талона. В основном талоны выдаются на тех шахтах, где респонденты или члены их семей ранее работали (68% опрошенных). В городской администрации талоны в 1999 г. получили 11% опрошенных. Остальные получили талоны в ликвидационных комиссиях, на других шахтах и т.п. В большинстве случаев талоны выдаются в летний период, а уголь по ним получают несколько позже, по мере надобности, - чаще осенью, перед началом отопительного сезона. На момент опроса (апрель- май 2000 г.) респонденты уже успели получить по талонам 1999 г. причитающийся им бесплатный уголь (87% опрошенных). Остальная причина, по которой респонденты еще не получили уголь, - отсутствие в пунктах выдачи. Никто из респондентов не сослался на проблемы с транспортом как причину несвоевременной доставки бесплатного угля. Вместе с тем транспортировка получаемого бесплатного угля является прерогативой самих получателей. В соответствии с законодательством государство не берет на себя решение этой части проблемы по обеспечению льготных категорий граждан пайковым углем. Исследование показало, что нередко транспорт предоставляется администрацией угольных предприятий (34% респондентов отметили, что транспорт был предоставлен шахтой, на которой они получали уголь, 6% - шахтой, выдающей талоны на уголь), в редких случаях - местной администрацией (2%). Остальные респонденты ответили, что транспортировку бесплатного угля они обеспечивали самостоятельно (с помощью родственников, путем частного найма автотранспорта и т.п.). Независимо от того, каким способом был обеспечен транспорт для перевозки бесплатного угля, он, как правило, оплачивался получателями из собственных средств. Лишь 16% опрошенных отметили, что уголь был им привезен бесплатно. За доставку пайугля получателям пришлось заплатить в среднем 157 руб. (т.е. примерно 40 руб. за доставку 1 т угля). Многие респонденты не знают, за счет каких средств финансируется выдача бесплатного угля. Таким образом, исследование показало, что у большей части респондентов трудностей с отоплением в 1999 г. не возникало (такой ответ дали 61% опрошенных). О них упомянули 22% опрошенных. Наиболее часто респонденты упоминали снижение нормы пайугля в Ростовской области и низкое качество пайугля в Тульской и Кемеровской областях.

2.4.4 Основные задачи социальной защиты населения

Основные задачи социальной защиты населения вытекают из главной цели дальнейшего развития российского общественного строя, суть которой заключается в обеспечении благополучия, здравоохранения и независимости нации в тесном и сбалансированном сочетании с дальнейшим развитием интеллекта и духовности народов России и применительно к угольной промышленности сформулированы, исходя из необходимости, во-первых, обеспечения социальной защиты всего экономически активного населения отрасли в угольных регионах, а не только высвобождаемых работников с закрываемых угольных предприятий и, во-вторых, определения необходимых финансовых ресурсов для сохранения действующих и осуществления ввода новых рабочих мест, обеспечивающих социально и экономически приемлемый уровень доходов населения. Такая постановка реализации указанных задач реальна к осуществлению в двух временных режимах - краткосрочном и долгосрочном.

Цель краткосрочного периода заключается в разработке методов и определении необходимых финансовых ресурсов для социальной защиты высвобождаемых работников ликвидируемых предприятий угольной промышленности.

Цель долгосрочного периода - это формирование параметров системы занятости на основе определения необходимых финансовых ресурсов, обеспечивающих достижение занятости до 90-98% (учитывая самую мизерную заработную плату наемных работников среди индустриально развитых стран мира) экономически активного населения с доходами работника, позволяющими содержать семью из расчета трех-четырех человек на основе учета и согласования интересов местных органов власти и угольной отрасли.

Наиболее часто структура семьи выглядит следующим образом:

? Муж, жена и один ребенок;

? Муж, жена и два ребенка;

? Муж, жена, один ребенок и один родитель (мать или отец главы семьи)

? Муж, жена, один ребенок и два родителя (в разных вариантах)

? Муж, жена, два ребенка и один или два родителя;

? Муж, жена, три ребенка и более, плюс один или два родителя;

Основные методологические положения должны учитывать:

> Перспективность - отражение как текущей ситуации занятости на муниципальных рынках труда, так и определение необходимых дополнительных рабочих мест как на ближайшие годы (2010-2015), так и на перспективный период (2015-2030 гг.) при условии обеспечения равномерности ввода их по годам указанных периодов.

> Периодичность - расчеты должны подвергаться корректировке ежегодно с учетом выполнения заданий в предыдущие годы, а также возможные структурные и иные сдвиги в экономике угледобывающих городов или районных центрах.

> Комплексность - необходимость создания системы взаимодействия всех ветвей власти и органов управления хозяйственно-производственной деятельностью отраслевых ведомств (угольных, холдинговых, инвестиционных и иных компаний), направленной на реализацию задач по снижению уровня безработицы в угольных городах и районах с высоким уровнем безработицы (5-10% в 2005-08 гг.).

> Оценку возможности создания новых рабочих мест - данная оценка является одним из основных компонентов системы регулирования трудовых отношений, что позволяет форсировать развитие приоритетных отраслей и подотраслей и выступает важнейшим инструментом государственного регулирования социальными процессами и экономики.

Одним из основных методов такого регулирования является экономическое программирование [рис.1], позволяющее на основе учета интересов страны, угольных регионов и иных территориальных образования (угледобывающие районы, города, поселки) осуществлять меры по сбалансированности необходимой потребности в создании новых рабочих мест и имеющихся (требуемых, выделяемых) финансовых ресурсов путем разработки и реализации экономических программ. В отечественной практике отраслевые и региональные экономические программы (в более широком понимании - комплексные целевые программы) разрабатывались в качестве отдельных и не взаимоувязанных элементов государственных планов экономического и социального развития для решения важнейших межотраслевых и региональных программ. Они представляли собой индикативный (рекомендательный для осмысливания и эвентуально вероятного внедрения в практику хозяйственной деятельности) документ, как правило, увязанный по ресурсам и срокам исполнения в пределах соответствующих регионов или отдельных отраслей промышленности, но не решали проблем взаимодействия с другими, в том числе смежными отраслями и национальным хозяйством в целом. Следовательно, для оценки возможности снятия социальной напряженности на основе создания новых рабочих мест для трудоустройства высвобождаемых работников ликвидируемых угольных предприятий и потерявших работу работников смежных предприятий, которые были ориентированы на угольную отрасль, должна быть поставлена конечная цель. В данном случае конечная цель - это обеспечение жизнеспособности и жизнедеятельности населения угольных регионов и, как следствие, снижение доли населения с денежными доходами ниже реального прожиточного минимума, который фактически в два-три раза выше официально рекламируемого в СМИ и официальных изданиях.

В общем виде на расположенном ниже рисунке 1 представлен вариант организационно-технологической схемы разработки и согласования программы социально-экономической стабилизации и развития угледобывающих районов, где в результате реструктуризации угольной отрасли ликвидируются градообразующие угольные предприятия с высвобождением значительного количества активных и жизнедеятельных трудовых ресурсов, адаптированных к работе в подземных условиях, но необученных и не приспособленных к труду вне угледобывающих предприятий.

Рисунок 1 - Вариант организационно-технологической схемы разработки программы социальной защиты населения

Основными задачами методологических положений ПО противостоянию безработице являются:

> разработка способа выявления угольных территорий с высоким уровнем безработицы, образовавшимся в результате ликвидации или частичного закрытия угольных предприятий;

> установление и оценка уровня безработицы;

> оценка социальной защищенности и уровня напряженности населения;

> определение необходимых финансовых ресурсов для обеспечения уровня социальной защищенности, не превышающего установленного порогового значения.

Основные понятия и определения:

> создание и сохранение рабочих мест - это набор количественных и качественных показателей, характеризующих общие потребности экономически активного населения в рабочих местах и предложение рабочих мест на определенный период времени или до минования надобности с той или иной стороны. Оценка возможностей создания рабочих мест, их структура и стоимостные параметры, а также необходимое количество рабочих мест для обеспечения приемлемого (нормативного) уровня занятости и социальной защищенности;

> нормативно-целевой уровень занятости - уровень, который целесообразно и необходимо достичь для обеспечения экономически обоснованного уровня социальной защищенности;

> пассивный уровень занятости - вариант прогноза, суть которого заключается в том, что уровень безработицы определяется исходя из сложившихся в ретроспективном периоде тенденций без учета возможного развития действующих предприятий или ввода новых рабочих мест;

> физическое рабочее место - производственная зона, оснащенная соответствующим набором орудий труда и предназначенная для деятельности одного или нескольких работников в одну смену, в промышленности принимается коэффициент равный 1,10-1,25;

> экономическое рабочее место - набор условий, обеспечивающих занятость работника (или группы работников) на физическом рабочем месте (местах), приемлемый уровень дохода не менее прожиточного минимума и соответствующие отчисления в бюджеты и внебюджетные фонды;

> дополнительный ввод рабочих мест - процесс создания новых рабочих мест, который необходимо осуществить помимо сложившихся тенденций ввода (выбытия) рабочих мест, учитываемых при пассивном прогнозе, для достижения заданного уровня социальной защищенности (или минимизации социальной напряженности);

> социально приемлемый уровень занятости - это уровень занятости населения, при котором безработица не превышает установленного в соответствии с методологией МОТ уровня, не превышающего предельного значения;

> естественный уровень безработицы - это уровень безработицы, достигаемый при сбалансированности рынка рабочей силы, то есть количество ищущих работу равно числу свободных рабочих мест. В развитых рыночных странах со стабильной экономикой и состоятельно обеспеченным населением уровень безработицы, соответствующий понятию «естественный уровень безработицы», находится в диапазоне от 3 - 5% до 7- 9%.

Если Федеральная целевая программа содействия занятости населения направлена в первую очередь на решение этой проблемы на макроэкономическом уровне, то основные параметры и их особенности рассматриваются в микроэкономическом аспекте и направлены на содействие занятости только в угольных городах, где в результате процесса реструктуризации отрасли угольные предприятия полностью (например шахты крутого падения в Прокопьевско-Киселевском районе) или частично ликвидированы.

Выявление угольных территорий с высоким уровнем безработицы, оценка уровня социальной защищенности (напряженности) населения, оценка уровня безработицы и определение необходимых финансовых ресурсов для обеспечения снижения безработицы базируются на основе использования статистических данных муниципальных статуправлений (статотделов). Данные, характеризующие социально-экономическое и демографическое состояние угледобывающих регионов, приняты из сборников государственной статистической отчетности «Регионы России». Основная задача методических положений, таким образом, сводится к разработке инструментария по обоснованному определению рамочных ориентиров потребности в новых рабочих местах, выявлению наиболее кризисных угольных территорий с позиции занятости населения.

2.4.5 Методика выявления угольных территорий с высоким уровнем безработицы

Методика выявления угольных территорий с высоким уровнем безработицы базируется на установлении соотношений работающих (действующие рабочие места) к численности трудоспособного или экономически активного населения. По этим соотношениям устанавливается уровень безработицы, по которому и выявляются территории с высоким уровнем безработицы. На основании данных муниципальных органов власти об общей численности населения осуществляется расчет численности населения, находящегося в трудоспособном возрасте на основе учета лиц, не достигших трудоспособного возраста и пенсионеров:

N_т = N_ч - (N_м.в. + N_п), чел., где:

N_ч - общая численность населения рассматриваемого угольного муниципального образования, чел;

N_м.в - численность населения, не достигшего по законодательству трудоспособного возраста, чел;

N_п - численность лиц пенсионного возраста, чел.

По данным муниципальных органов власти угольных моногородов (поселков) численность населения, не достигшего трудоспособного возраста и лиц пенсионного возраста колеблется в диапазоне 0,35-0,45 от общей численности населения, тогда: N_т = (0,55-0,65) N_ч = 0,6 N_ч, человек

Имея данные о численности населения трудоспособного возраста определяется численность экономически активного населения посредством введения коэффициента, учитывающего постоянно неработающих и лиц, находящихся в специальных учреждениях: N_зан = 0,9 ^х (0,55-0,65) ^х N_ч = 0,54 N_ч человек.

2.4.6 Методика расчета уровня безработицы

Располагая полученными данными по численности населения трудоспособного возраста и экономически активного населения, определяется уровень безработицы по их отношению к численности занятого в экономике населения:

У_б1 = (1- N_з / N_т) 100%; У_б2 = (1- N_з / N_зан) 100%, где:

N_з - численность населения, занятого в экономике, принимается по данным муниципальных органов власти, если известно число рабочих мест, по выражению N_з=1,2*N_р.м., где N_р.м - число действующих рабочих мест, а 1,2 - коэффициент сменности.

Поэтому вводим следующие определения угольных моногородов (поселков районов) по уровню безработицы:

> «катастрофические» - угольные моногорода (поселки, районы) с уровнем безработицы более 40%;

> «критические» - угольные моногорода (поселки, районы) с уровнем безработицы в диапазоне 31- 40%;

> «угрожающие» - угольные моногорода (поселки, районы) с уровнем безработицы в диапазоне 21-30%;

> «кризисные» - угольные моногорода (поселки, районы) с уровнем безработицы в диапазоне 10,1-20%.

К дальнейшему рассмотрению территорий, связанных с социальной защитой населения принимаются угледобывающие территории с уровнем безработицы по критерию У_б = 10%. Данный уровень безработицы принимается как пороговый по рекомендации Международной организации труда (МОТ) при Организации Объединенных Наций (ООН). По рекомендации МОТ уровень безработицы по рассматриваемым соотношениям, составляющим менее 10%, не представляет угрозы резкого усиления социальной напряженности.

2.4.7 Определение потребности в дополнительных рабочих местах

Изначально определяется численность высвобожденных и высвобождаемых работников ликвидированных (ликвидируемых) угольных предприятий, нуждающихся в трудоустройстве по данным муниципальных органов власти, отделов кадров действующих предприятий:

N_н.т. = N_у.п.^л + N_у.п.^з - (N_у.п.л^п + N_у.п.з^п) , человек; где:

N_у.п.^л , N_у.п.^з - соответственно численность высвобожденных работников с закрываемых и ликвидируемых угольных предприятий, человек;

N_у.п.л^п , N_у.п.з^п - соответственно численность высвобожденных работников пенсионного возраста, человек.

Определяется общая численность высвобожденных работников с закрываемых (закрытых) угольных предприятий сопутствующих производств, а также предприятий смежных отраслей экономики, практически связанных с реструктуризацией угольной отрасли, которая и определяет потребность в дополнительных рабочих местах:

N_рм =[N_у.п.^л + N_у.п.^з - (N_у.п.л^п + N_у.п.з^п) + N_с + N_со + N_п^т - (N_с^п + N_со^п) + N_дт] / К,

где: N_с , N_со - соответственно численность высвобожденных работников с ликвидированных (сокращающих производство) смежных и сопутствующих производств, человек;

N_п^т - численность высвобожденных работников с предприятий, не связанных с реструктуризацией угольной отрасли, человек;